Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые средства прокурора как инструмент реализации функций современной российской прокуратуры 12
1. Понятие и сущность правовых средств прокурора 12
2. Система правовых средств прокурора в Российской Федерации 23
3. Принципы подготовки, составления и применения правовых средств прокурора: понятие, значение 34
Глава 2. Основные виды правовых средств прокурора 65
1. Правовые средства, применяемые прокурором при выявлении нарушений законов: понятие, признаки, виды 65
2. Средства прокурорского реагирования: понятие, признаки, виды 85
Глава 3. Акты - основные средства реагирования, применяемые прокурором в надзорной и ненадзорной деятельности 96
1 Акты реагирования прокурора, как составляющая правовых средств реагирования на нарушения законности: понятие, признаки и виды актов .96
2. Акты реагирования прокурора в надзорной деятельности 105
3. Акты реагирования прокурора в ненадзорной деятельности 140
Заключение 173
Список использованной литературы. 179
Приложение 192
- Понятие и сущность правовых средств прокурора
- Система правовых средств прокурора в Российской Федерации
- Правовые средства, применяемые прокурором при выявлении нарушений законов: понятие, признаки, виды
- Акты реагирования прокурора, как составляющая правовых средств реагирования на нарушения законности: понятие, признаки и виды актов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Социально-экономические преобразования в Российской Федерации, сопряженные с интегрированием экономики России в мировое сообщество, обусловили существенные изменения функций прокуратуры РФ и ее роли в обеспечении законности.
Изменения процессуального законодательства, а также законодательства о прокуратуре Российской Федерации, выделение Следственного комитета в самостоятельную структуру привели к упразднению контроля прокуратуры за расследованием уголовных дел прокурорской подследственности. Если ранее полномочия по надзору за исполнением законов и руководство предварительным следствием были сосредоточены в «одних руках», то на сегодня они разграничены. У прокуратуры остались лишь надзорные функции. Преобразования в законодательстве Российской Федерации, относящиеся к прокурорской деятельности, затронули прежде всего полномочия прокурора, касающиеся предварительного следствия, что соответственно отразилось на средствах выявления нарушений закона и средствах прокурорского реагирования на выявленные правонарушения, являющихся основными инструментами, используемыми в реализации прокурорского надзора за исполнением закона органами, осуществляющими предварительное расследование.
Необходимость в анализе данных инструментов прокурорской деятельности обусловлена также тем, что на них ложится основная нагрузка в механизме реализации права органами российской прокуратуры. От правильного выбора, применения указанных средств зависит в конечном счете достижение целей, поставленных перед прокуратурой Российской Федерации (всемерное укрепление законности). Их недооценка либо неверный выбор негативно отражаются на состоянии законности в стране.
Кроме того, основные теоретические разработки в области правовых средств прокурора были проведены в 1954-1990 гг. Даже в современных учебниках по прокурорскому надзору воспроизводятся давно разработанные вопросы правовых средств прокурора.
В связи с этим применяемые прокурором средства выявления нарушений закона и средства реагирования на выявленные правонарушения требуют серьезного переосмысления, выработки новых,
соответствующих реалиям современной действительности научных представлений о дальнейшем совершенствовании основного инструмента прокурорской деятельности по обеспечению исполнения закона.
Степень научной разработанности темы. Названная проблематика вызывала интерес в отечественной юридической науке, что свидетельствует о некоторой научной разработанности темы. Весомый вклад в развитие теоретических основ деятельности российской прокуратуры, в частности в сфере использования прокурором правовых средств выявления нарушений закона и средств реагирования на выявленные нарушения закона при осуществлении своих функций, внесли такие советские и современные российские ученые, как В. И. Басков, А. А. Белкин, С. Г. Березовская, А. Д. Берензон, В. Г. Бес-сарабов, А. Д. Бойков, Ю. Е. Винокуров, В. В. Гаврилов, А. П. Глебов, В. М. Горшенев, В. Г. Даев, В. В. Долежан, Л. М. Давыденко, В. Г. Звирбуль, В. Н. Калинин, В. В. Клочкова, Ф. М. Кобзарев,
A. Ф. Козлов, Б. В. Коробейников, В. Д. Ломовский, М. П. Маляров,
B. Г. Мелкумов, М. Н. Маршунов, Т. Л. Маркелов, А. Я. Мыцыков,
Л. А. Николаева, Т. И. Отческая, В. Г. Розенфельд, В. И. Рохлин,
В. П. Рябцев, В. М. Савицкий, А. П. Сафонов,К. Ф. Скворцов,Ю. И. Ску
ратов, А. Ф. Смирнов, А. Г. Халиулин, И. Б. Шахов, В. Б. Ястребов
и другие.
