Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общие вопросы правового регулирования оперативно-розыскной деятельности и прокурорского надзора 13
1. Историко-правовые аспекты прокурорского надзора и оперативно-розыскной деятельности 13
2. Правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности в современный период 33
Глава II. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в системе надзорной деятельности прокуратуры 72
1. Место и роль прокуратуры в правозащитной системе государства 72
2. Функции прокуратуры по действующему законодательству 85
3. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность 96
Глава III. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод при осуществлении оперативно-розыскной деятельности 118
1. Права и свободы человека и гражданина в сфере оперативно-розыскной деятельности 118
2. Прокурорский надзор и судебный контроль как механизм защиты прав и свобод при осуществлении оперативно-розыскной деятельности 144
3. Защита прав и свобод при осуществлении оперативно-розыскной деятельности средствами прокурорского надзора 163
Заключение 181
Приложение 1 185
Приложение 2 186
Список использованной литературы 192
- Историко-правовые аспекты прокурорского надзора и оперативно-розыскной деятельности
- Место и роль прокуратуры в правозащитной системе государства
- Предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность
- Права и свободы человека и гражданина в сфере оперативно-розыскной деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Всеобщая декларация прав человека, принятая и провозглашенная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года является всеобъемлющим документом, регулирующим взаимоотношения всех живущих на Земле людей и народов, обществ и государств, ибо в ней, как в документе мирового значения, впервые в истории человечества сформулированы права человека, принадлежащие ему с рождения вне зависимости от расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения.
Более четырех десятилетий понадобилось России, чтобы не просто признать этот международный документ, а начать строить и в своем отечестве жизнь по его правилам. Принятие Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 года, а затем Конституции РФ 1993 года свидетельствуют об этом.
Одними из неотъемлемых прав человека являются его права на жизнь, на свободу и на личную неприкосновенность. Являясь естественными, получаемыми с момента рождения, эти права наиболее уязвимы, легко нарушаемы в современных условиях не только в России, но и во всем мире: мировые и локальные войны, этнические конфликты, природные катаклизмы и техногенные катастрофы, и, наконец, преступность, как общечеловеческое социальное явление, приобретшее в последние годы транснациональный характер и межгосударственные масштабы, — все это ставит под угрозу не только право на жизнь, но и само существование человечества. Не раз отмечалось в актах органов государственной власти, в научной литературе и в публицистических материалах, что преступность формируется в силу, реально угрожающую социально-экономическому развитию государства, его национальной безопасности. Преступность посягает на основные принципы
правового государства, определяющего высшей ценностью — человека, его права и свободы1.
Деятельность государства в лице уполномоченных органов по борьбе с преступностью имеет целью охрану личности и ее прав от преступных посягательств и, одновременно, защиту самого государства, его конституционных основ.
Качественные характеристики преступности: высокая степень латентности, вооруженность, организованность — требуют применения к ней со стороны государства адекватных мер, позволяющих прежде всего успешно выявлять тщательно планируемые и маскируемые преступления, лиц, их подготавливающих и совершающих, и изобличать их, что, как правило, возможно лишь с применением оперативно-розыскных мер, которые сами по себе и будучи примененными, острейшим образом затрагивают права человека, и, в частности, право на невмешательство в личную и семейную жизнь, неприкосновенность жилища, тайну корреспонденции, на честь и репутацию (ст. 12 Всеобщей Декларации прав человека, ст.21, 23—25 Конституции РФ).
Если в уголовном судопроизводстве действия по вторжению в область прав человека осуществляются, как правило, гласно, то при проведении оперативно-розыскных мероприятий это вторжение чаще всего производится тайно. Гражданин об этом ничего не знает и не может противодействовать беззаконию, если таковое было допущено. Оперативно-розыскная деятельность осуществляется без соблюдения процессуальных формальностей, без строго установленной законом процедуры. При этом применяется самая совершенная техника . Вторжение в сферу прав человека в процессе оперативно-розыскной деятельности происходит наиболее
1 См., напр.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Известия. 1994. 25 февр.; Заключение
Совета Федерации // Рос. газета. 1997. 1 окт.; Лунеев В.В. Преступность в России при переходе от
социализма к капитализму // Гос-во и право. 1998. № 5. С. 47—58.
