Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование сферы миграционных отношений
1.1. Системная характеристика законодательства, регулирующего сферу миграционных отношений 17
1.2. Правовой статус участников миграционных отношений
1.3. Состояние законности в сфере миграции и роль органов прокуратуры в процессе обеспечения исполнения миграционного законодательства 78
1.4. Пути совершенствования миграционного законодательства, направленного на укрепление законности в сфере миграционных отношений .103
Глава 2. Научные и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений
2.1. Предмет, пределы, цели и основные задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений 119
2.2. Организация и осуществление прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего сферу миграционных отношений 134
2.3. Взаимодействие органов прокуратуры с общественными организациями в сфере обеспечения соблюдения прав мигрантов . 171
2.4. Совершенствование практики прокурорского реагирования на выявленные нарушения миграционного законодательства... 180
Заключение 196
Список использованной литературы..., 200
- Правовой статус участников миграционных отношений
- Пути совершенствования миграционного законодательства, направленного на укрепление законности в сфере миграционных отношений
- Организация и осуществление прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего сферу миграционных отношений
- Взаимодействие органов прокуратуры с общественными организациями в сфере обеспечения соблюдения прав мигрантов .
Введение к работе
Актуальность проблемы исследования. Конституцией Российской Федерации (часть 3 статьи 62) в качестве общего принципа определено, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются на территории Российской Федерации всеми правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации. Тем самым Основной закон нашего государства показал свое признание и поддержку такого института как миграция населения, заложив основу миграционного законодательства.
Развитие современного мира уже невозможно представить без процессов миграции населения, когда большинство зарубежных стран испытывают определенную зависимость своего развития от миграционных процессов, что предопределяет глобальный характер миграции.
Актуальность данной темы обусловлена целым комплексом фактических обстоятельств, имеющих непосредственное теоретическое, прикладное и правовое значение. Первым из них является факт постоянного роста численности иммигрантов в Российской Федерации. По данным Всемирного банка в 2008 г. Россия стала крупнейшим центром миграции в Восточном полушарии и уступает по величине миграционных потоков только США. В Россию ежегодно прибывают более 12 млн. и одновременно выезжают около 11 млн. мигрантов. На сегодняшний день в России насчитывается около 1,5 миллионов только легальных мигрантов. Численность же нелегальных мигрантов по разным данным колеблется от 5 до 12 миллионов человек. Незаконная миграция стала долговременным фактором, оказывающим заметное негативное влияние на социально-экономическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и криминальную обстановку в России, она практически напрямую связана с ростом сектора теневой экономики, эксплуатацией иностранных работников, нарушением их прав и свобод, что ведет к резкому снижению уровня внутренней трудовой миграции коренного населения страны.
Материалы прокурорского надзора свидетельствуют о том, что состояние законности в сфере миграции является неудовлетворительным, а динамика выявленных правонарушений в этой области за истекшие 10 лет характеризуется устойчивым ростом. Общее количество выявленных прокурорами нарушений законодательства в сфере миграции возросло в 9 раз. На территории всех административных округов Российской Федерации весьма распространены и многочисленны нарушения административного законодательства миграционного характера. В результате органами миграционного контроля ежегодно фиксируется до 3 миллионов административных правонарушений, по которым к административной ответственности привлекается от 700 тыс. до 1 млн. иностранных граждан и лиц без гражданства. При этом по-прежнему органами контроля допускаются нарушения установленного законом порядка привлечения иностранцев к административной ответственности, в связи с чем, только за 3 года (2008-2010 гг.) прокурорами выявлено более 37 тысяч нарушений правового положения иностранных граждан.
При этих условиях сложившаяся в стране система миграционного контроля оказалась неэффективной, не оказывает надлежащего противодействия негативным тенденциям в сфере миграции, далеко не в полной мере использует свои функциональные полномочия по предупреждению и пресечению незаконной миграции и не обеспечивает неукоснительного соблюдения прав и законных интересов российских и иностранных мигрантов.
Осложняет указанную проблему так же тот факт, что в Российской Федерации реализация государственной политики в сфере миграции, а так же контроль за её осуществлением, входят в компетенцию множества государственных органов, функциональная деятельность которых зачастую не согласуется и не координируется, что свидетельствует об их организационной разобщенности и отсутствии надлежащего взаимодействия в борьбе с правонарушениями миграционного характера.
