Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации 16
1. Правовое регулирование предоставления услуг, норм потребления и тарифов на оплату услуг в сфере ЖКХ 16
2. Перспективы совершенствования правового регулирования отношений в сфере ЖКХ 42
Глава II. Предмет и объекты прокурорского надзора за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства 55
1. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ 55
2. Управляющие компании в сфере ЖКХ как объекты прокурорского надзора 69
3. Органы государственного управления и контроля в сфере ЖКХ как объекты прокурорского надзора 75
Глава III. Состояние законности в сфере ЖКХ и деятельность органов прокуратуры по ее укреплению 86
1. Общая характеристика состояния законности и работы прокуроров по ее укреплению в сфере ЖКХ 86
2. Типизация и классификация правонарушений в сфере ЖКХ как основа методики их выявления и устранения 94
3. Методика установления прокурором правонарушений, допускаемых при эксплуатации и содержании жилищного фонда и коммуникационных систем ЖКХ 104
Глава IV. Организация деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере ЖКХ 117
1. Сбор и анализ информации 117
2. Особенности организации и проведения прокурорских проверок исполнения законов в различных отраслях ЖКХ 127
3. Реализация результатов проверок исполнения законов в сфере ЖКХ 145
Заключение 156
Список используемых нормативных актов и литературы 161
Приложение 190
- Правовое регулирование предоставления услуг, норм потребления и тарифов на оплату услуг в сфере ЖКХ
- Предмет прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ
- Общая характеристика состояния законности и работы прокуроров по ее укреплению в сфере ЖКХ
- Сбор и анализ информации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется высокой значимостью эффективного функционирования жилищно-коммунального хозяйства для страны и общества в целом как непременного условия обеспечения жизнедеятельности населения, что во многом связано с суровыми или нестабильными климатическими условиями проживания, низким уровнем соблюдения законности в данной сфере в сочетании со сложной совокупностью производственных и управляющих структур в системе жилищно-коммунального комплекса, многочисленностью законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих правовые отношения в названной сфере, высокой государственной и общественной потребностью в обеспечении надлежащего режима законности в системе жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ).
Обеспечение законности в сфере ЖКХ является одним из главных условий успешного выполнения задачи обеспечения граждан качественным жильем. Проблема носит комплексный политико-правовой и социально-экономический характер. От решения данной комплексной проблемы напрямую зависит моральное и физическое самочувствие всех граждан, в значительной мере — производительность их труда, условия для интеллектуального и нравственного развития граждан.
Вышесказанное является основанием для проявления повышенного внимания со стороны прокуроров к полноте и своевременности мер, принимаемых органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в отношении обозначенной проблемы, в частности в обеспечении граждан тепловой и электрической энергией, водой и иными средствами жизнеобеспечения. Принимаемые прокурорами меры в большинстве случаев помогают предупредить нарушения законности, а также прав и интересов граждан и способствуют обеспечению всего комплекса услуг ЖКХ. Указанное, являясь положительным фактом, тем не
4 менее свидетельствует о подмене функции органов прокуратуры, осуществляющих в данном случае работу контролирующих органов.
Приоритетность прокурорского надзора в сфере жилищно-
коммунального хозяйства обусловлена реальным состоянием законности для
жизнеобеспечения населения страны в этой сфере, ее значимостью. Она
определяется указаниями Генеральной прокуратуры Российской Федерации
от 15.09.03 № 7/1-1-991-2000 «Об усилении надзора за соблюдением прав
граждан в жилищно-коммунальной сфере», от 16.12.03 № 30/1-1-344-03 по
вопросам надзора в сфере электро- и теплоснабжения. В соответствии с
данными указаниями прокуроры субъектов Российской Федерации
представляют в Генеральную прокуратуру РФ ежемесячно, ежеквартально
оперативную информацию о состоянии законности в сфере ЖКХ. Она
позволяет Генеральной прокуратуре РФ оценивать ее в мониторинговом
режиме и оперативно принимать решения о приоритетах надзора по
отдельным сферам, органам, обеспечивающим надлежащее
функционирование систем ЖКХ и территориям (регионам), требующим первоочередного внимания.
Другим источником информации о состоянии законности в данной сфере правоотношений как актуального приоритета является анализ докладных записок всех прокуроров субъектов Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка и выполненной ими работе за год (в период с 2003 -2008 гг.). В докладах подчеркнуто приоритетное значение укрепления законности в сфере ЖКХ и его воздействие на ее общее состояние.
В современных условиях прокурорский надзор за исполнением законов в сфере ЖКХ, в том числе в период подготовки к отопительным сезонам и их прохождения, а также надзор за соответствием федеральному законодательству правовых актов органов государственной власти и должностных лиц, органов местного управления, региональных и муниципальных органов тарифного регулирования оказывает значительное
5 влияние на укрепление законности и правопорядка в названной сфере правоотношений.
Вместе с тем, несмотря на активизацию прокурорского надзора и принимаемые акты реагирования, состояние законности в сфере ЖКХ остается неудовлетворительным.