2 Петрухин И.Л. Частная жизнь. Правовые аспекты // Гос-во и право. 1999. № 1. С. 64.
глубоко и остро. Возникает конфликт между человеком как носителем прав и государством, которое, осуществляя защиту прав человека, как объекта посягательства преступности, применяет такие меры и способы, которые неизбежно вторгаются в сферу этих прав.
Исходя из смысла ст. 12 Всеобщей декларации прав человека, ч.2 ст.8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вмешательство государства в лице его уполномоченных органов и должностных лиц в сферу прав и свобод личности допускается только в тех случаях, когда это предусмотрено законом, необходимо в интересах национальной безопасности, общественного порядка или экономического благосостояния страны, и при условии строгого, независимого от органов, осуществляющих уголовное преследование, контроля и надзора. Коль скоро борьба с преступностью (а значит, защита граждан и государства от нее) невозможна без посягательства государства на права человека, следовательно, должны быть законодательно установлены пределы вторжения в область прав, четко регламентированы основания, условия и порядок такого вторжения. Кроме того, государство должно нести ответственность перед личностью, закрепленную в ст. 11, 12 Декларации о правах и свободах человека и гражданина и в ст.52, 53 Конституции РФ, за действия уполномоченных им должностных лиц. С тем, чтобы предотвратить злоупотребления государства в этой сфере, необходимо, по меньшей мере, два условия:
— наличие правового регулирования всех сфер деятельности
государства по борьбе с преступностью, включая и оперативно-розыскную,
— создание и функционирование механизмов судебного контроля и
прокурорского надзора за вмешательством в сферу личных прав и свобод
человека.
В противном случае права и свободы человека и гражданина будут носить декларативный характер, оставаться незащищенными и нарушаемыми В докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в
Российской Федерации О. Миронова в 1998 г. отмечалось, что «... ситуация с правами человека остается крайне напряженной ... не сложилась атмосфера уважения к правам человека. Этот важнейший гуманистический принцип еще не стал составной частью Российской правовой культуры. Все это крайне отрицательно сказывается на социально-психологическом и нравственном состоянии общества»3. Современное российское законодательство, регламентирующее оперативно-розыскную деятельность, не позволяет в полной мере обеспечить соблюдение прав и свобод человека и гражданина, что подтверждается, в частности, анализом статистических данных Генеральной прокуратуры РФ за 1997—1999 гг. о состоянии законности в сфере оперативно-розыскной деятельности.
В таких условиях особое значение приобретает деятельность прокуратуры по выявлению допускаемых нарушений прав и свобод при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, привлечению виновных к ответственности, возмещению причиненного неправомерным вторжением в сферу прав и свобод личности вреда. Однако законодательное определение места и роли прокуратуры в государственном механизме защиты прав и свобод нуждается в серьезной доработке и уточнении, прежде всего в Основном законе государства. Правоохранительная функция прокуратуры (в широком смысле, включающем собственно правоохрану, а также правозащиту) до сего времени не закреплена. На этом направлении сделаны отдельные, подчас несогласованные друг с другом шаги: выделение самостоятельной главы III раздела федерального закона «О прокуратуре в Российской Федерации», посвященной надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, возложение на прокуратуру надзора за соблюдением Конституции РФ и др.
3 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. Миронова в 1998 году//Рос. газета. 1999. 10—11 марта. С. 6.
В более четкой правовой регламентации нуждаются взаимоотношения прокуратуры и органов судебной власти, особенно в части соотношения прокурорского надзора и судебного контроля, в сфере оперативно-розыекной деятельности, поскольку лишь эффективно действующий механизм судебного контроля и прокурорского надзора может служить гарантией соблюдения прав и свобод личности. Возложение на органы судебной власти несвойственных ей обязанностей по вмешательству в деятельность оперативно-розыскных органов (а именно так можно расценивать так называемый судебный контроль в этой сфере) противоречит самой сущности судебной власти и не обеспечивает в полной мере соблюдение законности.
Нерешенность данных проблем отрицательно сказывается на создании условий, необходимых для того, чтобы признание, соблюдение и защита прав и свобод личности стали не только красивым лозунгом, а обычной, повседневной, привычной действительностью для каждого россиянина.