В современных условиях негативно проблемным является отсутствие в Российской Федерации систематизированного и комплексного миграционного законодательства. До сих пор многие вопросы правового регулирования в сфере миграции в нашей стране остаются еще не урегулированными на уровне закона. Это создает практическую возможность для ущемления прав участников миграционных отношений со стороны правоприменителей.
Поэтому, в современной обстановке, все более возрастает роль органов прокуратуры по защите прав мигрантов посредством активного надзора за исполнением законодательства, регламентирующего миграционную сферу. Однако организация этой деятельности органов прокуратуры не отвечает возросшим требованиям, предъявляемым к решению назревших проблем в рассматриваемой сфере. Анализ практики свидетельствует о недостаточно критической оценке многими прокурорами неудовлетворительного состояния законности в сфере миграции, а принимаемые ими меры реагирования зачастую неадекватны сложившейся обстановке, нередко носят запоздалый характер, не всегда сопровождаются реальным наказанием виновных лиц. Во многих регионах прокурорами не осуществляются необходимые взаимодействие и координация с другими правоохранительными и контролирующими органами в целях усиления борьбы с правонарушениями миграционной направленности. В целом проведенное исследование указывает на отсутствие в Российской Федерации полномасштабной и согласованной концепции противодействия системы органов прокуратуры и других государственных органов контроля, сложившемуся негативному положению в сфере миграции.
Степень научной разработанности темы. Научных комплексных исследований диссертационного или монографического характера, посвященных проблемам прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений не проводилось, и каких-либо научных публикаций такого уровня нет. Вместе с тем, отдельные вопросы, относящиеся к методике организации прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства, рассматривались в работах: Т.В. Ашитковой, И.С. Викторова, А.Ж. Макашевой, М.В. Маматова, Р.Р. Сеченовой и др. Однако затронутые в них вопросы носили чисто прикладной, методический характер и не затрагивали современных актуальных проблем прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства как комплексного целостного явления юридической науки, рассмотренных в диссертации.
Неудовлетворительное состояние законности, иные негативные факторы, обозначенные в сфере миграции, определили необходимость и практическую потребность комплексного научного исследования современных актуальных проблем прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства, предусматривающего определение новых эффективных научных и прикладных положений, относящихся к содержанию и специфике его основных элементов (предмет, объект, пределы, цели, задачи, направления), совершенствование организационной и методической деятельности органов прокуратуры по выявлению, устранению и предупреждению миграционных правонарушений, а также восполнение и совершенствование законодательной базы путем разработки конкретных предложений в этой области.
Цель диссертационной работы заключается в том, чтобы исследовать теоретические и прикладные вопросы прокурорского надзора на данном направлении, разработать научно обоснованные практические предложения, способствующие повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений, а также дальнейшее совершенствование миграционного законодательства.
Научная задача диссертационного исследования состоит в теоретико-правовом обосновании основных элементов прокурорского надзора за исполнением законов в сфере миграционных отношений, в раскрытии и развитии его специфики и содержательной сущности, в разработке научно-практических предложений и рекомендаций, направленных на повышение эффективности прокурорской надзорной деятельности и совершенствование ее правового регулирования.
Исходя из поставленной цели и решения научной задачи в диссертации сформулированы, и последовательно решены следующие частные исследовательские задачи:
-
изучить и проанализировать научную литературу, нормативно-правовые акты и на этой основе сформулировать содержательное определение и специфику предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений с учетом современных требований;
-
провести анализ и обобщение практики прокурорского надзора и на этой основе дать оценку состояния исполнения миграционного законодательства;
-
выработать определение содержания правового понятия состояния законности в сфере миграционных отношений;
-
разработать комплекс конкретных предложений по совершенствованию организации и повышению эффективности прокурорского надзора, охватывающие основные стадии надзорного процесса;
-
разработать рекомендации по совершенствованию тактики и методики выявления, устранения и предупреждения нарушений миграционного законодательства;
-
дать системную характеристику миграционного законодательства и по результатам разработать предложения по внесению дополнений и изменений в действующее законодательство, регулирующее сферу миграционных отношений, направленные на укрепление законности в этой области.
Объект исследования – комплекс общественных отношений, объективно возникающих в ходе практической реализации полномочий прокурора по осуществлению надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений и связанных с ними проблемных ситуаций, требующих научного разрешения.
Предмет исследования – прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений, актуальные теоретические и практические вопросы совершенствования надзорной деятельности прокуратуры и повышения её эффективности на всех стадиях надзорного процесса, анализ, обобщение, оценка и развитие нормативно-правовой базы в сфере миграции.
