Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование права на жилище
1.1. Понятие и содержание права на жилище 14
1.2. Реализация права на жилище в России 34
1.3. Состояние законности и прокурорского надзора в сфере реализации права на жилище 79
Глава 2. Теоретические основы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище
2.1. Сущность, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище 96
2.2. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище 111
Глава 3. Совершенствование деятельности прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище
3.1. Организация работы прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище 130
3.2. Научно-прикладные аспекты прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище 154
Заключение 189
Библиографический список 193
Приложения
- Понятие и содержание права на жилище
- Реализация права на жилище в России
- Сущность, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище
- Организация работы прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реализация закрепленного Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации права на жилище является одной из наиболее острых проблем в современной России. Ее решение возведено в ранг приоритетов социально-экономического развития нашего государства, что требует от прокуратуры Российской Федерации активизации и совершенствования надзора на данном участке ее деятельности.
В конце XX - начале XXI в. общие политические, социальные и экономические условия функционирования Российского государства принципиально изменились. Если в советский период государство занимало основное место в системе удовлетворения жилищных потребностей граждан, то постсоветское государство утратило значение монополиста в жилищном строительстве и жилищном фонде, уступив место рынку жилья.
В 1991 г. у граждан появилась новая форма решения жилищной проблемы -приватизация жилых помещений, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на добровольной и безвозмездной основе. Бесплатная приватизация жилья привела к тому, что часть населения, пользовавшаяся наиболее дорогостоящим жилищным фондом, стала обладать им на правах частной собственности. Другая же часть, получившая возможность быть собственниками жилой площади, из-за низкого качества имеющегося жилья и вследствие резкого сокращения социальной поддержки в решении жилищной проблемы со стороны государства практически лишилась надежды на улучшение своих жилищных условий.
В сложном положении оказались также граждане, доходы которых превышали величину прожиточного минимума, но для участия в операциях на рынке жилья у них не хватало средств, а это - свыше 12 млн семей, которые не могли купить жилье без помощи государства.
По данным социологических опросов, к началу 2006 г. жилищная проблема стояла перед 61% российских семей. Общая потребность населения страны в жилье составляла 1570 млн кв. м., и, чтобы удовлетворить ее, жилищный фонд надо было увеличивать на 46,1%. На сегодняшний день 12,4% семей в состоянии приобрести жилье самостоятельно, однако даже при общей ограниченной платежеспособности населения спрос на рынке ,жилья превышает его предложение, а дефицит жилья влечет непрерывный рост цен на недвижимость. Развитию жилищ-
ного строительства препятствует сложная процедура выделения земельных участков и слабое развитие инженерной инфраструктуры. Серьезной проблемой остается высокий уровень износа коммунальных сетей (53% от общего количества аварий в ЖКХ происходит из-за их ветхости).
Не теряет актуальности и вопрос предоставления жилья по договору социального найма малоимущим гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, отнесенный в большей части к ведению субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Учитывая социальную значимость решения жилищной проблемы, в соответствии с Программой социально-экономического развития Российской Федерации разработан и начал реализовываться с 2006 г. приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», основной задачей которого является решение проблем обеспечения всех нуждающихся в государственной поддержке в получении достойного жилья. Успешное воплощение этой программы в жизнь невозможно без неукоснительного исполнения органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами федерального и регионального законодательства, без обеспечения режима законности в деятельности хозяйствующих субъектов, вовлеченных в данную сферу правоотношений, без соблюдения прав и свобод человека и гражданина, в обеспечении которых ключевое значение имеет действенный прокурорский надзор. Между тем анализ материалов прокурорских проверок свидетельствует о массовых нарушениях законодательства в процессе реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».
При этом наибольшее количество нарушений выявляется в сфере долевого жилищного строительства, что существенно замедляет темпы возведения жилья. Повсеместно и практически на всех этапах строительства выявляются нарушения градостроительного, земельного, природоохранного законодательства: с момента выделения и отведения земельного участка до проектно-разрешительной документации, приема объектов в эксплуатацию. Количество выявляемых органами прокуратуры нарушений жилищного законодательства в последние годы постоянно возрастает. Причем за период с 2001 по 2007 г. наблюдается резкое увеличение нарушений жилищных прав граждан. Так, по России в 2001 г. прокурорами выявлено 16933 нарушения законов о жилищных правах граждан; в 2002 г. - 21 940; в 2003 г. - 26 025; в 2004 г. - 40 903; в 2005 г. - 55 152; в 2006 г. - 92 991. Таким образом, только в 2006 г. количество выявленных нарушений выросло на 68,6%, то есть более чем в 6 раз.
На состоянии законности в сфере жилищных отношений отрицательно сказываются неудовлетворительное качество работы органов государственного контроля за соблюдением жилищных прав граждан, существенные дефекты жилищного законодательства.
В результате принятия и вступления в действие с 1 марта 2005 г. Жилищного кодекса Российской Федерации и ряда законов в жилищной сфере механизм реализации права на жилище существенно изменился, как и компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в этой сфере.