Объектом настоящего диссертационного исследования является прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, предметом -правовая регламентация прав и свобод в данной сфере и их соблюдение
Целями исследования являются:
определение и обоснование места прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в системе надзорной деятельности прокуратуры как реализации ее правоохранительной функции;
поиск, обоснование и решение наиболее важных проблем, возникающих при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере оперативно-розыскной деятельности;
обоснование предложений о совершенствовании действующего законодательства, регулирующего оперативно-розыскную деятельность и прокурорский надзор.
Руководствуясь основными целями исследования, автор решал ряд задач:
— определить место и роль прокуратуры в правоохранительной (в
широком смысле) системе государства и соотношение надзорной и
правоохранительной функций прокуратуры,
— проанализировать эффективность прокурорского надзора за
соблюдением прав и свобод человека и гражданина при осуществлении
оперативно-розыскной деятельности и выявить обстоятельства, отрицательно
влияющие на это,
— сформулировать предложения, направленные на совершенствование
законодательства, позволяющие усилить роль прокурорского надзора в
соблюдении и защите прав и свобод личности в сфере оперативно-розыскной
деятельности.
В процессе исследования автором использовались различные методы научного познания, такие, как диалектический, исторический, логический, системный, сравнительно-правовой, статистический, социологический в форме интервьюирования и др.
Теоретической базой исследования являются положения и выводы, содержащиеся в научных трудах таких российских ученых, как В.А. Азарова, А.И.Алексеева, В.И. Баскова, Д.И. Беднякова, С.Г. Березовской, А.Д. Берен-зона, А.Д. Бойкова, Г.И. Бровина, И.А. Возгрина, В.В. Гаврилова, Б.А. Галкина, К.Ф. Гуценко, В.Г. Даева, A.M. Дво-рянского, И.Ф. Демидова, А.И. Долговой, Т.Н. Добровольской, Е.А. Доли, В.В. Долежана, В.И. Зажицкого, В.К. Звирбуля, Ю.А. Каленова, В.П. Кашепова, М.А. Ковалева, О.А. Кожевникова, А.Ф. Коз-лова, А.Ф. Козусева, Ю.В. Кореневского, И.Ф. Крылова, A.M. Ларина, В.Д. Ломовского, В.З. Лукашевича, Т.Н. Москальковой, Л.А. Николаевой, С.Г. Новикова, В.Н. Осипкина, И.Л. Петрухина, М.Ю. Рагинского, В.И. Рохлина, А.П. Сафонова, В.М. Савицкого, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, А.Ф. Смирнова, А.Б. Соловьева,
М.С. Строговича, А.Я. Сухарева, B.C. Тадевосяна, М.Е. Токаревой, Н.С. Тру-бина, Б.А. Филимонова, А.Г. Халиулина, А.А. Чувилева, А.В. Чурилова, В.С.Шадрина, М.В.Шалумова, В.В. Шимановского, В.И. Шинды, Н.А. Якубович и др.
В процессе исследования диссертантом изучены статистические данные в официальных изданиях и отчетах Генеральной прокуратуры РФ за 1997—1999 гг., а также прокуратур ряда субъектов федерации: Иркутской, Читинской областей, Республик Бурятия, Саха (Якутия), Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, материалы обобщения практики прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур Кемеровской, Иркутской, Читинской областей, Республики Саха (Якутия), Республики Бурятия, Бурятского автономного округа, Республики Тыва, Алтайского и Красноярского краев, а также практика рассмотрения уполномоченными прокурорами в данных регионах жалоб граждан на действия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Автором проведен опрос 138 городских, районных, военных и транспортных прокуроров, 44 прокуроров отделов и управлений прокуратур субъектов федерации, 67 следователей районных и городских прокуратур таких субъектов Российской Федерации, как Республики Бурятия, Саха (Якутия), Тыва, Горный Алтай, Алтайский и Красноярский края, Иркутская, Кемеровская, Сахалинская, Томская, Читинская области.
Кроме того, автором использован личный опыт работы следователем прокуратуры, прокурором управления по надзору за законностью судебных постановлений по уголовным делам и управление по надзору за следствием и дознанием прокуратуры Иркутской области в течение 17 лет.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых комплексных монографических исследований, посвященных проблемам прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и
гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности как реализации правоохранительной (в широком смысле) функции прокуратуры. Автором предпринята попытка проанализировать правовые основания и-условия вторжения в сферу конституционно охраняемых прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, а также попытка классифицировать пава и свободы личности и способы их защиты в сфере оперативно-розыскной деятельности и сформулировать предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего как оперативно-розыскную деятельность, так и прокурорский надзор.