Актуальность прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод граждан в сфере ЖКХ при установлении тарифов на услуги ЖКХ обусловлена тем, что, согласно прогнозу социально-экономического развития страны, сделанному Правительством Российской Федерации, официальные темпы роста этих тарифов будут достаточно высокими. Средний рост тарифов на электроэнергию составил в 2007 году - 10 %; в 2008 году - 9 %; а в 2009 году составит 8 %. Рост тарифов ЖКХ в 2007-2009 гг. составит соответственно 14-15 %, 10-12 % и 10-11%1.
Обеспечение интересов граждан, особенно из числа слабо защищенных групп населения (инвалидов, пенсионеров и др.) способствует также снижению социальной напряженности, предупреждению различных правонарушений.
Между тем прокуроры до сих пор не имеют комплексных методических разработок и рекомендаций по осуществлению надзора в этой сфере, а в теории приоритетов прокурорского надзора недостаточно разработаны критерии такой приоритезации, иерархии приоритетов, механизмов и динамики их развития и смены.
При опросах прокурорских работников становится ясно, что ими обращается внимание на очевидные нарушения законов в названной сфере правоотношений и практически не выявляются причины всего комплекса нарушений. Последние заключаются в причинно-следственных связях между действием/бездействием должностных лиц специально уполномоченных
1 Алякринская H. Правительство обсудило трехлетний сценарий развития экономики // Московские Новости. - 2006. - № 21 (1338). - С. 16.
органов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, обязанных выполнять возложенные на них функции по предоставлению качественных коммунальных услуг, и наступившими последствиями, нарушениями, и системе отношений, а также роли прокуратуры в их выявлении, устранении и предупреждении, воздействии на источниковые, первопричинные правонарушения. Необходимость установления этих обстоятельств также обусловила актуальность предпринятого исследования.
Обобщение опыта работы органов прокуратуры Российской Федерации за 2004 - 2008 гг. в жилищно-коммунальной сфере по проверке исполнения законодательства показывает, что при всем многообразии можно выделить наиболее распространенные или характерные нарушения законов. Их дифференциация по определенным признакам и классификация является надежной основой построения современных методик прокурорского надзора в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Их точное установление способствует оптимизации прокурорских проверок, повышению эффективности мер прокурорского реагирования на выявленные правонарушения и обстоятельства, обусловившие их совершение.
Состояние научной разработанности темы исследования.
Оценивая состояние научной разработанности темы исследования, следует отметить, что в настоящее время при высокой степени востребованности практическими работниками органов прокуратуры отсутствуют монографические, в т.ч. диссертационные работы, содержащие методические основы осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере ЖКХ. Отдельные аспекты данной проблемы затрагивались в ряде публикаций, а также в диссертационных работах по проблемам обеспечения законности в сфере жилищных правоотношений.
Это обуславливает необходимость комплексного исследования проблем прокурорского надзора за исполнением законодательства в разноотраслевои сфере ЖКХ. Данное диссертационное исследование является попыткой восполнить существующий пробел путем научного обобщения практики
7 обеспечения законности, применения законодательства, теоретических разработок иных авторов в целях повышения эффективности прокурорского надзора в сфере ЖКХ, защиты прав граждан на комфортные условия проживания.
Цель настоящей работы заключается в комплексном определении состояния законности, правового регулирования и разработке теоретических, организационных, методических основ осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере ЖКХ в современных условиях.
В соответствии с указанной целью были определены задачи исследования:
- проанализировать и обобщить практику прокурорского надзора в
сфере ЖКХ;
- провести анализ состояния законности, выявить типичные
правонарушения в сфере ЖКХ, определить перспективы развития
законодательства в сфере ЖКХ на современном этапе;
выявить специфику предмета, объектов, приоритетных задач и направлений прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ;
установить характерные особенности правового регулирования деятельности прокурора по надзору за исполнением законов в сфере ЖКХ;
- обосновать основное содержание этапов прокурорского надзора за
исполнением законов в сфере ЖКХ.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в сфере ЖКХ, правовая основа их регулирования, практика осуществления прокурорского надзора за исполнением законов.
Предметом исследования выступают основные направления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ, научные проблемы прокурорского надзора, тактики и методики его проведения в целях выявления, предупреждения и устранения правонарушений средствами прокурорского надзора.
В качестве рабочей гипотезы выступает предположение о том, что обеспечение законности в сфере ЖКХ в современной ситуации возможно путем совершенствования нормативно-правовой базы и проведения организационных мер, обеспечивающих эффективный прокурорский надзор за исполнением законодательства в данной сфере.
Методологической основой исследования являются комплексный и системный подходы, обеспечивающие всесторонность проведенного анализа и сделанных выводов по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере ЖКХ.
