Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы правового статуса Следственного комитета, следователей и других прокурорских работников
1.1. Понятие правового статуса Следственного комитета, следователей и других прокурорских работников 16
1.2. Цели, задачи и полномочия Следственного комитета 38
1.3. Основные принципы деятельности Следственного комитета, следователей и других прокурорских работников Следственного комитета 53
Глава 2. Нормативное регулирование статуса следователей
2.1. Правовой статус российского следователя с 1864 по 1917 год 75
2.2. Нормативное регулирование статуса следователей прокуратуры в советский период 95
2.3. Правовой статус следователя в иностранных государствах 114
Глава 3. Основные элементы правового статуса следователей и других прокурорских работников Следственного комитета в Российской Федерации
3.1. Полномочия следователей и других прокурорских работников Следственного комитета 133
3.2 Гарантии независимости, безопасности и неприкосновенности 161
3.3 Ответственность следователей и других прокурорских работников Следственного комитета 177
Заключение 205
Список использованной литературы и нормативных актов 209
Приложение 233
- Понятие правового статуса Следственного комитета, следователей и других прокурорских работников
- Цели, задачи и полномочия Следственного комитета
- Правовой статус российского следователя с 1864 по 1917 год
- Полномочия следователей и других прокурорских работников Следственного комитета
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что составной частью проводимой в Российской Федерации судебно-правовой реформы конца прошлого и начала нынешнего веков является совершенствование правового статуса прокуратуры и ее органов Необходимость изменения законодательства о прокуратуре и направления этих изменений были подготовлены развитием самой прокуратуры в условиях происходящих экономических и политических преобразований в стране, активизацией правовой жизни
Предпринятое в 90-х гг XX в в России реформирование социально-экономической и политической сферы, кардинальные и порой поспешные изменения общественной жизни дестабилизировали деятельность государства, следствием чего явились незаконный передел собственности, понижение жизненного уровня населения, повсеместные ущемления прав граждан, массовые нарушения законодательства, рост преступности В этих условиях перед российской прокуратурой были поставлены цели обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, одновременно значительно возросли требования, предъявляемые к прокуратуре государством и обществом
В настоящее время организация и деятельность отечественной прокуратуры переживает период серьезных и принципиальных изменений Вступление в силу Уголовно-процессуального, Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов, Федерального закона от 5 июня 2007 г №87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Указа Президента РФ от 1 августа 2007 г № 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации», утвердившего «Положение о Следственном
4 комитете при прокуратуре Российской Федерации» существенно изменило правовой статус прокуратуры
Однако, если рассмотрению вопросов роли и места прокуратуры в системе государственных органов, политическом механизме Российской Федерации, ее компетенции и организации деятельности, исследованию состояния и деятельности прокурорской системы в целом, проблемных вопросов законодательства о прокуратуре, статуса прокуратуры посвящено большое количество научных работ, то вопросы правового статуса Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, следователей и других прокурорских работников его следственных органов еще не были предметом самостоятельного диссертационного исследования, что и предопределило авторский выбор данной проблематики
Отдельные авторы в своих работах также касаются некоторых сторон этого сложного вопроса, но, к сожалению, не дают полного и всестороннего ответа на вопросы, поставленные практикой В определенной мере это вызвано дискуссионностью проблемы, небольшим периодом деятельности Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, недостаточным вниманием авторов к глубинным вопросам сущности правового статуса Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, следователей, других прокурорских работников его следственных органов, вследствие чего ряд исследователей решают ее односторонне, не раскрывая иных точек зрения, и в результате предметом комплексного правового исследования отмеченная проблематика пока не стала В связи с этим автор ориентирован на исследование теоретических основ понятия правового статуса Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, следователей и других прокурорских работников, основных их элементов, нормативного правового регулирования статуса следователей в дореволюционной России, СССР, Российской Федерации, ряда иностранных государств Предпринятая попытка комплексно
5 исследовать обозначенную тему и разработать основанные на проведенном анализе предложения — по существу первая в отечественной практике
Цель и задачи исследования предопределены актуальностью, новизной и практической значимостью представленной работы
Цель состоит в том, чтобы на основе анализа положений законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих правовой статус судебных следователей в Российской империи с 1864 по 1917 годы, отечественных следователей в советский период, а также зарубежного законодательства, теории и практики организации деятельности отечественной прокуратуры и прокуратур ряда других стран, проанализировать развитие правового статуса Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, следователей и других прокурорских работников в законах и иных нормативных правовых актах России, обосновать предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего правовой статус Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, следователей и других прокурорских работников его следственных органов в Российской Федерации
Для достижения отмеченных целей автором определены следующие задачи:
- получение системной характеристики состояния разработанности
темы,
- уточнение и формулировка основных понятий темы исследования,
анализ законодательства, регулирующего правовой статус российского следователя, законодательства о прокуратуре ряда зарубежных стран и рассмотрение возможности и необходимости заимствования его определенных положений для совершенствования статуса следователей Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации,
