Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основные аспекты правового регулирования права человека и гражданина на свободу совести в пенитенциарной системе 17
1.1. Понятие права на свободу совести 17
1.2. Право на свободу совести в пенитенциарных учреждениях Российской империи, СССР и Российской Федерации 28
Глава 2. Особенности прокурорского надзора за соблюдением права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации 64
2.1. Предмет, объекты и пределы прокурорского надзора за соблюдением права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации 64
2.2. Сущность, цели и задачи прокурорского надзора за соблюдением права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации 85
Глава 3. Повышение эффективности организации прокурорского надзора за соблюдением права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации 107
3.1. Организация работы прокурора по осуществлению надзора за соблюдением права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации 107
3.2. Методика и тактика прокурорского надзора за соблюдением права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации 148
Заключение 183
Список использованной литературы 188
- Право на свободу совести в пенитенциарных учреждениях Российской империи, СССР и Российской Федерации
- Сущность, цели и задачи прокурорского надзора за соблюдением права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации
- Организация работы прокурора по осуществлению надзора за соблюдением права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации
- Методика и тактика прокурорского надзора за соблюдением права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Соблюдение закрепленного Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации права на свободу совести является одним из наиболее сложных вопросов в современной России. Его неэффективное решение повлечет за собой значительные политические, экономические и моральные- потери, может угрожать безопасности государства и граждан.
Реализации этого права в СССР не уделялось должного внимания, а право на свободу вероисповедания как таковое не существовало. Оно существовало лишь как интегрированная часть конституционного права на свободу совести, при этом акцент делался не на свободе вероисповедания, а на свободе атеизма. Только в 90-е годы отношение государства к религии стало меняться. Так, в 1990 году был принят Закон РСФСР «О свободе вероисповедания», обеспечивающий возможность реализации права граждан на свободу вероисповедания на уровне международных стандартов; в «Декларации прав и свобод человека и гражданина», принятой Верховным Советом РСФСР в ноябре 1991 года, это право декларируется всем российским гражданам, включая осужденных.
Конституция Российской Федерации закрепила примат международного права над национальным законодательством (ст. 15, ч. 4). Одним из важных прав, предусмотренных ст. 18 «Всеобщей декларации прав человека» 1948 года и ст. 18 «Пакта о гражданских и политических правах» 1966 года, является право каждого гражданина на свободу вероисповедания.
Провозглашенная Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 25.11.1981 г. «Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений» (статьи 1,2) гласит, что никто не должен подвергаться принуждению, умаляющему его свободу иметь религию или убеждения но своему выбору, а свобода исповедовать религию или выражать свои убеждения подлежит лишь ограничениям, установленным законом и необходимым для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц, и исключает дискриминацию на основе религии и убеждений со стороны любого государства, учреждения, группы лиц или отдельных лиц.
В настоящее время в Российской Федерации происходит процесс пробуждения интереса к религии. Большинство людей стало при социологических опросах объявлять себя ее сторонниками, что по своей сути означает возрастание роли религии в жизни общества, в решении многих экономических, социальных, политических и духовных проблем. В соответствии с этими тенденциями возросло число церквей, мечетей, синагог, пагод и других культовых помещений.
Наряду с принятием таких основополагающих документов как Конституция Российской Федерации, Гражданский, Уголовный, Уголовно-процессуальный, Уголовно-исполнительный кодексы Российской Федерации появились правовые акты, которые включают в себя положения, относящиеся непосредственно к сфере государственно-правовых отношений, реализации конституционного права на свободу совести: законы, указы и распоряжения Президента России, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные документы. Основным законом, регулирующим реализацию конституционного права на свободу совести в России, является Федерачьный закон Российской Федерации от 26.09.1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях». Специфический характер деятельности религиозных организаций нашел отражение и в ряде специальных норм действующего законодательства, уточняющих правовое положение религиозных организаций применительно к различным видам социально-экономической жизни, в частности для пенитенциарных учреждений. Для обеспечения конституционного права на свободу совести в исправительных учреждениях и следственных изоляторах включены соответствующие нормы в Закон Российской Федерации от 21.07.1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и Федеральный закон Российской Федерации от 15.07.1995 г. «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». Рамками исправительных учреждений и следственных изоляторов мы и ограничим наше исследование прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации.
Произошедшая в государственной политике и общественном сознании переоценка взглядов на религию, признание ее положительной роли в социальной сфере, высокого потенциала нравственно-воспитательного воздействия на человека нашли свое отражение в деятельности уголовно-исполнительной системы Российской Федерации. Функционирование религиозных организаций в местах лишения свободы расширяется и принимает все более устойчивый характер.