Основные положения, выносимые на защиту:
в целях минимизации возможностей незаконного вторжения в сферу прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности необходимо в нормах федерального закона определить понятие каждого вида оперативно-розыскного мероприятия, регламентировать порядок их проведения и способы фиксации их результатов,
прокуратура Российской Федерации выполняет конституционную функцию правоохраны (в широком смысле, включающем собственно правоохрану и правозащиту), реализуемую посредством прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина,
— прокурорский надзор за исполнением законов органами,
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, требует особой
правовой регламентации путем выделения в самостоятельную отрасль,
имеющую собственный предмет, объекты и полномочия прокурора,
— в целях обеспечения соблюдения прав и свобод человека и
гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности
полномочия прокурора должны носить властно-распорядительный характер,
в механизме судебного контроля и прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности как гарантии соблюдения прав и свобод личности прокурорский надзор должен играть ведущую роль в силу своей специфики, определяемой объемом и характером полномочий и средств прокурорского реагирования, а также особым местом, занимаемым прокуратурой в правоохранительной системе государства, в связи с чем прокурору должны быть законодательно предоставлены полномочия по санкционированию оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права и свободы личности с последующим судебным контролем за законностью и обоснованностью принятых прокурором решений и возможностью опротестования прокурором незаконного и необоснованного судебного решения,
необходимо расширить круг субъектов, имеющих право истребовать от органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, сведения о полученной о нем информации, и обжаловать в судебном порядке отказ в предоставлении запрошенных сведений либо неполноту предоставленных сведений, включив в него лиц, уголовные дела в отношении которых прекращены по основаниям, предусмотренным п.2 ст. 208 УПК РСФСР и лиц, оправданных судом.
Практическая и теоретическая значимость исследования
заключается в том, что теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в практической деятельности прокуроров и следователей, а также для преподавания курсов «Прокурорский надзор в РФ» и «Правоохранительные органы» в юридических вузах, в том числе системы Генеральной прокуратуры РФ.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в пяти публикациях научных статей и тезисов, а также в одном учебном пособии. Автор принимал участие в трех научно-практических конференциях, в том числе одной международной. Автором разработан
оригинальный курс лекций: «Оперативно-розыскная деятельность: правовая основа и прокурорский надзор» — для проведения занятий на факультете повышения квалификации Иркутского юридического института ГП РФ. Кроме того выводы и результаты использованы при разработке методического обеспечения учебного процесса и проведения занятий по курсам: «Прокурорский надзор в РФ» и «Правоохранительные органы».
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, двух приложений и списка использованной литературы. Структура работы определена целями и задачами исследования. Диссертация выполнена в объеме, соответствующим требованиям ВАК.
Историко-правовые аспекты прокурорского надзора и оперативно-розыскной деятельности
Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, тесно связаны с правовым регулированием этой деятельности.