- определение теоретических основ правового статуса Следственного
комитета при прокуратуре Российской Федерации,
- выявление, формулировка и обоснование основных элементов
правового статуса следователей и других прокурорских работников
Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации,
- формулировка понятия правовой статус следователя Следственного
комитета при прокуратуре Российской Федерации и других его
прокурорских работников,
уточнение основных принципов деятельности Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, следователей и других прокурорских работников его следственных органов, и раскрытие их содержания,
внесение предложений по решению ряда проблемных и дискуссионных вопросов, формулировка научных выводов, разработка предложений по изменению и дополнению действующего законодательства, а также организационно-распорядительных документов Генерального прокурора РФ, Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ, направленных на совершенствование правового статуса Следственного комитета при прокуратуре РФ, следователей и других прокурорских работников его следственных органов
Объектом исследования являются совокупность общественных отношений, связанных с правовым статусом Следственного комитета при прокуратуре РФ в системе органов прокуратуры, а также вопросы правового статуса следователей и других прокурорских работников Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, тенденции и закономерности их совершенствования
Предметом исследования являются теоретические, правовые, методические основы и практика деятельности Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, следователей и других его прокурорских работников, отечественные, зарубежные и международные нормативные правовые акты, касающиеся полномочий следователя, гарантий его независимости, безопасности и неприкосновенности, а также
7 его ответственности, приказы, указания Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по вопросам статуса следователей и других его прокурорских работников
Методология и методика исследования основывается на
совокупности общенаучных, частных и специальных методов познания В
качестве основного использовался общенаучный диалектический метод
познания Также применялись методы системно-структурного анализа,
логический, исторический, статистический, специально-юридический,
сравнительно-правовой, конкретно-социологический, правового
моделирования, обращения к специальным правовым наукам, а также к философии, истории, политологии, экономике
Применение указанных методов познания позволило обеспечить комплексность подхода к исследованию вопроса о правовом статусе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации и его прокурорских работников
Теоретическая основа исследования. В дореволюционной России некоторые аспекты, связанные со статусом прокуратуры и судебных следователей, рассматривали такие известные авторы, как Э Н Берентс, Н А Буцковский, Ф Ф Вигель, С И Викторский, А А Головачев, Н Ф Дубровин, В И Евреинов, М Н Калмаков, А А Квачевский, А Ф Кони, А В Никитенко, В В Перфильев, Н Н Розин, А О Снопов, И Я Фойницкий, работы которых были использованы при написании диссертации
Значительный вклад в развитие теоретических и правовых основ статуса следователей, в том числе следователей прокуратуры, внесли работы таких ученых и политических деятелей советского периода, как К Александров, О В Боботов, МЮ Брагинский, АН Васильев, А Я Вышинский, В Громов, А Я Грун, АП Гуляев, НВ Жогин, МИ
8 Калинин, Г А Кригер, В Н Кудрявцев, В Г. Лебединский, М Ю Брагинский, П И Стучка, Б В Чичерин и ряд др
Отдельные проблемы правового статуса прокуратуры, прокуроров и следователей в различные периоды развития отечественной правовой науки бьши предметом исследования ряда специалистов в области прокурорского надзора А И Алексеева, В И Баскова, В Г Бессарабова, Ю Е Винокурова, Б А Галкина, Е Р Ергашева, Н В Жогина, А Ф Козлова, В А Ледищева, С А Осипяна, РА Руденко, ВП Рябцева, АЛ Сухарева, А К Халикова, ЮЛ Чайки, М М Черепанова, А А Чувилева, М С Шалумова, В Ю Шобухина, В Б Ястребова и др
При работе над диссертацией автор использовал исследования современных ученых в области уголовного права, уголовно-процессуального права, гражданского права, гражданского процессуального права, административного права ФА Агеева, MB Бабича, А И Бастрыкина, НА Беляева, АД Бойкова, ВП Божъева, ЗГ Брциевой, НВ Булановой, ЕВ Быковой, О Н Васильева, Н А Власовой, В Н Галузо, К А Григорова, К Ф Гуценко, АЮ Епихина, ОД Жука, МП Журавлева, AM Зацепиной, ПА Зайончковского, А А Клейн, А М Ларина, А И Лубенского, А Г Мамонтова, ВН Махова, НН Полянского, КО Ромодановского, А В Савкина, МФ Румянцевой, О Д Серова, И В Ткачева, А В Федорова, А Г Халиулина, М А Чельцова-Бабутова, В С Шадрина, С П Щербы и других ученых
Соискатель также использовал труды иностранных авторов Р Гесснера, С Годдарда, Д Марти, AM Джафарова, ШК Кусаинова, Л Уайнреба, М Нимеллера, В М Тертышника, У Херцога, и др
В ходе проведения исследования диссертант руководствовался работами специалистов в области конституционного права, теории государства и права MB Баглая, НА Богдановой, НВ Витрука, ЛД Воеводиной, Е И Козловой, О Е Кутафина, В А Кучинского, Е А Лукашевой, Б Н Топорнина и др
Нормативную базу исследования составили нормативные правовые
акты, как действующие, так и утратившие силу (законы Российской
Федерации, СССР, РСФСР), в первую очередь Конституция Российской
Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»,
другие федеральные конституционные и федеральные законы, в том числе в
сфере уголовного, уголовно-процессуального, гражданского,
административного права, законодательства об оперативно-розыскной деятельности, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, приказы, указания Генерального прокурора РФ, правовые акты Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, материалы судебной практики (постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации)
В ходе работы над диссертацией автор использовал международные акты, законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность прокуратуры, статус следователей во Франции, Германии, Великобритании, США, странах - участницах Содружества Независимых Государств (СНГ) и др
Автором также использован личный опыт прокурорской работы