Однако негативное отношение к представителям отдельных национальных, расовых, религиозных групп, сформировавшееся под воздействием пропаганды экстремистских идей, а также на основании личного опыта осужденных под влиянием определенных, характерных для учреждений пенитенциарной системы Российской Федерации факторов (избытка свободного времени, отсутствия желания или возможности продолжать образование, несформированпость или ограниченность интересов) толкает их на участие в экстремистской деятельности, на нарушения конституционного права на свободу совести. В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. При этом одним из направлений деятельности прокуратуры Российской Федерации является надзор за соблюдением права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации.
Вместе с тем анализ состояния реализации права осужденных на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы свидетельствует о том, что прокурорский надзор за соблюдением права на свободу совести нуждается в совершенствовании, требуется проведение научных исследований, направленных на уточнение предмета прокурорского надзора в этой сфере, разработка мер по его активизации, методики осуществления, что подтверждается проведенным автором социологическим исследованием, а также личным опытом работы в прокуратуре по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях. Данными обстоятельствами, а также тем, что тема диссертационной работы ранее не нашла должного теоретического исследования, объясняется ее выбор, научная новизна и практическая значимость.
Состояние научной разработанности темы. Следует отметить, что ранее предпринимались определенные попытки анализа соотношения права и религии, принципов и механизма правового регулирования отношений государства и религиозных объединений, вопросов обеспечения свободы совести. Вышеуказанные проблемы рассматривали: В.Д. Бонч-Бруевич, ILB. Володина, Е.Ф. Грекулов, А.Д Дмитров, А.Г. Залужный, СЛ. Каменев, К. Кириайнен, Г.Н. Королев, В.А. Кувакин, НА, Куницын, В.И. Ленин, К. Маркс, В.Ф. Миловидов, B.C. Нерсесянц, Н.М. Никольский, М.П. Новиков, С.Д. Орехов, А.С. Павлов, Е.М. Пеньков, А.В. Пчелинцев, Ю.А. Розенбаум, В.Г. Стрекозов, Т.Ю. Тагкева, Л.А. Тихомиров, С.А. Токарев, Э.Г4 Филимонов, С.Л. Франк, Д.Е. Фурман, Г.Г. Черемных, Ф. Энгельс, П.Л. Яроцкий и другие авторы. Однако можно констатировать, что пока проведено небольшое количество исследований по проблемам законности в сфере отношений государства и религиозных организаций, обеспечения права на свободу совести.
Со времени последних работ, посвященных проблемам прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении судебных решений, предусматривающих изоляцию от общества (В.Г. Гинзбург, А.Л. Тарасов «Прокурорский надзор за исполнением приговоров», 1953 г.; А.П. Сафонов «Прокурорский надзор за соблюдением законности в местах лишения свободы в СССР», 1965 г.; Ф.А. Томасевич «Прокурорский надзор за соблюдением законности в местах лишения свободы», 1966 г.; Г.И. Бровин, В.Т. Михайлов «Прокурорский надзор за законностью исполнения приговоров», 1977 г.; Б.М. Спиридонов «Прокурорский надзор за соблюдением законности в исправительно-трудовых учреждениях», 1978 г.; Б.М.Спиридонов «Прокурорский надзор в стадии исполнения приговора», 1983 г.; Ю.К. Якимович «Предмет прокурорского надзора за соблюдением законов в исправительно-трудовых учреждениях», 1988 г.; А.А. Чувилев «Прокурорский надзор за исполнением законов при задержании подозреваемых», 2001 г.; Г.Д. Агамов «Надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказания и назначаемых судом мер принудительного характера» в кн. «Настольная книга прокурора» 2003 г. и др.), прошло достаточно времени, а в большинстве из них вопросы реализации права на свободу совести вообще не рассматривались. Кроме того, исследование проблем, связанных с осуществлением прокурорского надзора в пенитенциарной сфере, традиционно вызывает трудности, обусловленные большой степенью автономности и замкнутости уголовно-исполнительной системы.
Объектом диссертационного исследования является комплекс правовых отношений, возникающих в процессе осуществления прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические и организационные основы, правовая регламентация и прикладные аспекты деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением конституционного права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Цель и задачи настоящей работы предопределены ее актуальностью, новизной и практической значимостью.
Цель диссертационного исследования состоит в изучении нормативных правовых актов, истории деятельности прокуратуры в дореволюционной и в современной России в сфере реализации права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы, анализа теоретических положений действующего законодательства, практики его реализации; проведении комплексного исследования механизма и практики осуществления прокурорского надзора за соблюдением права на свободу совести в пенитенциарных учреждениях. По результатам исследования ставилась цель обосновать предложения по совершенствованию нормативной правовой базы, регламентирующей реализацию права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации, а также разработка научных рекомендаций, направленных на повышение эффективности прокурорского надзора в этой сфере правовых отношений.