В диссертации использованы методы сравнительно-правового исследования, исторический, статистический, системного анализа, а также конкретно-социологические методы изучения социально-правовых явлений, включая анкетирование прокуроров, различных категорий работников сферы ЖКХ, значительного массива документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ежегодные и специальные информационно-аналитические доклады прокуроров субъектов Федерации, поступающих в Генеральную прокуратуру РФ за период с 2004-2008 годы, результаты прокурорских проверок исполнения законов в сфере ЖКХ.
Теоретическую базу исследования составили труды по проблемам прокурорского надзора С.С. Алексеева, Т.В. Ашитковой, Т.А. Ашурбекова, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А. Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, А.Ю. Винокурова, СИ. Герасимова, В.В. Гаврилова, В.Г. Даева, А.Х. Казариной, Б.В. Коробейникова, М.Н. Маршу нова, В.Г. Мелкумова, Л. А. Николаевой, В.П. Рябцева, А.Ф. Смирнова, Н.В. Субановой, А.Я. Сухарева, В.Б. Ястребова и др.
Нормативную правовую базу исследования составили международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные правовые акты федеральных министерств, служб и агентств, законы
9 субъектов Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования составляют материалы проверок исполнения жилищного законодательства, проведенных органами прокуратуры Российской Федерации, справки, обобщения аналитических докладных записок, более 500 актов прокурорского реагирования, из общей совокупности подготовленных прокурорами всех субъектов Федерации по результатам надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ за пять лет (2004 - 2008 гг.), статистические данные (форма П), материалы судебной практики, результаты проведенного диссертантом опроса 122 прокуроров и 107 работников сферы ЖКХ. Использован личный многолетний опыт работы в органах прокуратуры.
Научная новизна работы состоит в том, что в ней в
систематизированном виде представлена адаптированная к целям
прокурорской деятельности совокупность правовых характеристик (в т.ч.
на уровне дефиниций) жилищно-коммунального хозяйства, основных видов
жилищно-коммунальных услуг и их дифференциация, включая
водоснабжение, водоотведение, систему канализации, техническое
обследование жилищного фонда и его виды, капитальный и текущий ремонт
зданий и правовые критерии их разграничения, тепловое, электро-,
газоснабжение жилищного фонда и их правовая характеристика, понятие,
структура и дифференцированная характеристика категории
«благоустройство» как видов работ и оказания услуг, что создает необходимые условия для предметного и целенаправленного осуществления надзора за исполнением законов.
Взаимосвязанная совокупность законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих различные стороны правоотношений в сфере ЖКХ и составляющих содержание предмета прокурорского надзора за законностью в данной сфере, приводится дифференцированно применительно к каждому из вышеназванных видов работ и услуг. Это способствует подготовке и
10 проведению прокурором проверочных мероприятий, включая привлечение специалистов, назначение комплексных и специализированных ревизий, обусловленных особенностями характера проверяемых объектов, выявляемых правонарушений и обстоятельств, способствовавших их совершению.
Диссертантом выдвигается и обосновывается идея систематизации и кодификации множества действующих законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих различные стороны общественных отношений в сфере ЖКХ. Одним из наиболее радикальных и действенных средств решения данной проблемы является разработка и принятие Жилищно-коммунального кодекса Российской Федерации. Предлагается подробная авторская интерпретация его структуры и обоснование необходимости принятия такого кодекса.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Вывод о том, что выявленная в ходе проведенного анализа значимость деятельности органов прокуратуры по укреплению законности и правопорядка в сфере ЖКХ непосредственно способствует успешной защите прав граждан, реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», укреплению законности в целом, поскольку:
законность в рассматриваемой сфере общественных отношений в существенной мере определяет стабильность и благосостояние в обществе;
нарушения законов в сфере ЖКХ негативно влияют на реальное обеспечение прав многих граждан, имеют широкую распространенность и устойчивую тенденцию к росту, представляют собой повышенную общественную опасность;
общественные отношения, регулируемые нормами законов, действующих в сфере ЖКХ, имеют тесные взаимосвязи, взаимовлияние с иными общественными отношениями, что предопределяет значимость деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности в этой сфере.
2. Типичные нарушения законов в сфере ЖКХ классифицируются по
способам их совершения, видам оказываемых жилищно-коммунальных услуг,
при оказании которых они допускаются, субъектам совершения и характеру
их проявления, что создает условия для развития современной методики
прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ.
3. Специфика предмета и основных направлений прокурорского
надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ, в том числе за соответствием
правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, местного самоуправления действующему
законодательству; за исполнением законодательства контролирующими
органами в сфере ЖКХ. Авторская интерпретация предмета надзора за
исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, который
составляет: 1) соблюдение Конституции Российской Федерации и
исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации,
соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами
исполнительной власти, представительными (законодательными) и
исполнительными органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, органами местного самоуправления, органами военного
управления, специализированными органами контроля, их должностными
лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и
некоммерческих организаций при организации, финансировании,
предоставлении жилищно-коммунальных работ и услуг, включая тепло,
водо-, газо- снабжение и другие виды, при установлении норм потребления и
тарифов за работы и услуги в сфере ЖКХ; 2) соответствие законам правовых
актов, издаваемых этими органами и их должностными лицами;
3) установление причин и условий, способствующих совершению
правонарушений.