Эмпирической базой исследования послужили материалы анализа состояния законности в деятельности Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, материалы проверок, обобщений, подготовленных в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, справки, информационные обзоры, иные аналитические материалы Главного следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, следственных управлений Следственного комитета по субъектам Российской Федерации, следственных отделов Следственного комитета по районам и городам. При анализе действующего
10 законодательства активно использовались сопоставление норм действующего законодательства с ранее действовавшим законодательством
В основу сделанных в диссертации выводов и предложений научно-практического характера положены результаты проведенного в марте -апреле 2007 г опроса 96 заместителей прокуроров городов и районов, осуществлявших надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, и проведенного в мае - октябре 2008 г по специально разработанной автором методике анкетирования 396 респондентов по теме исследования в Республике Алтай, Республике Хакасия, Алтайском, Красноярском краях, Иркутской, Курганской, Московской, Новосибирской, Омской, Ярославской областях, г Москве Среди опрошенных были прокуроры, прокурорские работники Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, студенты вузов юридического профиля
При изучении практических материалов и определении главных аспектов исследуемой проблемы автором использовался также личный опыт работы в органах прокуратуры
Научная новизна исследования определяется, как самой его темой, ранее не подвергавшейся фундаментальной разработке и освещению в юридической литературе, не разрабатывавшейся на монографическом уровне, так и комплексным подходом к рассмотрению обозначенной проблемы, что позволило рассмотреть эволюцию правового статуса отечественного следователя в нормативных правовых актах России
Автором предпринята попытка по-новому, с учетом складывающейся практики, комплексно осветить вопросы, связанные с нормативным правовым регулированием наиболее важных (основных) элементов современного правового статуса следователя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации и других его прокурорских работников, развития статуса следователя как с учетом дореволюционного — 1917 г, советского периода, так и современного отечественного и зарубежного
11 опыта Диссертантом сформулировано определение понятия правового статуса следователей и других прокурорских работников Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, уточнены, сформулированы и обоснованы основные элементы правового статуса, принципы деятельности следователей и других прокурорских работников Следственного комитета, исследованы вопросы теоретических основ правового статуса Следственного комитета В настоящее время это одно из первых в Российской Федерации комплексных исследований по данной проблематике, и в этом заключается новизна представленной научной работы
Новизну исследования характеризуют положения, выносимые на защиту:
1 Содержание правового статуса Следственного комитета при
прокуратуре Российской Федерации можно определить, как закрепленное
на нормативно-правовом уровне положение государственного органа,
входящего в систему прокуратуры Российской Федерации, имеющего
определенную сложную структуру, основанную на иерархическом
построении ее звеньев, обладающего значительной экономической
самостоятельностью, и, по существу, являющегося автономным
элементом системы отечественной прокуратуры, определяемое
основными принципами его организации и деятельности, совокупностью
полномочий для достижения целей и реализации задач, стоящих перед
Следственным комитетом при прокуратуре Российской Федерации
Положение о том, что к числу основных принципов организации и деятельности Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации относятся законность, единство и централизация, независимость, гласность
Авторское определение понятия «правовой статус следователей и других прокурорских работников Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» как правое положение прокурорских работников
12 системы прокуратуры Российской Федерации, закрепленное в действующем законодательстве, основными элементами которого являются полномочия следователей и других прокурорских работников, включающие их права, обязанности и способы их реализации, гарантии их независимости, безопасности, неприкосновенности, а также их ответственность (дисциплинарная, административная, уголовная, имущественная)
4 Положение о том, что основными принципами деятельности
следователей и других прокурорских работников Следственного комитета
при прокуратуре Российской Федерации являются законность,
независимость, гласность Руководители следственного органа,
следователи, следователи-криминалисты наделяются не только
определенными правами, но и законодательно закрепленными
обязанностями
5 В Российской Федерации правовой статус следователя
Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации в
основном соответствует статусу следователей в развитых демократических
государствах мира Однако, несмотря на то, что на законодательном уровне
для следователей и других работников Следственного комитета при
прокуратуре Российской Федерации предусмотрены гарантии
государственной защиты от посягательства на их жизнь, здоровье,
имущество, но для реального их обеспечения необходимо осуществить
комплекс мер организационного, материального и финансового характера,
что целесообразно закрепить в соответствующих нормативных правовых
актах
6 Изменения и дополнения, внесенные в Уголовно-процессуальный
кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре
Российской Федерации» Федеральным законом от 5 июня 2007 г № 87-ФЗ,
отделили прокурорский надзор от руководства следствием, повысив тем
самым правовой статус следователя, что в целом оправданно Однако
