Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и сущность прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда 19
1. Предмет, объект и пределы прокурорского , надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда 19
2. Основные цели, задачи и направления прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда 59
3. Исполнение законодательства о правах граждан на безопасные условия труда и классификация нарушений законодательства в данной сфере 79
Глава 2 Особенности прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда 122
1. Организация прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда 122
2. Специфика методики и тактики проведения прокурорских проверок по соблюдению прав граждан на безопасные условия труда и выбор мер реагирования на выявленные правонарушения 159
3. Пути совершенствования прокурорского надзора и законодательства о правах граждан на безопасные условия труда 198
Заключение 210
Список использованной литературы 213
- Основные цели, задачи и направления прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда
- Исполнение законодательства о правах граждан на безопасные условия труда и классификация нарушений законодательства в данной сфере
- Специфика методики и тактики проведения прокурорских проверок по соблюдению прав граждан на безопасные условия труда и выбор мер реагирования на выявленные правонарушения
- Пути совершенствования прокурорского надзора и законодательства о правах граждан на безопасные условия труда
Основные цели, задачи и направления прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда
По мнению Клочкова В.В., контроль и надзор — это, по существу, синонимы. Прокурорский надзор является особым видом государственного контроля.
Наверное, нет необходимости более подробно останавливаться на разных мнениях авторов касательно понятия, схожих и отличительных особенностей надзора и контроля. Но различие между надзором и контролем по их отношению к своему предмету, в том числе и в том, что надзор, в отличии, от контроля, всегда осуществляется извне по отношению к объектам иных систем, тогда как контроль может осуществляться и внутри системы. Говоря по отношению к пределам (границам) надзорной и контрольной проверок, можно отметить, что надзор предполагает наличие заранее установленных параметров поднадзорной деятельности, тогда как сфера контроля не ограничена -предметом надзора может быть и деятельность самих контролирующих органов3.
Следующим вопросом, не менее важным и в теории и терминологии прокурорского надзора, является вопрос о предмете и объекте надзора. До принятия в 1992 году Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации» предмет прокурорского надзора законодательно не устанавливался. По этой причине многие авторы по разному определяли предмет прокурорского надзора и соотносили понятие «предмет» и «объект» прокурорского надзора. Формулировка проблемы влечет за собой выбор конкретного объекта исследования. Им может быть социальный процесс или область социальной действительности, или какие-то общественные отношения, содержащие в себе социальное противоречие. Иными словами, объектом может быть все то, что явно или неявно содержит социальное противоречие и порождает проблемную ситуацию. Объект социологического исследования - это то, на что направлен процесс познания. Помимо объекта выделяется также предмет изучения или те наиболее значимые с практической или теоретической точки зрения свойства, стороны, особенности объекта, которые подлежат непосредственному изучению. Остальные стороны или особенности объекта остаются как бы вне поля зрения исследования. Поскольку объект - то, что содержит социальное противоречие, постольку предмет - это те его свойства и стороны, которые наиболее выпукло выражают данное противоречие. Можно сказать, что это - совокупность обстоятельств, которые представляют собой полюса социального противоречия".
Выработке единого мнения мешают споры о порядке уточнения терминологии предмета прокурорского надзора, которые так и не приблизили нас к выработке единого понятийного аппарата, формированию научно-обоснованной концепции.
Определение предмета прокурорского надзора - стержневой, выполняющий роль опоры в конструкции прокурорского надзора вопрос. От того, насколько в теории и практике будет достигнуто согласие по ключевым вопросам, зависят реальные возможности прокуратуры по влиянию на складывающийся правопорядок .
В.В. Гаврилов в связи с этим верно заметил: «Как только возникло искаженное представление ... о предмете прокурорского надзора, так тут же прокуроры переключились на выполнение не свойственных им функций»".
В научной литературе высказывались различные точки зрения по вопросу об объекте и предмете прокурорского надзора. Рассмотрев их можно отметить следующие позиции: по мнению Г.И. Боровикова, В.Я. Чеканова и др., объект надзора — это деятельность, поднадзорных органов; Б.М. Спиридонов, С.Г.Новиков, в свою очередь определяют объект надзора как законность поднадзорной деятельности; по мнению С.Г. Березовской, В.Г. Мелкумова, В.В. Гаврилова, объект надзора - это сами предприятия, учреждения и организации, законность деятельности которых поднадзорна прокурору.