Признавая вклад этих ученых в разработку обозначенной темы, отметим, что ими исследовались лишь отдельные ее аспекты, причем большинство из этих трудов написано в советские годы. В последнее время попытки осмысления отдельных вопросов, касающихся правовых средств реагирования прокурора на выявленные нарушения закона, были предприняты М. С. Бызовой, Е. Р. Ергашевым.
На сегодня комплексные теоретические и научные разработки в области правовых средств, применяемых при выявлении нарушений закона, и средств реагирования на нарушения закона отсутствуют. Не освещены их природа и содержание во взаимосвязи с деятельностью органов российской прокуратуры, не раскрыты проблемы правового регулирования основных правовых средств, применяемых прокурором в надзорной и ненадзорной деятельности.
Изложенные обстоятельства и обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Объектом исследования стала совокупность правоотношений, возникающих при осуществлении компетентными должностными лицами органов российской прокуратуры деятельности, связанной с применением средств выявления нарушений закона и средств реагирования на выявленные нарушения закона.
Предметом диссертационного исследования стали совокупность норм, регламентирующих средства выявления нарушений закона и средства реагирования на выявленные правонарушения, а также теоретические и практические аспекты сущности и использования этих средств.
Цель диссертационного исследования - определение системы применяемых органами прокуратуры средств выявления нарушений закона и средств реагирования на выявленные правонарушения, их специфики, а также разработка теоретических положений, направленных на формирование научно обоснованной базы указанных правовых средств прокурора, практических рекомендаций по их применению.
Поставленная цель обусловила постановку и решение следующих задач:
исследование понятия и сущности правовых средств прокурора;
определение основных правовых средств прокурора как си-темы;
выявление и анализ принципов подготовки и применения основных правовых средств прокурора;
определение понятия, признаков, видов средств выявления нарушений закона и средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона;
определение понятия, признаков и видов актов прокурорского реагирования на нарушения закона как неотъемлемой составляющей правовых средств реагирования на выявленные нарушения закона.
Методологическую основу исследования составили диалектический и логический методы познания, системный и функциональный подходы, а также частнонаучные методы: конкретно-социологический, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой и др.
Теоретической базой исследования послужили труды ведущих ученых в области теории государства и права и прокурорского надзора: С. С. Алексеева, С. Г. Березовской, В. И. Баскова, В. Г. Бессарабо-
ва, Ю. Е. Винокурова, В. В. Гаврилова, С. И. Герасимова, В. М. Гор-шенева, Е. Р. Ергашева, Л. М. Давыденко, В. Г. Даева, В. В. Долежа-на, В. Г. Звирбуля, В. Н. Калинина, В. И. Качалова, В. В. Клочкова, А. Ф. Козлова, Б. В. Коробейникова, В. Д. Ломовского, М. П. Маля-рова, Т. Л. Маркелова, М. Н. Маршунова, В. Г. Мелкумова, А. Я. Мы-цыкова, С. Н. Назарова, Л. А. Николаевой, В. Г. Розенфельда, М. М. Рос-солова, В. И. Рохлина, В. П. Рябцева, В. М. Савицкого, А. П. Сафонова, К. Ф. Скворцова, Ю. И. Скуратова, А. Ф. Смирнова, А. Г. Халиу-лина, В. Б. Ястребова и др.