13 вместе с этим произошло и существенное сокращение полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами предварительного следствия, что ослабило правозащитный механизм в этой сфере Это не соответствует ни отечественным правовым традициям, ни зарубежной практике. В связи с тем, что прокуратура Российской Федерации является единой централизованной системой, следует наделить прокурора правом возбуждать и прекращать уголовные дела, либо уголовное преследование по фактам нарушений, выявленных при осуществлении надзора за исполнением законов, правом истребовать от органов дознания и следственных органов для проверки материалы проверок сообщений о преступлениях, давать согласие при вынесении постановления следователя о заключении под стражу подозреваемого (обвиняемого), отменять необоснованные и незаконные постановления следователя, руководителя следственного органа, предусмотреть в законе обязательность исполнения требований прокурора следственными органами и др
Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы, положения и предложения научно-прикладного характера, сформулированные по результатам проведенного комплексного диссертационного исследования можно рассматривать, как определенный вклад в теорию организации правоохранительной деятельности, организационного строения российской прокуратуры, совершенствования ее деятельности, в том числе развития теоретических основ прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, повышения его эффективности, способствовать научному развитию смежных сфер прокурорского надзора, иной деятельности прокуратуры и Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации
Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что его результаты могут быть применены в целях совершенствования действующего законодательства, при осуществлении ведомственного
14 нормотворчества, подготовке соответствующих научно-методических рекомендаций и практических пособий, разработке специальных курсов, так необходимых в современный период для прокуроров, следователей и других прокурорских работников Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, в практической деятельности прокуратуры и Следственного комитета, а также в учебном процессе вузов страны по юридическим специальностям, и при повышении квалификации прокуроров и прокурорских работников Следственного комитета
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прошла рецензирование и обсуждение в отделе проблем прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве и отделе проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина Академии Выводы, предложения и рекомендации диссертационного исследования нашли свое отражение в публикациях, выступлениях автора на научно-практических конференциях молодых ученых в Академии Генеральной прокуратуры РФ (2008 - 2009 г г), конференции «Место и роль прокуратуры в конституционной системе органов государственной власти Российской Федерации по обеспечению законности» (Москва, 2008 г), научной конференции «Современные тенденции в развитии правового статуса и основных направлений правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации (Москва, 2009 г)идр
Отдельные идеи и предложения, содержащиеся в диссертации, использовались автором в выступлениях на совещаниях и расширенных коллегиях по вопросам организации и деятельности Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации (Москва, Новосибирск, 2007 - 2009 г г ), при работе по выполнению планов работы Следственного
15 комитета при прокуратуре Российской Федерации (по пунктам о разработке предложений по повышению эффективности деятельности следственных подразделений и подготовке проектов ведомственных нормативных актов, обобщении практики работы и др), семинаре-совещании руководителей следственных органов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по теме «О мерах по повышению эффективности противодействию коррупции» при обсуждении вопросов взаимодействия работников Следственного комитета с иными правоохранительными органами (Краснодар, 2009 г), международном семинаре работников Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Республики Казахстан по обмену опытом и информацией по теме «Борьба с преступностью, правоприменительная деятельность, развитие уголовного и уголовно-процессуального законодательства» (Бердск, 2009 г), а также на курсах по повышению квалификации прокурорских работников Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации (Москва, 2008 - 2009 г г), при проведении учебных занятий в 2008 - 2009 гг со студентами в Институте прокуратуры Московской государственной юридической академии им О Е Кутафина, на региональных курсах по повышению квалификации прокурорских работников Следственного комитета (Новосибирск, 2008 -2009 г г)
Материалы диссертационного исследования использовались при подготовке Учебно-методического комплекса по спецкурсу «Организация работы районной (межрайонной) прокуратуры» (Москва, 2009 г ), а также в подготовке темы научно-исследовательской работы НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ на 2009 г «Проблемы правового статуса прокурора и органов предварительного расследования в уголовном судопроизводстве России»
Материалы проведенного автором в 2008 г анкетирования направлены Председателю Следственного комитета при прокуратуре Российской
Федерации для возможного использования в практической работе и разработке предложений по внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты, регулирующие организацию и деятельность Следственного комитета
Теоретические выводы и рекомендации, изложенные в диссертации, использовались в практической деятельности прокуратур и следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Республике Алтай, Республике Хакасия, Алтайского края, Новосибирской области и др (при подготовке аналитических и информационных записок, справок и отчетов, подготовке и переподготовке кадров), о чем имеются акты о внедрении результатов диссертационного исследования из прокуратур и следственных управлений названных субъектов Российской Федерации
Понятие правового статуса Следственного комитета, следователей и других прокурорских работников
При рассмотрении вопросов правового статуса Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации1, следователей и других прокурорских работников его следственных органов следует учитывать, что использование такой категории, как «правовой статус» характерно применительно к физическим и юридическим лицам. Поэтому представляется очевидным, что обоснование концепции правового статуса Следственного комитета необходимо начать с уяснения его общетеоретических основ и характеристики таких общепринятых в науке категорий (понятий), как «статус» и «правовой статус». Причем обращение к понятийному аппарату, принятому в праве России и зарубежных стран, видится объективно необходимым в целях настоящего исследования.