История розыска и розыскных учреждений в России уходит в глубь веков. Письменные свидетельства о законодательной регламентации розыска относятся к IX веку: уже в первой редакции Русской Правды говорится о «своде» и «гонении следа» как формах розыска, при этом достаточно детально рассматривается вопрос о порядке их производства, о правовом значении характера первоначальных сведений, без которых невозможно было начать розыск. Согласно нормам, предусмотренным в Русской Правде, розыск преступника (а именно в этом и состояло основное назначение как гонения следа, так и свода) мог быть возложен как на пострадавшее лицо, так и на общину. «В условиях, когда древнее русское государство еще не имело специальных органов уголовного розыска, это правило позволяло осуществлять розыск и изобличать преступника без участия представителей государственной власти»4. В XIII—XV вв. появляются наделенные специальными полномочиями по ведению розыска лица, получавшие их от князя, к таким лицам относились наместники, волостели, имевшие при себе тиунов и доводчиков. Централизация власти в XV—XVI вв. повлекла укрепление и централизацию розыскных органов: розыск и поимка преступников стали возлагаться на представителей центральной власти -«особых обыщиков», приносивших, впрочем, мало пользы, поскольку эти «первые сыщики» направлялись из Москвы на места в тех случаях, когда совершалось значительное количество преступлений — разбоев, краж. По всей видимости, неэффективность такой системы розыскных органов повлекла необходимость приблизить органы розыска к населению, и Иваном Грозным вводится постоянный полицейский орган из числа местных выборных людей — губные старосты . Соборным Уложением 1649 года в России учреждается система местных и центральных государственных органов, осуществлявших борьбу с общеуголовной преступностью, к их числу относились Земской двор, Разбойные приказы, губные старосты и целовальники. Правовую основу следствия и розыска составляли Уложение 1649 года, Уставная книга приказа, которая представляла собой сборник нормативных документов приказного судопроизводства и актов центральной власти. Она постоянно дополнялась новыми документами и поэтому имела несколько изданий: Уставная книга Разбойного приказа 1555—1556 гг., 1616—1617 гг., 1635—1648 гг.6 Для раскрытия преступлений в этот период использовались различные розыскные действия: большой повальный обыск, производившийся с целью получить сведения о лицах, занимающихся разбоями и кражами, доносы или сведения от, так называемых бирючей, которые «сообщали на торгу о необходимости задержать тех или иных лиц»7, пытки, опросы. Согласно Соборному уложению получает развитие служба приставов, которые широко привлекались к розыску злоумышленников и дознанию по уголовным делам. В XVII в. приставы использовались Разбойным приказом, Тайным приказом, приказом Сыскных дел, составлявших систему государственных органов, осуществлявших розыск и следствие, компетенция между которыми разграничивалась по категориям дел: например, Разбойный приказ осуществлял розыск преступников, совершивших убийства, грабежи, кражи; Тайный приказ расследовал дела о государственных заговорах, измене; Сыскной приказ осуществлял розыск и доставление в суд бежавших холопов. Сыском в XVII веке занимались также сыщики (обыщики) .
В царствование Петра I розыск возлагался попеременно на различные правительственные учреждения: Тайную канцелярию розыскных дел для ведения политического сыска (1718 г.), контору розыскных дел (1724 г.), а также должностных лиц - сыщиков. Для розыска беглых драгун, солдат, матросов и рекрутов, а также «ради искоренения воров и разбойников» посылались специальные воинские команды во главе с офицером9.
К розыскным учреждениям можно отнести и созданную Указом Петра I от 5 марта 1711 г. службу фискалов, на которых возлагались обязанности «над всеми тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також — в сборе казны и прочего» 10, т.е. выявлять и расследовать преступления, связанные с делами казны.
При Екатерине II устанавливается единая система следствия, суда и розыска. Розыск могли осуществлять: капитан-исправники, городничий и подчиненная им полиция. Устав благочиния или полицейский Устав 1782 года окончательно отделил судебную власть и следственно-розыскную и передал последнюю в руки общей полиции. Устав содержал важные правила организации полиции и компетенции полицейских органов. До судебной реформы 1864 г. розыск регламентировался такими актами, как «О средствах к исправлению полиции в городах», «Учреждение и наказ министру полиции», «Положение о земской полиции»11.
Место и роль прокуратуры в правозащитной системе государства
Определение места и роли прокуратуры в правозащитной системе государства тесно связано с проблемой ее статуса в структуре государственной власти и разделением властей как основой ее устройства.
Традиционное представление о государственной власти, имеющей три относительно самостоятельные ветви — законодательную, исполнительную и судебную, не оставляет в ней, по мнению одних ученых, места прокуратуре, по мнению других, позволяет относить прокуратуру либо к исполнительной, либо к судебной ветви, либо к структуре президентской власти. Не вносит ясности в данную проблему и включение ст. 129 Конституции РФ, определяющей прокуратуру как единую централизованную систему, в главу о судебной власти, что неоднозначно оценивается учеными, ряд которых полагает, что это лишь юридико-технический вопрос, другие же считают, что в этом проявляется концептуальный подход законодателя к определению места прокуратуры в государственном механизме.