Методология и методика исследования. Диссертационное исследование проводилось на основе общенаучного диалектического метода познания с применением других взаимодополняющих приемов и методов: системного, конкретно-исторического, статистического, формально-юридического и сравнительно-правового анализа. Совокупность в комплексе примененных общенаучных, частных и специальных методов познания позволило автору всесторонне исследовать весь круг вопросов, поставленных в диссертационной работе и сформулировать ряд предложений научного и прикладного характера.
Теоретическая база исследования. Теоретическую базу исследования составили труды ведущих ученых:
– в области прокурорского надзора: П.Д. Альбицкого, И.А. Арабяна, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, С.И. Герасимова, В.З. Гущина, В.Г. Даева, Л.М. Давыденко, В.В. Долежана, С.А. Емельянова, А.Х. Казариной, В.В. Клочкова, А.Ф. Козлова, А.Ф. Козусева, Б.В. Коробейникова, В.Ф. Крюкова, В.Г. Лебединского, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелкумова, А.Р. Михайленко, С.Н. Назарова, Л.А. Николаевой, В.П. Рябцева, В.Г. Савицкого, А.П. Сафонова, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, Б.М. Спиридонова, А.Г. Халиулина, Э.Б. Хатова, А.А. Чувилева, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и др.
– в области миграционного права, законодательства и современной миграционной политики: Л.Ф. Абзаловой, Г.Е. Алексеевой, Л.В. Андриченко, Т.Н. Балашовой, А.Г. Вишневского, И.Н. Глебова, О.В. Дамаскина, В.О. Елеонского, Ж.А. Зайончковской, А.М. Ибрагимова, В.А. Ионцева, Е.К. Кирилловой, В.А. Коробеева, С.Е. Метелева, В.А. Орешкина, В.Е. Подшивалова, Т.М. Регент, Л.Л. Рыбаковского, В.Д. Самойлова, М.Л. Тюркина, Т.И. Цапенко, Т.Я. Хабриевой, С.П. Щербы и др.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Всеобщая декларация прав человека, иные международные правовые акты, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты уполномоченных министерств и ведомств, принятые по вопросам миграции, а также приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.
Научная новизна диссертации заключается в том, что автором проведено комплексное системное исследование, заключающееся в обосновании теоретических положений и прикладных предложений, направленных на повышение эффективности и совершенствования прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства. В работе на основе анализа научных исследований и материалов прокурорского надзора впервые сформулирован ряд научных и прикладных положений, содержащих определенную новизну: о состоянии законности в сфере миграции, о специфике предмета и пределов прокурорского надзора, с учетом особенностей миграционных отношений, о совершенствовании тактики и методики выявления, устранения и предупреждения нарушений миграционного законодательства. В целях повышения эффективности надзорной деятельности в сфере миграции выделены факторы, негативно влияющие на её результативность и предложены пути их устранения, выявлены пробелы и коллизии в правовом регулировании миграционных отношений и даны рекомендации о восполнении законодательства в сфере миграции, изложена авторская интерпретация правовых определений в области понятийного аппарата, применяемого на соответствующих стадиях миграционных отношений.
Эмпирическая база исследования. Достоверность и обоснованность выводов и предложений диссертационного исследования обеспечена в результате изучения, анализа и обобщения следующих данных: материалов прокурорского надзора Генеральной прокуратуры Российской Федерации (справки, обобщения, информации, акты реагирования) за 2005-2010 гг.; информационно-аналитических годовых докладов о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры за 2005-2010 годы; докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о работе за 2005-2010 гг.; материалов прокурорского надзора (информации, акты реагирования и др.) прокуратур 46 субъектов Российской Федерации; статистических отчетов о работе Федеральной миграционной службы за период 2005-2010 гг., как в целом по России, так и избирательно по отдельным УФМС субъектов Российской Федерации; результатов анкетирования 100 участников миграционных отношений и 60 работников органов прокуратуры, по выяснению их мнения о совершенствовании прокурорского надзора и законодательства в исследуемой сфере; личного опыта автора диссертации, полученного в период работы в должности заместителя начальника отдела - начальника отделения проведения проверочных мероприятий отдела Управления ФМС России по г. Москве в Юго-Западном административном округе.
Основные положения, выносимые на защиту, отражают содержательную сущность новизны диссертационной работы:
-
Сформулирован предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений, содержательная сущность и специфика которого применительно к современным условиям определена следующим образом:
– надзор за соблюдением нормативных предписаний, закрепленных в Конституции Российской Федерации и вытекающих из международных договоров по вопросам миграции, ратифицированных в установленном порядке, надзор за исполнением законов, Указов Президента Российской Федерации, носящих нормативный характер, нормативно-правовых актов Правительства Российской Федерации, иных подзаконных актов федеральных органов исполнительной власти, принятых на основе и во исполнение законов, регламентирующих миграционную сферу, а также надзор за законностью действий и правовых актов, принимаемых определенными в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, обладающими в соответствии с законом определенными полномочиями по применению норм миграционного законодательства Российской Федерации, федеральными и территориальными контролирующими органами, уполномоченными в сфере миграции, иными органами управления организациями, их руководителями и должностными лицами, наделенными в соответствии с законом конкретным комплексом прав и обязанностей по осуществлению в установленном порядке тех или иных миграционных процедур в процессе осуществления ими своих функциональных полномочий по реализации миграционного законодательства на всех стадиях миграционных процессов.
2. Проведен научно-практический анализ состояния законности в сфере миграционных отношений, определена негативная тенденция и динамика ежегодного количественного возрастания выявленных правонарушений в этой сфере и представлена их системная классификация, что является основой для надлежащей организации работы прокурора на данном направлении.
3. В диссертации сформулировано и научно обосновано авторское предложение, определяющее содержание правового понятия состояния законности в сфере миграционных отношений, которое по своей сущности включает в себя совокупность количественных и качественных статистических, информационно-аналитических и иных официальных данных по реальному исполнению на территории Российской Федерации всего комплекса миграционного законодательства, регламентирующего, обязывающего и запретительного характера всеми государственными органами, уполномоченными в сфере миграционных отношений, в анализируемый период, что может являться основой для целенаправленного планирования и организации действенного прокурорского надзора на рассматриваемом направлении.
4. Разработан и представлен в соответствующей надзорно-процессуальной последовательности комплекс научно-прикладных предложений в виде системной модели совершенствования организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений, охватывающей основные стадии надзорного процесса: надлежащая постановка информационно-аналитического обеспечения с изложением перечня основных источников и носителей информации о совершенных правонарушениях; совокупная содержательность основных критериев, определяющих качество планирования работы прокурора и правильность выбора объекта надзорной проверки; разновидности планов проверок и их содержательное наполнение; методика подготовки и проведения проверок, оптимальные тактические способы и приемы, обеспечивающие полноту выявления правонарушений и адекватность мер реагирования на выявленные нарушения законодательства; наиболее действенные формы контроля за исполнением требований прокурора о реальном устранении выявленных нарушений законодательства; рекомендаций о формах взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями, осуществляющими правовую защиту мигрантов и мерах по их дальнейшему совершенствованию.
5. Предметно представлен сводный системно-структурный комплекс государственных органов, наделенных полномочиями по контролю за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений. В целях повышения действенности их функциональных полномочий в диссертации в помощь прокурорам разработан перечень научно-прикладных методических рекомендаций частно-целевого назначения о способах и приемах проведения надзорных прокурорских проверок в основных федеральных и территориальных органах миграционного контроля с изложением основного круга вопросов, преследующих целевую установку – выявление полноты и эффективности использования (применения) соответствующими органами контроля своих функциональных полномочий по реальному обеспечению законности и правовой защите мигрантов, показана методика и тактика обнаружения и сбора сведений о совершенных нарушениях законодательства, о выявлении конкретных должностных лиц, не обеспечивших надлежащего контроля и виновных в совершении правонарушений на проверяемом объекте, а также высказаны предложения по совершенствованию взаимодействия и координации деятельности органов контроля в целях укрепления законности в сфере миграции.
6. Научно обоснованы и сформулированы конкретные предложения, направленные на расширение предмета и повышение эффективности прокурорского надзора путем:
– внесения в п. 2 ст. 1 и в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» изменений, дополнив в этих пунктах после слов «исполнение законов», действующих на территории Российской Федерации, следующие слова: «исполнение Указов Президента Российской Федерации, носящих нормативный характер, а также исполнение иных подзаконных правовых актов, принятых федеральными органами исполнительно власти на основе и во исполнение требований соответствующих федеральных законов»;
– принятия в установленном порядке специального Указания Генерального прокурора Российской Федерации, содержащего основные правовые, распорядительные и методические вопросы по организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений. Автором разработан и представлен проект указанного организационно-распорядительного документа.
7. Обоснован вывод о том, что дальнейшее укрепление законности и правопорядка в миграционной сфере требует совершенствования законодательного обеспечения всех сфер и стадий миграционных отношений, в связи, с чем внесен ряд предложений законодательного характера:
а) осуществить дальнейшее правовое развитие конституционной гарантии защиты и покровительства российских граждан, находящихся за пределами Российской Федерации, путем принятия нового Федерального закона «О гарантиях защиты граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом», в котором отразить цель и принципы государственной политики по защите граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом, гарантии защиты граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом, основы деятельности по реализации государственной политики в отношении граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом, полномочия Российской Федерации в сфере защиты граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом и другие важнейшие положения;
б) внести изменения в п. 1 ст. 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», изложив его в следующей редакции:
«Иностранные граждане, находящиеся на законных основаниях на территории Российской Федерации в качестве иностранных работников или членов их семей пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, с учетом ограничений предусмотренных федеральным законом.
Членами семьи иностранного работника, на которых распространяется настоящая статья, являются: его супруг (супруга), находящиеся на его иждивении дети, отец и мать»;
в) внести изменения в п. «и» ст. 9 Федерального закона от 25.07.1998 №128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации»; изложив его в следующей редакции:
«и) иностранные граждане и лица без гражданства, прибывшие в Российскую Федерацию, если они не освобождены от данной обязанности в соответствии с международными договорами или законодательством Российской Федерации»;
г) внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях дополнение в виде новой статьи 3.13, предусматривающей ответственность за правонарушения в виде недопущения на определенный срок въезда в Российскую Федерацию иностранного гражданина и лица без гражданства и изменение редакции статьи 18.8, сформулировав в ней более четкую диспозицию и усиление ответственности за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации;
– дополнить Уголовный кодекс Российской Федерации новой статьей 322.2, предусматривающей ответственность за противоправное привлечение иностранных работников к трудовой деятельности.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что сделанные в ней автором определенные выводы и конкретные предложения научного и прикладного характера о предмете, пределах, организации прокурорского надзора, состоянии законности в исследуемой сфере правовых отношений можно рассматривать как решение современных проблем в развитии теории и практики прокурорского надзора по защите прав мигрантов, интересов общества и государства. Они могут быть использованы в целях дальнейшего совершенствования взаимодействия прокуратуры с органами контроля в сфере миграции, внесения дополнений в законодательство о миграции, а также в учебном процессе юридических вузов и институтов повышения квалификации работников прокуратуры, органов юстиции, судей.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы, научно-практические предложения и рекомендации, изложенные в диссертации, нашли свое применение при подготовке информационно-аналитических докладов НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации о состоянии законности за 2008-2010 гг. в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина, в аналитических записках о мониторинге федерального законодательства за 2008-2010 гг., в плане мероприятий по совершенствованию Российского законодательства на 2011 год, в научных публикациях автора по теме диссертации: 10 научных статьях, в главе научно-методического пособия «Деятельность прокуратур государств – участников СНГ по противодействию незаконной миграции» и главе монографии «Актуальные проблемы обеспечения законности миграционного процесса в Российской Федерации». В сентябре 2009 г. и в июле 2011 г. по исследуемой теме диссертантом были представлены доклады на научных конференциях «Прокуратура. Гражданин. Общество. Государство» и конференции молодых ученых Академии Генеральной Прокуратуры Российской Федерации, которые опубликованы в научных сборниках.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, восьми параграфов, заключения, списка использованной литературы и 14 приложений.
Правовой статус участников миграционных отношений
Рассмотрение вопроса о законодательстве, регулирующем рассматриваемый круг отношений, носит с нашей точки зрения первостепенный характер по нескольким причинам. Несовершенство законодательства создает с одной стороны возможность для противоправных действий со стороны граждан и юридических лиц - участников миграционных отношений, а с другой стороны создает возможность для «произвола» со стороны правоприменительных и контролирующих органов государства в сфере миграционных отношений. Критический анализ современного российского законодательства, регулирующего правовое положение участников миграционных отношений, позволит выявить существующие дефекты и сформулировать предложения по оптимизации законодательства в целях укрепления законности и защиты прав участников миграционных отношений.
Исследование показало, что одной из важнейших проблем законодательного регулирования основных стадий миграционных процессов является отсутствие в законодательстве единых правовых определений имеющегося понятийного аппарата применяемого для регулирования миграционных отношений, то есть отсутствие правовых определений их базовых понятий на уровне федеральных законов . Практика показывает, что отсутствие базовых легальных понятий ведет к бессистемности правового регулирования в рассматриваемой сфере и создает почву для различных, зачастую противоположных толкований основополагающих норм миграционного законодательства.
На сегодняшний день в научных работах и российском законодательстве отсутствует четкое определение термина «миграция» с точки зрения наполненности его юридическим содержанием. Отсутствие законодательно закрепленного, а так же общепринятого в юридической науке определения миграции является препятствием для гармоничного развития законодательства, регулирующего правовое положение участников миграционных отношений.
Термин «миграция» происходит от латинского «migratio», который в свою очередь берет начало от «migro» — перехожу, переселяюсь и означает перемещения населения, связанные с переменой места жительства10. Различные научные определения миграции берут в качестве базовых отдельные аспекты данного явления, представляющие наибольший интерес в контексте рассматриваемых наук; демографический, социально-экономический, культурный и др.
Л.Л. Рыбаковский определяет миграцию как территориальное перемещение, совершающееся между разными населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц, независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности11.
В Федеральной миграционной программе на 1998 - 2000 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.11.1997 №1414, миграция определяется как «перемещение по различным причинам людей через границы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства»12.
В отдельных научных трудах также затронут вопрос о целях миграции. В частности, О.Д. Воробьева указывает, что миграция происходит с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории для осуществления учебы или трудовой деятельности . По мнению же диссертанта сама по себе смена места жительства не может являться целью миграции, скорее она выступает её неотъемлемым признаком. Одновременное ограничение целей миграции лишь трудовой деятельностью и учебой является неоправданным, так как охватывает только процессы трудовой и образовательной миграции. В то же время некоторые авторы выделяют наряду с указанными и другие виды миграции, такие как «бизнес-миграция», участниками которой являются предприниматели, инвестирующие в экономику страны свои финансовые средства и интеллектуальные возможности, или «вынужденная миграция», которая обусловлена угрозой для жизни мигрантов в результате стихийных бедствий, военных действий, или преследований по политическим причинам, национальному признаку и т.п14. В связи с этим утверждением, все возможные цели миграции не могут быть указаны путем перечисления, так как любой закрытый перечень таких целей будет ограниченным. Нам представляется вполне обоснованным определение целей миграции, которое дает К.Д. Галиахметова, указывая на то, что миграция осуществляется «в целях реализации своих личных интересов»15 Такое определение целей является довольно общим, однако включает в себя все возможные цели миграции. По нашему мнению, с точки зрения права главным аспектом в отношении целей миграции будет являться их непротиворечие законодательству Российской Федерации и нормам международного права. То есть цели миграции не должны быть противоправными.
Пути совершенствования миграционного законодательства, направленного на укрепление законности в сфере миграционных отношений
Так же ФСБ России участвует в пределах своих полномочий в решении вопросов, касающихся приема в гражданство Российской Федерации и выхода из него, выезда граждан Российской Федерации за пределы Российской Федерации и въезда иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию, выезда их за ее пределы, оформления им разрешения на временное проживание и вида на жительство в Российской Федерации, предоставления им политического убежища в Российской Федерации, а также пребывания их на территории Российской Федерации87.
Незаконная миграция населения зачастую тесно связана с нарушением режима государственной границы Российской Федерации, а также с незаконным провозом на территорию России различных товаров контрабандой. В связи с этим, расследования этих видов правонарушений на практике, зачастую связываются в единое производство. В связи с этим стоит отметить существенную роль Федеральной таможенной службы, которая в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.07.2006 № 459 «О Федеральной таможенной службе», осуществляет специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями .
Определенную роль в области миграции играет Министерство иностранных дел. Эта роль, прежде всего, обусловлена серьезным значением, которое играют международные организации и нормы международного права в сфере миграционных отношений. В соответствии с п. 2 Положения о Министерстве иностранных дел, утвержденного Указом Президента Российской Федерации «Вопросы министерства иностранных дел Российской Федерации», в число задач МИДа входит обеспечение дипломатических и консульских отношений Российской Федерации с иностранными государствами, сношений с международными организациями, а также содействие взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации в целях обеспечения участия этих органов, их должностных лиц в международной деятельности, соблюдения принципа единства внешней политики Российской Федерации и реализации ее международных прав и обязательств. Одновременно МИД России оказывает содействие развитию связей и контактов с. соотечественниками, проживающими за рубежом. Более конкретные полномочия МИДа в сфере миграции указаны в п. 6 указанного положения: МИД устанавливает совместно с Федеральной службой безопасности Российской Федерации порядок подтверждения иностранным гражданином или лицом без гражданства, наличия средств для проживания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации или предъявления гарантий предоставления таких средств при обращении за визой либо в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации; определяет порядок оформления дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями Российской Федерации либо представительствами МИДа России, находящимися в пределах приграничной территории, в том числе в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, временного документа, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации и дающего ему право на въезд (возвращение) в Российскую Федерацию, а также его форму и др89. Влияние массовой миграции населения на экономическую ситуацию в стране, а также экономическую безопасность государства, делают необходимым тщательный анализ экономической составляющей миграции, ее планомерное регулирование и своевременный контроль. В этой сфере существенную роль играет Министерство экономического развития Российской Федерации, так как именно оно, согласно п. 1 Положения «О министерстве экономического развития Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства от 05.06.2008 № 437, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально экономического развития90. Экономико-статистические данные Минэкономразвития служат одной из важнейших отправных точек для определения квот на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу. Согласно Положения о Федеральной службе по труду и занятости, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 №324, названная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим наряду с другими функциями также и функции по оказанию государственных услуг в сфере трудовой миграции. В числе полномочий указанной службы: выдача работодателям заключений о привлечении и использовании иностранных работников (п.5.4.10 Положения)
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» Минздравсоцразвития России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в том числе и в сфере трудовой миграции, осуществляя тем самым свой вклад в защиту социальных прав трудовых мигрантов. В частности, согласно п. 5.2 данного
Организация и осуществление прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего сферу миграционных отношений
Реформа правовой системы Российской Федерации, направленная на формирование демократических тенденций в государстве, осуществляется на основе утверждения принципов и норм международного права в законодательстве Российской Федерации, которые являются своего рода моделью для национальных правовых систем.
Совершенно верно определил профессор-международник И.И. Лукашук, что «ни одно государство не может осуществлять свои функции изолированно, без взаимодействия с другими государствами. При этом не только изоляция, но и недостаточный уровень развития внешних связей наносят ущерб национальным интересам страны»142» В этой связи, имплементация норм международного права в российское законодательство, имеет важное значение.
В общетеоретическом смысле, под имплементацией норм международного права понимается фактическая реализация международных обязательств на внутригосударственном уровне, осуществляемая путем трансформации международно-правовых норм в национальные законы и подзаконные акты143. Следует заметить, что национальный механизм имплементации норм международного права в отдельно взятом государстве имеет определенные признаки, являющиеся общими для любого государства, в том числе в сфере миграционных отношений. Так, структура национального механизма имплементации включает в себя следующие элементы: - закрепленные в национальном правопорядке правовые средства обеспечения выполнения международных обязательств на внутригосударственном уровне; - система государственных органов, уполномоченных на реализацию международных обязательств; - национальная правоприменительная практика; - организационные средства, принимаемые на внутригосударственном уровне для обеспечения имплементация международного гуманитарного права144.
Специфика института миграции заключается в его транснациональном характере, который проявляется в форме правовой регламентации конкретных миграционных отношений правовыми нормами различных государств. Зачастую, вследствие кардинальной разницы между правовыми системами и подходами, применяемыми в различных государствах, в сфере миграции происходят многочисленные коллизии, что не может не отражаться на правах участников миграционных отношений.
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Российская Федерация является участником множества международных актов, в той или иной степени регулирующих миграционные процессы. Основой признания и соблюдения прав человека в контексте международного права являются Всеобщая декларация прав человека от 10.12.1948, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19.12.1966, Международный пакт о гражданских и политических правах от 16.12.1966, и Факультативные протоколы к нему. Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, утвержденная Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/144 от 13.12.1985.
В то же время, несмотря на наличие целого ряда международных документов о миграции, ратифицированных Российской Федерацией, часть ее внутренних нормативных актов не в полной мере соответствует международным обязательствам.
Декларация ООН о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, 1985 г. устанавливает обязанность обеспечить защиту прав и свобод лиц, не являющихся гражданами государства проживания, в том числе право на равную защиту закона145. В то же время, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Законе «О полиции» ограничивается круг субъектов данного права лишь гражданами Российской Федерации. Формулировка самой статьи, тем самым, исключает для иностранных граждан возможность иметь соответствующее право.