Научную базу исследования составили научные труды (диссертации, монографии) многих российских и советских ученых. Изучено значительное число статей и иных материалов, посвященных теории и практике прокурорского надзора, в том числе проблемам принципов организации и деятельности российской прокуратуры, роли и месту прокуратуры Российской Федерации в государственном механизме, деятельности органов российской прокуратуры по осуществлению прокурорского надзора и иных направлений ее деятельности, системе науки и отрасли прокурорского надзора.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную базу исследования составили положения Конституции Российской Федерации, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности в Российской Федерации», Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и иного федерального законодательства. В диссертационном исследовании использовались ведомственные нормативные акты - приказы, указания, информационные письма Генерального прокурора Российской Федерации. Анализировалось и утратившее силу прокурорско-надзорное законодательство советского периода.
Эмпирическая база включает результаты изучения автором материалов судебной практики. В ходе работы над диссертационным исследованием была изучена практика организации и деятельности органов федеральной, региональных прокуратур Российской Феде-
рации. Автор опирался также на большой объем материалов федеральной, региональной надзорной и ненадзорной практики прокуратур Пермского края, Свердловской области. Всего изучено более 400 протестов, представлений (вносимых в порядке осуществления надзорной и ненадзорной деятельности прокурора), постановлений о возбуждении административного производства, предостережений, требований, предупреждений, решений прокурора за период 2005-2010 гг. Использованы опубликованные и содержащиеся на официальных сайтах прокуратур субъектов РФ материалы, а также материалы неопубликованной прокурорской и судебной практики.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является первым комплексным монографическим исследованием содержания и специфики средств выявления нарушений закона и средств реагирования на выявленные нарушения закона как основных правовых средств обеспечения исполнения закона органами прокуратуры РФ.
Научную новизну диссертационного исследования характеризуют следующие основные положения, выносимые на защиту.
Автор определяет правовые средства прокурора как регламентированные законом и опосредованные его полномочиями действия прокурора, осуществляемые в процессе реализации своих функций для достижения целей и решения задач, стоящих перед органами прокуратуры Российской Федерации.
Аргументируется, что система правовых средств прокурора представляет собой совокупность надзорных и ненадзорных правовых средств, используемых им в процессе выявления нарушений закона и реагирования на выявленные нарушения закона, являющихся реальным инструментом реализации поставленных перед прокуратурой целей и задач.
Обосновывается необходимость и целесообразность выделения принципов подготовки и применения правовых средств российской прокуратуры. Автор выделяет принципы: законности; императивности; опосредованного характера реализации властных полномочий по устранению нарушений закона; недопустимости вмешательства в административно-хозяйственную деятельность поднадзорных физических (должностных лиц), юридических лиц и подмены государственных органов в деятельности прокурора; равного отношения прокурора ко всем субъектам; независимости прокурора при исполь-
зовании правовых средств; убедительности; обязательности исполнения законных требований прокурора.
Прокурорская проверка определяется как совокупность специфических действий уполномоченных должностных лиц прокуратуры по выявлению нарушений закона, опосредованных предусмотренными законом их полномочиями по выявлению правонарушений.
Выделяются следующие признаки прокурорской проверки:
законность, которая предопределена тем, что прокурорская проверка проводится на основании закона и направлена на его исполнение;
императивность надзорных прокурорских проверок, что обусловлено властно-распорядительными полномочиями прокурора в соответствии с осуществлением надзорной функции (ст. 22 Закона о прокуратуре РФ), и разрешительный характер ненадзорных проверок, поскольку прокурор вправе проводить их только с разрешения суда;
объективность и независимость проверки, которые означают, что прокурор не зависит ни от какого мнения при проведении проверочных мероприятий, не нацелен на конкретный результат и руководствуется при этом только законом;
осуществляемость в установленные законом сроки;
открытость.
Автор предлагает выделить новый вид прокурорской проверки - антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Диссертантом сформулированы дефиниции актов прокурорского реагирования, определены характерные признаки последних, выделены их новые виды. Автор выделяет 8 актов прокурорского реагирования: протест, представление, жалоба, предостережение, постановление, предупреждение, требование, решение.
Автором разработан проект главы «Правовые средства прокурора и акты прокурорского реагирования», которую, по его мнению, необходимо включить в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».
Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные автором положения и выводы вносят определенный вклад в развитие науки прокурорского надзора в части теоретических представлений о юридической природе, понятии, сущности
и специфике средств прокурора по выявлению нарушений закона и средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона.
В диссертации сформулированы предложения по совершенствованию деятельности компетентных должностных лиц органов прокуратуры в процессе использования правовых средств.