Для достижения указанных целей поставлены следующие исследовательские задачи:
- определить уровень научной разработанности, уточнить и сформулировать основные понятия темы исследования;
проанализировать национальное и международное законодательство, регулирующее осуществление и гарантии реализации права на свободу совести, практику его применения в современной России, за рубежом, правоприменительную практику деятельности в этой сфере Европейского суда по правам человека;
- определить предмет, объект, пределы, сущность, цели, задачи деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод в пенитенциарной системе Российской Федерации и разработать научно-теоретические положения и основы методики прокурорского надзора в сфере осуществления прокурорского надзора за соблюдением права на свободу совести в пенитенциарных учреждениях, способствующие повышению его эффективности и результативности;
- разработать предложения, направленные на совершенствование организации работы прокуроров по осуществлению прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы, а также выработать комплекс основных методических положений и предложить научно-обоснованную тактику прокурорского надзора в рассматриваемой сфере;
- качественно охарактеризовать и оценить эффективность системы правовых средств, используемых органами прокуратуры по реагированию на правонарушения и предупреждение нарушений законодательства в указанной сфере, выработать и обосновать предложения по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и другие нормативные правовые акты.
Методологические основы исследования основываются на совокупности общенаучных, частных и специальных методов познания. В качестве основного метода использовался общенаучный диалектический метод познания. Также применялись методы: системно-структурного анализа, логический, исторический, статистический, специально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, метод правового моделирования, а также метод обращения к смежным правовым наукам и истории.
Теоретические основы исследования базируются на трудах ученых и практиков в области прокурорского надзора: А.И. Алексеева, Т.А. Ашурбекова, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, А.В. Борецкого, Н.О. Буцковского, К.В. Верховского, И.С. Викторова, АЮ. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, О.В. Воронина, В.В. Гаврилова, СИ. Герасимова, В.П Гинзбурга, В.Г. Даева, В.В. Долежана, И.Л. Друкарова, А.Г. Залужного, СМ. Казанцева, А.Х. Казариной, А.Ф. Козусева, Б.В. Коробейникова, СВ. Куденеева, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелкумова, Н.В. Муравьева, А.Я Мыцыкова, Л.А. Николаевой, В.П. Рябцсва, АЛ. Сафонова, Ю.И. Скуратова, Б.М. Спиридонова, А.В. Степанищева, А-Я. Сухарева, А.А. Тарасова, К.Н. Федорова, С.Н. Фридинского, Э.Б. Хатова, Ю.Я. Чайки, М.С. Шалумова, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и других авторов.
Помимо этого, при подготовке диссертационной работы использовались труды ведущих ученых в области теории государства и права, конституционного, уголовного, уголовно-исполнительного, уголовно-процессуального и других отраслей права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, З.А. Астемирова, М.В. Баглая, Л.В. Багрий-Шахматова, Н.А. Беляева, А.В. Бриллиантова, В.В. Гребенникова, К.Ф. Гуцснко, В.З. Гущина, М.Г. Деткова, В.А. Елеонского, Э.Н. Жевлакова, И.Э. Звечаровского, А.И. Зубкова, М.В. Кожевникова, В.М. Корельского, О.А. Красавчикова, Л.Г. Крахмальника, СИ. Курганова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.А. Леви, Г.Н. Макова, Н.Н. Марчука, Н.И. Матузова, Я.А. Махарамова, Н.А. Морозова, А.Е. Наташева, B.C. Нерсесянца, В.П.Никитина, В.Д. Перевалова, А.П. Печникова, К.А. Пимснова, СВ. Познышева, И.В. Поикина, В.И. Селиверстова, Г.С. Стародубцева, Н.А. Стручкова, Н.С Таганцева, Г.А. Туманова, И.В. Упорова, Б.С Утевского, И.Я. Фойницкого, Т.А. Хашем, Д.М. Чечота, В.Е. Чиркина, И.В. Шмарова, И.Н. Шумского и других авторов.
Нормативную н источниковедческую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международные договоры, Уголовный, Уголовно-исполнительный, Уголовно-процессуальный кодексы Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральные законы Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», «О свободе совести и о религиозных объединениях», «О противодействии экстремистской деятельности», другие федеральные законы, Законі Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных министерств, федеральных служб, материалы судебной практики (постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, решения Европейского суда по правам человека), приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования составляют материалы анализа состояния законности в сфере реализации права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации, материалы проверок, обобщений Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов Федерации, а также статистические данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации о работе по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму и о результатах расследования уголовных дел экстремистской и террористической направленности за 2005-2009 г.г. (форма ФБ), обобщенные информационные и аналитические документы по исследуемой проблематике.
В основу сделанных в диссертации выводов и предложений научно-прикладною характера положены результаты проведенного в 2005-2006 г.г., по разработанной автором методике, анкетирования 780 респондентов из числа осужденных и арестованных, содержащихся в исправительных учреждениях и следственных изоляторах Алтайского края.