Этимологически слово статус (от лат. status) означает состояние, положение, правовое положение2, которое определяется совокупностью прав и обязанностей лица, государственного органа, общественной организации, учреждения и т.п.3. Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия4.
В словаре СИ. Ожегова само понятие «статус» обозначено как правовое положение5. Хотя последняя формулировка представляется не бесспорной, поскольку такие понятия, как «статус» и «правовой статус», необходимо разграничивать. В словаре СИ. Ожегова они тождественны, несмотря на то, что категория «статус» — более широкое понятие и включает в себя категорию «правовой (юридический) статус», как одну из своих разновидностей.
В то же время, правовой статус призван дать четкую и однозначную характеристику места, занимаемого теми или иными правовыми институтами в системе общественных отношений и субъектов права, важнейших прав и обязанностей, форм (порядка) их реализации и принимаемых при этом актов и совершаемых действий. Одновременно отметим, что правовой статус имеет несколько воплощений в зависимости от роли, которую он играет в обозначении и фиксировании состояния участников правовых отношений и подходов к его характеристикам. Но в любом своем проявлении правовой статус обладает качествами устойчивости, относительного постоянства, внутренней согласованности и системообразующей значимости1.
Необходимо отметить, что единого подхода в современной отечественной юридической науке к определению правового статуса как физических, так и нефизических лиц не выработано. Одни ученые определяют правовой статус личности лишь через права и обязанности , другие добавляют гарантии , законные интересы4, юридическую ответственность5, гражданство, правовые принципы6 и др.
Конституционно-правовой статус — это важнейшая категория науки конституционного права, «закрепляющая на соответствующем уровне правовое положение субъектов (участников) конституционно-правовых отношений»7.
Юридические науки оперируют также понятием «общий правовой статус», включающим в себя нормы всех отраслей права, которые определяют правовое положение субъекта1, однако основу, фундамент правового положения закладывают нормы Конституции и конституционно-правовых актов.
Рассматривая изложенные вопросы, следует отметить, что наука конституционного (государственного) права является определяющей для всех юридических наук и учебных дисциплин, в том числе специалистов в области прокурорского надзора, так же как конституционное право выступает основой всей правовой системы Российской Федерации, будучи базовой отраслью, а Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы главенствуют в системе законодательства современной России.
Отметим, что в науке конституционного права нет обоснованной и единственно принятой всеми учеными точки зрения на элементы, из которых состоит конституционно-правовой статус применительно к конкретному субъекту консти- туционно-правовых отношений. Козлова И.Е., Кутафин О.Е. рассматривают конституционно-правовой статус человека и гражданина2. М.В. Баглай анализирует,- конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации3. Он включает в структуру конституционно-правового статуса только права и обязанности или, компетенцию (полномочия). С его точки зрения, иные характеристики лишь дополняют конституционно-правовой статус и не являются его структурными элементами. Они хотя и находятся в тесной связи с ним, но только лишь обслуживают его. С такой позицией вряд ли можно согласиться, поскольку правовое положение субъектов конституционно-правовых отношений определяется не только их правами и обязанностями, хотя это самый значимый структурный элемент конституционно-правового статуса. На правовое положение влияет место, занимаемое субъектом в обществе и государстве, отведенное ему в системе государственной власти, условия легитимации цели образования (формирования) субъекта, его задачи и функции.
Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин в отмеченной работе выделяют следующие элементы конституционно-правового статуса, во-первых, политическая и государственная характеристика; во-вторых, место в системе государственной власти; в-третьих, принципы организации и деятельности, в-четвертых, основы взаимоотношений с иными субъектами конституционно-правовых отношений; в-пятых, основы компетенции: права и обязанности; в-шестых, правовые акты, которые вправе принимать соответствующий субъект; в-седьмых, ответственность. Данная концепция позволяет всесторонне охарактеризовать субъект конституционно-правовых отношений, рассмотреть и понять его юридические свойства и связи, но ее последователи, с одной стороны, исключили из элементов конституционно-правового статуса гарантии его устойчивости, а с другой стороны, необоснованно разбили структуру на мелкие части, являющиеся составляющими единого целого, которые имеют однородные свойства. Акты, принимаемые субъектами конституционно-правовых отношений, являются способом реализации их компетенции.
Рассматривая правовой статус Следственного комитета, отметим, что в п.4 ст. 11 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее по тексту - Закона о прокуратуре) определено, что «В систему прокуратуры Российской Федерации входит Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации»1. Таким образом, анализируя отмеченную статью Закона о прокуратуре, можно сделать вывод, что Следственный комитет входит в систему органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, обладая, как государственный орган, определенным правовым статусом.