Практическое значение данного исследования состоит в том, что на основании сделанных в нем выводов были выработаны рекомендации по применению указанных инструментов прокурорской деятельности для более эффективного выполнения возложенных на органы прокуратуры задач. Выводы и рекомендации автора могут быть использованы в законотворческой деятельности в целях совершенствования отечественного законодательства, в практической деятельности прокуроров. Содержащиеся в диссертации положения могут быть использованы в рамках дальнейших научных исследований, в процессе преподавания курса «Прокурорский надзор» в юридических вузах, а также при повышении квалификации прокурорских работников, для подготовки соответствующих научно-методических и практических пособий для прокуроров, следователей, работников правоохранительных органов.
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на кафедре прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии.
Отдельные выводы исследования выносились на обсуждение на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы реформирования российской государственности» (2 декабря 2008 г., Екатеринбург) и «Эволюция российского права» (23-24 апреля 2010 г., Екатеринбург). Положения диссертации изложены в опубликованных работах автора, список которых прилагается.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложения.
Понятие и сущность правовых средств прокурора
Понятие «правовые средства прокурора» как объект научного исследования нужно рассматривать в ракурсе инструментальной теории права1, с использованием функционального подхода, который позволяет дать его комплексную характеристику. Для наиболее полного и многостороннего раскрытия природы и сущности правовых средств прокурора целесообразно в первую очередь обратиться к общей теории права, потому что представление о правовых средствах выступает прежде всего как общетеоретическая проблема.
Характеристика правовых средств как особых правовых феноменов, элементов механизма правового регулирования дана в работах С.С. Алексеева и других авторов. В частности, С.С. Алексеев считает, что правовые средства -это категория общего и универсального порядка, охватывающая весь юридический инструментарий — и юридические нормы, и все иные инструменты, а главное - «структуры и конструкции юридической регуляции»". В.А. Сапун определяет правовые средства как институционые образования (установления, формы) . Необходимость использования в этой сфере функционального подхода подчеркивают А.В. Малько и К.В. Шундиков, которые отмечают, что «юридическое средство» как понятие призвано обозначать функциональную, прикладную сторону правовой системы, поскольку юридические средства образуют реальную правовую технику и технологию, с помощью которой достигаются конкретные результаты1.
Таким образом, с позиции функционального предназначения особенностью правовых средств является то, что они характеризуются как инструмент решения каких-либо конкретных задач, достижения конкретной цели. Примениі ельно к органам прокуратуры это в первую очередь регламентированная законом и облеченная в строго определенную форму деятельность прокурора. Здесь особо отметим, что это не обособленная определенным образом деятельность прокурора, а его деятельность, имеющая фундаментальное предназначение, инструмент оптимального достижения поставленных перед прокуратурой целей и задач, сформулированных в ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее также Закон о прокуратуре). Следовательно, одним из важных элементов, обусловливающих природу правовых средств прокуратуры РФ, выступают ее функции. Вопрос о функциях прокуратуры Российской Федерации в настоящее время является остродискуссионным, что обусловлено внесением последних изменений в Закон о прокуратуре (выделение в отдельную структуру Следственного комитета при прокуратуре РФ) и процессуальное законодательство РФ.
Законодатель не дает значения понятия «функции прокуратуры». Перечня всех функций нет ни в Конституции, ни в Законе о прокуратуре, а само понятие введено относительно недавно. Вместе с тем этот термин употребляют многие специалисты в области прокурорского надзора, хотя раскрывают его содержание далеко не все.
Словарные и энциклопедические источники истолковывают термин «функция» в весьма широком диапазоне. В словаре русского языка СИ, Ожегова помимо прочих значений, не имеющих отношения к социальным институтам, это слово трактуется как обязанность, круг, сфера деятельности :, в кратком словаре иностранных слов — как деятельность, обязанность, работа, назначение (лат. functio — отправление, деятельность)2. Энциклопедический словарь раскрывает функцию в праве как «деятельность государства, круг обязанностей какого-либо органа управления, учреждения»3. Большая советская энциклопедия дает понятие функции в социологии: «роль, которую определенный социальный институт или частный социальный процесс выполняет относительно потребностей общества» (лат. functio совершение, исполнение) . В свое время Е.И. Козлов и О.Е. Кутафин указывали, что все государственные органы составляют единую систему, в которой органы прокуратуры представляют собой особую группу, которой присущи особые функции5. Каковы же они?