Наиболее радикальные оппоненты прокуратуры утверждают, что принцип разделения властей не оставляет места для самостоятельной надзорной роли прокурорской системы, что и приводит их к выводу о необходимости реформирования прокуратуры за счет ликвидации либо кардинального сокращения ее надзорной функции, либо включения ее организационно в структуру Министерства юстиции или судебной системы при условии осуществления прокуратурой функции уголовного преследования.
Таких взглядов, в частности, придерживались Ю.Х. Калмыков, В.М. Савицкий, В.Н. Точиловский, утверждавшие, что уголовное преследование и поддержание обвинения — это все, чем должна заниматься прокуратура, а организационно она должна входить в судебное ведомство либо Министерство юстиции, как это уже было в истории Российской прокуратуры .
Аналогичное мнение высказано В.И.Радченко, который полагает, что главным участком работы прокуратуры, на котором она не имеет дублеров, является уголовное преследование, вершина которого — поддержание обвинения в независимом суде .
Аргументами данной позиции являются, как правило, следующие. Во-первых, прокуратура как общенадзорный орган себя не оправдывает, вмешательство в экономику средствами прокурорского надзора безрезультатно, тем более это недопустимо и не имеет смысла в условиях рыночной экономики. Во-вторых, приводится опыт зарубежных государств (США, Франции), в которых прокуратура является структурой судебного ведомства. В-третьих, делается ссылка на историю отечественной прокуратуры, те ее периоды, когда прокуратура организационно входила в систему Министерства юстиции.
Однако надзорная деятельность прокуратуры не ограничивается сферой экономики. Надзор за исполнением законов включает в себя и другие сферы общественных отношений, необходимость этих видов надзорной деятельности не оспаривается, в том числе, и указанными выше авторами. Что касается восприятия опыта отечественной истории прокуратуры, а также зарубежных государств, к этому следует подходить осторожно. В свое время ликвидация надзорной функции прокуратуры неоднозначно воспринималась специалистами. Известно высказывание, например, А.Ф.Кони: «Совершенное изменение в характере деятельности прокурора, придавая ему «обвинительную обособленность», может быть и выходило красивым с теоретической точки зрения, но противоречило условиям нашей жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя. В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса» .
Не имея возможности в рамках данной работы подробно рассматривать контраргументы, укажем лишь, что они убедительно изложены во многих работах . Высказывается и иное мнение на этот счет теми авторами, которые видят в прокуратуре в силу ее назначения — следить за единообразным пониманием и применением законов в целом по всей стране — один из механизмов эффективной реализации единой государственной власти, которую олицетворяет Президент. При этом, полагают они, прокуратура, будучи зависимой только от Президента, создает своей деятельностью необходимые условия исполнения его власти как единой и высшей власти в стране90. Тезис о зависимости прокуратуры только от Президента, на наш взгляд, противоречит ст. 102, 129 Конституции РФ, устанавливающим порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ, которые отводят Президенту роль лица, рекомендующего, представляющего кандидатуру
Генерального прокурора Совету Федерации, окончательно принимающему решение по данным вопросам. Попытка Президента своей властью единолично решить вопрос об отстранении Генерального прокурора от исполнения обязанностей привела, как известно, к конфронтации между Президентом и высшим органом представительной и законодательной власти и никак не способствовала укреплению законности и правопорядка в стране. Более того, на наш взгляд, подчинение прокуратуры Президенту может придать ей некую политическую окраску, позволит втягивать прокуратуру в политическую борьбу за власть, что совершенно недопустимо и прямо противоречит принципу деполитизации прокуратуры, закрепленному в ст. 4 федерального закона «О прокуратуре РФ».
Предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность
Термин «предмет надзора» впервые законодательно использован в законе «О прокуратуре РФ» 1992 г.
В ранее действовавшем законодательстве данный термин не применялся. Нормы, регулирующие прокурорский надзор, как правило, включали задачи и полномочия прокурора. В науке прокурорского надзора вопрос о предмете решался неоднозначно, причем нередко понятия «предмет» и «объект» надзора не отграничивались, использовались равнозначно. Так, Б.М.Спиридонов считал, что предмет надзора — это то, что обязан делать прокурор, чтобы наиболее эффективно выполнить задачи . Определяя предмет надзора, С.Емельянов писал, что это — выявление нарушений законности и обстоятельств, способствующих им, пресечение правонарушений, восстановление законности и привлечение виновных к ответственности, принятие мер к предупреждению правонарушений134. Аналогичную позицию занимал В.Г.Мелкумов .