В связи с отмеченным, представляется закономерным и обоснованным выделение прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации в нашем государстве права на жилище в приоритетное направление деятельности прокуратуры Российской Федерации, что получило отражение в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, решениях коллегий и других правовых актах Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Тем не менее исследование показало, что проводимая прокурорами работа еще не оказывает решающего влияния на состояние законности в названной сфере и требуется принятие дополнительных организационно-правовых мер, направленных на активизацию прокурорского надзора и эффективное устранение нарушений законов в деятельности должностных лиц и хозяйствующих субъектов. Настоящим объясняется выбор автором темы диссертационной работы, ее научная новизна, а также практическая значимость.
Объектом диссертационного исследования является комплекс правоотношений, возникающих в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические и организационные основы, правовая регламентация и прикладные аспекты деятельности прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе анализа законодательной базы, а также обобщения теории и практики работы органов прокуратуры разработать научные основы деятельности прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище; определить пути повышения его эффективности; обосновать предложения по совершенствованию действующего законодательства и иных правовых актов, регулирующих эту сферу правовых отношений.
Для достижения поставленной в диссертационном исследовании цели определены следующие задачи:
получение системной характеристики состояния законности в сфере реализации права на жилище и систематизация типичных нарушений законов в этой сфере;
оценка современного состояния правового обеспечения прокурорского надзора за исполнением жилищного законодательства;
определение концептуальных положений, составляющих теоретическую базу прокурорского надзора в рассматриваемой сфере, его понятийного аппарата;
раскрытие содержания и генезиса основных направлений реализации конституционного права на жилище;
определение предмета, целей, задач, специфики и пределов прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище;
разработка предложений, направленных на совершенствование организации работы прокуроров по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище;
внесение предложений по решению ряда проблемных и дискуссионных вопросов, формулирование научных выводов и разработка предложений по изменению действующего законодательства, а также организационно-распорядительных документов Генерального прокурора РФ, направленных на повышение эффективности деятельности при осуществлении надзора за исполнением законов в исследуемой сфере правовых отношений.
Методология и методика исследования основывается на совокупности общенаучных, частных и специальных методов познания. В качестве основного использовался общенаучный диалектический метод познания. Также применялись такие научные методы: системно-структурного анализа, логический, исторический, статистический, специально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, метод правового моделирования, а также метод обращения к смежным правовым наукам, истории и экономике.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых и практиков в области прокурорского надзора: А.И. Алексеева, Т.А. Ашурбекова, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, А.В. Борецкого, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, А.Ю. Винокурова, А.А. Власова, В.В. Гаврилова, В.Г. Даева,
В.В. Долежана, И.Л. Друкарова, А.Х. Казариной, Б.В. Коробейникова, А.Н. Ларь-кова, А.Б. Леви, М.Н. Маршунова, А.Я. Мыцыкова, Л.А. Николаевой, А.И. Рыб-чинского, В.П. Рябцева, А.П. Сафонова, Ю.И. Скуратова, Б.М. Спиридонова, А.Я. Сухарева, В.В. Устинова, К.Н. Федорова, А.Г. Халиулина, Э.Б. Хатова, Ю.Я. Чайки, М.С. Шалумова, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и других авторов.
Соискатель опирался на исследования ученых по общей теории и философии права: С.С. Алексеева, В.М. Корельского, В.В. Лазарева, Г.Н. Манова, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, В.Д. Перевалова, Д.М. Чечота и ряда других авторов.
Помимо этого, при подготовке диссертационной работы использовались труды ведущих ученых в области конституционного, жилищного и других отраслей права: СИ. Аскназия, Г.М. Амфитеатрова, М.В. Баглая, М.И. Бару, Ю.Г. Басина, В.Б. Борисова, И.Л. Брауде, Б.М. Гонгало, И. Гоноровича, В.П. Грибанова, В.З. Гущина, В.Б. Евдокимова, Е.Ю. Козловой, Н.М. Коршунова, О.А.Красавчикова, О.Е. Кутафина, В.Н. Литовкина, А.Е. Лукашевой, И.Б. Маркто-вича, Е.Н. Мозымовой, М.А. Нечецкого, В.М. Оробца, А.И. Пергамент, А.А. Пушкина, СВ. Пчелинцева, В.А. Рясенцева, М.Н. Сибилева, В.Р.Скрипко, Е.А. Суханова, А.А. Титова, М.Ю. Тихомирова, Ю.К. Толстого, В.Ф. Чигира, В.Е. Чиркина, Ю.К. Якимовича и других авторов.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международные договоры, Жилищный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс РФ, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», другие федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, указы Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, материалы судебной практики (постановления Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, решения Европейского суда по правам человека), приказы и указания Генерального прокурора РФ.
Эмпирической базой исследования послужили материалы анализа состояния законности в сфере реализации права на жилище в России, материалы прове-
условно, приоритетным направлением деятельности органов и учреждений российской прокуратуры и в связи с тем, что она регулируется в настоящий момент различными нормативными актами Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации и не имеет систематизированной нормативной правовой основы, автором сформулировано и обосновано предложение о необходимости принятия специального приказа Генерального прокурора Российской Федерации, регулирующего деятельность прокуратуры в этой сфере правовых отношений, разработан и представлен проект соответствующего документа.
Определение сущности и специфики предмета прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище как: соблюдение закрепленных в Конституции Российской Федерации положений о праве на жилище, исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации и,регулирующих отношения в сфере реализации права на жилище федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления^ органами контроля, их должностными лицами, органами управлениями руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, считая приоритетным исполнение федерального земельного, градостроительного, жилищного, бюджетного законодательства; соответствие требованиям Конституции Российской Федерации и действующим законам правовых актов в сфере реализации права на жилище, издаваемых органами государственной власти, местного самоуправления, органами контроля,, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Положение о том, что задачами прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище является своевременное и полное выявление, устранение и предупреждение нарушений закона в ходе реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России»; при решении вопросов предоставления жилья по договорам социального найма; соблюдении права на жилище социально незащищенных слоев населения; целевом использовании бюджетных средств в жилищно-коммунальной сфере; реализации прав граждан-участников долевого строительства жилья; предоставлении
следована многоуровневая система информационно-аналитического обеспечения деятельности прокуратуры, особое внимание уделено проработке форм взаимодействия органов прокуратуры с иными контрольно-надзорными и правоохранительными государственными структурами, координации их деятельности.
В работе раскрывается правоприменительная практика, дан анализ состояния законности в сфере реализации права на жилище. На основании результатов изучения материалов прокурорских проверок, а также проведенного диссертантом анкетирования систематизированы и раскрыты наиболее типичные нарушения законодательства в сфере реализации права на жилище. Сформулированы теоретические положения и практические меры по наиболее эффективному проведению прокурорских проверок по выявлению, устранению и предупреждению нарушений законов и иных нормативных правовых актов в данной сфере; применению актов прокурорского реагирования.
По результатам исследования на защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере реализации права
на жилище в Российской Федерации является одной из форм правозащитной дея
тельности современной прокуратуры, основанной на положениях Конституции
Российской Федерации, нормах Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации», других федеральных законов, международных договорах Российской
Федерации, указах Президента Российской Федерации, приказах и указаниях Гене
рального прокурора РФ, содержание которой заключается в охране и защите орга
нами отечественной прокуратуры права на жилище населения современной России.
Положение о том, что «право на жилище» является комплексным (межотраслевым) правовым институтом, включающим в себя обособленную группу юридических норм, регулирующих определенные взаимосвязанные между собой однородные отношения внутри различных отраслей права, однако нередко допускаемое ограничительное толкование в теории и практической деятельности государственных контрольных (надзорных) органов и органов прокуратуры «права на жилище» как института только жилищного права, отождествляемого с категорией «жилищные права», приводит к сужению круга объектов и предмета прокурорского надзора и государственного контроля.
Надзор за исполнением законов в сфере реализации права на жилище в Российской Федерации является в современных условиях самостоятельным и, без-
условно, приоритетным направлением деятельности органов и учреждений российской прокуратуры и в связи с тем, что она регулируется в настоящий момент различными нормативными актами Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации и не имеет систематизированной нормативной правовой основы, автором сформулировано и обосновано предложение о необходимости принятия специального приказа Генерального прокурора Российской Федерации, регулирующего деятельность прокуратуры в этой сфере правовых отношений, разработан и представлен проект соответствующего документа.
Определение сущности и специфики предмета прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище как: соблюдение закрепленных в Конституции Российской Федерации положений о праве на жилище, исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации и,регулирующих отношения в сфере реализации права на жилище федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления^ органами контроля, их должностными лицами, органами управлениями руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, считая приоритетным исполнение федерального земельного, градостроительного, жилищного, бюджетного законодательства; соответствие требованиям Конституции Российской Федерации и действующим законам правовых актов в сфере реализации права на жилище, издаваемых органами государственной власти, местного самоуправления, органами контроля,, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Положение о том, что задачами прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище является своевременное и полное выявление, устранение и предупреждение нарушений закона в ходе реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России»; при решении вопросов предоставления жилья по договорам социального найма; соблюдении права на жилище социально незащищенных слоев населения; целевом использовании бюджетных средств в жилищно-коммунальной сфере; реализации прав граждан-участников долевого строительства жилья; предоставлении
населению земельных участков для строительства жилых домов; соблюдении сроков и порядка проведения государственных экспертиз и разрешительных процедур.
Предложения по повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище, включающие вопросы обеспечения своевременности и законности при рассмотрении сообщений и заявлений о правонарушениях, связанных с реализацией права на жилище; оптимальные методы выявления, незамедлительного устранения и предупреждения правонарушений; вопросы организации проведения прокурорских проверок; принятия оптимальных мер прокурорского реагирования; реального возмещения ущерба, причиненного незаконными действиями должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; привлечения виновных лиц к предусмотренной законом ответственности; усиления прокурорского надзора за исполнением законодательства в деятельности государственных контрольных органов; расширения гласности работы прокуратуры по осуществлению надзора в сфере реализации права на жилище.
Вывод о том, что при осуществлении органами прокуратуры надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище Генеральной прокуратуре Российской Федерации необходимо провести комплекс организационных мероприятий, включающих подготовку и переподготовку по специальной программе прокурорских работников; в прокуратурах субъектов Российской Федерации, городов и районов закрепить за отдельными прокурорскими работниками вопросы надзора за исполнением законодательства в этой сфере и осуществлять регулярное заслушивание их по результатам работы; проводить своевременное обобщение и распространение передового опыта работы прокуратур и конкретных прокуроров по осуществлению этого направления надзорной деятельности.
В целях оптимизации деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище сформулированы предложения о внесении изменений и дополнений в Жилищный кодекс Российской Федерации (далее - ЖК РФ). В частности, положения ч.І ст.1 ЖК РФ предлагается распространить помимо граждан Российской Федерации на иных лиц, не обладающих устойчивой правовой связью с Российской Федерацией, но проживающих либо находящихся на ее территории; восстановить перечень катего-
рий граждан, обладавших до 1 марта 2005 г. правом на первоочередное и внеочередное предоставление жилья по договору социального найма; принять конкретные меры по дополнительной защите прав граждан, утративших жилые помещения в результате обращения на них взыскания, и проживающих в связи с этим в жилых помещениях маневренного фонда.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы, положения и предложения научно-прикладного характера, сформулированные по результатам проведенного комплексного диссертационного исследования, можно рассматривать как определенный вклад в теорию прокурорского надзора. Предложенные в работе теоретические положения могут также иметь практическое значение в работе по дальнейшему совершенствованию организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище, повышению его эффективности, а также способствовать научному развитию смежных сфер прокурорского надзора и иной деятельности прокуратуры.
Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что его результаты могут быть применены в целях совершенствования действующего законодательства, при осуществлении ведомственного нормотворчества, подготовке соответствующих научно-методических рекомендаций и практических пособий для прокуроров, в практической деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище, а также в учебном процессе вузов страны по юридическим специальностям и при повышении квалификации прокурорских работников.
Апробация результатов диссертационного исследования. Теоретические выводы и практические рекомендации, изложенные в диссертации, использовались в надзорной деятельности прокуратур Алтайского края, Республики Алтай, Республики Хакасия при проведении проверок и подготовке актов прокурорского реагирования, а также при разработке методических рекомендаций городским и районным прокурорам, аналитических и информационных записок, справок и отчетов о состоянии законности и правопорядка, о чем имеются акты о внедрении диссертационного исследования из прокуратур названных субъектов Российской Федерации.
Материалы проведенного анкетирования в 2007 г. направлены в Главное управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации по надзору за ис-
полнением федерального законодательства и использовались при подготовке заседания Научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.
Результаты диссертационного исследования получили практическое применение в деятельности Алтайского краевого Совета народных депутатов (АКСНД) при подготовке в 2006 г. рекомендаций «круглого стола» по теме «Защита интересов населения в ходе реализации жилищно-коммунальной реформы»; в работе профильных комитетов при разработке предложений по внесению изменений в Жилищный кодекс РФ и при принятии ряда законов Алтайского края в жилищной сфере; при подготовке обращения депутатов АКСНД к Президенту Российской Федерации, Председателю Правительства Российской Федерации, Председателю Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в связи с реализацией Жилищного кодекса Российской Федерации.
По теме диссертации автором опубликовано 6 статей, в том числе в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования Российской Федерации.
Автор принял участие в работе ряда научно-практических конференций. В их числе: «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (11 У, Томск, 2005 г.), «Право и государство: приоритеты XXI века» (АТУ, Барнаул, 2007 г.); в работе «круглого стола» по теме «Защита интересов населения в ходе реализации жшшщно-коммунальной реформы» (АКСНД, Барнаул, 2006 г.).
Структура диссертации определена предметом и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Понятие и содержание права на жилище
Юридическая мысль в нашей стране не одно десятилетие довольно внимательно следит за развитием и совершенствованием жилищного законодательства. Ему посвящены солидные монографии и учебные пособия, популярные брошюры, главы в учебниках и отдельные научные статьи, на страницах которых получили свое теоретическое освещение проблемы института права на жилище1.
В процессе исследований разрабатываются соответствующие юридические конструкции, создаются теоретические концепции, проводится доктринальный и прикладной анализ жилищного законодательства. Достигнуто немало. Однако до настоящего времени исследователи так и не пришли к такому пониманию феномена права на жилище, которое бы устраивало большинство ученых. Это связано с тем, что право на жилище по своей юридической природе является сложным, многоаспектным правовым институтом, определение понятия которого не закреплено на законодательном уровне. В данном параграфе представляется необходимым проанализировать существующие концепции о понятии и содержании права на жилище, так как в дальнейшем эта правовая категория будет рассматриваться в основе предмета прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище.
Жилище является одним из основных материальных условий жизни человека. Еще Ф. Энгельс отмечал, что «.. .Маркс открыл закон развития человеческой истории, тот до последнего времени скрытый под идеологическими наслоениями простой факт, что люди в первую очередь должны есть, пить, иметь жилище и одеваться, прежде чем быть в состоянии заниматься политикой, наукой, искусством, религией и т.п.»1.
Потребность человека в жилище возникает с момента его рождения и сохраняется на всем протяжении его жизни, т.е. носит постоянный характер, видоизменяясь с возрастом, социальным положением, созданием семьи и т.п.
Термин «жилище» означает обычно особое сооружение или помещение, специально предназначенное для проживания людей: жилой дом, квартира, другое жилое помещение вместе с соответствующей вспомогательной площадью (кухня, коридор, ванная комната, прихожая и т.д.). В широком смысле понятие «жилище» охватывает не только пределы жилой ячейки (квартиры, жилого дома и т.д.), но и различного рода средства повседневного обслуживания и прилегающую придомовую территорию. При определении понятия «жилище» различаются также социальные и архитектурные аспекты, тесно связанные между собой. Жилище не остается неизменным, оно изменяется под влиянием различных условий исторического развития общества: в зависимости от уровня развития производительных сил и характера-производственных отношений; социальной, демографической и этнической культуры общества. На состояние и формы жилищ определенное влияние оказывают также многообразные природно-климатические условия, развитие градостроительства и архитектуры и иные факторы. Под жилищем понимается не только крыша над головой, т.е. дом, квартира, комната и другое, но и доступность посредством использования этих жилых помещений, всех элементов жизнеобеспечения: воды и водоотведения, электро-, газо- и теплоснабжения, информационных ресурсов и др.2
В современных условия жилище во все большей степени является необходимым условием удовлетворения следующих потребностей: создание семьи; воспитание и обучение детей; культурная, хозяйственная и трудовая деятельность и другие формы развития.
Как известно, обеспеченность граждан благоустроенным жилищем — один из наиболее наглядных показателей уровня заботы государства о своих гражданах, а также благосостояния народа:
В России термин «право на жилище» появился в конце XIX в., когдаобозна-чилась тенденция к выкристаллизации нового личного сервитута — праваша жилище,, закрепляющего за гражданами право пользования?жилыми помещениями собственника. Данньш институт, как утверждал Ш Еонорович, в законодательстве еще не встречался, но уже стал охраняться судебными властями1.
Современное понимание сущности права на; жилище исходит изположений, закрепленных внынедействующе№К6нституции;Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., которая провозгласила права и свободы человека высшей ценностью.
В соответствии со ст. 40 КонституцииРоссийской Федерации: 1. Каждый имеет право на жилище. шктоне может бытыпроизвольно лишен жилища: 2 Органьгтосударственношвласти;И органы местного самоуправленияшоощ-ряют жилищное; строительство, создают условия для- осуществления? права: на: жилище. 3: Малоимущим иным указанными!законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за-доступную плату из государственных, муниципальных-.и других жилищных фондовш соответствии с установленными законом нормами»2..
В юридической:литературе неоднократно справедливо отмечалось, что ст. 40 Конституции» Российской? Федерации несовершенна и дает основаниям дляфазного пониманияшраваша жилище, поскольку нивсамой Конституции РФ; нив отдельных законах, не раскрывается сущность этого- важнейшего социально-экономического права3.
Следует отметить, что право нажилище,. предусмотренное ст.;40 Конститу-ции РФ сформулировано иначе, чем- ві Конституции ЄСЄР. 1977 г. Провозглашая право каждого на жилище, ч. 1 ст. 40 устанавливает и гарантию охраны этого права:
«Никто не может быть произвольно лишен жилища». Часть вторая ст. 40 предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство; создают условия для осуществления права на жилище. Что же касается предоставления жилья бесплатно (или за доступную плату), то согласно части третьей ст. 40 Конституции РФ такое жилье предоставляется только малоимущим, иным указанным в законе гражданам, ;нуждающимся в жилище. Конституция РФ,- таким образом,, отказалась; от планово-распределительной системы обеспечения жилыми помещениями и монополии в этом деле государственного, муниципального общественного жилищных фондов.
В состав конституционного права на жилище, по нашему мнению,. входят также положения ст. 25, 27 Конституции РФ, провозглашающие соответственно неприкосновенность жилища и свободу выбора места жительства. Право на жилище относится к числу основных прав граждан. Согласно ст. 17 Конституции РФ.» право-на жилище принадлежит каждому от рождениями всилу этого ему свойственна неотчуждаемость: право на жилище не может быть изъято государством; у. гражданина либо ограничено в- объеме, кроме: случаев;, прямо указанных в самой Конституции РФи в законе.