Кроме того, установленное Декларацией ООН о правах человека, право иностранцев на условия труда, отвечающее требованиям безопасности и гигиены, на справедливую зарплату и равное вознаграждение за труд равной ценности идет в большинстве своем в разрез с российской правоприменительной практикой. Это требует, прежде всего, пересмотра правового регулирования трудовой миграции на законодательном уровне.
Взаимодействие органов прокуратуры с общественными организациями в сфере обеспечения соблюдения прав мигрантов .
Анализ прокурорских проверок свидетельствует, что причинами выдачи паспортов в нарушении установленного порядка является представление подложных сведений о фактах проживания на территории Российской Федерации на 06.02.1992 г. в виде поддельных справок с места жительства, выданных жилищно-эксплуатационными организациями или поддельных штампов в паспортах о регистрации, поддельных справок о приобретении гражданства Российской Федерации, выданных в консульских учреждениях за границей и в органах внутренних дел Российской Федерации. Имеют место и случаи злоупотребления должностными полномочиями сотрудниками ФМС России. Прокурорские проверки выявляют факты требования от граждан сотрудниками ФМС России при получении паспортов представления документов, не предусмотренных законодательством .
По результатам проверок органами прокуратуры принимаются организационные и практические меры по выявлению и пресечению фактов незаконной выдачи паспорта гражданина Российской Федерации и незаконного оформления документов, дающих право на пребывание в России лицам, не имеющим на это законных оснований, на пресечение нелегальной миграции иностранных граждан. В ходе проверок выявляются факты незаконной выдачи российских паспортов, лицам, не имеющим подтверждения принадлежности к гражданству Российской Федерации, регистрации граждан по месту жительства и пребывания. В случае выявления в действия должностных лиц, государственных служащих или служащих органа местного самоуправления состава преступления, предусмотренного статьей 292.1 прокуроры предпринимают все меры для привлечения виновных лиц к уголовной ответственности руководствуясь нормами Уголовно-процессуального Кодекса Российской Федерации.
При проверке исполнения законодательства о гражданстве, праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, законодательства, регулирующего порядок пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации территориальными органами ФМС России прокурорам необходимо проверить следующие вопросы: на законных ли основаниях отказывают гражданам в регистрации по месту жительства или пребывания, в выдаче паспортов Российской Федерации, в выезде за границу, как на постоянное жительство, так и временное, на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан, в выдаче разрешения на временное проживание, а также на законных ли основаниях снимают граждан с регистрационного учета по инициативе службы и на законном ли основании сокращается срок пребывания иностранных граждан в Российской Федерации; нет ли фактов необоснованного отказа в приеме заявлений (ходатайств) граждан о приобретении или подтверждении гражданства Российской Федерации, о выходе из гражданства Российской Федерации, о регистрации по месту жительства, о выдаче заграничных паспортов; - соблюдаются ли установленные законом сроки рассмотрения заявлений о приобретении гражданства Российской Федерации, исполнения решений по вопросам гражданства, оформления и определения наличия гражданства Российской Федерации, выдачи заграничного паспорта; налажен ли службой учет иностранных граждан и лиц без гражданства, их регистрация и постановка на миграционный учет, располагает ли она достоверными сведениями о количестве иностранных граждан, постоянно проживающих в регионе, временно находящихся в регионе, временно работающих на российских предприятиях по разрешениям на работу, о количестве лиц без гражданства, а также о беженцах, информирует ли служба о неблагоприятных миграционных тенденциях органы внутренних дел и органы представительной и исполнительной власти в целях принятия соответствующих мер; какие меры принимаются службой к иностранным гражданам, нарушающим режим пребывания в Российской Федерации, выражающееся в нарушении установленных правил въезда в Российскую Федерацию, либо отсутствии документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, либо в утрате таких документов при неподаче заявления об утрате таких документов в соответствующий орган, либо в несоблюдении установленного порядка регистрации либо в несоблюдении порядка выбора места жительства, в уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания, а равно в несоблюдении правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации и должностным лицам, не выполняющим обязанности, связанные с соблюдением условий пребывания в Российской Федерации и транзитного проезда через территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, установленного порядка оформления документов на право их пребывания, проживания, передвижения, изменения места пребывания или жительства в Российской Федерации и выезда за её пределы; принимаются ли меры к выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации, не нарушаются ли требования законодательства при осуществлении процедуры выдворения. Необходимо проведение проверок в специально отведенных помещениях
Похожие диссертации на Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере миграционных отношений