Цели, задачи и полномочия Следственного комитета
Учитывая тот факт, что Следственный комитет согласно ст. 1 Положения Следственном комитете «является органом прокуратуры Российской Федера ции, обеспечивающим в пределах своих полномочий исполнение законодатель ства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве», вполне логично предположить, что цели деятельности Следственного комитета могут и должны совпадать с целями деятельности прокуратуры Российской Федерации. Общие цели деятельности органов и учреждений прокуратуры определены в п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», где определено, что прокуратура осуществляет свою деятельность в целях обеспечения: 1) един ство и укрепления законности; 2) верховенства закона; 3) защиты прав и сво бод человека и гражданина; 4) защиты охраняемых законом интересов общества и государства.
Единство законности означает единообразное понимание и применение законов, предельно допустимая на практике непротиворечивость законодательства, верховенство законов над иными правовыми средствами регулирования. Обеспечение единства законности на территории всей страны - необходимое условие социального, экономического и политического развития государства и его регионов. В свою очередь верховенство закона, защита прав и свобод человека и гражданина - один из главных устоев правового государства.
Согласно словарю русского языка СИ. Ожегова, цель — это «то, к чему стремятся, что надо осуществить»1. Аналогичное значение данного слова дает Ушаков Д.Н.: «То, к чему стремятся, что намечено достигнуть, предел, намере-ние, которое должно осуществить» . В философии цель «Цель - представляемое и желаемое будущее событие или состояние, осуществление которых является промежуточным причинным членом на пути к цели, которая есть антиципированное представление результата нашего действия»3. Таким образом, в качестве целей организации и деятельности прокуратуры и, естественно, Следственного комитета, следует понимать результат, на достижение которого она направлена. Четкое определение целей дает возможность действовать более направленно, избирательно, в соответствии с актуализирующимися приоритетами, разрабатывать конкретные планы мероприятий, прогнозировать развитие социальных явлений и определять результативность согласованной деятельности. Поэтому цель должна быть предельно определенной, точной для органов данного уровня, территориальных структур, конкретной и реально достижимой наличными средствами в определенный срок.
Таким образом, можно предположить, что общие (основные) цели организации и деятельности Следственного комитета совпадают с общими (основными) целями организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации.
Однако, с нашей точки зрения, не было бы необходимости создавать Следственный комитет, если бы его создание не было предопределено необходимостью постановки перед ним особых, то есть специальных для него целей организации и деятельности. Полагаем, что для определения этих целей следует отметить, что 5 марта 2007 г. на основании ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации депутаты Государственной Думы четвертого созыва (2004-2007 гг.) А.Н. Волков и A.M. Розуван внесли проект Федерального закона № 401900-4 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».
В пояснительной записке к проекту названного Федерального закона отмечалось: «Законопроект направлен на организационное разграничение функций в сферах осуществления надзора за соблюдением законности при производстве дознания, предварительного следствия и рассмотрении уголовных дел в судах, с одной стороны, и организации и проведения следственных действий в рамках процессуальных полномочий по осуществлению следственных действий, имеющихся у органов прокуратуры, с другой стороны. Для такого разгра ничения предлагается создать в прокуратуре Российской Федерации Следственный комитет прокуратуры Российской Федерации и подчиненные ему следственные управления прокуратур субъектов Российской Федерации, военных следственных управлений военных прокуратур, следственных управлений (отделов) прокуратур городов и районов. Вопрос предлагается решить путем внесения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» изменений и дополнений, устанавливающих создание перечисленных подразделений в органах прокуратуры. Создание Следственного комитета и соответствующих структурных подразделений на местах предполагается произвести путем реструктуризации в пределах существующих штатов и финансирования органов прокуратуры, в связи с чем расходов из федерального бюджета принятие законопроекта не повлечет. Внесение названных изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» потребует одновременного внесения уточнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации». Но это, как тогда считали законодатели, является только первым шагом к объединению следственных подразделений всех правоохранительных органов1.
Кроме того, в преамбуле Указа Президента РФ от 1 августа 2007 г. № 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» закреплено, что Следственный комитет создается «в целях совершенствования государственного управления в сфере исполнения законодательства Рос-сийской Федерации об уголовном судопроизводстве» .
Правовой статус российского следователя с 1864 по 1917 год
Совершенствование досудебного производства предполагает наряду с процедурными изменениями определенное реформирование органов его осуществляющих. В этой связи приобретают особую актуальность и вызывают интерес вопросы оптимальной организации предварительного расследования, определения места следственного аппарата в государственно-правовом механизме, состояния нормативно-правового регулирования статуса следователей. Однако без предварительного анализа отечественного и зарубежного правового и исторического опыта организации предварительного следствия, затруднительно дать характеристику его нынешнего состояния, понять характерные для него традиции и стереотипы.
На сегодняшний день в историко-правовой науке утвердилось мнение о том, что «до учреждения судебных следователей (в 1860 г.) российский государственный аппарат не имел структурно и функционально обособленного органа, специально предназначенного для расследования уголовных дел»1. Но с приведенной точкой зрения трудно согласиться.
