Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Место и значение прокуратуры как правозащитного органа в системе государственных органов Российской Федерации 15
1 Задачи, функции и направления деятельности прокуратуры Российской Федерации, связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина 15
2 Защита прав и свобод человека и гражданина - важнейшее направление деятельности прокуратуры 45
Глава 2. Правовой статус прокуратуры, как определяющая категория в осуществлении защиты прав личности 76
1 Значение элементов правого статуса прокуратуры в обеспечении прав личности 76
2 Надзор прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как инструмент защиты прав и свобод граждан 121
3 Принципы надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина 163
Заключение 196
Библиографический список 199
- Задачи, функции и направления деятельности прокуратуры Российской Федерации, связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина
- Защита прав и свобод человека и гражданина - важнейшее направление деятельности прокуратуры
- Значение элементов правого статуса прокуратуры в обеспечении прав личности
- Надзор прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как инструмент защиты прав и свобод граждан
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Интерес к человеку, проблеме достоинства личности становится одним из основных проявлений подлинного демократизма в жизни современного российского общества. Вступление России в Совет Европы обусловило необходимость приведения российского законодательства в соответствие с международными и европейскими стандартами в области защиты прав и свобод человека.
Идея правового государства и гражданского общества в настоящее время получила закрепление в Конституции России, для которого главной ценностью является человек, а основным гарантом его прав и свобод выступает государство. Правовая система страны закрепила весь перечень прав, зафиксированных в международных пактах и соглашениях. Раздел Конституции о правах и свободах российских граждан является в известном смысле украшением правовой системы современной России, самым полным юридическим выражением ее демократических устремлений.
Генеральный прокурор России Ю. Чайка в своем докладе на конференции Генеральных прокуроров государств-членов Совета Европы, прошедшей в июле 2006 года в г.Москве, отметил, что «прокуратура - один из традиционных инструментов обеспечения прав личности...»1 В результате дискуссии о роли органов прокуратуры в защите прав личности участники пришли к выводу, что это обширная и сложная тема заслуживает своего дальнейшего развития и углубленного изучения.
Правозащитная деятельность государственных органов в России проходит в весьма специфических условиях, осложняющих решение правозащитных задач, она отягощена нестабильностью, связанной с проведением судебной реформы.
1 См.: Законность. 2006. № 8. С. 2.
2 Там же. С. 3.
Не менее важной проблемой, влияющей на результаты правозащитной деятельности государственных органов, является несовершенство законодательных механизмов.
Важную роль среди государственных органов в реализации гражданами своих прав и свобод должна играть прокуратура России.
Российская Федерация, провозгласив в качестве правовой ценности права и свободы человека и гражданина, и закрепив за собой обязанности по обеспечению их соблюдения, создала систему их защиты и охраны. Важной гарантией соблюдения прав граждан является надзор прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Без подобного направления прокурорской деятельности прокуратура не может выглядеть полноценным органом, осуществляющим надзор за законностью.
Особое место в механизме гарантий законности традиционно принадлежит органам прокуратуры. При этом Федеральный закон № 2201-1 от 17.01.1992г. «О прокуратуре Российской Федерации»' (в ред. Федерального закона № 138-ФЗ от 04.11.2005 г.) не разрешил дискуссии ученых, практических работников о задачах и функциях прокуратуры, ее месте в механизме государственной власти, роли в системе «сдержек и противовесов», в обеспечении защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
Это позволяет комплексно взглянуть на правозащитную функцию органов прокуратуры России через призму ее правового статуса, выяснить значение надзора за соблюдением прав граждан, исследовать полномочия прокуроров в данной сфере деятельности, предмет, пределы и сущность надзора, выявить недостатки правового регулирования и внести законодательные предложения, позволяющие укрепить правовой статус Российской прокуратуры, повысить эффективность данного направления прокурорской деятельности, реально обеспечить соблюдение прав граждан.
1СЗ РФ. 20.11.1995. № 47. Ст. 4472. 2 СЗ РФ. 07.11.2005. № 45. Ст. 4586.
Вопросы рассмотрения надзора прокуратуры за соблюдением прав граждан в науке исследованы недостаточно полно, поскольку данное направление прокурорской деятельности является сравнительно молодым и насчитывает чуть более 10 лет своего существования.
Недостаточность теоретического рассмотрения проблем надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, неразработанность законодательной регламентации указанного направления прокурорской деятельности требует дополнительного исследования. Крайняя скупость углубленного изучения надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина предопределяет и научную новизну выбранной темы.
Указанными обстоятельствами обусловлена актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. На данный момент необходимо отметить отсутствие достаточной научной разработанности проблемы. В науке прокурорского надзора существенного внимания исследованию надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не уделялось. Некоторые аспекты данного направления прокурорской деятельности проанализированы, в частности, в работе В.И.Рохлина и И.И.Сыдорука «Прокурорский надзор: защита прав человека» и некоторых других авторов. Специфика надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не подверглась изучению в ходе диссертационных исследований.
В связи с этим возникает потребность в углубленном изучении указанного направления деятельности органов прокуратуры в сфере защиты прав граждан. С учетом накопленного практического опыта работниками прокуратуры в данном направлении необходимо выявить проблемы, возникающие в ходе надзорной деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина, найти пути их разрешения, а также внести
законодательные предложения, способствующие повышению эффективности правозащитной функции органов прокуратуры.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования являются отношения, возникающие в процессе реализации норм Конституции России, Закона о прокуратуре Российской Федерации, регулирующие деятельность прокурора в сфере надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Предмет исследования составили нормы конституционного права, уголовно-процессуального права, гражданско-процессуального права, арбитражно-процессуального права, административного права и иных отраслей права. Также исследованию подверглись ведомственные нормативные акты -приказы, инструкции, информационные письма Генерального прокурора России. Предмет исследования включает в себя процесс выявления специфики, содержание сущности, значения и перспективы развития надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Цели и задачи исследования. Целью указанного диссертационного
исследования является разработка проблемы необходимости существования
надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина,
выявление причин, препятствующих полноценной защите прав граждан, путей
и средств их устранения, формирование теоретических основ
совершенствования рассматриваемого направления прокурорской
деятельности, а также внесение конкретных предложений по
совершенствованию законодательства о прокуратуре Российской Федерации.
В соответствии с поставленной целью в диссертационном исследовании решаются следующие задачи:
- определяется место прокуратуры в системе органов государственной
власти, основанной на принципе разделения властей, его правовое
регулирование;
- исследуются задачи, функции и направления деятельности
прокуратуры России, обосновывается вывод о том, что защита прав и свобод
7 человека и гражданина является важнейшим направлением прокурорской деятельности;
даются понятия правового статуса прокуратуры и правового статуса прокурорского работника, раскрывается их содержание как определяющей категории в защите прав и свобод человека и гражданина;
проводится анализ деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением прав личности через призму правового статуса органов прокуратуры и прокурорских работников, раскрывается внутренняя организация системы прокуратуры и выявляются особенности ее построения, изучаются условия службы в прокуратуре, исследуются полномочия прокурорских работников, в результате чего выявляются недостатки, влияющие на эффективность надзора в сфере соблюдения прав граждан;
надзор прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина рассматривается с точки зрения инструмента защиты прав и свобод личности;
изучается практика прокурорской деятельности и выявляются проблемы практического применения законодательства о прокуратуре России, в частности, в сфере защиты прав граждан;
анализируется и обобщается действующее законодательство о прокуратуре Российской Федерации, вырабатываются рекомендации по его совершенствованию в сфере осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и о прокуратуре в целом;
исследуются принципы организации и деятельности прокуратуры как самостоятельные элементы правового статуса, которые являются гарантией эффективной защиты прав граждан;
предлагается система принципов надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составили частно-научные методы: системный, логический, исторический, сравнительно-правовой, статистический и социологический. Их
8 применение позволило исследовать рассматриваемый вопрос целостно и всесторонне.
В частности, с помощью системного и сравнительно-правового методов была исследована система органов прокуратуры, взаимосвязь различных звеньев прокурорской системы, проанализированы полномочия прокурорских работников по осуществлению надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Использование исторического, статистического и социологического методов познания позволило установить неизбежность появления среди прочих направлений деятельности прокуратуры такого, как надзор за соблюдением прав граждан, проанализировать общественное мнение и статистические данные об эффективности деятельности прокуратуры в указанном направлении и сделать выводы о целесообразности его существования и функционирования в дальнейшем.
Логический метод познания позволил сформулировать законодательные предложения о прокуратуре Российской Федерации.
Применение данных методов познания обеспечило возможность комплексно, через призму правого статуса органов прокуратуры, выявить пробелы и противоречия в законодательстве о прокуратуре Российской Федерации и внести конкретные предложения по их устранению и совершенствованию законодательства, предложить теоретическое обоснование необходимости осуществления прокуратурой надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Теоретическая основа диссертационного исследования и его практическая значимость. При проведении исследования диссертант опирался на богатое наследие современной российской и советской теоретической мысли, учитывал опыт зарубежных государств. Диссертантом использовались в исследовании труды таких российских ученых, как С.С.Алексеев, В.И.Басков, А.Д.Бойков, В.Г.Даев, А.Г.Звягинцев, А.Ф.Козлов, Б.В.Коробейников, М.Н.Маршунов, В.И.Рохлин, В.П.Рябцев, В.М.Семенов,
9 Ю.И.Скуратов, В.С.Тадевосян, В.ЕЛиркин, А.А.Чувилев, М.С.Шалумов, В.БЛстребов, С.И.Герасимов, С.Г.Новиков, В.Н.Лопатин, Ю.Е.Винокуров, А.Я.Сухарев и др.
Теоретическое значение обусловлено комплексным анализом и обобщением законодательства в сфере надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, посредством исследования правового статуса органов прокуратуры, что может служить теоретической основной для внесения законодательных предложений, устранения противоречий в правовом регулировании деятельности прокуратуры, служить одной из идей становления самостоятельной надзорно-охранительной прокурорской отрасли права.
Помимо теоретических исследований анализу подверглись нормы действующего и ранее действовавшего законодательства.
Научная новизна исследования связывается автором с комплексным освещением вопросов организации и деятельности прокуратуры в сфере осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина через призму правового статуса органов прокуратуры и прокурорских работников. Анализ состояния проблемы показывает, что, ввиду недостаточной разработанности данного направления деятельности прокуратуры остается актуальным вопрос специфики и содержания надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, перспективы его развития.
Таким образом, автором предпринята попытка проследить взаимосвязь между:
местом прокуратуры в системе государственных органов власти и ее задачами, целями деятельности, предназначением;
сложившейся системой органов прокуратуры и необходимостью ее совершенствования и изменения;
многофункциональностью прокуратуры и приоритетным ее направлением - надзором за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
- особым правовым статусом, присущим только прокуратуре, и
необходимостью осуществления реальной гарантии соблюдения прав и свобод
человека и гражданина;
- наличием механизма правового регулирования надзора прокуратуры за
соблюдением прав граждан и необходимостью совершенствования
законодательства о прокуратуре в целом.
Рассмотрение надзора прокуратуры за соблюдением прав граждан посредством правого статуса прокуратуры и прокурорских работников позволяет глубже вникнуть в исследуемый вопрос, внести полезные предложения по совершенствованию работы прокуратуры в данном направлении. С позиций правого статуса прокуратуры и прокурорских работников сделан вывод о недопустимости упразднения направления деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением прав граждан. Исследованы полномочия прокуроров в сфере осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, охарактеризованы условия службы в прокуратуре с учетом недостатков в правовом регулировании, исследована взаимосвязь звеньев системы органов прокуратуры, система принципов организации и деятельности прокуратуры, сформулированы принципы надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Выдвинутые положения обусловили выбор темы: «Надзор прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и особенность настоящего диссертационного исследования.
Основные положения, выносимые на защиту:
На основе исследования места прокуратуры в системе разделения властей в государственно-правовом механизме, становится необходимым учреждение самостоятельной отрасли надзорно-охранительного прокурорского права со своим собственным предметом (прокурорско-надзорные отношения) и методом регулирования (императивным с чертами диспозитивности).
Аргументируется вывод о недопустимости изъятия у Российской прокуратуры направления деятельности по надзору за соблюдением прав и
свобод человека и гражданина.
Обосновывается необходимость сохранения в системе органов прокуратуры специализированных прокуратур, деятельность которых специализируется на защите прав в той или иной сфере правоотношений. Высказывается суждение 6 возможности учреждения прокуратур, специализирующихся на защите прав несовершеннолетних граждан, трудовых прокуратур. Ликвидация специализированных прокуратур с передачей их полномочий военным или территориальным прокуратурам в настоящее время не оправдана. Необходимость образования специализированных прокуратур обуславливается в настоящее время объективной необходимостью обеспечения законности в специфических сферах деятельности, имеющих особую важность для жизнеобеспечения общества и государства.
Вносятся предложения по повышению роли органов прокуратуры в гражданском и арбитражном процессах. Обосновывается необходимость расширения полномочий прокуроров по предъявлению исков в защиту прав граждан. Задача прокуратуры - расширить механизм защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечить функционирование многовариантной, альтернативной системы охраны и защиты прав граждан. Прокурор должен занимать в процессе положение представителя государства, осуществляющего надзор за законностью и соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Деятельность прокуратуры по защите прав и свобод граждан является комплексной и осуществляется не только в рамках одного направления деятельности прокуратуры, что свидетельствует о значении надзора за соблюдением прав граждан. При осуществлении того или иного направления прокурорского надзора, органы прокуратуры способствуют соблюдению прав граждан, в каких бы сферах правоотношений они не нарушались. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина выступает гарантией реального их соблюдения.
Представляется справедливым расширить полномочия прокуроров для эффективной реализации принципа содействия обязательному возмещению
12 причиненного ущерба и юридической ответственности лиц, виновных в нарушении прав и свобод человека и гражданина, путем наделения прокурора полномочиями по инициированию дисциплинарного производства в отношении лиц, виновных в нарушении прав граждан и установить координирующую роль прокуратуры среди правоохранительных органов, некоторых контролирующих органов по обеспечению охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не поглощается общим надзором, не является ненужной формальностью. Выделение надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина обусловлено своим собственным предметом, объемом полномочий, целью надзора - соблюдение прав и свобод граждан. Обосновывается необходимость расширения перечня поднадзорных субъектов, включив в него индивидуальных предпринимателей, граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства и лиц с двойным гражданством.
Вносятся законодательные предложения, направленные на совершенствование требований, предъявляемых к прокурорскому работнику, его профессиональному мастерству, морально-волевому облику.
10. Формулируется система принципов надзора прокуратуры за
соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Теоретическая и практическая значимость исследования. Нормативной базой исследования является Конституция России, законодательство о прокуратуре Российской Федерации, иное федеральное и региональное законодательство. В диссертационном исследовании широко использовались ведомственные нормативные акты - приказы, инструкции, информационные письма Генерального прокурора России, а также указы Президента России и постановления Правительства Российской Федерации.
В основу эмпирической базы диссертационного исследования положены материалы региональной надзорной практики прокуратур различных субъектов Российской Федерации, судебной практики и собственной практики автора данной диссертации.
Теоретическая значимость диссертационного исследования представляет собой обобщение теоретического и законодательного материала в сфере надзора органов прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, является основой для внесения законодательных предложений, укрепляющих правовой статус органов прокуратуры, что увеличивает эффективность данного направления прокурорской деятельности. Результаты исследования могут использоваться в качестве лекционного материала в высших учебных заведениях по дисциплине «Прокурорский надзор в Российской Федерации», служить основой для спецкурса «Права человека и правовые гарантии их соблюдения в России», быть базой для разработки идеи выделения самостоятельной отрасли надзорно-охранительного прокурорского права. Практическая ценность диссертационного исследования состоит в том, что некоторые выводы, сделанные в ходе исследования, можно использовать непосредственно в процессе правоприменительной деятельности органов прокуратуры. Диссертационное исследование направлено на укрепление авторитета органов прокуратуры в сфере защиты прав граждан, укрепление законности, повышение уровня правосознания как прокурорских работников, осуществляющих надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, так и иных работников правоохранительных органов, практикующих юристов, студентов юридических факультетов и граждан.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре правоохранительных органов и прокурорского надзора Уральской государственной юридической академии, где проведено ее рецензирование и обсуждение. Основные положения диссертационного исследования, содержащиеся в нем выводы и рекомендации, легли в основу выступлений автора на научно-практических конференциях, секциях и круглых столах,
14 посвященных проблемам прокурорского надзора, опубликованы в научно-практических изданиях.
Структура работы продиктована целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, подразделяющихся на параграфы, заключения, библиографического списка и приложений.
Задачи, функции и направления деятельности прокуратуры Российской Федерации, связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина
Конституция Российской Федерации определяет прокуратуру как единую централизованную систему, вместе с тем, ее полномочия, структуру, порядок деятельности, цели и задачи, место в системе государственных органов и ряд других вопросов регулируются федеральным законом.
С момента принятия Конституции Российской Федерации и по настоящее время не утихают споры ученых-правоведов, практических работников о месте прокуратуры в системе органов государства, ее назначении и функциях.
Цели надзора прокуратуры предопределены ее статусом, местом и назначением в государстве. Под целями прокурорского надзора возможно понимать, как делает это Б.В. Коробейников, результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом и, в частности, ее важнейшая функция -прокурорский надзор. Закон о прокуратуре Российской Федерации в ст. 1 обозначил основные цели органов прокуратуры: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Указанные цели взаимообуславливают и дополняют друг друга. Так, к примеру, соблюдение прав граждан является гарантией обеспечения верховенства закона, единства законности и в конечном итоге защищает интересы, как общества, так и государства в целом.
Достижение поставленных перед органами прокуратуры целей невозможно без решения конкретных задач, сформулированных Законом о прокуратуре Российской Федерации. Б.В. Коробейников справедливо предлагает определить задачи прокурорского надзора как категории более частные, конкретные, ограниченные по отношению к целям. В соответствии со ст. 2 Закона о прокуратуре Российской Федерации она призвана решать следующие задачи: - осуществлять надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; - осуществлять надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина вышеуказанными поднадзорными субъектами; осуществлять надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; - осуществлять надзор за исполнением законов судебными приставами; - осуществлять надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; - осуществлять уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации; - осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. - участвовать в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывать противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. - координировать деятельность правоохранительных органов; - участвовать в правотворческой деятельности.
Названные задачи предопределяют положение органов прокуратуры в системе иных органов государства, раскрывают предназначение прокуратуры в государственном механизме.
Правильное установление места роли и значения прокуратуры в системе государственных органов власти, обуславливается наличием определенных функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач.
Действующее законодательство о прокуратуре не предлагает правоприменителю легальное определение понятия функций. Однако в литературе такие попытки делаются.
Так, в Концепции развития прокуратуры на переходный период предлагается следующее определение: функции прокуратуры «представляют собой основные направления деятельности прокуратуры, осуществляемые с использованием специфических форм и методов в рамках точно очерченных полномочий (компетенции)». В.П. Рябцев предлагает определение понятия функции прокуратуры, опираясь на общие положения теории права и государства, и определяет их как «такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств».1 В.Б. Ястребов утверждает, что «функцию прокуратуры можно определить как социально обусловленную и установленную законом обязанность исполнения органами системы прокуратуры Российской Федерации определенного вида действий, выражающих государственно-правовое предназначение прокуратуры как одного из основных институтов правовой охраны государства и направленных на обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и действующих на территории Российской Федерации законов и единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства». Такое определение представляется более справедливым, поскольку нечеткость разграничения понятий направления деятельности и функции прокуратуры вносит определенную сложность: недооценку этих понятий в практической деятельности органов прокуратуры.
Эффективность деятельности прокуратуры, прежде всего, является результатом взаимозависимости и взаимодействия функций прокуратуры.
В.П. Рябцев предлагает определить главные функции и подфункции органов прокуратуры. Так, к примеру, он называет надзор за исполнением законов - главной функцией прокуратуры, определяющей ее назначение. К подфункциям главной надзорной функции он относит направления деятельности прокуратуры, обозначенные в самом Законе о прокуратуре Российской Федерации. Критерием для такого деления служат сферы правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры (сферы исполнительно-распорядительной деятельности органов управления, органов предварительного следствия, правосудия, исполнения наказаний и др.). К ряду других функций В.П. Рябцев относит функции уголовного преследования и координации деятельности правоохранительных органов, участие в правотворческой деятельности. Наряду с этим необходимо отметить, что В.П.Рябцев надзорной функции предписывает значение главной функции, в то время как подфункцию надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в этом случае считает второстепенной.1
Однако это не так: функция надзора за соблюдением прав граждан проявляется в ряде других подфункциях прокуратуры. Это говорит о том, что значение функции надзора за соблюдением прав граждан также велико и приоритетно. При осуществлении того или иного направления прокурорского надзора органы прокуратуры способствуют соблюдению прав граждан, в каких бы сферах правоотношений они не нарушались.
Таким образом, следует говорить о функциях прокуратуры в целом без деления их на главные и второстепенные и лишь для удобства функции по осуществлению надзора в той или иной сфере правоотношений можно обобщить в единую надзорную функцию.
Защита прав и свобод человека и гражданина - важнейшее направление деятельности прокуратуры
Признание приоритета прав и свобод человека со стороны государственной власти потребовало и преобразование в самой административной системе. Не осталась не замеченной и прокуратура Российской Федерации. Федеральным законом от 17 ноября 1995 года № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»3 в систему прокурорского надзора введена новая отрасль под названием «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». На практике подобное законодательное деление является условным, поскольку традиционно данное направление надзорной деятельности мыслиться прокурорскими работниками как существенная составляющая отрасли общего надзора. В теории же указанные отрасли при многих сходных признаках все же имеют и существенные различия. К примеру, предмет надзора за соблюдением прав человека и подразумевается в самом названии указанной отрасли, а общий надзор направлен на соблюдение органами власти, учреждениями, организациями, предприятиями и самими гражданами законов и соответствие законам издаваемых ими правовых актов. Безусловно, схож надзор прокуратуры и с другими отраслями прокурорского надзора, которым также свойственны правозащитные задачи и цели. Это -надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, органами дознания и предварительного следствия; за исполнением законов судебными приставами; администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Несомненно, при нарушении законов всеми из вышеперечисленных органов, учреждений, и должностных лиц нарушаются и ущемляются права и свободы граждан, но с учетом специфики каждой отрасли надзора, исходя из масштабности складывающихся в той или иной сфере правового регулирования правоотношений, необходимости соблюдения законов, а значит и прав граждан, в конкретной сфере жизни общества и каждого гражданина в отдельности все вышеперечисленные направления прокурорской деятельности имеют свой собственный предмет и характеризуются свойственными им полномочиями прокурора.
Как отмечал А. Кони, что «исключение из Судебных Уставов 1984 г. полномочий прокурора по надзору за ходом внесудебных дел, т.е. общего надзора, было ошибкой составителей».1 Указанное утверждение полностью справедливо по отношению к надзору прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Жарков справедливо отмечает, что проблемы регулирования прав человека носят глобальный характер.1 Государство и его мощные структуры будут восприняты населением только в том случае, если их деятельность подчинена защите, охране человека и гражданина». «Чаще всего права индивида нарушаются государством и поэтому тезис о приоритете прав и свобод личности должен означать в первую очередь верховенство индивида над государством, т.е. права и свободы личности ставят пределы для государственной власти».
По мнению Е.А. Лукашевой: «Самое трудное в современной России -преодоление формировавшихся веками стереотипов, связанных с принижением роли человека, пренебрежение к его правам, свободам, достоинствам. Эти стереотипы в первую очередь определяют аморализм современного российского общества. Необходимо использовать все средства и, прежде всего конституционные институты и механизмы, для того, чтобы постепенно, шаг за шагом преодолевать этот аморализм».
Демократический подход к правам человека и в конечном итоге признание прав и свобод каждого гражданина Российской Федерации является большим достижением нашей страны. Права и свободы, провозглашенные Всеобщей декларацией прав человека, Европейской конвенцией о защите прав и основных свобод человека получили свое закрепление на уровне Основного закона страны - Конституции Российской Федерации. Статья 2 Конституции Российской Федерации закрепила, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Однако, простое закрепление прав и свобод, неподкрепленное гарантиями со стороны государственной власти, не может способствовать реализации в нашей стране идеалов правового государства и гражданского общества, крепко стоящих на принципах признания, уважения и соблюдения прав и свобод членов такого общества, граждан такого государства. «Личные свободы и независимость россиян будут находиться под угрозой до тех пор, пока не будут созданы надежные правовые, экономические, административно-организационные и иные нормы, процедуры и механизмы подчинения власти нашим интересам, интересам социума и нашего влияния на эту власть».
B.C. Швецов утверждает, что «смысл конституционной гарантии государственного признания, обеспечения и защиты прав и свобод состоит в том, что и признание, и обеспечение, и защита составляют обязанности государства и должностных лиц и что неисполнение или ненадлежащее исполнение ими этих конституционных обязанностей означает нарушение Конституции».2 С данным утверждением трудно не согласиться.
Как справедливо отмечают В.И. Рохлин и И.И. Сыдорук: «Современная ситуация в России, изменения в политической, экономической и социальной жизни, те реалии, с которыми мы сталкиваемся вследствие непродуманности реформ создают серьезные препятствия к осуществлению провозглашенных прав человека».3
В то же время гарантия провозглашенных прав - совсем непростая задача.
К примеру: «Как избежать национального и религиозного сепаратизма, который не имеет ничего общего с реализацией права наций и народов на самоопределение? Есть только один путь: соблюдение конституционной законности. После принятия новой Конституции России необходимо обеспечить соблюдение Основного закона и Федеративного договора, закрепивших права Субъектов Российской Федерации».
Так, Генеральной прокуратурой России в ходе надзорной деятельности выявлены факты не соблюдения сотрудниками милиции гарантированное Конституцией Российской Федерации равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от национальности, происхождения, места жительства. Выявлены факты необоснованного ограничения прав граждан по признакам национальной принадлежности, выражающиеся в неправомерном их задержании, несоблюдении сроков пребывания задержанных в отделах внутренних дел и некорректном обращении с ними. Имели место случаи направления органами внутренних дел под предлогом проверки соблюдения миграционного законодательства необоснованных запросов, в том числе в общеобразовательные школы, о предоставлении анкетных данных учащихся грузинской национальности и их родителей.
Значение элементов правого статуса прокуратуры в обеспечении прав личности
Осмысление правового статуса органов прокуратуры, поиск путей оптимизации ее деятельности, повышения его действенности непосредственно связано с правозащитной деятельностью прокуратуры. Совершенствование и укрепление правового статуса прокуратуры должно способствовать усилению ее влияния на защиту прав и свобод человека и гражданина в России, служить надежным гарантом их реального соблюдения.
Правовой статус в общем смысле представляет правовое положение (совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей) гражданина или юридического лица. Правовой статус органов прокуратуры представляет собой правовое положение прокуратуры Российской Федерации в государственном механизме и характеризуется порядком формирования органов прокуратуры, внутренней организацией системы и структуры прокуратуры, принципами организации и деятельности органов прокуратуры, наименованием прокурорской системы, целями, задачами, функциями органов прокуратуры. Правовое положение прокуратуры является определяющей категорией местоположения прокуратуры с точки зрения права в государственно-правовом механизме.
Под правовым статусом прокурорских работников следует понимать совокупность прав, обязанностей и ответственности должностных лиц органов прокуратуры Российской Федерации, предусматривающих основные правовые и социальные гарантии при осуществлении ими своих полномочий, установленных законодательством и гарантированных государством. Особенности правового статуса прокуроров в обществе и государстве определяются возложенными на них специфическими обязанностями по обеспечению соблюдения законов, единства и укрепления законности, защите законных интересов граждан, общества и государства.
Единство организации и деятельности органов прокуратуры предполагает единство статуса прокурорских работников.
К элементам правового статуса прокуроров следует отнести: условия и порядок приема на службу в органы и учреждения прокуратуры, порядок назначения руководителей органов и учреждений прокуратуры, аттестация прокуроров, присвоение классных чинов, воинских званий работникам органов и учреждений прокуратуры, поощрение, ответственность прокуроров, обеспечение социально-материальных условий службы и правовой защиты, права и обязанности прокуроров.
Несмотря на многообразие различных мнений, точек зрения на вопрос о статусе прокуратуры в системе органов государственной власти, прокуратура однозначно признана как государственно-правовой институт защиты законности и правопорядка, прав и свобод личности, и это признание нашло свое законодательное закрепление. Указанное признание - немалое достижение российской демократии, одно из условий, предпосылок становления и развития российской правовой государственности и гражданского общества.
Впрочем, проблемам назначения, места прокуратуры в системе органов власти, ее реформации, концепции развития уделено большое внимание, как со стороны представителей системы российской прокуратуры, так и представителями судебной системы, органов, осуществляющих, так называемую, правозащитную функцию, научными работниками, всеми теми, кому не безразлична судьба накопленного за долгие годы существования практического опыта работы по надзору за законностью.
Мы убеждены, что среди многих ученых и практических работников найдутся те, кто поддержит мнение о необходимости повышения конституционного статуса российской прокуратуры, введении специальной главы о статусе прокуратуры в текст Российской Конституции, принятия нового Федерального конституционного закона о прокуратуре Российской Федерации, который однозначно определит место прокуратуры в государстве, ее назначение, и ряд других основополагающих норм, устанавливающих порядок организации и деятельности российской прокуратуры.
Подобный подход будет соответствовать положению прокуратуры в демократическом правовом государстве.
Как справедливо замечает С.Г. Кехлеров: «Защищая, отстаивая прокуратуру как самостоятельный государственный институт, деятельность которого носит многофункциональный характер, мы отчетливо осознаем, что российская прокуратура не может стать камнем-валуном в стремнине горной реки. Важно и не отстать от времени. Поэтому мы более чем кто-либо нацелены на развитие и реформирование прокуратуры».
Осуществление прокуратурой специфичной функции как надзор за законностью определяет особое место органов прокуратуры в государственно-правовом механизме Российской Федерации и вызывает различное отношение, как к самой прокуратуре, так и к прокурорскому надзору.
В теории по поводу места прокуратуры в государственном механизме существуют разные мнения «от признания ее «главным правозащитным органом в стране», «самостоятельной ветвью власти»», до утверждения о «логической несовместимости функций уголовного преследования и прокурорского надзора», «несовместимости надзора как направления в области уголовного судопроизводства с полномочиями прокурора в стадии предварительного следствия», о том, что участие прокуратуры в рассмотрении гражданских дел - юридический атавизм»
Вместе с тем, многие ученые и практические работники традиционно придерживаются той точки зрения, согласно которой прокуратура не принадлежит ни к одной ветви власти. Как справедливо указывает Г. Чуглазов, прокуратура не может являться частью судебной власти, несмотря на то, что по направлениям своей деятельности и выполняемым функциям прокуратура более близка к судебной власти (поскольку в Конституции РФ статья, посвященная органам прокуратуры, включена в главу «Судебная власть»). Согласно Конституции РФ судебный контроль в стране призвана осуществлять именно судебная власть, а не прокуратура. В настоящее время часть полномочий прокуратуры в области надзора за законностью передано судам. Наряду с этим прокуратура является альтернативным способом защиты прав граждан и продолжает осуществлять присущие только ей надзорные функции в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.
Надзор прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как инструмент защиты прав и свобод граждан
Обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина возложено на органы прокуратуры Российской Федерации. В связи с этим возникает вопрос, почему прокуратура должна осуществлять надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а не контроль. Осуществляют ли какие-либо формы надзора и контроля за соблюдением прав граждан иные государственные органы, в чем специфика именно прокурорского надзора.
В литературе можно встретить мнения о том, что прокуратура рассматривается как орган контроля и занимает особое место в данной системе органов1, прокурорский надзор трактуется, как общий контроль2 либо все виды контрольной деятельности являются надзором . А.В. Мицкевич утверждает, что надзор помимо прокуратуры осуществляется судом, другими правоохранительными органами, органами управления» общественными организациями.4 И.Е. Фербер - деятельность всех органов государственной власти по обеспечению законности именует надзором за соблюдением законов.
Однако следует согласиться с мнением А.Ф. Козлова и О.Ю. Шубиной о том, что понятия «контроль» и «надзор» различны по содержанию и имеют свои особенности, несмотря на тождественное толкование этих понятий. Понятие контроля шире по содержанию понятия надзора. А.Ф. Козлов выделяет следующие специфические особенности контроля: - его осуществление вышестоящими органами по отношению к нижестоящим и основывается на власти и подчинении в виде проверки точности порученных ему заданий; - представляет собой элемент руководства, управления определенными процессами; - устранение различных недостатков, нарушений законности, при их выявлении; - направленность на качественность работы, поручений, выполненной подчиненными органами, учреждениями, предприятиями, организациями.
Следует отметить еще одну важную особенность контроля как целесообразность. При осуществлении контроля вышестоящий орган, организация преследует цель достижения того, чтобы порученная ими работа выполнилась в строгом соответствии с заданием.
Как справедливо указывает А.Ф. Козлов для надзора характерна определенная специализация, поскольку в качестве его предмета является не вся деятельность поднадзорных субъектов, а только какое-либо ее направление.1 Надзор не строится на отношениях власти и подчинения. Надзорный орган, в том числе и прокуратура, установив различные недостатки, нарушения права и свобод человека и гражданина, не уполномочен их устранить, а обращается к компетентным органам власти, управления, должностным лицам с требованиями о принятии необходимых мер, т.е. не обладает мерами административного принуждения. В данном случае прокуратура - страж законности, гарант соблюдения прав граждан борется с их нарушениями, ущемлениями во исполнение строго, точного и неукоснительного исполнения законов, а не занимается проверкой работы поднадзорных ему объектов. При установлении нарушений прав граждан прокурор сам не устраняет их, а обращается с соответствующим требованием к компетентному должностному лицу.
Таким образом, деятельность прокуратуры в сфере обеспечения соблюдения прав и свобод человека и гражданина государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами носит характер надзорный.
Справедливо отмечает В.И. Басков, что надзор прокурора наиболее активная форма его деятельности, чем наблюдение. Надзор предполагает использовать предоставленные ему императивные полномочия по пресечению нарушений закона, прав и свобод граждан, принятию мер по их пресечению, привлечению к ответственности лиц, допустивших указанные нарушения, восстановлению прав и законных интересов граждан. «Наблюдение» за соблюдением прав и свобод граждан содержит в себе некоторые элементы созерцательности, невмешательства в то или иное событие, действие.
Следовательно, понятие надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина точно отражает деятельность прокурора в этом направлении. В отличие от контроля, надзора, осуществляемого другими органами, прокурорский надзор характеризуется следующими особенностями.
Во-первых, надзор прокуратуры осуществляется от имени Российской Федерации.
Во-вторых, прокурорский надзор осуществляется, в том числе, за соблюдением законности, прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, деятельность прокуратуры по укреплению законности, защите прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства является надзорной. Прокуратура не становится в противовес властям законодательной, исполнительной и судебной, а является лишь «стражем» законности, гарантом соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Рассмотрим содержание полномочий прокурорских работников.
Рассмотрение и проверка заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина осуществляется в соответствии с Законом о прокуратуре Российской Федерации и приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 26.12.2006 г. № 120 «О введении в действие инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации»1, где устанавливает порядок рассмотрения и разрешения заявлений, жалоб и иных обращений граждан.
Обращения граждан - важнейшее средство осуществления и охраны прав личности, а работа с обращениями в органах прокуратуры является неотъемлемой частью ее правозащитной деятельности. Сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина могут поступать как от лиц, чьи права нарушены, так и от иных лиц, а также от государственных органов и иных организаций, из средств массовой информации, из материалов и статистических данных о состоянии законности и борьбе с преступностью правоохранительных органов, данные из уголовных, гражданских, административных дел, сведения о проводимых ревизиях, проверках контролирующих органов.
Так, в Курской области систематически анализируя состояние работы с обращениями, установлено, что чаще на личный прием в органы прокуратуры приходят лица, проживающие в населенных пунктах и районах, расположенных вблизи областного и районных центров. Лица, проживающие в отдалении от центров, чаще всего в силу материального положения или физического состояния (пенсионеры, инвалиды) не могут посетить органы прокуратуры и, следовательно, обратиться за защитой своих законных интересов. Учитывая это, прокурор области и его заместители по два раза в год выезжают в отдаленные районы для проведения приема. В областном центре прием ведется в микрорайонах (на предприятиях, в учебных заведениях, в учреждениях).
Указанные меры, принятые руководством прокуратуры Курской области способствовали эффективному надзору прокуратуры субъекта Российской Федерации за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В 2003 г. руководство прокуратуры Курской области осуществило 350 таких приемов, на которых побывали 1762 гражданина.