Изучены, проанализированы и обобщены годовые статистические отчеты Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации, а также использовался личный опыт прокурорской работы автора, который с 2001 по 2009 г.г. провел более 260 проверок исполнения законов в исправительных учреждениях.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что автор одним из первых в теории прокурорского надзора подверг комплексному анализу вопросы прокурорского надзора за соблюдением конституционного права человека на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы в современной России, определил предмет, объект, пределы, сущность, цели и задачи прокурорского надзора в этой сфере, содержание правового и организационно-методического обеспечения работы прокуроров по надзору за соблюдением права на свободу совести, сформулировал предложения по восполнению пробелов правового регулирования исследуемого направления деятельности прокуратуры.
В целях повышения эффективности организации и осуществления прокурорского надзора диссертантом разработан алгоритм организации работы прокуроров, исследована система информационно-аналитического обеспечения деятельности прокурора, особое внимание уделено формам взаимодействия органов прокуратуры с иными контрольно-надзорными и правоохранительными государственными структурами, координации их деятельности.
Сформулированы выводы, имеющие теоретическое и практическое значение по наиболее эффективному проведению прокурорских проверок, выявлению, устранению и предупреждению нарушений законов и иных нормативных правовых актов в сфере реализации права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы, применению актов прокурорского реагирования.
О последовательности, планомерности проведения исследовательской работы, научной новизне исследования в соответствии с целями и задачами, поставленными автором, свидетельствуют также основные положения, выносимые на защиту: 1. Сформулировано определение прокурорского надзора за соблюдением права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы, как, становящегося самостоятельным, направлением деятельности прокуратуры по укреплению законности и правопорядка в Российской Федерации. В связи с тем, что указанное направление регулируется в настоящий момент различными нормативными актами Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации и не имеет систематизированной нормативной правовой основы, автором сформулировано и обосновано предложение о необходимости принятия специального приказа Генерального прокурора Российской Федерации, регулирующего деятельность прокуратуры в этой сфере правовых отношений, разработан и представлен проект соответствующего документа. Кроме того, внесены предложения по введению специальной формы официальной отчетности органов прокуратуры в этой сфере правовых отношений.
2. Прокурорский надзор за соблюдением права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации является одной из форм правозащитной деятельности современной прокуратуры, основанной на положениях Конституции Российской Федерации, нормах Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», других федеральных законов, международных договорах Российской Федерации, указах Президента России, приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации, содержание которой заключается в охране и защите органами отечественной прокуратуры права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации,
3. Определены сущность и специфика предмета прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере реализации права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации как: соблюдение закрепленных в Конституции Российской Федерации положений о праве на свободу совести, исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации и регулирующих отношения в сфере реализации права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы федеральными министерствами, службами, агентствами и федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
4. Предложены меры по повышению эффективности прокурорского надзора за соблюдением права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации, включающие методы предупреждения, выявления и незамедлительного устранения правонарушений; вопросы организации проведения прокурорских проверок; принятия оптимальных мер прокурорского реагирования; привлечения виновных лиц к предусмотренной законом ответственности; расширения гласности работы прокуратуры по осуществлению надзора в сфере реализации права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации, а также необходимости дальнейшего взаимодействия прокуратуры с другими государственными и правоохранительными органами, в том числе Федеральной службой исполнения наказаний Российской Федерации, судами, общественным!! и религиозными объединениями с целью обеспечения законности в сфере отношений государства и религиозных объединений.
5. Сделан вывод о том, что при осуществлении органами прокуратуры надзора за соблюдением права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы, Генеральной прокуратуре Российской Федерации необходимо провести комплекс организационных мероприятий, включающих подготовку и переподготовку по специальной программе прокурорских работников; в прокуратурах субъектов Российской Федерации, прокуратурах но надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях следует закрепить за отдельными прокурорскими работниками вопросы надзора за соблюдением права на свободу совести и осуществлять регулярное заслушивание их по результатам работы; проводить своевременное обобщение и распространение передового опыта работы прокуратур и конкретных прокуроров но осуществлению этого направления надзорной деятельности,
6. В ходе научного исследования обнаружились пробелы в правовом регулировании правовых отношений в сфере реализации права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы и прокурорского надзора, в связи с чем предлагаются следующие изменения и дополнения в действующее законодательство:
1). Федеральный закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»:
- пункт 4 части 3 статьи 22 дополнить предложением следующего содержания; «, причин нарушений и способствующих им условий»;
- часть 2 статьи 32 после слов: «установленных законодательством Российской Федерации прав» дополнить словом «, свобод».
2). Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации;
- дополнить статьей 23.1 «Содействие религиозных организаций в работе учреждений и органов, исполняющих наказания», которую изложить в следующем виде: «Религиозные организации могут оказывать содействие в работе учреждений и органов, исполняющих наказания и принимать участие в исправлении осужденных.»;
- часть 1 статьи 110 дополнить предложением следующего содержания: «Религиозное воспитание осужденных к лишению свободы, способствующее их исправлению, допускается с их согласия.».
Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы, положения и предложения научно-прикладного характера, сформулированные по результатам проведенного диссертационного исследования, можно рассматривать как определенный вклад в теорию прокурорского надзора. Сформулированные диссертантом предложения могут иметь практическое значение для дальнейшего совершенствования организации прокурорского надзора за соблюдением права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации и повышения его эффективности.
Результаты исследования могут быть применены в целях совершенствования действующего законодательства, ведомственных нормативных актов, при подготовке соответствующих научно-методических рекомендаций и практических пособий для прокуроров, а также в учебном процессе ВУЗов страны по юридическим специальностям и при повышении квалификации прокурорских работников.
Апробация результатов диссертационного исследования Теоретические положения, выводы и практические рекомендации, изложенные в диссертации, использовались соискателем и другими работниками прокуратуры при проведении надзорных проверок в 2005-2010 г.г., обсуждались на научно-практических конференциях, в их числе: «Актуальные проблемы деятельности правоохранительных органов в условиях административной и судебно-правовой реформ» (НИИ при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Москва, 2005 г.), «Свобода религии и права человека» (Институт Европы Российской Академии наук, Москва, 2006 г.), «Право и государство: приоритеты XXI века» (АГУ, Барнаул, 2007 г.), «Прокуратура. Гражданин. Общество. Государство.» (Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Москва, 2008 г.), «Современные тенденции в развитии правового статуса и основных направлений правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации» (Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Москва, 2009 г.) Материалы проведенного автором анкетирования в 2007 г. направлены в управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации по надзору за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и в прокуратуру Алтайского края и использовались в практической деятельности органов прокуратуры.
Результаты диссертационного исследования получили практическое применение в работе Алтайского краевого законодательного собрания, о чем имеется акт о внедрении диссертационного исследования из указанного органа. По теме диссертации автором опубликовано 8 статей, в том числе 2 в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертации определена предметом и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Право на свободу совести в пенитенциарных учреждениях Российской империи, СССР и Российской Федерации
Институт, нормы которого закрепляют основы правового статуса личности или, иными словами, основы правового положения (статуса) человека и гражданина занимает важное место в системе отрасли конституционного права. Конституционное воплощение этот институт получил в гл. 2 действующей Конституции Российской Федерации: "Права и свободы человека и гражданина". В нормах этой главы конкретизирована одна из основ конституционного строя России, которая провозглашена в ст. 2 Конституции Российской Федерации и в которой устанавливается, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Выражение «высшая ценность» — это не юридическая, а нравственная категория. Но когда она попадает в конституционный текст, то превращается в категорию правовую, т.е. в обязательное правило для всех членов общества как облеченных, так и не облеченных властью. Практически вся Конституция Российской Федерации, и особенно гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина», подчинены этому суперпринципу, раскрывают и детализируют его. В ст. 18, например, провозглашается, что права и свободы человека и гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Отсюда следует, что все ветви власти, все звенья государственного механизма служат главной цели: обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Во всех случаях их столкновения с принципом целесообразности при решении того или иного вопроса приоритет должен отдаваться правам и свободам.
Нормы данного института содержатся также в широкой системе законодательных актов, в которых детально раскрываются содержание и порядок реализации закрепленных в Конституции прав и свобод человека и гражданина. Конституционно-правовой институт, нормы которого закрепляют основы правового статуса личности, отражает наиболее существенные, исходные начала, определяющие положение человека в обществе и государстве, принципы их взаимоотношений.
Иначе говоря, правовое положение (статус) человека и гражданина в полном объеме характеризуется совокупностью прав, свобод и обязанностей, которыми он наделяется как субъект правоотношений, возникающих в процессе реализации норм всех отраслей права.
В Декларации независимости США 1776 г. говорится: «Мы считаем очевидными следующие истины: все люди сотворены равными и все они одарены своим Создателем некоторыми неотчуждаемыми правами, к числу которых принадлежат: жизнь, свобода и стремление к счастью. Для обеспечения этих прав учреждены среди людей правительства, заимствующие свою справедливую власть из согласия управляемых».
В Декларации прав человека и гражданина 1789 г. (Франция) сказано: «1. Люди рождаются и остаются свободными, равными в правах. 2. Цель каждого государственного союза составляет обеспечение естественных и неотъемлемых прав человека. Таковы свобода, собственность, безопасность и сопротивление угнетению».
Эти великие документы, действующие в своих странах и поныне, заложили фундамент современной цивилизации, в них смысл и цель демократического правового государства.
Основные постулаты учения о свободе легли в основу Конституции Российской Федерации, а некоторые из них прямо ею закрепляются. Так, в ч. 2 ст. 17 устанавливается, что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, а в ч. 3 — что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Такой подход способствует глобальной унификации прав и свобод, обеспечивает соответствие российских институтов по правам и свободам общечеловеческим ценностям.