Согласиться с такими взглядами нельзя, ибо надзорная деятельность, а выявление нарушений закона, привлечение виновных к ответственности — не что иное, как составляющие надзорной деятельности, не может быть ее же предметом, что в равной степени относится и к обязанностям прокурора. Верно указывал А.Ф.Козлов, что надзорная деятельность не может быть собственным предметом136.
Многообразные суждения высказывались и по вопросу об объекте надзора. В общем виде они сводятся к следующим позициям: 1) объект надзора — это деятельность поднадзорных органов (Г.И.Бровин, В.Я.Чеканов и др.; 2) объект надзора — это законность поднадзорной деятельности (Б.М.Спиридонов, С.Г.Новиков); 3) объект надзора — это сами предприятия, учреждения и организации, законность деятельности которых поднадзорна прокуратуре (С.Г.Березовская, В.Г.Мелкумов, В.В.Гаврилов)137.
Проанализировав указанные позиции, В.Г.Даев и М.Н.Маршунов пришли к выводам о том, что объектом надзора является законность деятельности поднадзорных органов, организаций, лиц; понятие предмета по своему значению близко к понятию объекта, и его целесообразно использовать как конкретизирующее объект надзора в случаях, когда необходимо подчеркнуть те действия и акты, законность которых оценивается .
Рассматривая данную проблему, В.Д.Ломовский перенес ее решение в несколько иную плоскость, указав, что отсутствие положительного результата в уяснении сущности предмета и объекта надзора связано с совпадением этих понятий, поэтому понятие «предмет» может употребляться в теории прокурорского надзора, но лишь в одном значении, наиболее ясном и сложившемся, а именно — в значении предмета науки прокурорского надзора, отвечающего на вопрос, что изучает данная научная дисциплина. Что же касается терминов «объект прокурорского надзора», «объект прокурорско-надзорного правоотношения», то их следует рассматривать как идентичные... и чтобы исключить путаницу в словоупотреблении, желательно применять термин «объект» только при обозначении объекта прокурорско-надзорного правоотношения139.
Правомерна ли такая позиция? Отвечая на этот вопрос, следует уяснить прежде всего значение самих слов «объект» и «предмет». В словаре русского языка С.И.Ожегова указано, что под предметом понимается то, на что направлено какое-нибудь действие; то, на что направлена познавательная или творческая деятельность140; объект — это явление, предмет, на который направлена какая-нибудь деятельность; объект — предприятие, учреждение, а также все, что является местом какой-либо деятельности141. В Русском толковом словаре читаем: «Предмет — всякое материальное явление, вещь; то, на что направлена мысль, действие, чувство; отдельный круг знаний, образующий особую дисциплину преподавания142; объект — явление, предмет, на который направлена какая-нибудь деятельность; предприятие, учреждение, а также все то, что является местом какой-либо деятельности143.
Отсюда видно действительное сходство значений данных слов, однако для уяснения их сути следует исходить из того, чем они различаются. Для понятия «объект» таким отличительным признаком является место, где осуществляется какая-либо деятельность, для «предмета» же более характерен признак самой деятельности, того, на что она направлена.
Иными словами, если говорить о прокурорском надзоре, то его предметом может стать определенная деятельность, а объектом — орган как место, где осуществляется эта деятельность, либо должностное лицо, ее осуществляющее, и, следовательно, выводы об идентичности данных понятий, а тем более неправомерности их использования для обозначения различных явлений противоречат их этимологическому значению. Применительно к прокурорскому надзору предметом его не может быть деятельность поднадзорных органов во всех ее проявлениях, аспектах, в противном случае, как верно заметили В.Г.Даев и М.Н.Маршунов, произошла бы подмена надзора контролем, который, как известно, не свойствен прокуратуре и противоречит сущности прокурорского надзора; поскольку для него важнейшим в деятельности поднадзорных органов является исполнение законов, соблюдение Конституции и т.д.144
Права и свободы человека и гражданина в сфере оперативно-розыскной деятельности
Одной из целей оперативно-розыскной деятельности законодатель (ст. 1 федерального закона) определил защиту прав и свобод человека и гражданина. На органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, законом (ч.1 ст.5 федерального закона) возложена обязанность при проведении оперативно-розыскных мероприятий соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции.
