Надзор прокуратуры за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина Шаров Руслан Владимирович

Содержание к диссертации

Введение

Глава І. Теоретические основы ограничения прав и свобод человека и гражданина

1.1. Права, свободы и основные обязанности человека и гражданина 14

1.2. Понятие ограничения прав и свобод человека и гражданина 35

Глава 2. Правовые ограничения прав и свобод человека и гражданина

2.1. Международные стандарты ограничения прав и свобод человека и гражданина 50

2.2. Институт ограничения прав и свобод человека и гражданина в иностранных государствах и деятельность прокуратуры 64

2.3. Правовое регулирование ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации 79

Глава 3. Деятельность прокуратуры по надзору за исполнением законов, устанавливающих ограничения прав и свобод человека и гражданина

3.1. Сущность организации и осуществления прокурорского надзора за соблюдением ограничений прав и свобод человека и гражданина 100

3.2. Полномочия прокурора и правовые средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона 150

3.3. Основные направления повышения эффективности надзорной деятельности прокуратуры за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина 179

Заключение 201

Библиографический список использованной литературы 206

Приложение

• Права, свободы и основные обязанности человека и гражданина
• Понятие ограничения прав и свобод человека и гражданина
• Международные стандарты ограничения прав и свобод человека и гражданина
• Сущность организации и осуществления прокурорского надзора за соблюдением ограничений прав и свобод человека и гражданина

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации 1993 г. под влиянием международных стандартов в области прав человека: Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., а также гуманистических тенденций наук гуманитарного профиля закрепила в главе второй важнейшие права и свободы человека и гражданина.

Хотя в Конституции РФ закреплен обширный перечень прав и свобод человека и гражданина, вместе с тем каждому праву должна корреспондировать обязанность, направленная на обеспечение реализации соответствующего права. Но данное положение не находит своего подтверждения в Конституции, что осложняет разработку теоретических основ ограничения прав и свобод человека и гражданина.

Идеал свободной личности вовсе не означает, что поведение человека ничем не ограничивается и что он свободен от любой ответственности перед другими людьми и обществом, поскольку реализация прав и свобод в общественной жизни сталкивается с индивидуальными и публичными интересами. Поэтому возникает необходимость разграничивать сферу прав одного человека со статусом других обладателей прав и сферой прав и интересов государства и общества в целом. Данное противоречие разрешается путем разработки и закрепления в Конституции условий ограничений прав и свобод, а в законодательстве - конкретных способов ограничений отдельных прав и свобод, вытекающих из конституционных предписаний. Устанавливая принципы, цели и юридическую форму ограничений, т.е. основы (общие условия) ограничений прав и свобод, Конституция РФ тем самым защищает человека и его права от произвольных действий со стороны государства и его органов, поскольку ограничивает государственную власть в возможности посягать на права и свободы личности, на сферу ее свободы.

Однако, как отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию «чиновник привык действовать сообразно инструкции, которая... часто вступает в противоречие с законом, но при этом - го дами не отменяется»1. В докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2005 г. В.П. Лукина отмечается, что ситуация в области прав и свобод человека в России, несмотря на отдельные позитивные сдвиги, продолжается по многим параметрам оставаться неудовлетворительной2.

Конституция РФ (ч. 3 ст. 55) вводит институт ограничения прав и свобод при наличии определенных оснований. Права и свободы могут ограничиваться в целях: 1) защиты основ конституционного строя, 2) нравственности, 3) здоровья, 4) прав и законных интересов других лиц, 5) обеспечения обороны страны и 6) безопасности государства. Практика свидетельствует, что ограничения государством и его органами реализации основных прав и свобод человека и гражданина могут быть как правомерными, так и неправомерными. Последние по своему объективному значению и последствиям смыкаются с прямыми нарушениями прав и свобод. Это требует совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина. При этом российская прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, устанавливающих ограничения прав и свобод человека и гражданина как в период нормального режима осуществления государственной власти, так и в период особого (чрезвычайного) режима.

Особенностью осуществления прокурорского надзора за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина, является то, что он осуществляется как за исполнением установленных ограничений в ходе их незаконного увеличения (усиления), так и за нарушением ограничений прав и свобод человека и гражданина, предпринятых органами государственной власти, местного самоуправления и их должностными лицами в ходе незаконного умаления (ослабления) нормативно установленных ограничений.

И хотя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является органической частью надзора прокуратуры за исполнением законов, в то же время он имеет собственный предмет, который охватывает сферу соблюдения прав и свобод человека и гражданина, не относящуюся к предметам иных направлений деятельности прокуратуры, в том числе в сфере надзора за исполнением законов, ограничивающих

рава и свободы человека и гражданина. Тем не менее следует отметить, что, осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокуроры одновременно решают задачи по предупреждению нарушений законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина.