Термин «свобода» употребляется в двух значениях, хотя и неразрывно связанных. В общем смысле он обозначает состояние народа и отдельного человека, которое характеризуется возможностью действовать по своему усмотрению. Этот термин в Конституции выполняет роль основополагающего философского принципа, который реализуется через весь комплекс конституционно-правовых норм. Иное дело свобода как субъективная возможность совершать или не совершать какие-то действия (например, свобода совести, свобода слова и др.). В этом смысле термин «свобода» по существу тождествен термину «субъективное право», а различие объясняется только тем, что такая юридическая лексика сложилась исторически. Но нельзя не учитывать, что свобода в субъективном смысле (как субъективное право) является юридической формой реализации свободы народа и отдельного человека в общем, философском смысле этого слова.
Состояние свободы реализуется через субъективные права, которые указывают направления и формы использования свободы. Эти права тоже носят естественно-правовой характер, а потому неотъемлемы и неотчуждаемы. Они сохраняются за человеком даже тогда, когда он сам от них отказывается. Однако на пути свободы всегда стоит государство, создаваемое людьми для поддержания условий реализации свободы. Государство через законы закрепляет права и свободы человека, и тогда они становятся мерой возможного, т. е. обретают границы дозволенного. Закрепление, охрана, поддержание прав и свобод, создание условий для их претворения в жизнь составляют длительную цепь правовых актов и действий, начало которым кладет конституция.
Сущность, цели и задачи прокурорского надзора за соблюдением права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации
Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина распространяются на все органы и всех должностных лиц, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности, начиная с федеральных министерств и ведомств. Закон в этом отношении не содержит каких-либо ограничений. Иными словами, при поступлении сведений о нарушении прав и свобод человека и гражданина прокурор вправе провести проверку или совершить иные надзорные действия в любом органе, на любом предприятии, в учреждении и организации, а также в общественной организации или объединении. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина возложено Конституцией Российской Федерации на все без исключения органы. Из этого видно, какое значение законодатель придает соблюдению прав и свобод человека и гражданина.
А поле для деятельности прокуратуры по защите права на свободу совести имеется. Так, в марте 2005 года община евангельских христиан-баптистов «Гедеон» из Белгородской области обратилась к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации в связи с невозможностью распространения Священного Писания в медицинских, учебных, пенитенциарных и других учреждениях области. Заявители сообщили, что руководители некоторых из указанных учреждений предложили им сначала получить на это согласие главы местной епархии Русской Православной Церкви. Конституционное право верующих на распространение своих религиозных убеждений было нарушено в устной форме, что исключило возможность вмешательства Уполномоченного. Однако сам факт восприятия руководителями на местах одной из конфессий (несомненно, весьма влиятельной и уважаемой) как некоего «директивного органа» в вопросах свободы совести и вероисповедания, как представляется, не соответствует букве и духу Конституции Российской Федерации1.
Прокурорский надзор охватывает весь комплекс прав и свобод, установленных Конституцией Российской Федерации. В теории конституционного права и международно-правовой практике принято различать три группы прав и свобод человека и гражданина. К первой относятся личные права и свободы: право на жизнь, право на охрану достоинства личности государством, право на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на неприкосновенность жилища и др. Соблюдение личных прав граждан имеет важное значение для утверждения цивилизованных условий существования гражданского общества, обеспечения гарантий государственно-правовой защищенности личности.
Вторую группу образуют политические права и свободы граждан. С их помощью обеспечивается участие граждан в политической жизни общества, влияние граждан на формирование важнейших государственно-правовых институтов страны. В группу политических прав и свобод входят: право на свободу мысли и слова, свобода совести, право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирательные права и др.
Третью группу составляют социально-экономические права и свободы человека и гражданина. С помощью данных прав и свобод обеспечивается социальная защищенность человека, достигается цель экономического самовыражения граждан, их активного включения в процесс общественного производства. К числу социально - экономических прав относятся: право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право частной собственности, включая право частной собственности на землю, право распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, право на социальное обеспечение, право на охрану здоровья и медицинскую помощь и др1.
Формулировка предмета прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина указывает на то, что в сферу надзора входит соблюдение прав и свобод, по крайней мере трех категорий лиц: граждан России, граждан России, имеющих также гражданство иностранного государства (двойное гражданство), иностранных граждан и лиц без гражданства. Названные категории лиц отличаются объемом предоставляемых им прав и свобод. В полном объеме ими пользуются граждане России. Несколько меньший диапазон прав имеют лица с двойным гражданством, хотя наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства, согласно ст. 62 Конституции Российской Федерации, не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства. Исключения из этого правила могут быть только предусмотрены федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Такого рода исключения, например, предусмотрены Федеральными законами «О прокуратуре Российской Федерации», «Об основах государственной службы Российской Федерации» и др. Иностранные граждане и лица без гражданства практически пользуются правами и свободами наравне с российскими гражданами, за исключением некоторых видов прав, которые могут принадлежать гражданам Российской Федерации (например, право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, право поступления на государственную службу и т.п.).
Основные права и свободы гражданина и человека четко и последовательно определены в Конституции Российской Федерации. Вместе с тем конкретизация конституционных прав и свобод, существенные аспекты порядка их реализации, другие права закреплены в ряде федеральных законов. Из достаточно большого массива таких законов нас в первую очередь интересуют Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, Закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Федеральные законы «О содержании под стражей, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», «О свободе совести и о религиозных объединениях», «О противодействии экстремистской деятельности».
Традиционно принято считать, что надзорная функция прокурора связана только со сферой исполнения законов. Иные нормативные правовые акты рассматриваются как средство получения более полного представления о нормативных положениях закона .
Организация работы прокурора по осуществлению надзора за соблюдением права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации
В отчете органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в разделе 1 имеется графа, в которой отражено количество выявленных нарушений конституционных прав и свобод человека и гражданина. В ней имеются сведения о нарушении избирательных, трудовых, жилищных и других прав, но, к сожалению, отсутствует отдельная строка для учета выявленных нарушений права на свободу совести (Форма П), также отсутствуют сведения о выявленных нарушениях права на свободу совести в разделе 23 «Характер выявленных нарушений законов в деятельности администраций учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, и следственных изоляторов». Полагаем, что в связи с особой опасностью нарушений права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы в указанный раздел необходимо внести строку о выявленных нарушениях права на свободу совести. В отчете Формы № ФБ «Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму и о результатах расследования уголовных дел экстремистской и террористической направленности» имеется информация о работе прокуратуры в сферах межнациональных отношений, противодействия экстремизму и терроризму. Представляется, что в данной форме отчета помимо указанных сфер деятельности необходимо указывать результаты работы прокуратуры в сфере обеспечения свободы совести и межрелигиозных отношений, так как терроризм и экстремизм, существующие в России и в мире, имеют религиозную составляющую, также как и конфликты в сфере межнациональных отношений зачастую имеют религиозные элементы.
Всего в Российской Федерации было совершено на почве национальной, религиозной, расовой вражды, ненависти или мести: в 2005 г. - 144, в 2006 г. -108, в 2007 г. - 80, в 2008 г. - 171, в 2009 г. - 185 преступлений. В 2007 г. было зарегистрировано 1053 преступления террористического характера и экстремистской направленности, было расследовано 836 указанных преступлений в отношении 786 лиц. В 2008 г. было зарегистрировано 1032 преступления террористического характера и экстремистской направленности, было расследовано 923 указанных преступления, в отношении 851 лиц. В 2009 г. было зарегистрировано 1127 преступлений террористического характера и экстремистской направленности, было расследовано 960 указанных преступлений, в отношении 908 лиц.
На встречах с гражданами по месту их жительства и работы, с работниками органов местного самоуправления, на приеме посетителей, принимая участие в работе представительных и исполнительных органов власти, различных совещаний и заседаний, прокуроры нередко получают информацию о нарушениях законов. Разносторонние контакты прокуроров с правоохранительными органами и с органами контроля, с руководителями органов власти и управления, с депутатами также служат обогащению информационной базы. В последнее время в нашей стране все большую роль играют общественные организации, в частности, в Алтайском крае действует краевая общественная организация матерей лиц содержащихся в исправительных учреждениях «Черная свеча», с которой прокурорскими работниками поддерживаются деловые отношения. На активизацию данного участка работы направлен приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению». В настоящее время весьма актуальным является применение интернет-технологий, и, конечно же, нельзя недооценивать такие традиционные источники информации, как периодическая печать, радио, телевидение, а также, безусловно, личные (визуальные) наблюдения прокуроров, восприятие ими реальной действительности.
Следует отметить, что приведенный перечень источников информации является примерным. С учетом конкретной ситуации в регионе и учреждении пенитенциарной системы прокурор сам определяет, когда и какой объем информации о правонарушениях в сфере реализации права на свободу совести ему необходим.
Полученная прокурором информация о нарушениях прав и свобод человека и гражданина подлежит тщательному анализу, который позволяет видеть реальное состояние соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Глубокий и всесторонний анализ позволяет прокурору определить содержание первоочередных мероприятий, которые в наибольшей мере могут способствовать предупреждению нарушений законов, в том числе наметить учреждения, где проверки соблюдения права на свободу совести надлежит провести в первую очередь. Анализ позволяет определить также те проверки, проведение которых следует поручить другим органам, помогает более целенаправленно осуществлять прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
В связи с этим рекомендуется в каждой прокуратуре четко определить1: объем и характер необходимых сведений о правонарушениях в этой сфере с учетом характеристики конкретных учреждений пенитенциарной системы; распространенность тех или иных видов нарушений права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы с учетом анализа за предшествующий период; наличие или отсутствие на поднадзорной территории органов государственного и общественного контроля; периодичность (квартал, полугодие, год) и способы истребования информации; порядок изучения, анализа и обобщения собранной информации и т.д.
Всю поступающую в прокуратуру из различных источников информацию о правонарушениях надлежит регулярно (ежемесячно, ежеквартально) обобщать. По результатам необходимо составлять справки, в которых информацию о правонарушениях следует подразделять по направлениям: а) нарушения права на свободу совести, б) законность нормативных правовых актов.
Полученная прокурором информация подлежит систематизации и правовой оценке с учетом следующих критериев: а) характера правонарушений; б) распространенности правонарушений на отдельных объектах; в) общественной опасности совершенных правонарушений; г) обстоятельств, способствовавших нарушениям законодательства.
Методика и тактика прокурорского надзора за соблюдением права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации
При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.
Право отзыва протеста необходимо использовать в тех случаях, когда незаконный правовой акт уже отменен компетентным правовым органом либо когда до рассмотрения протеста существенно изменились обстоятельства, послужившие основанием его принесения.
В соответствии со ст.ст. 23, 28 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор обращается в суд с требованием о признании незаконных правовых актов недействительными. В случае отклонения протеста прокурору следует рассмотреть вопрос об обращении в суд в порядке; предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Необходимо иметь ввиду, что решение вопроса о принесении протеста либо непосредственном обращении с заявлением в суд законом отнесено на усмотрение прокуроров. При принятии такого решения следует руководствоваться всесторонней оценкой ситуации, необходимостью выбора наиболее эффективного способа отмены незаконного правового акта и восстановления нарушенных прав и свобод граждан.
Федеральным законом от 10.02.1999 № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», в ред. Федерального закона от 25.07.2002 N 112-ФЗ) внесена такая мера реагирования, как предостережение о недопустимости нарушений закона (ст. 25. 1), которое направляется должностным лицам в письменной форме прокурором или его заместителем в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам.
Указанием Генерального прокурора Российской Федерации от 06.07.1999 № 39-7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» прокурорам предложено использовать предостережение как важную меру предупреждения правонарушений, а позднее была обобщена практика применения прокурорами предостережений о недопустимости нарушения закона1.
Одной из действенных и оперативных форм реализации информации о нарушениях законности является обсуждение проектов правовых актов на заседаниях представительных и исполнительных органов, а также при участии прокурора в рассмотрении судом дел об административных правонарушениях в сфере реализации конституционного права на свободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации (ст. 25.11. КоАП РФ).
Статьей 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрена такая форма реагирования, как постановление прокурора. Исходя из характера нарушения закона должностным лицом, прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
Действующий Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, предусматривающий необходимость составления протокола об административном правонарушении в течение 2-х суток с момента выявления, в случаях, когда должностные лица уклоняются от явки к прокурору для ознакомления с протоколом, предусматривает возможность применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении.
В связи с этим прокурорам необходимо знать, что административную ответственность за правонарушения в сфере охраны права на свободу совести, предусмотренные ст. 5.26 КоАП РФ «Нарушение законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях», несут физические и должностные лица. Дела об указанных административных правонарушениях на основании ст. 23.1 КоАП РФ рассматривают судьи.
Наконец, информация о выявленных правонарушениях может быть использована при проведении правовой пропаганды, например, когда прокуроры выступают с публикациями в средствах массовой информации, лекциями и докладами на различных совещаниях, семинарах, в учебных заведениях, и т.п.
К сожалению, даже высококвалифицированными сотрудниками прокуратуры и судьями допускаются грубейшие ошибки при рассмотрении дел, связанных с реализацией права на свободу совести, что, с одной стороны, свидетельствует об относительно небольшом числе этих нарушений в масштабах страны, а с другой - говорит о недостаточных знаниях юристов в указанной сфере. Так, прокурором Орджоникидзевского района г. Уфы инициировано признание в суде в качестве экстремистского материала флага с крестом. В случае удовлетворения судом указанного заявления флаг с крестом был бы внесен в федеральный список экстремистских материалов, который опубликован на официальном сайте Министерства Юстиции Российской Федерации1. По нашему мнению, запрет на распространение в Российской Федерации флага с изображением креста мог вызвать большой общественный резонанс и существенно подорвать авторитет как суда, так и органов прокуратуры. Имеют место факты недопонимания практическими работниками принципа отделения церкви от государства. Указанное приводит к совершению практическими работниками недопустимого, а именно: оценке и сопоставлению религиозных догм, участию в теологических прениях. Так, Сахалинский областной суд рассматривая жалобу Татьяны М. на решение православного приходского собрания Воскресенского кафедрального собора