Указанные права относятся к числу конституционных, под которыми понимаются наиболее важные права и свободы человека и гражданина, раскрывающие естественное состояние свободы и получающие высшую юридическую защиту.167 Кроме них, Конституция РФ предусматривает целый комплекс иных прав.
Права и свободы традиционно делятся на: 1) личные, 2) политические, 3) социально-экономические. Такая классификация хотя и обладает достаточной условностью, в то же время соответствует расположению, сгруппированности их в Конституции РФ. К личным правам и свободам относятся: право на жизнь, на свободу; на личную неприкосновенность; на неприкосновенность частной жизни; жилища; свободное передвижение и выбор места жительства, свободу совести, свободу мысли и слова, на судебную защиту своих прав, на юридическую защиту и др.
Политические права и свободы включают: право на объединение, на проведение собраний, митингов, демонстраций, на участие в управлении государством, право избирать и быть избранным и др. К третьей группе относятся права на труд, отдых, забастовку, на жилище, на свободу предпринимательства и др. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч.2 ст. 17 Конституции РФ), в то же время осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч.З ст. 17 Конституции РФ).
Неотчуждаемость прав человека состоит в том, что государство связано ими и не может по своему усмотрению отменить или ограничить их. Это означает, что законодатель не вправе принимать законы, не согласующиеся с основными правами, судебная власть не может затрагивать основные права в процессе судебного производства и в содержании своих определений; исполнительная власть также связана основными правами в своей деятельности168.
Задача цивилизованного государства — признать в официальном порядке эти права и организовать их надежную защиту. Без этого нельзя обеспечить достойное бытие человека (автономное развитие и самоопределение личности)169.
Основные права и свободы среди всех иных являются особо охраняемыми. Законодательное выделение именно этих прав и свобод не случайно. Частная (личная) жизнь означает ту область жизнедеятельности человека, которая относится к отдельному лицу, касается только его, а не общества и не государства, и не подлежит контролю с их стороны. Личная и семейная тайны являются элементами частной жизни, относительно обособленными зонами наиболее деликатных интимных сторон частной жизни, когда разглашение определенных сведений является не только нежелательным, но и вредоносным, пагубным для человека с нравственной точки зрения . Поэтому на органы (должностных лиц), осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, возложена обязанность при проведении оперативно-розыскных мероприятий обеспечивать соблюдение именно этих прав.
Права и свободы человека и гражданина призваны гарантировать личность в ее отношениях с государством и его агентами (органами), а также обязывают государство юридически гарантировать конституционный статус личности, что означает обязанность государства не только воздерживаться от вмешательства в границы свободы личности, но и во всей его деятельности (законодательной, исполнительной, судебной) обеспечивать содействие личности в практическом осуществлении принадлежащих ей прав и свобод.
Важнейшей проблемой является определение пределов и оснований ограничения прав и свобод человека и гражданина. Конституция РФ содержит норму (ч.З. ст.55), в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. При этом в ст. 55 Конституции РФ сформулировано и требование к законодателю, который не вправе издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Необходимость установления пределов и оснований ограничения прав и свобод определяется тем, что в процессе реализации основных прав сталкиваются различные интересы конкретного носителя прав (субъекта прав), других лиц, общества в целом, государства.
Так, профессор Н.С. Бондарь полагает, что получившие в ч.З ст.55 Конституции РФ закрепление критерии (основания) правомерного ограничения прав и свобод человека и гражданина базируются на принципе сочетания публичных и частных интересов. «Соответствующие интересы получают не прямое, а опосредованное конституционное закрепление через категорию целеполагания: путем признания правомерными тех ограничений прав и свобод, которые необходимы для достижения определенных целей в рамках публичных либо частных интересов. Защита публичных интересов представлена в правоограничительном механизме такими основаниями, как: — защита основ конституционного строя, — обеспечение обороны страны и безопасности государства. Частные интересы могут быть положены в основу ограничения, когда они осуществляются в целях: — защиты здоровья, — защиты прав и законных интересов других лиц. Интегративный характер носит такой критерий, как защита нравственности. Он в одинаковой мере может заключать в себе и публичные и частные интересы.