В юридической литературе функции прокуратуры наиболее часто определяются как виды, основные направления ее деятельностиб . В. Г. Мелкумов рассматривал функцию прокуратуры как социальное назначение, а М.С. Шалумов считал, что функции обуславливают предназначение и место прокуратуры в правоохранительной системе государства. Ю.И. Скуратов пишет, что это предопределенная социальным предназначением деятельность, выраженная в задачах прокуратуры, характеризующаяся определенным предметом ведения и использующая при этом соответствующую компетенцию и правовые средства1. Подобную точку зрения разделяет В. П. Рябцев.
«В философии, теории государства и права, отраслевых правовых науках, - отмечает В.Г. Розенфёльд, - сам термин «функция» имеет двоякую смысловую нагрузку: «социальная роль», «предназначение», «назначение» к тому или иному виду деятельности, направленность на такую деятельность, с одной стороны, и сама деятельность либо имеющие специфические особенности направления одного и того же вида деятельности - с другой".
На наш взгляд, понятие функций органов прокуратуры Российской Федерации как элемента государственного механизма складывается из нескольких составляющих: функция обусловлена правовым статусом, местом и назначением прокуратуры в государственном механизме; она выражается в решении органами прокуратуры определенного круга задач путем осуществления ряда конкретных обязанностей; для успешного выполнения возложенных на нее обязанностей прокуратура должна быть наделена достаточным комплексом правовых средств, отражающих ее специфику. Сам же процесс выполнения прокуратурой задач для достижения поставленных перед ней целей представляет собой деятельность, которую можно классифицировать по направлениям, видам, типам и т. п. Обобщая все изложенное, можно сказать, что функция
Система правовых средств прокурора в Российской Федерации
Важность использования в теоретическом научном познании метода системного исследования отмечалось уже в советский период развития науки. М. М. Рассолов писал, что системные исследования есть особая системная философия и принципиально новая методология науки, важнейший фактор в научном познании, открывший путь к принципиально новым взглядам1. В.Н. Кудрявцев подчеркивал, что с точки зрения перспективного развития юридической науки «серьезного внимания заслуживает системный подход к анализу правовых явлений, основывающийся на положениях теории больших систем»".
Изучение правовых средств прокурора с точки зрения системности позволяет наглядно продемонстрировать их функциональность в реальных условиях правовой деятельности прокурора, выявить условия эффективности самого процесса правового воздействия для реализации поставленных целей и задач прокуратуры как органа государственной власти. В данном случае мы имеем дело с регулируемой функциональной системой правовых средств.
Исходным во всяком системном исследовании является понятие «система», фундаментальное и для системообразующих, и для базовых теоретических дисциплин.
Система как понятие широко используется в науке и в повседневной деятельности. В русском языке оно означает определенный порядок в расположении и связи действий; форму организации чего-нибудь; нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей . В логике «система» (гр. systyma — целое, составленное из частей) - это совокупность, объединение взаимосвязанных и расположенных в определенном порядке элементов (частей) какого-то целостного образования . Таким образом, система есть упорядоченная совокупность любого содержания.
Всесторонний анализ понятия «система» в философии был проведен И.В. Блаубергом, В.Н. Садовским, Э. Г. Юдиным, А.И. Уемовым, В.П. Кузьминым, М.М. Рассоловым и другими учеными3.
При исследовании содержательных признаков систем в юриспруденции вообще обращает на себя внимание тот факт, что многие авторы, говоря о целостных системных образованиях, обозначали их прежде всего как совокупность («комплекс», «множество» и др.) взаимосвязанных и взаимодействующих подсистем, элементов4, как объединение по определенным признакам частей в единое целое и т. д. Любая система обладает следующими признаками: 1) целостностью и делимостью; 2) наличием устойчивых связей между элементами; 3) эмерджентностью, т. е. таким качеством, которые присущи системе в целом, но не свойственны ни одному из ее элементов в отдельности. Рассмотрим подробнее перечисленные признаки применительно к системе правовых средств органов прокуратуры и их реальное отражение в правовой действительности. Органам прокуратуры законом предоставлен комплекс правовых средств, который достаточно обширен и разнообразен. Эти средства учеными в области прокурорского надзора подразделяют с помощью различных классификаций. Таким образом, происходит упорядоченность правовых средств.