Опираясь на данные, собранные Д.О. Серовым, можно констатировать, что зарождение отечественных органов предварительного следствия произошло не в 1860 г., а на полтора столетия ранее, в первой четверти XVIII в. (трех следственных органов: «майорских» следственных канцелярий, следственной канцелярии генерал-прокуратуры Сената и Розыскной конторы Высшего суда).
Наиболее действенными из этих органов являлись «майорские» канцеля-рии, функционировавшие в 1713-1723 годах . Названные канцелярии были созданы Петром I для расследования «резонансных» (по современной терминологии) уголовных дел, прежде всего, связанные с обвинением высокопоставленных должностных лиц (достаточно сказать, что под следствием «майорских» канцелярий - по эпизодам взяточничества, казнокрадства, служебных подлогов и мошенничества - перебывало 11 из 23 российских сенаторов первой четверти XVIII в.).
Ключевым звеном правовой основы деятельности характеризуемых органов стал Наказ «майорским» следственным канцеляриям от 9 декабря 1717 годах1. Наряду с положениями процессуального характера в Наказ была внесена норма о подотчетности «майорских» канцелярий непосредственно верховной власти, что законодательно оформило статус канцелярий как вневедомственных следственных органов. Как установлено из архивных материалов, данное установление Наказа отнюдь не осталось мертвой буквой. Так, согласно протоколу заседания Сената от 17 октября 1722 г., рассмотрев обращение Святейшего Синода с жалобой на действия следственной канцелярии И.И. Дмитриева-Мамонова, сенаторы распорядились «ответствовать, что понеже оныя канцелярии Сенату не подчинены, того ради им, Правительствующему Сенату, о том и рассуждения никакого определить не надлежит»2. Как видим, даже высший государственный орган, и тот не осмелился вмешаться в работу «майорской» канцелярии. После кончины Петра I вневедомственная модель построения следственного аппарата оказалась надолго забытой.
В первой половине XIX в., до 1860 г. правила производства предварительного следствия определялись такими нормативными актами, как Свод Законов Уголовных (далее по тексту — СЗУ), Свод учреждений Губернских Уставов о казенных селениях, а также первым уголовно-процессуальным кодексом России «О судопроизводстве по преступлениям», содержащимся в 15 томе Свода Законов Российской Империи 1835 года3. В соответствии с названными актами производство следствия, главным образом, осуществляла городская земская полиция (ст. 883 СЗУ). При этом соотечественники отмечали, что следователь в то время был главной фигурой процесса. В понимании общества он был выше суда, который «ревизует только его действия»1.
Первый уголовно-процессуальный кодекс России различал две формы расследования - предварительное следствие и формальное следствие. В большинстве своем расследование осуществлялось квартальными надзирателями, полицией, приставами. Отличие состояло в том, что задачей предварительного следствия было установление признаков преступления и виновного. К предварительному следствию, например, относилось расследование «по горячим следам», розыск подозрительных лиц и наблюдение за ними, установление поличного с проведением для этого обысков, выемок и т.д. Формальное же следствие производилось только в отношении известного лица и представляло собой комплекс следственных действий по выяснению всех обстоятельств совершенного преступления (допрос обвиняемого, сбор доказательств его вины, принятие мер к обеспечению различного рода взысканий с обвиняемого ; впоследствии эти формы трансформировались в дознание и предварительное следствие).
Характерными чертами полицейского расследования, по свидетельству Д.А. Ровинского были произвол, незаконные обыски и лишение свободы, широкое применение физического и психического насилия над арестованными, взятки . В 50-х гг. XIX в. на всю Москву были известны «аскольдовы могилы» - семь абсолютно темных подвалов в здании Басманной полицейской части, откуда заключенные выходили совсем ослепшими4. Предварительное расследо-вание переживало глубокий кризис, деятельность полиции была несовместима с уголовным процессом цивилизованного государства. Все это требовало незамедлительной реформы следственного аппарата. В середине XIX в. правительство России осознало, что существующая судебная система себя изжила и становится тормозом общественного развития. В конце 40-х и начале 50-х гг. начинается усиленная разработка нового процессуального законодательства, однако только после крестьянской реформы 1861 г. эта работа активизировалась.
Так, в Манифесте 19 марта 1856 г. одним из первых пожеланий при вступлении на престол Александра II было «правда и милость да царствуют в судах». В 1859 г. был разработан новый проект реорганизации следственного аппарата, который определял следователя как представителя юстиции, т.е. власти судебной. 8 июня 1860 г. было высочайше утверждено Учреждение судебных следователей1. В соответствии со ст. 30 этого акта прокурор имел право давать следователю не приказания (как губернатор и суд), а лишь предложения. За ним сохранялось право знакомиться с материалами дела (ст. 25). В результате появилось положение о назначении судебных следователей не Министром юстиции, как предполагалось, а губернатором по представлению губернского прокурора. Вместе с тем, одобрив законопроект именным Указом от 8 июня 1860 г., Александр II ввел в 44 Российских губерниях 993 должности судебных следователей. Контроль за деятельностью следователей возлагался на суды. Только они имели право приостановить, прекратить производство следствия, давать следователям предписания, рассматривать жалобы на их действия. Должность судебного следователя .приравнивалась к должности члена уездного суда и по «табели о рангах» относилась к 8 классу с соответствующим жалованием и привилегиями.