4. Предложения о совершенствовании законодательства,
регламентирующего отношения в сфере ЖКХ, а также деятельность органов
прокуратуры по надзору за исполнением законов в указанной сфере:
а) пункт 1 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации» дополнить нормой, предусматривающей, что «прокуроры при
осуществлении надзорной и иной функциональной деятельности по
укреплению законности и правопорядка устанавливают причины и условия
(обстоятельства), способствующие совершению правонарушений, и в
соответствии со своей компетенцией принимают меры по их устранению»;
б) абзац 1 пункта 1 статьи 24 «Представление прокурора» Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации» изложить в следующей
редакции: «Представление об устранении нарушений закона, а также причин
и условий, способствовавших их совершению, вносится прокурором или его
заместителем в орган или передается должностному лицу, которые
уполномочены устранить допущенные нарушения, и подлежит
безотлагательному рассмотрению»;
в) пункт 1 статьи 21 и пункт 1 статьи 26 Федерального закона «О
прокуратуре Российской Федерации» дополнить нормой об установлении
причин и условий (обстоятельств), способствовавших совершению
нарушений закона;
5. Предложение о дополнении Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» статьей 9.1 «Взаимодействие прокурора в целях укрепления законности», основанное на частной методике проведенных диссертантом исследований в сфере ЖКХ и направленное на объединение усилий различных субъектов правоприменения в целях укрепления законности: «1. Прокурор при выполнении возложенных на него задач взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, средствами массовой информации в целях укрепления законности и правопорядка на соответствующей территории.
13 2. При осуществлении взаимодействия прокурор:
а) заключает соглашение о сотрудничестве с соответствующими
органами;
б) участвует в подготовке совместных перспективных направлений
деятельности и приоритетов в профилактике правонарушений;
в) принимает участие в разработке проектов программ борьбы с
коррупцией, преступлениями, иными правонарушениями;
г) обменивается информацией;
д) вносит предложения и рекомендации по защите прав и свобод
человека и гражданина, интересов государства, институтов гражданского
общества;
е) по конкретным обращениям разъясняет требования закона о порядке
защиты прав и свобод человека и гражданина».
6. Обоснование необходимости создания специального государственного органа по контролю за работой управляющих компаний, занимающихся содержанием и эксплуатацией жилых зданий. Порядок его создания, перечень полномочий и компетенцию необходимо определить в специальном нормативном правовом акте, поскольку прокуроры нередко еще выступают компенсаторно, восполняя отсутствие такого органа.
7. На базе анализа всей совокупности законов и иных нормативных правовых актов и практики их применения обосновывается необходимость разработки и принятия Жилищно-коммунального кодекса Российской Федерации в целях оптимизации правового обеспечения ЖКХ, а также энергетической, техногенной, экологической, социальной, экономической безопасности Российской Федерации как предмета прокурорского надзора. В числе других положений в нем предлагается регламентация целей, задач и принципов кодификации соответствующих актов; основных прав и обязанностей участников правоотношений в сфере ЖКХ, иных элементов их правового статуса; информационного обеспечения субъектов деятельности сферы ЖКХ; порядка возникновения, оснований осуществления,
14 предоставления услуг, порядка установления и изменения норм и тарифов на оплату услуг ЖКХ и их взимания; установление порядка контроля и надзора в сфере ЖКХ; установление оснований ответственности за нарушение законодательства, меры защиты прав потребителей жилищно-коммунальных услуг, учёт особенностей их предоставления в многоквартирном доме. Это позволит обеспечить комплексный подход к правовому регулированию общественных отношений в рассматриваемой сфере, нивелировать специальную терминологию, упростит процедуры применения норм законодательства, будет способствовать укреплению законности в сфере ЖКХ, защите прав граждан на достойные условия проживания, а также эффективному осуществлению всех форм контроля и прокурорского надзора за исполнением законов в интересах защиты прав граждан.
8. Проект нормы о дополнении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях статьей 5.57, предусматривающей ответственность за «неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом».
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и предложения научного и прикладного характера, сформулированные по результатам комплексного исследования актуальных вопросов прокурорского надзора в сфере ЖКХ, вносят определенный вклад в теорию прокурорского надзора, создают основы методики его осуществления на качественно более высоком уровне.
Практическая значимость работы обусловлена тем, что в ней содержатся рекомендации по организации и методике осуществления надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ, предложения по совершенствованию законодательства.
Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании учебной дисциплины «прокурорский надзор», а также других дисциплин и специальных курсов, связанных с гражданским,
15 жилищным правом, при проведении занятий по повышению квалификации работников прокуратуры Российской Федерации.