В науке прокурорского надзора традиционно все правовые средства прокурора подразделяются по своему характеру на: средства выявления нарушений закона и средства реагирования на выявленные нарушения закона. Каждая составляющая представляет собой самостоятельный комплекс мероприятий, характеризующийся делегированными органам прокуратуры полномочиями в целях реализации их функций. Определить, какая из них имеет большую значимость, вряд ли возможно, так как отсутствие любой составляющей лишает смысла само существование прокуратуры как органа, осуществляющего от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. При этом целостность системы определяется поставленными государством перед прокуратурой целями и задачами. Именно для достижения этого результата органам прокуратуры и предоставлен данный комплекс правовых средств.
К средствам выявления правонарушений относятся прокурорские проверки. В зависимости от функций прокуратуры они подразделяются на проверки, проводимые в порядке осуществления прокурорского надзора (проводимые в отношении поднадзорных прокуратуре физических и юридических лиц), и на ненадзорные проверки (проводимые в отношении физических и юридических лиц не поднадзорных прокуратуре, например кассационные проверки судебных дел).
Средства прокурорского реагирования - это акты прокурорского реагирования и иные средства, с помощью которых прокурор реагирует на выявленные нарушения законности. К актам прокурорского реагирования относятся: протест, представление, предостережение, постановление о возбуждении административного производства, решение о приостановлении деятельности общественной или религиозной организации, требование, жалоба и представление на незаконное и необоснованное решение суда. К иным правовым средствам реагирования относятся сигнализационные средства: информация прокурора, информационные письма прокурора и т. д., а также иные правовые средства, не относящиеся к актам прокурорского реагирования, например исковое заявление прокурора, заявление и т. д.
Вторым критерием разграничения правовых средств прокурора является их функциональная принадлежность, т. е. относимость того или иного средства к определенной функции прокуратуры.
Правовые средства, применяемые прокурором при выявлении нарушений законов: понятие, признаки, виды
Социальная ценность и значимость деятельности прокурора заключается, как уже отмечалось, в обеспечении законности, которая реализуется в основном благодаря двум взаимосвязанным элементам: выявлению нарушений закона и реагированию на эти нарушения предусмотренными законом способами. Выявление таких нарушений осуществляется в ходе ежедневной работы прокурора и состоит из совокупности действий, которые представляют собой самостоятельное направление в его деятельности. На этом этапе функции прокурором реализуются с помощью соответствующих правовых средств.
В современной науке различные авторы по-разному определяют содержание этих средств. Большинство авторов главным правовым средством выявления нарушений закона и установления обстоятельств, им способствующих считают прокурорские проверки исполнения законов. Это мнение разделяют Е.Р. Ергашев, В.И. Качалов, О.В. Качалов1. С их точки зрения, среди всех правовых средств выявления нарушений закона, используемых прокурором при осуществлении своей деятельности, прокурорская проверка выступает в качестве основного и наиболее сложного.
Некоторые авторы рассматривают прокурорскую проверку как метод выявления нарушений законов, который охватывается понятием «правовые средства прокурорского надзора». Они определяют последние как предусмотренные законодательством и совершаемые в установленном порядке действия по устранению выявленных нарушений закона, а также причин и условий им способствующих, и привлечению к ответственности виновных лиц1. Кроме того сформулированная позиция, по которой прокурорская проверка, а также полномочия должностных лиц прокуратуры относятся только к методам осуществления надзорной деятельности. Так, В.Г. Мелкумов полагает, что понятием методов выявления нарушений закона охватывается вся совокупность приемов и способов, применяемых органами прокуратуры в процессе общенадзорной деятельности в целях выявления нарушений закона и причин их порождающих2.