Полномочия следователей и других прокурорских работников Следственного комитета
Для всестороннего и полного освещения обозначенной в данном параграфе темы отметим, что в настоящее время предварительное следствие по уголовным делам в Российской Федерации проводится следователями Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, органов внутренних дел, следователями Федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
Если сравнивать положение дореволюционного российского судебного следователя и следователя советской прокуратуры, то в смысле самостоятельности и независимости сравнение получается явно не в пользу последнего. Согласно ст. 127 УПК РСФСР, следователь все решения о направлении расследования и производства следственных действий принимал самостоятельно, за исключением случаев, когда законом было предусмотрено получение санкции прокурора. Однако на деле зависимость следователя от прокурора при осуществлении им своих действий и решений выходила далеко за пределы данного исключения.
Перечень полномочий прокурора в отношении следователя, изложенный в ст. 211 УПК РСФСР, впечатлял. Ознакомление с ними не оставляло сомнений в том, кто в расследовании главный. Хотя расследование вел следователь, прокурор имел все возможности в любой момент вмешаться в него и побудить следователя к правильной, с его точки зрения, корректировке хода и результатов расследования в порядке осуществления надзора за исполнением требований закона.
Правда, по ряду наиболее важных вопросов следователь был вправе не согласиться с прокурором и отказаться от выполнения его указаний, представив дело со своими возражениями вышестоящему прокурору (ст. 127 УПК РСФСР). Однако высокая степень зависимости следователя от прокурора не стимулировала использование указанной возможности. Результаты интервью со следователями наглядно свидетельствовали: многие из следователей при получении указаний от прокурора и несогласии с ними предпочитали их выполнять. Основная причина - нежелание вступать в конфликт с прокурором1. Не случайно деятельность прокурора в стадии расследования расценивалась как выполнение функции процессуального руководства . Таким образом, прокурор в уголовном процессе являлся основным выразителем интересов государства: в судебном разбирательстве он поддерживал государственное обвинение, в стадии расследования он осуществлял уголовное преследование.
«Обладание со стороны прокурора возможностью решающего влияния на ход и результаты расследования, делающее процессуальную самостоятельность следователя довольно призрачной, неизбежно приводило к тому, что следователь оказывался на единой с ним позиции обвинения в уголовном деле. Аналогичную позицию занимал и непосредственный руководитель следователя - начальник следственного отделения с полномочиями так называемого ведомственного контроля, почти ничем не отличающимися от полномочий прокурора в стадии расследования. Мало того, у следователей органов внутренних дел, расследующих большинство совершаемых в стране преступлений, был и есть еще один руководитель - начальник отдела внутренних дел, от которого следователь находится в служебной зависимости и главной заботой которого является раскрываемость преступлений» .
Действительно, до принятия Закона № 87-ФЗ прокуроры всех уровней играли значительную роль в расследовании преступлений. Автор представленной диссертационной работы принимал участие в качестве респондента, а также вместе с научным руководителем при обработке результатов опроса заместителей прокуроров городов и районов Российской Федерации, проведенного в марте - апреле 2007 г. по просьбе Французской стороны в рамках сравнительно-правового исследования по теме: «О роли, месте и компетенции органов прокуратуры Франции и России в сфере уголовного судопроизводства» (по разработанному французскими коллегами опросному листу). Результаты опроса показали, что все прокуроры были убеждены, что их профессиональная деятельность играет важную роль в расследовании преступлений. При этом они осуществляли ее в форме надзора за следствием, а около 14 % периодически принимали участие в расследовании уголовных дел.
Прокуроры (95,4 %) отметили, что придают большую (значительную) роль своей деятельности в ходе проводимых следственных действий. Причем 61 % из них основное внимание уделяли надзору за осуществлением следствия, более трети (31,2 %) считали себя руководителями, а 6,2 % — организаторами расследования. Следует учитывать, что отмеченные оценки были сделаны респондентами до принятия Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», находившийся в то время на рассмотрении в палатах Федерального Собрания Российской Федерации.
В ходе проведенного нами анкетирования на вопрос, смогут ли внесен ные в УПК РФ отмеченным Федеральным законом изменения и дополнения ос вободить следователей от руководства со стороны надзирающего прокурора, «да» ответили только около 35 %, но «нет» - более 51 % опрошенных работников Следственного комитета, 55,5 % и почти 35 % — прокуроров соответственно.
Но при ответе на вопрос, способны ли отмеченные изменения освободить следователей от влияния государственных чиновников, не входящих в состав Следственного комитета, более 52 % опрошенных ответили утвердительно и около 31 % — отрицательно.
Около трети опрошенных (32-34 %) представителей Следственного комитета согласились, что внесенные в УПК РФ изменения и дополнения способны очистить следствие от коррупции и освободить следователей от давления криминала. Чуть более (37-39 %) респондентов не согласны с данным выводом, остальная часть (28 %) затруднились ответить.