Апробация и использование результатов исследования. Основные результаты исследования диссертационной работы нашли свое отражение в 4 публикациях, подготовленных автором. Теоретические положения и практические рекомендации исследования обсуждались и получили одобрение на научно-практических конференциях, организованных Московским гуманитарным университетом и аккредитованным негосударственным образовательным учреждением Высшего профессионального образования «Московская финансово-юридическая академия», на конференции «Национальная безопасность Российской Федерации» (Москва, 2007 г.); использовались в ходе учебного процесса при подготовке студентов по курсам административного права и прокурорского надзора в Подольском институте (филиале) ГОУ ВПО «Московский государственный открытый университет»; применяются на практике в повседневной деятельности органов прокуратуры.
Структура диссертации. Структура и объем работы предопределены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения, библиографического списка литературы, законодательных и иных нормативных правовых актов и приложений.
Правовое регулирование предоставления услуг, норм потребления и тарифов на оплату услуг в сфере ЖКХ
Предоставление услуг в сфере ЖКХ регулируется нормами жилищного законодательства. В соответствии с требованиями п. 10 ст. 4 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) жилищное законодательство регулирует отношения по поводу предоставления коммунальных услуг.
Учитывая, что участниками жилищных отношений является большой круг субъектов (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, юридические лица, граждане), к жилищным отношениям применяется и иное законодательство.
Статьей 8 ЖК РФ определено, что к жилищным отношениям, связанным с ремонтом, переустройством и перепланировкой жилых помещений, использованием инженерного оборудования, предоставлением коммунальных услуг, внесением платы за коммунальные услуги, применяется соответствующее законодательство с учетом требований ЖК РФ.
Нормами ЖК РФ (ст. 20) определены субъекты, основания и порядок государственного контроля качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг в жилом фонде, независимо от его формы собственности в соответствии с установленными требованиями. Данный контроль осуществляется специально уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с порядком, установленном Правительством РФ.
Услуги составляют такие виды деятельности, работ, в процессе выполнения которых не создается новый, ранее не существовавший материально существенный продукт, но изменяется качество уже имеющегося, ранее созданного продукта. Это блага, предоставляемые не в виде вещей, а в форме деятельности, осуществляемой с использованием различных материалов, энергии, а оказание услуг создает желаемый результат по обеспечению и удовлетворению потребностей в надлежащих условиях проживания. Предоставлением этих услуг обеспечиваются нематериальные блага, такие как жизнь, здоровье3 и т.п., перечисленные в ст. 150 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) . Обеспечение этих прав является основной целью социального государства, к которому также х относится Российская Федерация, что закреплено в международных актах5.
Между тем действующее законодательство не дает четкого определения понятию «жилищно-коммунальное хозяйство»6.
В целях единообразной трактовки и четкого понимания существа требований законов в данной сфере необходимо руководствоваться исходными основными понятиями. Так, «коммунальное хозяйство» -совокупность предприятий, служб и хозяйств по обслуживанию населения городов, поселков и сел. Оно включает санитарно-гигиенические предприятия (водопровод, канализация, бани, прачечные), жилищно-коммунальное хозяйство, городской транспорт, энергетические предприятия (ТЭЦ, электростанции и др.), сооружения внешнего благоустройства (дороги, мосты и др.), гостиницы и др . Под «коммунальным» в работе понимается принадлежность тех или иных объектов к городскому (поселковому) хозяйству, связанных с ним.
Под «хозяйством» в самом общем виде понимается совокупность различных объектов, объединенных единой целью обеспечения жилищного фонда коммунальными услугами в соответствии с техническими, технологическими, санитарными и иными требованиями и нормами, соответствующими возможностям и условиям конкретного региона.
Жилищно-коммунальный комплекс включает в себя системы жизнеобеспечения граждан электро-, тепло-, водоснабжением, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов. В целях обеспечения комфортными и безопасными условиями проживания населения, страны постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. № 7978 в соответствии с Федеральной целевой программой «Жилище» на 2002-2010 годы была утверждена подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации». В соответствии с положениями этой программы основными участниками экономических правоотношений в жилищно-коммунальном хозяйстве являются жилищно-коммунальные предприятия и непосредственные потребители их услуг - граждане.
Понятие «жилищно-коммунальное хозяйство» (ЖКХ) в его современном общепринятом правовом значении появилось сравнительно недавно (начало 90-х годов XX века) в связи с интенсивной актуализацией его социальной значимости. Вопросы деятельности ЖКХ являются жизненно-важными, для всего населения страны, поскольку они касаются каждого человека - это обеспечение теплом, водой, электроэнергией, газом, создание комфортных условий проживания.
Федеральным законом от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»9 (далее -Закон № 210-ФЗ) определено, что организация коммунального комплекса -это юридическое лицо, независимо от его организационно-правовой формы осуществляющее эксплуатацию системы (систем) коммунальной инфраструктуры, используемой (используемых) для производства товаров (оказания услуг) в целях обеспечения электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод и (или) осуществляющее эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.
Система коммунальной инфраструктуры определяется в законе как совокупность производственных и имущественных объектов, в том числе трубопроводов, линий электропередачи и иных объектов, используемых в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, расположенных (полностью или частично) в границах территорий муниципальных образований и предназначенных для нужд потребителей этих муниципальных образований.