Реализация права на жилище в России
Общепризнанно, что права человека имеют смысл и ценность для человека и общества только тогда, когда они реализуются. Недостаточно официально провозгласить права человека. Права, выраженные в норме права, должны быть поддержаны системой практических и юридических мер, в противном случае они не станут действительностью. Лишь возможность практического осуществления прав человека подтверждает реальность законодательных установлений о них, обеспечивает должный уровень жизни каждого члена общества и социума в целом.
Слово «реализация» происходит от латинского «realis» (вещественный) и буквально означает осуществление, выполнение чего-либо на практике . Термин «реализация прав человека» аналогичен по смыслу. Реализация прав человека - это осуществление субъектами юридически закрепленных и гарантированных государством возможностей, претворение этих прав в жизнь, фактическое пользование ими. К реализации прав человека как высшему проявлению права применимы об щие положения теории государства и права о реализации и применении права с учетом специфики их содержания1.
Следовательно, можно констатировать, что реализация прав человека — сложный процесс, в нем участвуют не только субъекты этих прав, но и государство в лице его органов (законодательных, исполнительных, правоохранительных). Государство не только устанавливает в законе права человека, юридически обстоятельно их формулирует, но и проводит меры позитивного характера для материального и процессуального обеспечения прав человека, создает условия для их беспрепятственного осуществления.
В качестве сферы реализации права на жилище было признано оптимальным считать, что данным понятием охватываются: а) формы непосредственной реализации права, превращения его из возможности в действительность (фактическое пра-вообладание, пользование жилищем, распоряжение им, а также защита и восстановление права на жилище в случае его нарушения); б) юридические механизмы реализации права (закрепление, конкретизация конституционного права в отрасле- вом законодательстве; конкретизация закона в подзаконных нормативных правовых актах; разъяснение закона в актах официального толкования; разработка и принятие процессуальных правовых актов и т.п.)2.
При осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище прокурорам необходимо знать, как фактически реализуется и законодательно регулируется право на жилище в России, более того, важно иметь представление о конкретно-исторической ситуации, тенденциях и приоритетных направлениях политики государства в данной сфере. Только максимально полно учитывая данные аспекты, прокуратура может рассчитывать на общий позитивный эффект своей деятельности.
Придерживаясь мнения профессора В.Б. Ястребова, полагаем, что прокуратура не может строить свою деятельность в отрыве от политической жизни страны.
При всем том, что прокуратура есть в истинном смысле полностью деполитизиро-ванная структура, ее действия должны учитывать факторы политического характера в не меньшей степени, чем факторы экономические, управленческие, правовые. В данном случае речь идет о политике государства, политике, выражающей всеобщие интересы, а не интересы отдельных социальных общностей, политических партий, общественных движений. Выражая всеобщие интересы, политика государства исходит из основ конституционного строя, положений Конституции Российской Федерации, главного закона страны, определяющего важнейшие начала жизни общества и государства. В таком понимании политика государства действительно является для прокуратуры одной из основ формирования подхода к решению ключевых вопросов ее организации и деятельности1.
В связи с этим важно отметить, что в течение XX в. в России функционировали три разные системы реализации права на жилище в рамках удовлетворения жилищных потребностей общества, обусловленные разной структурой собственности2: дореволюционная, где не было места жилищному законодательству как комплексной отрасли российского законодательства и инструменту государства в решении жилищной проблемы; жилищные отношения как гражданские отношения регламентировались частным правом, государство (местное самоуправление) самоустранилось от решения квартирного вопроса, несмотря на его социальную остроту; советская, где в отличие от дореволюционной возникла и утвердилась ком плексная отрасль советского жилищного законодательства, регулирующая группу разнородных отношений, условно объединяемых как жилищные, нормами публич ного и гражданского права, а государство достигло доминирующего положения в системе удовлетворения жилищных потребностей граждан, ликвидировав рынок жилья; постсоветская, где комплексное жилищное законодательство сохраняет свои функции в структуре постсоветского российского законодательства, а постсо ветское государство (органы местного самоуправления) утратило функциональное назначение быть монополистом в жилищном строительстве и жилищном фонде, главным инструментом в решении жилищной проблемы, уступив место рынку жилья.
Благоустройство дореволюционного жилищного фонда было на низком уровне. Общее количество домов, оборудованных водопроводом, не достигало даже 10%, водопроводная вода не очищалась, что служило причиной многих эпидемий и желудочных заболеваний. Только 23% строений жилых домов, где проживали состоятельные семьи, были оборудованы канализацией. За исключением Москвы и еще двух-трех городов, очистка сточных вод не осуществлялась. Лишь 5% домов имели электричество. Газификация коснулась 5% квартир Москвы и 2% Петербурга. Городские бани имелись только в 72 городах из 1084 городов, а механические прачечные - в 9 городах1.
Итог советской системы удовлетворения жилищных потребностей зафиксирован в следующих показателях: к началу 1992 г. 11 млн семей и одиноких граждан проживали в коммунальных квартирах, общежитиях или нанимали жилье у частных лиц; свыше 2 млн человек проживали в аварийных домах, 17 млн человек располагали жилой площадью менее 5 кв. м. на одного человека. В очереди на улучшение жилищных условий состояло по очень низким критериям около 10 млн семей2.
После 1991 г. общие политические, социальные и экономические условия функционирования государства принципиально изменились, следовательно, изменились предпосылки решения жилищной проблемы как составной части общих проблем. В этот период началась приватизация жилых помещений, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на основе добровольного и безвозмездного участия.
Сущность, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище
Характеризуя сущность прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище, необходимо отметить, что прежде всего прокурорский надзор в данной сфере является одной из форм правозащитной деятельности современной Российской прокуратуры, основанной на положениях Конституции Российской Федерации, нормах Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», других федеральных законов, международных договорах Российской Федерации, указах Президента Российской Федерации, приказах и указаниях Генерального прокурора РФ.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации человек, его права, в том числе право на жилище, являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанность государства (ст. 2). Более того, гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (ч. 1 ст. 45).
Необходимо отметить, что в современной научной литературе термин «охрана», «защита», «обеспечение» прав и свобод человека и гражданина получили различное толкование, в связи, с чем возникает необходимость уточнения их содержания. Полагаем, следует согласиться с мнением о том, что понятие «обеспечение» является родовым по отношению к понятиям «охрана» и «защита»1. Оно включает в себя всю систему политических, экономических, социальных, духовных, правовых и иных мер и условий, направленных на наиболее полное пользование человеком социальными благами. Понятие «охрана» и «защита» чаще всего рассматриваются либо как тождественные1, либо «защита» понимается как более узкое понятие по сравнению с «охраной» либо каждое из них наделяется самостоятельным содержанием".
Представляется правильной позиция, в соответствии с которой под охраной понимаются взаимосвязанные меры, осуществляемые государственными органами и общественными организациями, направленные на предупреждение нарушения прав, на устранение причин, их порождающих, и способствующие нормальному процессу реализации личностью своих прав и свобод. Под защитой же имеется в виду принудительный (в отношении обязанного лица) способ осуществления права, применяемый в установленном законом порядке конкретными органами в целях восстановления нарушенного права. При этом защита прав и свобод — это сложный двуединый, с одной стороны, направленный на защиту интересов конкретного человека, реализацию его свободы по распоряжению своим правом, а с другой - гарантирующий соблюдение интересов общества и государства. «Защита - всякая вещь, предмет, скрывающий, охраняющий, окружающий кого или что... заступничество, покровительство». Необходимость в защите права или свободы наступает тогда, когда налицо неисполнение юридической обязанности или свободы; злоупотребление правом, препятствующие осуществлению права или свободы; спор о наличии самого права или свободы. Деятельность, направленная на устранение препятствий в осуществлении прав и свобод, на борьбу с неисполнением обязанностей и злоупотреблением правом, в свою очередь, составляет содержание юридических средств защиты прав и свобод человека и гражданина в правовом государстве3
Сущность прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище определяется прежде всего его государственно-правовой природой. Нацеленный на утверждение верховенства закона прокурорский надзор занимает особое место как в системе контролирующих органов, так и в системе государственных органов в целом. Осуществляя надзорные функции в правоприменительной деятельности, прокурорский надзор непосредственно участвует в утверждении значимости права как регулятора общественных отношений, выступает в качестве проводника воли государства1.
Острота современной социально-политической ситуации в стране, специфика переживаемого периода, наконец, вступление Российской Федерации в Совет Европы и ратификация Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, признание юрисдикции Европейского Суда по правам человека диктуют необходимость максимального использования правозащитного потенциала всех государственных органов, включая прокуратуру.
По мнению большинства теоретиков прокурорского надзора, только сильное в политическом и экономическом отношении государство в состоянии обеспечить нормальные условия для проживания всех категорий граждан, включая достижение высокого жизненного уровня, защитить их в социальном отношении - зашита именно государственных и общественных интересов (публичного интереса) останется приоритетной задачей для прокуратуры. Приоритетным для прокуратуры будет также защита прав и свобод человека и гражданина2.
При этом негативные личностные, социальные, политические, экономические и другие последствия, связанные с нарушением прав и свобод органами государственной власти и должностными лицами, являются, на наш взгляд, наиболее опасными: во-первых, эти нарушения прав и свобод исходят от государственной власти, что деформирует и искажает демократическую сущность этой власти; во-вторых, нарушения прав и свобод человека и гражданина объективно направлены на разрушение демократически-ценностных основ всей правовой системы, если учитывать, что ядро и главные устои правовой системы демократического гражданского общества и правового государства составляют именно основные права и свободы человека и гражданина; в-третьих, законодательная форма нарушений прав и свобод непосредственно связана с действием конституционного принципа (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ), согласно которому органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать не только Конституцию РФ, но и законы3.
Таким образом, прокурорский надзор за исполнением законов является самостоятельным видом прокурорской деятельности, тесно связанным не только с укреплением законности, с утверждением действенной вертикали власти, но в конечной степени заключается в реальной защите и обеспечении прав и свобод человека и гражданина.
Важная особенность российской прокуратуры - ее способность и полномочия реагировать на нарушения, затрагивающие права многих граждан1, в том числе право на жилище. Поэтому надзор за исполнением законов в целом и надзор за исполнением законов в сфере реализации права на жилище в частности делают прокуратуру универсальным инструментом утверждения в стране законности и правопорядка.
Организация работы прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище
Объем и сложность задач, стоящих при осуществлении надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище, содержание надзора, определенное его предметом и пределами, необходимость обеспечения эффективности и результативности надзорной деятельности требуют четкой организации работы, управления и руководства этими процессами как в Генеральной прокуратуре РФ, так и в прокуратурах субъектов Федерации и приравненных к ним прокуратурах, прокуратурах городов и районов, а также приравненных к ним иных специализированных прокуратурах.
При этом анализ содержания приказов Генерального прокурора Российской Федерации и практической деятельности районных прокуратур свидетельствует о том, что недочеты в организации работы последних из года в год повторяются, а принимаемые меры по их устранению еще недостаточно эффективны. Так, только в 2004 г. Генеральным прокурором РФ издано 39 приказов и других организационно-распорядительных документов, направленных на устранение выявленных недочетов в организации работы по осуществлению прокурорского надзора1.
Как обоснованно указывает СИ. Герасимов, «большая часть ошибок и просчетов, отмечающихся в работе конкретных прокуратур, имеет в своей основе недооценку их руководителями значения использования современных методов ее организации. Игнорирование вопросов организационного обеспечения влечет ослабление правозащитного потенциала прокуратуры, отрицательно отражается на состоянии законности в стране»2.
Организацию работы по осуществлению надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище можно определить как составную часть организации работы прокуратуры в целом1. Под ней понимается совокупность взаимосвязанных и взаимодополняемых мер (мероприятий, элементов) по подбору, расстановке, повышению квалификации прокурорских кадров, постоянному регулированию (направлению) их деятельности, обеспечению их всеми необходимыми средствами, сбору и анализу информации, анализу работы прокуратуры и ее оценке, планированию работы, контролю за выполнением планов, объединению усилий оперативного состава, других органов в целях достижения высоких конечных результатов в плане укрепления законности2.
Правильная организация работы дает возможность прокурору максимально и эффективно использовать предоставленные ему законом полномочия по выявлению, устранению и предупреждению правонарушений.
Еще в начале XX в. известный российский ученый А.А. Богданов сконструировал «всеобщую организационную науку» - тектологию, в основе которой лежит идея единства организации и управления. Он связывал организационную (организующую) деятельность с понятием «интереса» (цели), раскрыл динамику организационных структур с формированием цели организации, которая осуществляется органом управления3.
Процесс организации работы в прокуратурах районов непосредственно связан с управлением. Под управлением понимается многогранный, сознательный и целенаправленный процесс воздействия вышестоящих органов прокуратуры и прокуроров в соответствии с их компетенцией на подчиненных им работников в целях надлежащего выполнения задач и функций, возложенных на них Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и иными актами федерального законодательства4.
К мерам такого воздействия относятся приказы и указания вышестоящих прокуроров, в том числе и названные выше приказы Генерального прокурора Российской Федерации, конкретные задания по отдельным вопросам, информационные письма, содержащие информацию о положительном опыте работы либо недостатках в ее проведении в отдельных прокуратурах и указание другим прокуратурам учесть их в своей работе, методические пособия и инструкции, заслушивание подчиненных на служебных совещаниях и заседаниях коллегий и т.д.
Основными актами Генерального прокурора РФ, закрепляющими положения об организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации права на жилище, являются: приказ Генерального прокурора от 22 мая 1996 г. №30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; указание Генерального прокурора РФ от 15 сентября 2003 г. №7/3-1-991-2000 «Об усилении надзора за соблюдением прав граждан в жилищно-коммунальной сфере»; решение расширенного заседания коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 3 февраля 2006 г. по итогам работы органов прокуратуры в 2005 г.; информационное письмо Генеральной прокуратуры от 28 марта 2006 г. «О состоянии законности и практике прокурорского надзора в сфере защиты прав граждан - участников долевого строительства многоквартирных домов и иных объектов недвижимости»; приказ Генерального прокурора от 19 января 2007 г. №11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов»; решение коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 22 февраля 2007 г. «Об итогах работы органов прокуратуры за 2006 год и мерах, направленных на повышение эффективности деятельности по укреплению законности и правопорядка».
Учеными НИИ проблем укрепления законности и правопорядка в 2007 г. разработаны научно-методические рекомендации по осуществлению прокурорского надзора за исполнением жилищного и земельного законодательства в рамках реализации национальных проектов, согласно которым работа в данном направлении строится в соответствии с общими положениями об организации общего надзора прокуратуры, но с обязательным учетом специфики данного направления надзорной деятельности1.