Одновременного следует признать, что надзор за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина, пока не нашел своего должного нормативного закрепления в решениях коллегий Генеральной прокуратуры РФ, приказах и указаниях Генерального прокурора РФ. Но на состоявшемся в г. Новосибирске 13 сентября 2006 г. Координационном совещании представителей органов власти и правоохранительных структур Сибирского федерального округа Генеральный прокурор РФ Ю.Я. Чайка, говоря о необходимости активизировать борьбу с коррупцией на всех этажах власти, заявил, что «по всей России сейчас идет прокурорская проверка с целью выяснить - соблюдаются ли ограничения, которые накладывают на чиновников законы о государственной и муниципальной службе (запрет вести коммерческую деятельность (например)»3.

В исследовании организации и деятельности современной Российской прокуратуры по надзору за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина, состоит актуальность и практическая значимость представленного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Тема диссертационного исследования носит комплексный, многоплановый характер. Ее специфика заключается в изучении широкого спектра теоретических и практических проблем, относящихся к прокурорскому надзору за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина. Комплексный характер исследуемой проблемы предопределил необходимость обращения к различным разделам юриспруденции: философии права, теории государства и права, истории политических и правовых учений, конституционному праву России и зарубежных стран, международному праву. Исходя из этого, источниковедческую основу исследования составила как специальная юридическая литература по прокурорскому надзору, так и труды в области и других наук.

Теоретической основой исследования явились труды специалистов в области теории прокурорского надзора, криминологии, исправительно-трудового права, уголовного права и процесса, гражданского процесса, арбитражного процесса, конституционного права, муниципального права: С.А. Авакьяна, А.И. Алексеева, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, А.Д. Бойкова, Н.С. Бондаря, А.А. Власова, И.С. Викторова, Ю.Е.Винокурова, В.Г. Вишнякова, В.З. Гущина, И.Ф. Демидова, А.В. Должикова, А.Н. Домрина, В.К. Звирбуля, А.Х. Казариной, Н.И. Капинуса, В.А. Карташкина, В.В. Клочкова, А.Ф. Козусева, О.Е. Кутафина, В.Н. Кудрявцева, А.Н. Ларькова, А.А. Леви, Е.А. Лукашевой, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.Г. Мелкумова, B.C. Нер-сесянца, А.А. Подмарева, СВ. Пчелинцева, В.П. Рябцева, А.Ф. Смирнова, А.Б. Соловьева, Б.Н. Страшуна, А.Я. Сухарева, Ю.А. Тихомирова, Ю.В. Тихонравова, О.И. Тиунова, М.Е. Токаревой, Б.Н. Топорнина, Ю.Г. Торбина, В.А. Туманова, А.Г. Халиулина, М.А. Чельцова, В.А. Четвернина, В.И. Чиркина, СП. Щербы, Б.С Эбзеева, М.Л. Энтина, В.Б. Ястребова и др.

В диссертации достаточно широко использованы работы отечественных ученых-правоведов конца XIX - начала XX вв: А.Д. Градовского, В.О. Ключевского, А.Ф. Кони, В.М. Гессена, В.О. Дерюжинского, И.А. Ильина, Е.Н. Трубецкова, Б.Н. Чичерина и др.; зарубежных авторов: Г. Абрахама, У. Блэкстоуна, Р.Давида, Ф.Х. Лассаля, Ф. Люшера, К. Хансона и др., а также труды великих мыслителей прошлого: Т. Гоббса, И. Канта, Дж. Локка, Ш.-Л. Монтескье и др.

Использование в диссертации работ специалистов в различных областях знаний вызвано тем, что в настоящее время на монографическом уровне нет исследований надзорной деятельности прокуратуры за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина, что вовсе не означает недооценки ее роли и значимости. Напротив, все авторы, в той или иной мере, касающиеся некоторых, в основном частных вопросов этого вида надзорной деятельности прокуратуры, подчеркивают ее важное значение в современный период, что требует комплексного исследования этой многоаспектной и до сих пор научно недостаточно разработанной проблемы. Этот вывод подтверждают и результаты проведенного диссертантом опроса: 93,6% опрошенных прокурорских работников и 72,3% всех опрошенных заявили, что

они считают очень важным на современном этапе активизировать надзор прокуратуры за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина.

Настоящая диссертационная работа является попыткой восполнить указанный пробел и выявить место и роль прокурорского надзора за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина в правовом регулировании общественных отношений в Российской Федерации.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие в ходе осуществления прокуратурой надзора за исполнением законов, устанавливающих ограничения прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ, содержащихся в международных договорах и соглашениях Российской Федерации с иностранными государствами, нашедших закрепление в федеральных конституционных, федеральных законах, конституциях (уставах), других законах субъектов Российской Федерации.