Предмет прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ
В современных условиях интенсивной разработки и проведения многообразных социальных, административных, экономических реформ, изменения отношений собственности, сопровождающихся значительным обновлением законодательства, структуры государственных и хозяйственных органов, требуются новые подходы к организации и деятельности правоохранительных структур, включая и прокуратуру.
Разработка и осуществление национальных приоритетных проектов, касающихся сферы образования, здравоохранения, аграрного производства и жилищно-коммунального комплекса, рассчитанных на долгосрочную перспективу, касаются основных прав, свобод и интересов каждого гражданина РФ в наиболее жизненно важных сферах. Поэтому вполне оправданно и понятно повышенное внимание органов прокуратуры к обеспечению надлежащего уровня законности в названных приоритетных для каждого сферах жизнеобеспечения как непременного условия успешного выполнения стоящих поистине судьбоносных задач.
Правовая действительность требует модернизации, оперативной разработки для прокуроров современных методик надзора, связанных с прокурорским сопровождением выполнения первоочередных задач государства, в том числе приоритетных национальных проектов. Вышеназванные обстоятельства требуют от прокуроров освоения новых подходов и методик обеспечения законности средствами прокурорского надзора в приоритетных сферах правовых отношений в современных условиях совершенствования их профессиональной подготовки. Одной из наиболее актуальных задач прокуратуры является действенный, результативный надзор за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального обслуживания населения. Тем более что жилищно-коммунальный комплекс (ЖКХ) — один из самых больших секторов экономики России. Доля основных фондов ЖКХ составляет более 26% от общего объема основных фондов страны и в стоимостном выражении представляет 8 трлн. рублей. В отрасли занято более 3 млн. работников; 19 млн. объектов жилого фонда площадью почти 3 млрд. м кв.; ею потребляется более 20% энергоресурсов страны. При этом по данным Минрегионразвития России износ основных фондов в ЖКХ превышает 60%. Кредиторская задолженность отрасли на конец 2006 г. составила 325 млрд. рублей .
Российское государство гарантирует каждому право на жилище, а органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для реализации права на жилище (ст. 40 Конституции РФ). В ее выполнении важная роль отведена органам прокуратуры.
Предметом исследования является то, на что направлена мысль, внимание, действие . Правильное определение предмета - это правильная основа для проведения изучения всех составляющих исследуемого явления или процесса. Можно согласиться с мнением А.Х. Казариной, что определение предмета прокурорского надзора есть стержневой, выполняющий роль опоры в конструкции прокурорского надзора вопрос. От того, насколько в теории и практике будет достигнуто согласие по ключевым вопросам, зависят реальные возможности прокуратуры по влиянию на складывающийся правопорядок .
Необходимо отметить точку зрения Гаврилова В.В., который заметил: «Как только возникало искаженное представление ... о предмете прокурорского надзора, так тут же прокуроры переключались на выполнение не свойственных им функций»81.
Понятие предмета прокурорского надзора за исполнением законов всегда находится в центре дискуссий научной юридической общественности . Это внимание предопределяется определенным динамизмом и структурными изменениями, а главное, изменениями содержательной характеристики предмета надзора в различные периоды развития государственности и общественных отношений.
Чаще всего под предметом прокурорского надзора понимают соответствие закону правовых актов и точное исполнение законов .
Можно согласиться с определением предмета прокурорского надзора как сферы общественных отношений, на регулирование которых направлена деятельность прокурора, представляющей собой соответствие закону действий (бездействий) поднадзорных органов и лиц, а также издаваемых ими актов.
В соответствии со ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие издаваемых ими правовых актов законам.
Общая характеристика состояния законности и работы прокуроров по ее укреплению в сфере ЖКХ
Органами прокуратуры РФ в течение нескольких лет активно осуществляется надзор за соблюдением прав граждан в жилищно-коммунальной сфере в период подготовки к отопительному сезону и его прохождения, в том числе о соответствии федеральному законодательству правовых актов органов и должностных лиц государственной власти, местного самоуправления, региональных и муниципальных органов тарифного регулирования.
В 2008 году продолжалась тенденция роста количества нарушений в сфере ЖКХ. Так, прокурорами выявлено в 2008 году более 101,4 тыс. нарушения, что на 67% больше, чем в 2004 году, в том числе 3,9 тыс. незаконных правовых актов (+225%). Количество принесенных протестов с 2004 по 2008 увеличилось с 1,1 тыс. до 3,7 тыс. (+236%). Возросло количество внесенных представлений об устранении нарушений законов с 9,1 тыс. до 21,4 тыс. (+135 %). Отмечается тенденция роста количества лиц, привлеченных к административной ответственности (+293%), и объявленных предостережений о недопустимости нарушения закона (+77%).
Несмотря- на активизацию прокурорского надзора и принятые меры, состояние законности в указанной сфере правоотношений остается неудовлетворительным, поскольку эти нарушения негативно влияют на права граждан, имеют широкую распространенность, представляют собой повышенную общественную опасность.