Причина такого разброса связана, на наш взгляд, с узким пониманием природы и содержания правовых средств прокурора, что в итоге приводит к тому, что необоснованно отождествляются самостоятельные правовые феномены. С положением о том, что под методом следует понимать «правовые средства» прокурора, нельзя согласится. В русском языке «метод» (лат. -«methodus») - это путь исследования или познания, совокупность приемов и операций практического и теоретического освоения действительности; способ теоретического исследования или практического осуществления чего-нибудь1. В современной учебной литературе по прокурорскому надзору под методом принято понимать способы или средства решения задач. Таким образом, понятия «метод» и «правовое средство» попросту отождествляются с понятиями «прием» и «действие» (прием конкретное действие прокурора, служащее установлению истины), хотя метод по отношению к приему (т. е. к действию) есть понятие родовое, общее. Примером метода является прокурорская проверка".
Из вышеизложенного следует, что прокурорская проверка в литературе определяется одновременно через понятия «метод», «способ», «средство», «прием» и «действие», в результате чего последние трактуется необоснованно как самостоятельная понятия.
Очевидно, что метод показывает, как, каким образом прокуроры в процессе прокурорской деятельности решают поставленные перед ними задачи. Иначе говоря, метод определяет качественную сторону применения правовых средств прокурора, и здесь нельзя говорить о том, что метод и проверка, как правовое средство выявления нарушений закона - понятия тождественные.
Обобщая изложенное, можно сделать вывод, что прокурорская проверка представляет собой совокупность прокурорских действий осуществляемых, с использованием многочисленных методов, способов установления, выявления обстоятельств нарушений закона, которые опосредованы предусмотренными законом полномочиями прокурора по выявлению правонарушений.
Ранее прокурорская проверка рассматривалась как одна из форм надзорной деятельности органов прокуратуры. С этим сложно не согласится. Однако необходимо отметить, что изменение законодательства о прокуратуре (упразднение прокурорского надзора за деятельностью судебных органов), обусловившее изменения функций прокуратуры, существенно отразилось на правовых средствах прокурора.
В частности, подверглась модификации содержание прокурорской проверки. Его составляет совокупность регламентированных законом и опосредованных полномочиями прокурора специфических надзорных и ненадзорных действий, осуществляемых на этапе выявления нарушений закона.
Чтобы раскрыть специфику прокурорской деятельности при осуществлении проверок, ее юридическую природу и целостность содержания и определить, действительно ли прокурорская проверка относится к правовым средствам выявления нарушений закона, целесообразно более детально рассмотреть правовую природу деятельности прокурора в связи с проведением проверки.
В общей теории права юридическую деятельность принято рассматривать с точки зрения внутренней и внешней формы. Естественно, что деятельность прокурора есть разновидность юридической деятельности. При этом выражением внешней формы проверки прокурора является ее вид, который обусловлен видом закона, на выявление нарушений которого направлена прокурорская проверка (исполнение закона о несовершинолетних, закона о труде, закона об образовании и т. д.). При этом если вид закона выступает внешней формой прокурорской проверки, то к ее внутренней форме относится способ организации проверки, а также совокупность элементов ее проведения (стратегия проверки, формы, методы и стадии ее проведения). Данная мысль не нова. Об этом в свое время писал Ю.В. Чуфаровский, который, рассматривая юридическую деятельность, разделял ее внутреннюю и внешнюю формы. К внешней форме он относил правовые акты, а к внутренней — способы1.
Предлагаемое разделение средств выявления правонарушений на формы согласуется и с общепринятой концепцией практической юриспруденции, которая предполагает наличие внешней и внутренней формы в правовой сфере2.
Акты реагирования прокурора, как составляющая правовых средств реагирования на нарушения законности: понятие, признаки и виды актов
Е.Р. Ергашев обоснованно отмечает, что понятие «средства прокурорского реагирования» и «акты прокурорского реагирования» взаимосвязанны, но не тождественны. Средства реагирования прокурора на выявленные нарушения закона представляют собой регламентированные законом и опосредованные полномочиями действия прокурора на этапе реагирования на выявленные нарушения закона в процессе реализации своих функций. И поскольку данные правовые средства проявляются как в устной, так и в письменной форме, то акты прокурорского реагирования - это действия прокурора, отраженные в письменной форме1. Однако не все правовые средства реагирования, изложенные в письменной форме, являются актами прокурорского реагирования. Другими словами, акты прокурорского реагирования, направленные на устранение нарушений закона, есть абстрактное, непосредственное материальное выражение правовых средств прокурорского реагирования, которое имеет свою специфику.