Актуальность темы исследования и недостаточная теоретическая разработанность определяют предмет исследования, которым являются теоретические, правовые, методические основы и практика деятельности отечественной прокуратуры по надзору за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина. В предмет исследования также вошли указы Президента Российской Федерации, законы, подзаконные нормативные правовые акты, приказы и указания Генерального прокурора РФ, научные труды российских и зарубежных правоведов.

Цель и задачи диссертационного исследования предопределены актуальностью, новизной и практической значимостью работы.

Основная цель исследования состоит в том, чтобы провести комплексное исследование правовой природы надзора прокуратуры Российской Федерации за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина, научных, теоретических, правовых основ этой деятельности и разработать предложения по совершенствованию ее нормативной базы.

Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи исследования:

- изучение и обобщение нормативных правовых актов, специальной и научной литературы по избранной проблематике;

- определение уровня научной разработанности темы, уточнение и формулировка ее основных понятий;

- определение содержания и генезиса понятия ограничения прав и свобод человека и гражданина, степени и уровня теоретической разработанности данной темы;

- определение предмета деятельности российской прокуратуры по надзору за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина;

- выявление основных направлений повышения эффективности надзорной деятельности прокуратуры за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина;

- рассмотрение международных стандартов ограничений прав и свобод человека и гражданина, состояние этого института в иностранных государствах, а также правовое регулирование ограничений прав и свобод человека (гражданина) в Российской Федерации;

- внесение предложений по решению ряда проблемных и дискуссионных вопросов, формулирование научных выводов и разработка предложений по изменению действующего законодательства, а также организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации, направленных на совершенствование деятельности при осуществлении надзора за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина.

Методологическая база и методы исследования. Для достижения цели диссертационного исследования и решения поставленных задач использовались современные методы познания явлений и процессов правовой действительности. Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания (диалектический, системный, логический) и специализированные методы (сравнительного правоведения, историко-юридический, анализ нормативных документов, технико-юридический, проблемно-теоретический).

Нормативно-правовую основу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда РФ, иных федеральных судов, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты Государственной Думы и Совета Федерации, акты министерств и иных фе деральных органов исполнительной власти, акты органов местного самоуправления,

международные универсальные и региональные договоры, международные акты рекомендательного характера, решения Европейского Суда по правам человека, конституции и законы ряда зарубежных стран.

Эмпирической базой исследования послужили материалы обобщения опубликованной следственной и судебной практики, статистические данные Генеральной прокуратуры РФ, ГИЦ МВД Российской Федерации. В 2003 - 2006 гг. - результаты проведенного автором социологического опроса и социологических исследований мнения по теме диссертационной работы прокурорских работников, судей, судебных приставов, сотрудников оперативных подразделений и граждан г. Москвы, Московской и Тамбовской областей. Всего в интервьюировании и анкетировании приняло участие 29 судей, 258 работников прокуратуры, 211 представителей других правоохранительных органов, 317 граждан, проживающих в названных субъектах Российской Федерации.

Достоверность и обоснованность положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается обширным научно-теоретическим, нормативным и информационным материалом, а также методами исследования.

Научная новизна исследования обусловлена тем, что оно представляет собой одно из первых (на диссертационном уровне) специальных комплексных исследований надзора прокуратуры за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, которые являются новыми для науки российского прокурорского надзора, получили обоснование в диссертационном исследовании, а также в опубликованных работах:

1. Надзор за исполнением законов, устанавливающих ограничения прав и свобод человека и гражданина, можно определить как самостоятельное направление деятельности современной российской прокуратуры, вбирающее в себя практику реализации осуществляемой органами прокуратуры функции надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

2. Определение специфики, цели и характеристики задач надзора прокуратуры за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина.

3. Вывод о том, что предметом прокурорского надзора за исполнением законов,

ограничивающих права и свободы человека и гражданина, является соблюдение предусмотренных Конституцией РФ, содержащихся в международных договорах, подписанных и ратифицированных в установленном порядке Российской Федерацией, закрепленных в федеральных конституционных, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации ограничений прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; судебными приставами; администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

4. Определение и характеристика основных видов деятельности прокуратуры по осуществлению прокурорского надзора за исполнением ограничений прав и свобод человека и гражданина.

5. Вывод о том, что правовые основы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации, полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина, определяются Конституцией РФ, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации, указами Президента РФ, приказами и указаниями Генерального прокурора РФ, что требует внесения изменений и дополнений ст. 3 «Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации» действующего Закона о прокуратуре, покольку указы Президента РФ, приказы и указания Генерального прокурора РФ не закреплены в ней в качестве правовых основ организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации.

6. Поскольку в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» наблюдается определенное смешение понятий ограничений и запретов, связанных с прокурорской службой, вносится предложение включить в этот Закон новую статью «Запреты, связанные со службой в органах и учреждениях прокуратуры», перечислив в них соответственно «ограничения», т. е. случаи, когда гражданин не может быть принят на службу в органы и учреждения прокуратуры, а служащий не может на ней находиться; а также нормативно закреплено, что же запрещается служащим в органах и учреждениях прокуратуры прокурорским работникам.

Определить в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» следующие ограничения: после ухода со службы прокурорские работники в течение определенного срока не вправе замещать должности, а также выполнять на условиях гражданско-правового договора работу в организациях, если профессиональные полномочия прокурорского работника были непосредственно связаны с их деятельностью; разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

7. Предложения по совершенствованию нормативной регламентации надзорной деятельности прокуратуры за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина. В том числе обосновывается необходимость подготовить к изданию специальный организационно-распорядительного документ - приказ Генерального прокурора Российской Федерации, регулирующий организацию и осуществление надзорной деятельности прокуратуры за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина. В этом документе определить порядок, основания приема и увольнения в органах и учреждениях прокуратуры лиц, указанных в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», других федеральных законах, устанавливающих основные ограничения прав прокурорских работников; закрепить положение о том, что служба обеспечения собственной безопасности и физической защиты должна быть создана не только в структуре Генеральной прокуратуры РФ, но и в прокуратурах субъектов Российской Федерации, и одна из основных ее задач должна заключаться в проверке соблюдения прокурорскими работниками связанных со службой запретов и ограничений; указать, что надзор за со блюдением ограничений и запретов для прокурорских работников, связанных с их

деятельностью, должны осуществлять: за исполнением законов работниками городского (районного) звена - прокуроры субъектов Федерации; за деятельностью работников прокуратур субъектов Российской Федерации - Генеральная прокуратура Российской Федерации; за деятельностью сотрудников аппарата Генеральной прокуратуры - специально уполномоченные Генеральным прокурором РФ подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации и др.

Обосновано предложение о внесении изменения в форму статистической отчетности, дополнив ее сведениями о количестве лиц, привлеченных к ответственности в связи с нарушением ограничений и запретов, связанных со службой в органах и учреждениях прокуратуры, а также привлеченных к ответственности по этим основаниям служащих органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Совокупность рассмотренных в диссертации основных выводов и предложений, раскрывающих теоретические основы прокурорского надзора за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина, может рассматриваться как определенный вклад в развитие прокурорского надзора, поскольку разработанные выводы и положения относятся к одному из важных направлений деятельности прокуратуры, которые пока не получили должного освещения в правовой литературе, возможности использования теоретических положений и выводов, сделанных в диссертации, в дальнейшей научной разработке данной проблемы. Ряд предложений и рекомендаций, содержащихся в диссертации, направлен на совершенствование действующего законодательства. Отдельные концептуальные положения работы могут быть учтены правоприменительными органами в их практической деятельности. Использование основных теоретических выводов диссертационной работы возможно в учебном процессе при преподавании предмета «Прокурорский надзор», Конституционного права Российской Федерации, специальных курсов, при подготовке учебно-методических пособий. Выводы автора имеют непосредственное отношение также к реальной обстановке, к сложным и противоречивым процессам, сопровождающим работу органов прокуратуры.

Апробация и внедрение результатов исследования. Сформулированные в

ходе диссертационного исследования рекомендации и полученные выводы докладывались на Научно-практической конференции «Правовые проблемы укрепления Российской государственности» в Томском Государственном университете в 2005 г. (г. Томск), Третьей научно-практической конференции «Актуальные проблемы деятельности правоохранительных органов в условиях административной и судебно-правовой реформы», проведенной в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ в 2005 г. (г. Москва). Автор диссертации принимал участие в работе «Круглого стола» по теме «О роли, месте и компетенции органов прокуратуры Франции и России в сфере уголовного судопроизводства», проведенного в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ в 2006 г. (г. Москва), и др.

Отдельные выводы и положения диссертационного исследования внедрены в учебный процесс при чтении курса лекций по прокурорскому надзору в Институте международного права и экономики им. А.С. Грибоедова; прошли проверку в деятельности органов прокуратуры г. Москвы.

Основные теоретические положения, выносимые на защиту, выводы и предложения, сформулированные в диссертации, изложены в 9 публикациях (2 в соавторстве) общим объемом 4,5 п.л.

Структура и объем работы предопределены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложения

Права, свободы и основные обязанности человека и гражданина

Права человека - это ценностный ориентир, позволяющий применять «человеческое измерение» не только к государству, праву, закону, законности, правовому порядку, но и к гражданскому обществу, поскольку степень зрелости и развитости последнего зависит в значительной мере от состояния дел с правами человека, от объема этих прав и их реализации. Права человека дают ему возможность не только участвовать в управлении государством, но и дистанцироваться от него, самоопределяться в сфере частной жизни, выборе убеждений, отношении к религии, собственности. Поглощение гражданского общества государством, огосударствление всех сфер жизни происходит там, где права человека либо отсутствуют, либо носят декларативный характер4.

Понятие «права человека» появляется в эпоху буржуазных революций. Оно характеризует правовой статус человека по отношению к государству, его возможности и притязания в экономической, социальной, политической и культурной сферах5.

На различных ступенях исторического пути к современной концепции прав человека мы имеем дело с тем или иным вариантом частичного, ограниченного, привилегированного человека. Последним типом такого привилегированного человека в этом историческом ряду является гражданин (человек как член государства), а последней формой прав привилегированного человека- права гражданина (в их соотношении с правами человека)6.

В Декларации прав человека и гражданина Франции от 26 августа 1789 г.7 сказано: «1. Люди рождаются и остаются свободными и равными в правах.

2. Цель каждого государственного союза составляет обеспечение естественных и неотъемлемых прав человека. Таковы свобода, собственность, безопасность и сопротивление угнетению». В Декларации были провозглашены свобода и правовое равенство всех людей. Права человека оценивались в ней как «естественные, неотъемлемые и священные». Провозгласив ряд фундаментальных политических и гражданских прав, которые заслуженно называют правами «первого поколения», сделав их действующим правом, Декларация открыла первый этап в развитии института прав человека. В этот период тезис о правах человека появился на свет в виде оформленного протеста против произвола властей как протестное право, когда народ попытался защитить себя, сформулировав правовые нормы так, чтобы они оберегали не привилегированные слои общества, а человека как такового8.

Первым исследовал юридическую сторону прав человека и гражданина немецкий юрист К. Гербер в работе «О публичных правах»9. Юридическая природа этого вопроса во всей полноте была исследована позже Г. Еллинеком в «Системе субъективных публичных прав»10. Надо отметить, что в России проблема прав человека интенсивно обсуждалась в юридической литературе, и это обсуждение было прервано только в 1917 г.

На начало XX в. приходится второй этап в развитии института прав человека, он связан с появлением нового поколения прав - социально-экономических: право на труд, образование, социальное обеспечение и др. Реализация этих прав в большей степени зависела от государственных мер как материального, так и юридического свойства, без них она не могла быть полной.

Третий этап, относящийся ко второй половине XX в., характеризуется резким возрастанием роли международного права в развитии, осуществлении и охране прав человека. Еще более расширяется перечень прав и свобод, формируется их «третье поколение». На этом этапе особое место занимает Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г." Этот важный документ подтвердил естественный характер, всеобщность, неотъемлемость, нерушимость, неделимость личной свободы и других основных прав людей. В первой статье Декларации говорится: «Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства». Значение этого документа заключается и в том, что в преамбуле Декларации, а до этого в Уставе Организации Объединенных Наций (ООН) от 26 июня 1945 г. определен ценностный подход к человеческой личности.

Некоторые аспекты прав человека были отражены в памятниках, относящихся к глубокой древности. Однако в этот период не встречаются декларации прав граждан по отношению к власти. Первые акты такого рода возникли в Средневековье. Среди них са- мая знаменитая - Великая Хартия вольностей Иоанна Безземельного (1215 г.). Определенный шаг был сделан в Кодексе Магнуса Эриксона (Швеция) 1350 г., который содержал обещание монарха защищать подданных и судить честно и справедливо «без приве-легии к кому-либо бедному или богатому». В XVI - XVII вв. встречается уже три вида актов, относящихся к правам и свободам: 1) связанные с открытием Америки и вопросами существования индейцев (акты метрополий); 2) отражающие дебаты по поводу толерантности (Нантский эдикт, Акт о толерантности Мэриленда и др.); 3) связанные с борьбой между королем и парламентом в Англии (Петиция о правах, Билль о правах)13.

Все эти акты не носили комплексного характера, а затрагивали либо отдельные права и свободы, либо права и свободы тех или иных категорий населения.

Свобода человека характеризуется как освобождение личности от воздействия чуждых ей сил, ограничений и насилия (негативная свобода) и как самостоятельная активная деятельность человека (позитивная свобода)14. Вообще же термин «свобода» употребляется в двух значениях, хотя и неразрывно связанных. В общем смысле он обозначает состояние народа и отдельного человека, которое характеризуется возможностью действовать по своему усмотрению. Иное дело - свобода как субъективная возможность совершать или не совершать какие-то действия. В этом смысле термин «свобода», по существу, тождествен термину «субъективное право». Для фактической свободы недостаточны осознание необходимости свободы обществом и признание, гарантирование ее государством в своей конституции, а требуются все благоприятствующие тому условия, только тогда может быть «скачок человечества из царства необходимости в царство свободы»15.

По мнению З.Д. Еникеева, в отмеченном смысле сегодня нет ни одной страны, где была бы полная, зрелая или развитая личная свобода. Он считает, что распространенность в России различного рода должностных злоупотреблений и нарушений законности, отсутствие надлежащей системы профилактики правонарушений, упущения в деятельности правоохранительных органов, неблагополучная экологическая, санитарно-эпидемиологическая обстановка... и другие негативные факторы породили массу трудностей, препятствующих реальному и эффективному осуществлению прав и свобод граждан16.

Понятие ограничения прав и свобод человека и гражданина

Для осуществления эффективного надзора за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина, прокуроры должны знать, что же понимается в Российской Федерации под ограничением прав и свобод. Тем более, что после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. представительные (законодательные) органы субъектов Федерации получили право осуществлять законотворческую деятельность, а органы прокуратуры, согласно Закону о прокуратуре Российской Федерации, обязаны осуществлять надзор за соответствием издаваемых ими законов Конституции РФ и федеральному законодательству.

Ограничение прав и свобод человека и гражданина, т.е. установление пределов свободы личности в обществе и государстве, - это один из важнейших аспектов взаимоотношений человека и государства. Один из основных аспектов либеральной концепции прав человека, как уже отмечалось, - определение пределов свободы человека и пределов вмешательства государства в эту свободу, т.е. проблема ограничения свободы человека, его прав. Смысл существования естественного права, как и любого иного права, выражается, с одной стороны, в предоставлении лицу известной сферы внешней свободы, а с другой - в ограничении этой свободы. Право, как считал И. Кант, выступает «совокупностью условий, позволяющих совместить произвол (свободу) одного лица с произволом (свободой) другого с точки зрения всеобщего закона свободы» . По определению Е.Н. Трубецкого, «право есть внешняя свобода, предоставленная и ограниченная нормой»87. Свобода личности не является абсолютной; «...внешняя свобода отдельного лица является благом лишь постольку, поскольку она подчинена общему благу, поскольку не влечет за собой несправедливых стеснений свободы других лиц»88. Монтескье считал, что «свобода есть право делать все, что дозволено законами»89. П. Гольбах говорил: «Всякий человек свободен, однако общество обладает правом лишать его свободы, свобода перестает быть одним из прав гражданина, если он злоупотребляет ею, используя ее во вред своим согражданам»90.

В ст. 6 Французской декларации указано: «Свобода есть присущая человеку возможность делать все, что не причиняет ущерба правам других». «Свобода человека выражает, прежде всего, внешнее ограничение действий человека существующими в данном обществе нормами положительного права... Она есть продукт регламентации...»9 . Свобода имеет свои пределы, границы. Отсюда возникает необходимость разграничения сферы свободы индивида со статусом других обладателей прав и свобод и сферой прав и интересов государства и общества. «Свобода не может быть абсолютной, она требует ог-раничений, чтобы предупредить злоупотребления ею» .

«При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе» (п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека).

Таким образом, неотъемлемый и неотчуждаемый характер основных прав не противоречит деятельности государства по их регулированию, включая ограничение. Но общепризнанным считается принцип, согласно которому «перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других обще- признанных прав и свобод человека и гражданина» (ч. 1 ст. 55). Поскольку конституционный каталог основных прав не является исчерпывающим, постольку существуют определенные «законные интересы» или «неписанные основные права» .

В настоящее время, по мнению СВ. Пчелинцева, вопрос об ограничениях прав и свобод человека и гражданина и пределах таких ограничений, бесспорно, является одним из сложных и дискуссионных вопросов юридической науки не только в России, но и за рубежом94. Это обусловлено тем, что разработка научно обоснованной теории ограничения прав и свобод человека и гражданина в демократическом правовом государстве необходима для предотвращения возможности возникновения антигуманистических теоретических подходов и практики возникновения режимов, умаляющих или даже отменяющих права индивида. С другой стороны, как полагает В.М. Баранов, «реальное ограничение свободы и независимости личности выступает критерием конституционности, свидетельством возвышения истинного права над не всегда совершенными законами»95.

На существующий пробел в научных исследованиях по проблеме ограничения прав и свобод человека обращается внимание в работах Н.С. Бондаря, Н.С. Волковой, В.Д. Зорькина, В.Н. Карташова, В.В. Лаптевой, В.И. Чиркина, Б.С. Эбзеева и др. Так, Б.С. Эбзеев приходит к выводу о том, что проблема ограничений прав и свобод человека и гражданина является частью теории свободы, а значимость ее конституционного нормирования обусловлена взаимоотношениями личности и общества, вызывающими необходимость обеспечения совместимости индивидуальной свободы с благом общества, а блага общества, в свою очередь, - со свободой личности96.

Международные стандарты ограничения прав и свобод человека и гражданина

Современное международное право - это универсальная правовая система, нормы которой: а) создаются путем соглашения между государствами; б) регулируют международные отношения и связанные с ними внутригосударственные общественные отношения; в) соблюдаются добровольно государствами и наряду с этим обеспечиваются мерами индивидуального или коллективного принуждения; г) отражают характер и уровень политической борьбы на международной арене. Основными принципами современного международного права являются: 1) принцип обеспечения мира и международной безопасности; 2) принцип сотрудничества государств; 3) принцип защиты прав народов, наций, человека142.

Все отмеченные в работе международно-правовые документы содержат общепризнанный перечень прав и свобод человека (стандарты прав и свобод), с которыми каждое государство «должно сообразовывать свое законодательство»143.

Западные конституции со времени своего возникновения всегда содержали нормы о соотношении внутригосударственного и международного права. Зарубежные конституции, преимущественно закрепляя примат международного права по отношению к внутреннему праву, не говорят о его первенстве по отношению к ним самим .

В Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) указано, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Введение в российскую правовую систему международного права означает, что оно включено «во все элементы правовой системы, включая применение права, правовое сознание»145.

Международные нормы в области прав и свобод человека принято называть международными стандартами. На взгляд А.Н. Харламова, этим термином охватываются разнородные нормы, такие как правила международных договоров, резолюций, международных организаций, политических договоренностей..., международные обычаи146.

Как пишет СВ. Черниченко, международные стандарты - это обязательства государств или предъявляемые друг другу требования, ниже уровня которых члены международного сообщества соглашаются не опускаться. Однако они, прямо не наделяя отдельных лиц основными правами, лишь призваны побудить государства обеспечить их осуществление с помощью имеющихся социальных и правовых средств147. Г.В. Игнатенко считает международные стандарты «...в качестве нормативного минимума, определяющего уровень государственной регламентации с допустимыми отступлениями в том или ином государстве в форме его превышения или конкретизации»148.

Источником международных стандартов прав и свобод человека и гражданина выступают принципы и нормы международного права. Поскольку ни Конституция РФ, ни международное право не содержат определения общепризнанных принципов и норм, по мнению ряда ученых, общепризнанные принципы международного права содержатся в Уставе ООН, пактах о правах человека и гражданина, в документах МОТ, ОБСЕ, других международных структур149. В то же время проведенное нами исследование дает основание возражать против позиции тех ученых, которые считают, что международные стандарты в области прав человека могут быть закреплены лишь в основных источниках международного права - международных договорах, а во вспомогательных источниках международного права - резолюциях международных межправительственных организаций, решениях Международного Суда, национальных законах они отсутствуют150.

Помимо ч. 4 ст. 15 в ряде других статей Конституции РФ упоминаются общепризнанные принципы и нормы международного права в связи с признанием и гарантированием прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 17); предоставлением политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства (ч. 1 ст. 63); гарантированием прав коренных малочисленных народов (ст. 69).

За последние годы названные положения Конституции в различных вариациях воспроизведены во многих законодательных и подзаконных актах.

Принят Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г.151, с помощью которого смысл конституционной нормы был существенно ограничен и, надо сказать, обоснованно. Согласно Закону не всякий международный договор Российской Федерации имеет приоритет перед федеральными законами, а только тот, который ратифицирован в форме федерального закона.

Поскольку Конституция включила в правовую систему России только те общепризнанные принципы и нормы, которые Россия признает в качестве таковых152, вопрос о том, содержит какой-либо международный документ общепризнанные принципы и нормы международного права в области прав человека и являются ли они таковыми для России, решает Конституционный Суд РФ (на основании ч.5 ст. 125 Конституции РФ дает толкование конституционных положений)153.

Неотъемлемым формальным критерием допустимости ограничения основных прав и свобод являются международно-правовые стандарты, которые отражают природу международного права в области прав человека. А.О. Четвериков отмечает, что «унификация правового положения личности в международных документах требует в том числе и установления единых условий допустимости ограничений прав и свобод человека, одинаковых для всех государств или региона»154.

Сущность организации и осуществления прокурорского надзора за соблюдением ограничений прав и свобод человека и гражданина

Следует отметить, что органы прокуратуры Российской Федерации проводят значительную работу на всех направлениях своей деятельности, которая непосредственно касается и надзора за исполнением законов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина. Так, большое внимание уделяется приведению в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами правовых актов субъектов Федерации, издаваемых с нарушением норм действующего законодательства, в том числе регулирующих сферу ограничения прав и свобод человека и гражданина. Наиболее активно эта работа проводилась после вступления в силу Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. (в ред. от 25 мая 2002 г., утр. силу 4 июля 2003 г.)253, который и служил наряду с Конституцией РФ и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» правовой основой надзорной деятельности органов прокуратуры в названной сфере правоотношений. В тот период основная опасность для прав и свобод человека и гражданина исходила от органов, обязанных всячески охранять и защищать, а никак не заниматься их незаконным ограничением. Как отмечалось в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, «единое правовое пространство страны размывается вследствие несоблюдения принципа приоритета норм Конституции РФ над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Российской Федерации...»254.

Часто субъекты Федерации в нарушение ч. 3 ст. 55 и п. «в» ст. 71 Конституции РФ устанавливали своими нормативными правовыми актами ограничения прав (свобод): избирательных (республики Калмыкия, Бурятия), свободы передвижения и места выбора пребывания и жительства (Республика Саха - Якутия, Ставропольский край, Ростовская область, Москва) и др. Касаясь этой проблемы, Н.С. Бондарь отмечал, что регулирование субъектами Федерации прав и свобод направлено чаще всего отнюдь не на расширение прав и свобод255.

По данным Генеральной прокуратуры РФ, обнародованным в 1999 г., около 90% конституций и 70% законов, принимаемых субъектами Федерации, в тот период противоречило федеральному законодательству . В ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 г. отмечалось, что более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах Российской Федерации, не соответствовали Конституции РФ и федеральным законам, четыре пятых из них - приведены в соответствие , в том числе после вмешательства органов прокуратуры. До настоящего времени не приведены в полное соответствие с нормами федерального законодательства конституции и уставы около 18 субъектов Федерации258.

Федеральным законом от 24 июня 1999 г. устанавливались конкретные сроки приведения в соответствие с нормами Конституции РФ и указанного Закона ранее заключенных региональных договоров, это послужило правовым основанием для активизации надзорных мероприятий со стороны органов прокуратуры. Генеральной прокуратурой РФ с привлечением ученых НИИ проблем укрепления законности и правопорядка в ноябре 2000 г. были изучены практика подготовки и заключения договоров и их соответствие федеральному законодательству. Проведенная работа позволила выявить более 3 тыс. незаконных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, около 2,5 тыс. из которых по требованию прокуроров было отменено или приведено в соответствие с федеральными законами. За это же время судами по инициативе прокуроров было отменено или изменено около 400 актов, непосредственно по протестам прокуроров отменено почти 700 актов и 400 актов приведено в соответствие с федеральным законодательством. Принятие большинства региональных нормативных актов было обусловлено наличием и действием хоть и предусмотренных Конституцией РФ, но противоречащих ей договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Практика показала, что не всегда имела место адекватная реакция на антиконституционное правотворчество субъектов Российской Федерации и со стороны органов прокуратуры. Значительно активизировалась эта деятельность только после селекторного совещания, проведенного 1 июня 2000 г. Генеральным прокурором РФ с прокурорами субъектов Федерации, и направления на места двух специальных указаний Генеральной прокуратуры: «О дополнительных мерах по усилению прокурорского надзора за законностьюнормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об организации прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставов субъектов Российской Федерации в связи с принятием постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 07.2003 № 13-П».

Следующим этапом работы в этом направлении стали проверки прокуратурой соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству договоров и соглашений между федеральным центром и субъектами Федерации о разграничении полномочий и предметов ведения. К этому времени противодействие приведению в соответствие с федеральным законодательством законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации приобрело заметные масштабы.

Время подтверждает, что стратегические направления в работе органов прокуратуры, определенные Генеральным прокурором РФ, были выбраны правильно, поскольку конституции и уставы значительного числа субъектов Федерации принимались без учета положений Основного Закона страны и других федеральных законов. Так, органы государственной власти ряда субъектов Федерации незаконно присваивали даже властные полномочия по вопросам обороны и безопасности, введения чрезвычайного положения, осуществления таможенного регулирования, участия в международной деятельности, судоустройства, уголовного преследования и т.д., в то время как они являются исключительной компетенцией Российской Федерации.