Органами государственной власти, местного самоуправления, руководителями энергоснабжающих организаций и хозяйствующих субъектов допускаются нарушения законодательства, регулирующего вопросы подготовки объектов энергохозяйства к отопительному сезону. Нарушения выражаются в несвоевременной подготовке к отопительному сезону, отсутствии бесперебойного обеспечения населения и объектов социальной сферы тепловой и электрической энергией, незаконное отключение энергоснабжения, что влечет за собой нарушения прав и законных интересов граждан. С начала отопительного сезона 2008-2009 гг. на объектах обеспечения жизнедеятельности населении в субъектах России было зарегистрировано 4 чрезвычайные и 19 аварийных ситуаций114.
К наиболее характерным и повсеместно выявляемым органами прокуратуры РФ нарушениям относятся факты отключения электрической и тепловой энергии либо ограничения их подачи в жилые дома и на объекты социально-культурного назначения. Основными причинами таких действий, как и прежде, являются наличие задолженности за поставленную энергию, необеспечение запасами топлива, отсутствие своевременного финансирования, несвоевременное завершение ремонтных работ.
Например, ОАО «Дагестанская энергосбытовая компания» в связи с неисполнением МУЛ «Махачкалинские Горэлектросети» своих обязательств по оплате приобретенной электроэнергии ввела ограничения ее поставки МУЛ, в результате все потребители города Махачкалы были ограничены электроснабжением, что вызвало социальное напряжение в городе. В результате проведенной проверки прокуратурой республики в суд направлены исковые заявления, во-первых, о том, чтобы обязать МУЛ «Махачкалинские Горэлектросети» обеспечить техническую возможность индивидуального ограничения режима потребления обслуживаемых потребителей с целью соблюдения прав потребителей, не имеющих задолженности по оплате электрической энергии, а во-вторых, о принятии мер по приведению электрических сетей и трансформаторов в техническое состояние, соответствующее требованиям законодательства.
В связи с нарушением МУП «Махачкалинские Горэлектросети» нормативного режима обеспечения электроэнергией части домов города прокурорами в отношении предприятия возбуждено 19 административных производств по ст. 7.23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (нарушение нормативов обеспечения населения коммунальными услугами), которые были рассмотрены Государственной жилищной инспекцией Республики Дагестан. По факту ограничения режима потребления электроэнергии в г. Махачкале СО по г. Махачкале СУ СК при прокуратуре Российской Федерации по Республике Дагестан было возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 215.1 УК РФ (прекращение или ограничение подачи электрической энергии либо отключение от других источников жизнеобеспечения)115.
Подобные нарушения прокурорами были выявлены в республиках Адыгея, Алтай, Северная Осетия — Алания, Удмуртской Республике, Астраханской, Иркутской, Мурманской, Новосибирской, Рязанской, Томской, Тульской областях и других регионах.
Прокурорами выявляются факты нарушения законодательства при организации снабжения населения и муниципальных учреждений топливом, при размещении заказа на поставку топлива для государственных и муниципальных нужд, в том числе при подготовке к отопительному сезону (республики Алтай, Хакасия, Приморский край, Вологодская, Курганская, Магаданская, Ростовская, Томская, Ярославская области и др.).
Неблагоприятное положение в стране сложилось с обеспечением водоснабжения населения. Имеются отдельные недостатки в таком обеспечении, которые приводят к возникновению вспышек инфекционных заболеваний. Обеспечение населения доброкачественной питьевой водой требует комплексного решения в рамках реализации целевых программ, принимаемых как на федеральном, так и на региональных уровнях. Однако не во всех регионах имеются такие программы, а при их наличии каких-либо ассигнований на строительство и реконструкцию водопроводных и канализационных сооружений органами государственной власти субъектов Российской Федерации в бюджете не предусматривается, муниципалитетам не выделяется. Причиной указанному является ненадлежащее исполнение органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления полномочий по обеспечению населения качественной питьевой водой. Генеральной прокуратурой РФ прокурорам субъектов Российской Федерации в 2008 году предложено принять меры по усилению прокурорского надзора за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления полномочий в сфере водоснабжения населения. При этом органам прокуратуры совместно с органами Роспотребнадзора предлагалось принять меры к обязанию в судебном порядке указанных органов к ремонту и строительству объектов водоснабжения, необходимых комплексов очистных сооружений, обеззараживающих установок. В субъектах, в которых отсутствуют региональные целевые программы по обеспечению населения питьевой водой, мерами прокурорского реагирования побудить органы власти к принятию таких программ и их реализации.
Распространены случаи принятия органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований незаконных нормативных правовых актов в сфере ЖКХ, в том числе устанавливающих повышенные тарифы на жилищно-коммунальные услуги для населения. Как правило, принятые органами тарифного регулирования размеры предельных индексов изменения размера платы граждан за жилое помещение и коммунальные услуги по муниципальным образованиям не соответствуют предельным индексам, установленным приказами Федеральной службы по тарифам по субъектам Российской Федерации.