В арсенале прокурора имеется большое число разнообразных актов реагирования, предусмотренных законодательством, при чем все они обладают общими признаками.
Во-первых, акты прокурорского реагирования являются письменным выражением правовых средств реагирования прокурора на нарушения закона. Они направлены на устранение нарушений законодательства организациями, должностными лицами и имеют целью восстановление законности и привлечение к ответственности нарушителей. Для некоторых средств прокурорского реагирования не установлена специальная форма. Действия прокурора по устранению нарушений неотделимы от документа, в котором они находят свое отражение. Следовательно, письменная форма акта реагирования прокурора является обязательной.
Акт прокурорского реагирования должен иметь определенное содержание, обуславливающее его структуру. Поэтому важной его характеристикой является то, что это документ юрисдикционного характера, состоящий из частей, содержание которых отражает его специфику.
Во вводной части указываются наименование акта (протест, постановление, представление, предостережение о недопустимости нарушения закона и т. д.), место и дата принятия, наименование прокуратуры, должностного лица органа прокуратуры, которое принимает решение и по какому делу. Поскольку каждый акт прокурорского реагирования обращен к определенному органу или должностному лицу в связи с нарушением ими законов, т. е. имеет конкретного адресата, то он характеризуется как строго индивидуальный акт.
Описательная часть содержит информацию о фактах, являющихся предметом рассмотрения, в ней фиксируется, когда, где, кем, при каких обстоятельствах и каким способами совершены действия, повлекшие нарушение закона, т. е. фактические характеристики выявленного нарушения.
В мотивировочной части дается анализ доказательств, подтверждающих наличие или отсутствие фактических обстоятельств, их юридическую квалификацию и ее обоснование, указывается на официальное разъяснение применяемого закона и процессуальные нормы, которыми руководствовался прокурор (юридический анализ выявленного нарушения). Иначе говоря, акт реагирования выполняет функцию индивидуального регулирования. Он направлен на реализацию юридических норм, т.е. конкретизирует общие предписания норм права применительно к определенной ситуации и лицам, официально фиксирует их субъективные права, обязанности или меру юридической ответственности.
Вместе с тем правовой акт реагирования прокурора одно из проявлений его деятельности по охране законности, таким образом, акт прокурора является документом применения права.
Сформулированное решение прокурора по делу и его требования содержатся в результативной (заключительной) части акта реагирования.
Акт реагирования должен отвечать требованиям обоснованности, законности и целесообразности.
Требование обоснованности относится к фактической стороне юридического дела, к логическим выводам о доказательствах, подтверждающих или опровергающих выводы о фактах. Именно это требование, как свидетельствует практика, нарушается чаще всего.
Требование законности охватывает юридические аспекты дела и включает четыре момента: 1) соблюдение должностным лицом органов прокуратуры, рассматривающим дело, требований подведомственности, подсудности и т. д.; 2) строгое соблюдение всех процессуальных норм, регулирующих сбор доказательств, процедуру рассмотрения и т. д.; 3) правильную юридическую квалификацию деяния и применение именно той нормы, которая действует в данном случае; 4) вынесение решения в строгом соответствии с предписаниями диспозиции применяемой нормы.
Требование целесообразности вторично по отношению к требованиям законности. Это означает следующее. Предписания закона допускают известную свободу прокурора в выборе решения. Но эта свобода ограничена требованием целесообразности, которое по-разному проявляется в зависимости от особенностей дела и выражается в принципах справедливости, эффективности, и др! Ю.П. Синелыциков отмечает, что при реагировании важно «не переборщить». «Вызывает улыбку, когда громким словом «представление» прокурор именует документ, в котором речь идет лишь о небрежном заполнении инспектором по делам несовершеннолетних профилактической документации на подростка или его родителя. (В таком случае было бы достаточно устного разговора с сотрудником милиции или направления руководителю отдела внутренних дел копии прокурорской справки о результатах проверки.)» .