Предмет надзора либо отождествляется с объектом (Г.И. Бровин, В.Т. Михайлов, С.Г. Новиков, Б.М. Спиридонов), либо заменяет его, либо конкретизирует задачи надзора или акты, за точным исполнением которых надзирает прокурор (А.И. Долгова), либо охватывает саму деятельность прокурора (В.Г. Мелкумов, А.П. Сафонов) 3.
В.В. Гаврилов в 1984 году и А.Ф. Козусев в 2001 году проделали огромную работу по систематизации имеющихся в литературе суждений о предмете прокурорского надзора, его задачах, объекте и субъекте.
Исполнение законодательства о правах граждан на безопасные условия труда и классификация нарушений законодательства в данной сфере
В частности, прокуратурой г. Санкт-Петербурга во 2-ом полугодии 2006 года проведена проверка исполнения законодательства о труде, в том числе, законности локальных нормативных актов предприятий, по соблюдению работодателями безопасных условий труда.
В ходе настоящей проверки было установлено, что нарушения законодательства об охране труда по-прежнему допускаются на всех этапах производственного процесса. К типичным нарушениям законодательства о соблюдении прав граждан на безопасные условия труда можно отнести:
1. Нарушения установленного законодательством порядка обучения и инструктирования работников по охране труда, вопреки требованиям ст. 225 Трудового кодекса Российской Федерации, совместного постановления Минтруда РФ № 1, Минобразования РФ № 29 от 13.01.2003 «Об утверждении Порядока обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда работников организаций», ГОСТа 12.0.004-90 «Организация обучения безопасности труда. Общие положения».
Так, прокуратурой Кировского района приняты меры прокурорского реагирования по фактам нарушений законодательства о производственной безопасности в ООО «Элита-Сталь», ООО «ДРС-ДАС», ОАО «НПО Завод «Волна», руководители и специалисты которых не прошли обучение и проверку знаний по охране труда. Программа вводного инструктажа в нарушение ст.225 ТК РФ также не разработана.
Аналогичные нарушения выявлены прокуратурами Кронштадтского (ОАО «Дест»), Петроградского (ЗАО «ФОП»), Приморского (ЗАО «Завод художественных красок «Невская палитра»), Фрунзенского (ЗАО «Торговый дом «Перекресток» и ООО «Лента» ТК «Лента-4») районов.
2. Нарушения ст. 225 Трудового кодекса Российской Федерации -замещение руководящих должностей лицами, не прошедшими обучение и проверку знаний по охране труда, участие их в оценке знаний других работников способствует правовому нигилизму на предприятии в вопросах производственной безопасности и создает очевидные предпосылки для технологических нарушений и несчастных случаев на производстве.
Так, в нарушение п. 5.7 ГОСТ 12.0.004-90 в работе экзаменационной комиссии по проверке знаний требований охраны труда руководителей и специалистов в ЗАО «Завод художественных красок «Невская палитра» принимали участие лица, не прошедшие проверку знаний: заместитель генерального директора Л., главный механик Р., главный энергетик Н.
После вмешательства прокуратуры Приморского района и Государственной инспекции труда в Санкт-Петербурге Л., Р., а также мастер ЗАО «Завод художественных красок «Невская палитра» М. временно отстранены от занимаемых должностей. В отношении генерального директора организации прокуратурой Приморского района возбуждено административное дело по ч.1 ст. 5.27 КоАП РФ, и постановлением Рострудинспекции он привлечен к ответственности в виде административного штрафа в размере ЗО МРОТ.
Другое подобное нарушение - неразработка и неутверждение руководителями предприятий инструкций по охране труда для работников, а равно непринятие мер к ознакомлению работников с должностными инструкциями и инструкциями по охране труда.
Соответствующие факты выявлены, к примеру, прокуратурами Колпинского, Пушкинского районов при проверках в ООО «ПластПаг», ООО НПЦ «Подводные технологии».
Прокуратурой Фрунзенского района установлено, что, несмотря на разработку администрацией ЗАО «Торговый дом «Перекресток» должностных инструкций, ни один из работников проверяемого филиала данной организации с указанными инструкциями ознакомлен не был. Проверкой, проведенной прокуратурой Метрополитена, установлено, что в должностные инструкции руководителей Автобазы ГУП «Петербургский метрополитен» не включены обязанности по соблюдению требований охраны труда, тогда как это прямо предусмотрено п. 9 Квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденного постановлением Минтруда РФ от 21.08.98 № 37.
3. Следующее нарушение требований ст. 212 Трудового кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми на работодателя возложена обязанность по аттестации рабочих мест по условиям труда. Аттестация рабочих мест по условиям труда включает гигиеническую оценку существующих условий и характер труда, оценку травмобезопасности рабочих мест и учет обеспеченности работников сертифицированными средствами индивидуальной защиты. Аттестация рабочих мест носит обязательный характер для работодателя независимо от организационно-правовой формы.
Однако прокуратурами Выборгского, Красногвардейского, Красносельского, Петроградского районов, Санкт-Петербургской транспортной прокуратурой в ходе проверки установлено, что в ЗАО «ДСК «Блок», ЗАО «Вентиляционный завод «Лиссант», ОАО «Стройметалконструкция», ООО «Новое поколение», ЗАО «ФОП» аттестация рабочих мест с их последующей сертификацией не проведена, а в ФГУП «Аэропорт «Пулково» проведена не в полном объеме.
Специфика методики и тактики проведения прокурорских проверок по соблюдению прав граждан на безопасные условия труда и выбор мер реагирования на выявленные правонарушения
Источники получения информации весьма разнообразны и объемны. Для успешного осуществления надзора прокурор должен рассматривать ситуацию по состоянию законности в поднадзорной сфере, максимально используя в совокупности все эти источники.
Одним из источников получения информации являются работодатели как объекты проверок: предприятия, учреждения, организации (в соответствии со ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). При этом, к документам, которые имеет право запрашивать прокурор, относятся: локальные нормативные правовые акты (коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции); приказы и распоряжения работодателя, касающиеся предмета надзора; трудовые договоры; справки и др.
К следующему источнику можно отнести: органы государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления (представительные и исполнительные подразделения; управления, комитеты или отделы по труду).
Важный источник получения информации - контролирующие и надзирающие органы: Федеральная инспекция труда; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор); Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор); Росздарвнадзор; Роструд и др. При этом поступление информации, необходимой для осуществления прокурорского надзора в данной области должно обеспечивается на всех уровнях: федеральном, региональном, отраслевом, межотраслевом, территориальном.
Автор поддерживает точку зрения Е.Э. Денисовой о том, что органы, осуществляющие контроль и надзор за соблюдением законодательства о труде и охране труда должны тесно взаимодействовать с органами прокуратуры путем постоянного информирования о выявленных нарушениях, несчастных случаях на производстве1.
Именно контролирующий и надзирающий орган обладает (или, по крайней мере, должен обладать) исчерпывающей информацией о выявленных правонарушениях; причинах, лежащих в их основе; о мерах пресечения правонарушений; о мерах профилактики правонарушений; о планируемых и проведенных мероприятиях по определению состояния законности в соответствующей области. Изучение и анализ информации, предоставляемой контролирующими и надзирающими органами, позволяет: изучить практику данных органов; отслеживать состояние законности не только в подконтрольной сфере, но и в деятельности самих этих органов. Практика взаимоотношений с контролирующими органами прокурорского надзора за их работой позволила сделать вывод, что традиционно низкий для России уровень правовой культуры и правовой нигилизм типичны и для деятельности органов контроля, что нельзя не учитывать при организации «общенадзорных» мер". Сведения могут предоставляться как в виде цифровых отчетов, так и в виде справок, обобщений.
Нестатистическая информация может быть получена прокурором в рамках деловых контактов с различными общественными организациями, движениями (объединениями предпринимателей). На активизацию данного участка работы направлен приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 04.03.2008 № 34 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации и общественными организациями»3, предписывающий, прокурорам принимать участие в мероприятиях правозащитных организаций. Как один из основных источников получения информации можно назвать профсоюзы, (как представительный орган работников), но законодательство не исключает, что в качестве представительного органа работников могут выступать и иные некоммерческие организации (в некоторых организациях имеет место создание представительных органов работников в виде органов общественной самодеятельности1). Более того, можно руководствоваться планами совместных мероприятий Генеральной прокуратуры РФ и Федерацией независимых профсоюзов России, а также аналогичных планов, принимаемых на региональном уровне2.
Возможно использование информации отделов (управлений) органов внутренних дел, содержащейся в ежедневных оперативных сводках, в которых сообщается о происшедших несчастных случаях с гражданами, в том числе по месту их работы. Информация может быть в виде оперативных справок, в виде отказных материалов проверок, материалов уголовных дел.
Статистические отчеты судов о результатах рассмотрения гражданских дел по трудовым спорам (ф. № 2 - единая для всех уровней судебной системы, - содержит в п.п. 7-14 показатели рассмотрения трудовых споров), административные дела судов, рассмотренные по жалобам должностных лиц на неправомерное наложение административных взысканий за нарушение законов о труде и охране туда (ф. 2, п. 47). Данные судов и арбитражных судов о числе и суммах рассмотренных и удовлетворенных исков. Кроме того, в судах, иных органах, обладающих правом применения административных санкций, прокуроры могут получать сведения о числе лиц, привлеченных к административной ответственности.
Пути совершенствования прокурорского надзора и законодательства о правах граждан на безопасные условия труда
Второй блок — анализ ситуации, принятия решений о действиях по проверке сигналов о нарушении законности.
Важной тактической задачей в данном блоке является правильный учет влияния на предстоящую проверку обстоятельств, отражающих, с учетом отрасли промышленности, специфику производства, организационной формы (коммерческая или некоммерческая организация, бюджетная или нет, служба или трудовые правоотношения и др.): 1) особенности объекта проверки особенности правовой регламентации; 2) возможности привлечения к проверке специалистов, их профессиональная квалификация, правовая и методическая подготовленность, допустимость их использования в планируемое для проверки время; 3) возможности самого прокурора (степень загруженности, опыт, профессиональное мастерство). Третий блок - выявление нарушений на объекте, установление причин этих нарушений и обстоятельств, им способствующих. В ходе проведения самой проверки прокурор кроме определения последовательности проведения проверочных действий вообще, должен определить тактику проведения конкретных проверочных действий.
В данном случае на тактику проведения проверочных действий могут влиять определенные обстоятельства, иными словами, в ходе проверки могут быть созданы такие различные ситуации, которые и определяют общую тактическую линию поведения прокурора.
Например, если есть основания полагать, что прокурор в ходе проверки может столкнуться с недобросовестным поведением заинтересованных лиц (фальсификация фактов, документов (принятие инструкций об охране труда и иных необходимых локальных актов задним числом), уничтожение вещественных доказательств (при расследовании несчастного случая) и др.), проверку следует начинать внезапно и изымать данные документы в первую очередь.
Ряд тактических вопросов необходимо решить прокурору при опросе должностных лиц: определять круг лиц, подлежащих опросу, последовательность получения объяснений; определять способ вызова (например, немаловажное значение имеет определение способа вызова, т.к. в случае вызова для получения объяснений в прокуратуру работник может, по инициативе работодателя, потерять в размере заработную плату) и получения объяснений1.
Различного рода тактические вопросы возникают и решаются прокурорами при проведении иных проверочных действий: при раздаче поручений прокуратурам иных городов или районов, при нахождении там обособленного структурного подразделения (филиала, представительства) и др.
Четвертый блок - реагирование прокурора на выявленные нарушения закона и обстоятельства, им способствующие. В данном случае применение тактических приемов направлено на более оптимальное решение задач этого этапа: выбор мер реагирования адекватен допущенным нарушениям (с учетом причинной связи, связи между проступком и наступившими вредными последствиями); разработка наиболее эффективных мер по устранению причин, способствующих данным правонарушениям.
Пятый блок — контроль за фактическим устранением этих нарушений и обстоятельств, им способствующих. Тактической задачей здесь является определение наиболее рационального пути и средств такого контроля.
Специфика методики проведения проверок по соблюдению прав граждан на безопасные условия труда отражается в специфике самого направления надзора. Методика в значительной мере носит индивидуальный, творческий характер. Здесь в полной мере проявляются способности прокурора (интеллектуальные, профессиональные), черты его характера. Иными словами, здесь проявляется творческий потенциал прокурора. Очень многое зависит от опыта работы, инициативности, активности2. Как уже отмечалось, проверка является одним из важнейших правовых средств, применяемых прокурором в целях выявления нарушений законов и незаконных правовых актов 1 . Для того чтобы проверка достигла желаемого результата (выявила нарушения закона, установила всех нарушителей, обстоятельства им способствующие) необходимо использовать детализированные методические рекомендации, применение которых позволило бы с минимальной затратой времени, но с наибольшей отдачей осуществить совокупность действий, обеспечивающих выявление нарушений законов " . О.А. Фирсова 3 предлагает, автор работы поддерживает эту точку зрения, для наибольшей результативности при проведении проверки по исполнению законодательства, направленного на охрану труда, составить подробный план проведения проверки, и в дальнейшем следовать ему, т.к. это позволяет сосредоточиться на основных проблемных вопросах.