Органами местного самоуправления при издании нормативных актов об утверждении тарифов таїсже допускаются нарушения сроков их утверждения, установленные ст. 9 Закона № 210-ФЗ, которой предусмотрено принятие тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса на очередной период их действия не менее чем за один календарный месяц до даты окончания текущего периода действия тарифов.
Сбор и анализ информации
Особенностью Российской прокуратуры как прокуратуры федерального государства является то, что она выступает важнейшим элементом сдерживания и противовесов не только в системе разделения и взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной властей, но и между федеральными и органами власти субъектов Федерации, являясь своеобразным гарантом соблюдения национальных государственных интересов России . Учитывая эти особенности системы прокуратуры, необходимо соблюдение определенных требований, выработанных теорией прокурорского надзора и практикой его осуществления в различных правовых сферах и направлениях деятельности органов прокуратуры.
Для успешного и целенаправленного осуществления надзора в сфере ЖКХ органы прокуратуры регионального, а также городского (районного) уровня должны быть надлежащим образом организованы. Процесс организации этой работы складывается из следующих его взаимосвязанных элементов: это сбор и анализ информации, характеризующей состояние законности в сфере ЖКХ; планирование работы; взаимодействие с другими подразделениями аппаратов прокуратур субъектов Федерации и приравненных к ним прокуратур с другими прокурорскими работниками (прокуратура района, города); контроль исполнения.
Прокурорская проверка исполнения законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства связана с процессами собирания, исследования и оценки материалов. Для планирования проведения надзорных проверок в сфере ЖКХ прокурор должен обладать определенной информацией. Это могут быть сведения о нарушениях различных законов, совершенных разного рода субъектами, что, в свою очередь, обязывает прокурора тщательно продумывать тактику каждой проверки. Работа прокурора в настоящее время, как правило, осуществляется прежде всего на основе ведения оперативной статистической отчетности и учета работы прокурора, выделяя отдельной строкой данные о выявленных нарушениях закона в сфере ЖКХ.
Информационное обеспечение прокурорского надзора в сфере ЖКХ составляют вне зависимости от иерархического уровня органа прокуратуры: - правовые акты, регулирующие отношения в сфере ЖКХ, в т.ч. правовые акты о бюджете, и иные акты, касающиеся финансирования ЖКХ, содержащие бюджетные обязательства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, муниципальных образований; - реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, ведение которого осуществляется на основании " постановления Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»; - экспертные заключения соответствующих органов Министерства юстиции РФ о несоответствии Конституции РФ федеральному законодательству нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, нормативных актов субъекта Российской Федерации ; - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации согласно постановлению Правительства РФ от 29.11.2000 № 904 «Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»129 и Указу Президента РФ от 13.10.2004 № 1313130; - сведения о заседаниях законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа местного самоуправления в целях установления вопросов о своевременности принятия ими нормативных правовых актов; - информации о государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы согласно Федеральному закону от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»131; - обобщения практики государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, который осуществляется органами Минюста России в соответствии с Положением о Министерстве; заключения юридических отделов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, представительного органа местного самоуправления на принимаемые правовые акты (решения), касающихся вопросов сферы ЖКХ; отчеты и заключения органов соответствующего уровня, осуществляющих контрольные функции в сфере ЖКХ, о состоянии жилищно-коммунального хозяйства, о выявленных ими правонарушениях и привлечении виновных лиц к административной ответственности, принятии иных мер по устранению выявленных органами контроля нарушений и обстоятельств, им способствующих; - заключения юридических отделов исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительных органов местного самоуправления на принимаемые правовые акты (решения), касающихся вопросов сферы ЖКХ; данные статистического наблюдения и учета согласно постановлениям Федеральной государственной службы; - сведения органов записи актов гражданского состояния согласно Федеральному закону от 15.11.1997 № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния»132, а также отчеты из медицинских учреждений о несчастных случаях на улице, не связанных с производством; - выписки из реестра расходных обязательств и свода бюджетных обязательств согласно ст. 87 Бюджетного кодекса РФ ; - выписки из реестра предоставленных бюджетных кредитов и отчетов об их использовании согласно ст. 76 и 77 Бюджетного кодекса РФ; - выписки из государственной долговой книги субъекта Российской Федерации, муниципальной- долговой книги согласно ст. 121 Бюджетного кодекса РФ; - информации о средних потребительских ценах и тарифах на платные услуги населению согласно Федеральному закону от 24.10.1997 № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме»134 в целях определения величины прожиточного минимум как в целом по Российской Федерации, так и по ее субъектам.
Самостоятельно группу источников информации представляют данные самих органов прокуратуры. Это: - материалы прокурорских проверок, гражданских, уголовных дел; - докладные записки из нижестоящих органов прокуратуры, информации, специальные донесения, иные оперативные документы. Требования о предоставлении- соответствующей информации при наличии к тому оснований прокурор обычно направляет руководителям управляющих организаций в сфере ЖКХ.
Похожие диссертации на Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства
