Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Общая характеристика прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих 14
1. История прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих 14
2. Понятие прокурорского надзора за исполнением законодательства о соблюдении прав и свобод военнослужащих 31
3. Цели, задачи' и направления деятельности военной прокурату в сфере надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих 41
4.Принципы организации и деятельности военной прокуратуры 56
5 .Система и структура военно-прокурорских органов 64
Глава 2 Правовые основы и компетенция органов военной прокуратуры при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих 71
1. Правовые основы деятельности военной прокуратуры в сфере надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих 71
2.Полномочия военного прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих 94
3. Правовые средства надзора военной прокуратуры 106
Глава 3 Особенности осуществления надзора военной прокуратуры при защите прав и свобод военнослужащих 126
1. Государство, право и личность военнослужащего- Понятие и виды прав и свобод военнослужащих 126
2.Особенности юридической ответственности военнослужащих 143
3. Методика и организация проведения прокурорских проверок о соблюдении прав и свобод военнослужащих 155
Заключение 161
Приложение №1 164
Приложение №2 166
Приложение №3 167
Библиографический список
- История прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих
- Понятие прокурорского надзора за исполнением законодательства о соблюдении прав и свобод военнослужащих
- Правовые основы деятельности военной прокуратуры в сфере надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих
- Государство, право и личность военнослужащего- Понятие и виды прав и свобод военнослужащих
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В последнее время вопрос соблюдения прав и свобод военнослужащих приобретает все большую актуальность в государстве и обществе. Проблема достоинства личности становится приоритетной в деятельности органов законодательной и исполнительной власти, органов военного управления и общественных организаций на самом'высоком уровне.
Конституция Российской Федерации (ст. 2) определила права и свободы человека высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту — обязанностью государства.
В. В. Путин, будучи Президентом РФ, в Послании Федеральному Собранию РФ 26 апреля 2007 г. подчеркнул: «Важнейший показатель,
характеризующий состояние Вооруженных сил, — это состояние системы
„ і социальных гарантии для военнослужащих и членов их семей» .
С целью повышения эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод граждан Генеральным прокурором РФ изданы два приказа: от 27 ноября 2007 г. № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением констггундюнных прав граждан в уголовном судопроизводстве» и от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» . Требования этих приказов в полной мере распространяются на военных прокуроров.
10 апреля 2008 г. заместителем Генерального прокурора Российской Федерации — Главным военным прокурором издано указание № 70 «О задачах органов военной прокуратуры по надзору за исполнением законов,
Известия. 2007.27 апр.
2 Законность. 2008. № 2. С. 52-56.
3 Там же. №3. С. 44-^8.
соблюдением прав и свобод человека и гражданина» , в котором впервые подробно изложены задачи органов военной прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод военнослужащих.
С 1 января 2008 г. в Вооруженных силах РФ и других воинских формированиях действуют утвержденные Верховным главнокомандующим Вооруженными силами РФ новые общевоинские уставы . Положения уставов существенно расширяют гарантии по соблюдению прав и свобод военнослужащих, особенно в первый период службы, ограничивают командование в применении мер дисциплинарного воздействия и т. д.
В научной юридической литературе встречаются различные точки зрения на разрешение тех или иных проблем соблюдения прав и свобод военнослужащих. Некоторые из них нашли отражение в новых нормативных правовых актах и во внесенных изменениях.
Пять лет действуют новые Арбитражный процессуальный кодекс РФ и Гражданский процессуальный кодекс РФ, три года — новый Жилищный кодекс РФ. Анализ их применения в условиях Вооруженных сил показал, что законодателем допущены серьезные просчеты в определении полномочий прокурора, в том числе военного, при защите интересов войсковых частей, прав и свобод военнослужащих.
Сложившееся положение побудило диссертанта с учетом мнений и позиций, изложенных в научной литературе, исследовать проблемные вопросы, касающиеся соблюдения прав и свобод военнослужащих и порядка применения этих положений на практике, совершенствования надзора органами военной прокуратуры.
Вместе с тем проведенное исследование показало, что в настоящее время
по-прежнему существует немало проблем теоретического и практического
характера, связанных с функционированием и развитием института соблюдения
прав и свобод военнослужащих, что свидетельствует о необходимости его
Архив военной прокуратуры ПУрВО. 5 СЗ РФ. 2007. № 47. Ч. I. Ст. 5749.
дальнейшего научного осмысления в целях совершенствования практического применения.
Так, из года в год с учетом важности этой работы в военных прокуратурах гарнизонов Приволжско-Уральского военного округа увеличивается количество проведенных проверок в сфере соблюдения прав и свобод военнослужащих. В 2005 г. проведено 2782 таких проверки, в 2006 г. — 2884, а в 2007 г. — уже 2943 . Аналогичное положение дел и в других регионах. С целью устранения выявленных нарушений вносятся документы прокурорского реагирования, они рассматриваются командованием. Из ответов следует, что меры к устранению нарушений приняты, виновные лица привлечены к ответственности. Однако количество проверок, в ходе которых выявлены нарушения закона, не уменьшается. В 2005 г. проведено 2745 результативных
проверок, в 2006 г. — 2839, в 2007 г. — 2912 . Из этого можно сделать вывод, что совместная деятельность органов военной прокуратуры и должностных лиц воинских формирований по укреплению законности не приносит желаемого результата, права и свободы военнослужащих продолжают стабильно нарушаться, что требует принятия более продуманных и эффективных мер.
Объектом исследования является комплекс правоотношений, складывающихся при осуществлении органами военной прокуратуры надзора за исполнением законодательства о соблюдении прав и свобод военнослужащих, процессы и явления, возникающие в ходе реализации прокурором полномочий, предусмотренных арбитражным, гражданским и жилищным законодательством.
Предмет исследования составляют нормы конституционного права, военного права, гражданско-процессуального права, законодательства об административных правонарушениях, уголовно-процессуального права, уголовного права, правоприменительная практика, а также научно-
Статистические отчеты военного прокурора Приволжско-Уральского военного округа (Форма ВП) за 2005-2007 гг. // Архив военной прокуратуры ПУрВО. Там же.
практические и теоретические разработки о соблюдении прав и свобод военнослужащих, обеспечении прав и интересов личности при прохождении военной службы.
Степень научной разработанности темы исследования. В работе над диссертацией автор использовал отдельные труды дореволюционных ученых, внесших существенный вклад в развитие концепции прав человека, а также ряд выводов и положений, содержащихся в трудах ученых в области общей теории права и государства и философии права. В данных работах рассматриваются различные аспекты общетеоретических проблем защиты прав и свобод человека и гражданина.
Особое внимание автора привлекли работы профессора А. Н. Савенкова, который, будучи Главным военным прокурором, в своих публикациях неоднократно отмечал особенности надзора органов военной прокуратуры за исполнением законов органами военного управления.
В то же время необходимо указать, что в предлагаемом аспекте проблемы надзора органов военной прокуратуры за соблюдением прав и свобод военнослужащих изучены не были. Данное диссертационное исследование является попыткой восполнить указанный пробел и началом более глубокого исследования и построения данной концепции в современной России.
Цели и задачи исследования предопределены актуальностью, новизной, теоретической и практической значимостью работы.
Цель диссертационного исследования заключается в комплексном
теоретическом анализе проблем, связанных с соблюдением прав и свобод
военнослужащих в условиях существующей нестабильности
правоприменительной практики при пробелах в законодательстве, а также в выработке практических рекомендаций для органов военной прокуратуры при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих.
Для ее достижения были поставлены следующие задачи:
проанализировать исторический путь развития органов российской прокуратуры, военной прокуратуры и прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих, человека и гражданина;
исследовать теоретические аспекты правового регулирования деятельности военной прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законодательства о правах и свободах военнослужащих;
изучить законодательство, регулирующее полномочия военного прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов;
сформулировать понятие надзора органов военной прокуратуры за соблюдением прав и свобод военнослужащих;
рассмотреть условия и основания применения мер прокурорского реагирования при выявлении нарушений прав и свобод военнослужащих;
проанализировать практику прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих;
конкретизировать принципы организации и деятельности военной прокуратуры;
определить особенности прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих и тенденции развития законодательства о военной прокуратуре Российской Федерации;
раскрыть особенности применения мер прокурорского реагирования, направленных на соблюдение и восстановление прав и свобод военнослужащих;
обосновать необходимость повышения роли военной прокуратуры при соблюдении прав и свобод военнослужащих;
рассмотреть правовые последствия применения мер прокурорского реагирования при соблюдении и восстановлении нарушенных прав и свобод военнослужащих;
выработать и обосновать комплекс предложений, направленных на совершенствование норм материального и процессуального права, устанавливающих права и свободы военнослужащих и порядок применения
мер прокурорского реагирования, направленных на соблюдение и восстановление прав и свобод указанной категории граждан.
Методологической и методической основой диссертации является диалектический метод научного познания, современные учения и теории о государстве и праве. Кроме того, при исследовании применялись частно-научные методы: системно-структурный, логический, конкретно-социологический, исторический, сравнительно-правовой, статистические методы с приемами анализа, наблюдения, описания и опроса.
С помощью исторического, системного и специально-юридического методов исследована история развития прокуратуры в целом, прокуратуры Российской Федерации, органов военной прокуратуры, прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих.
В ходе исследования с применением общенаучного метода познания подвергнуты анализу основные федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормы международного права и иные правовые акты.
При формулировании выводов и выработке законодательных предложений существенную помощь оказало использование логического метода познания.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили базовые положения общей теории права. В процессе исследования диссертант руководствовался научными трудами ведущих ученых — представителей прокурорского надзора, военного права, гражданского процесса, уголовного права, уголовного процесса: С. С. Алексеева, В. И. Баскова, А. Д. Берензона, В. Г. Бессарабова, А. Б. Венгерова, В. И. Веретенникова, Ю. Е. Винокурова, А. Г. Волеводза, В. Г. Даева, В. Н. Додонова, А. X. Казариной, А. Ф. Козлова, А. Ф. Кони, А. В. Коробейникова, В. Г. Лебединского, Н. В. Муравьева, Ю. Г. Орлова, Г. И. Петрова, В. И. Рохлина, Ф. М. Рудинского, А. Н. Савенкова, В. М. Савицкого, В. М. Семенова, В. Г. Стрекозова, А. А. Тер-Акопова, М. А. Шапкина, Б. В. Ястребова и др.
Эмпирическую основу диссертации составили результаты изучения материалов обращений и проверок, проведенных военными прокуратурами гарнизонов и военной прокуратурой Приволжско-Уральского военного округа, с применением мер прокурорского реагирования по восстановлению нарушенных прав и свобод военнослужащих, личный опыт работы автора (с 1982 г. по 2007 г.) в военной прокуратуре. Исследованы статистические отчеты военных прокуроров ПУрВО за 2005-2007 гг. Также проанализировано мнение большого количества прокурорских работников по практическим вопросам, возникающим при реализации мер прокурорского реагирования на нарушения прав и свобод военнослужащих, изучены материалы коллегий, служебных совещаний военной прокуратуры округа, учтены материалы научно-практической конференции Главной военной прокуратуры.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы РФ, федеральные законы РФ, нормы международного права, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы и указания Генерального прокурора РФ, приказы и информационные письма Главного военного прокурора.
Научная новизна диссертации определяется тем, что оно является первым после существенного обновления законодательства монографическим исследованием, в котором рассмотрен комплекс организационных и методических мер обеспечения деятельности органов военной прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о правах и свободах военнослужащих. Данное направление прокурорской деятельности достаточно новое, его содержание весьма специфично и значимо в условиях становления правового государства и гражданского общества, реформирования Вооруженных сил Российской Федерации.
Исследование указанной темы позволило сделать вывод, что она представляет значительную сложность в силу ее многогранности и научной неразработанности. Так, с 40-х гг. XX в. до настоящего времени в нашей стране было проведено более 300 диссертационных исследований по военному праву и
военным аспектам других отраслей права, но ни в одной научной работе не было непосредственно рассмотрено направление прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих. В диссертации подчеркнута важность изучения и анализа законодательства о правах и свободах военнослужащих, выработки дополнений и изменений в действующие нормативные правовые акты. Кроме того, по мнению автора, необходимо разработать новые методики проведения прокурорских проверок законодательства о соблюдении прав и свобод военнослужащих, предусмотреть направленность работы на конечный результат, т. е. на реальное устранение выявленных нарушений закона.
В работе впервые определены цели, задачи и направления, в том числе приоритетные, деятельности военной прокуратуры в сфере надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих; сформулированы понятия военно-прокурорского надзора; прокурорского надзора за исполнением законодательства о соблюдении прав и свобод военнослужащих; предложены необходимые изменения и дополнения в современное законодательство с целью повышения эффективности надзора. С учетом тщательного анализа полномочий военного прокурора сделан вывод о том, что недопустимо упразднение военной прокуратуры и сокращение ее функций, наоборот, нужно повысить роль прокурорского надзора в защите прав и свобод военнослужащих, расширить объем средств прокурорского реагирования.
Предложено усовершенствовать механизм правового регулирования действий органов военной прокуратуры при применении мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения прав и свобод военнослужащих, в первую очередь проходящих военную службу по призьшу, и расширить полномочия военных прокуроров.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Установлено, что в период существенного реформирования Воорзокенных сил РФ значительно повышена актуальность ос>чцествления
органами военной прокуратуры надзорной деятельности за исполнением законодательства о соблюдении прав и свобод военнослужащих.
2. Обосновывается необходимость включения в Конституцию РФ
отдельной главы, посвященной регламентации основных вопросов организации
и деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, в
том числе военной прокуратуры.
3. Дано авторское определение понятия надзора военной прокуратуры за
исполнением законодательства о соблюдении прав и свобод военнослужащих.
Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод военнослужащих — это
комплекс мероприятий, выполняемый в соответствии с действующем
законодательством военными прокурорами (их заместителями и
помощниками), направленный на выявление нарушений закона органами
военного управленая и другими должностными лицами и принятие мер по их
реальному устранению с целью восстановления нарушенных прав и свобод
военнослужащих и членов их семей.
Конкретизированы и раскрыты принципы организации и деятельности органов военной прокуратуры по защите прав и свобод военнослужащих.
Определены основные цели военно-прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности при прохождении военной службы; защита прав и свобод военнослужащих, обеспечение безусловного исполнения требований закона всеми воинскими должностными лицами при реализации подчиненными своих прав и свобод; защита охраняемых законом интересов общества и государства в вопросах обороны, а также предупреждение нарушений требований законодательства о правах и свободах военнослужащих.
6. На основе анализа специфики практической деятельности органов
военной прокуратуры и собственного опыта диссертанта сделан вывод о
необходимости разработки отдельного федерального закона «О военной
прокуратуре Российской Федерации» для расширения полномочий прокурора
по устранению выявленных нарушений прав и свобод военнослужащих,
сокращению сроков рассмотрения отдельных актов прокурорского реагирования и исполнения изложенных в них требований прокурора.
Предлагается наделить прокурора правом приостановления действия незаконного нормативного правового акта командования до принятия решения по обращению военнослужащего или по завершении прокурорской проверки; восстановить правовое средство реагирования прокурора — предписание — с целью незамедлительного исполнения требований прокурора и устранения выявленных нарушений. В законе нужно предусмотреть не только обязательное рассмотрение протеста прокурора, но и устранение выявленных и изложенных в нем нарушений.
Сформулированы предложения о внесении дополнений и изменений в Жилищный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ по расширению полномочий прокурора по защите прав и свобод военнослужащих.
С учетом высокой актуальности обоснована необходимость издания Главным военным прокурором руководящего приказа об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод военнослужащих и членов их семей.
9. Заключено, что исследование проблемы защиты прав и свобод
военнослужащих органами военной прокуратуры доказывает, что в управлении
по надзору за исполнением законов Главной военной прокуратуры (2-е
управление) необходимо создать специализированный отдел по надзору за
соблюдением прав и свобод военнослужащих, а в округах и на флотах -
соответствующие группы по этому приоритетному направлению деятельности.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные теоретические положения и выводы развивают и дополняют комплекс научных знаний в области прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих. Оно содержит конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию норм, регулирующих деятельность органов военной прокуратуры в сфере соблюдения прав и свобод военнослужащих. Эти
предложения и рекомендации могут быть использованы для дальнейшего исследования проблем соблюдения прав и свобод военнослужащих, в законотворческом процессе для совершенствования законодательства РФ, в правоприменительной деятельности при реализации института соблюдения прав и свобод военнослужащих, а также в процессе преподавания учебной дисциплины «Прокурорский надзор» и спецкурсов.
Отдельные положения диссертационного исследования могут служить основой для повышения статуса военной прокуратуры, ее значимости в обществе и государстве.
Апробация результатов работы. Основные теоретические положения диссертации, ее выводы и рекомендации изложены в шести опубликованных научных статьях, а также использованы при выступлениях на двух научно-практических конференциях в Уральской государственной юридической академии.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения, приложений и библиографического списка.
История прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих
Для полного и всестороннего диссертационного исследования проблем надзора органов военной прокуратуры за исполнением законодательства о соблюдении прав и свобод военнослужащих необходимо проследить путь исторического развития как органов прокуратуры в целом, в Российской Федерации, так и военной прокуратуры, в частности, и в первую очередь возникновение и преобразование ее правозащитных функций.
Слово прокурор происходит от латинского procurare — заботиться1. Прокуратура как орган надзора за исполнением законов создана во Франции ордонансом от 25 марта 1302 г. короля Филиппа IV. Прокуратура возникла из потребностей и интересов королевской власти и всецело зависела от нее, а прокуроры назывались «людьми короля»2. Генерал-прокурор являлся в точном и полном смысле глазами короля, через посредство которых король мог следить за правильностью хода всего государственного механизма3. Таким образом, прокуратура защищала права государства в лице монарха.
В допетровской России не существовало прокуратуры в нынешнем ее понимании. До начала ХУШ века функции надзора в России по Судебнику 1497 года выполняли Боярская дума, опричнина (при царе Иване Грозном), однако их роль была практически сведена к нулю. Функцию надзора выполняли и многочисленные приказы — Челобитный, Приказ Тайных государевых дел, Приказ «что на сильных челом бьют», Счетный приказ4.
Особое место среди них занимал Приказ тайных дел, который осуществлял контроль за исполнением своих обязанностей должностными лицами в войсках, руководил подавлением восстаний и упреждал волнения. Согласно Соборному уложению 1649 г. во время сбора и в военное время суд над ратными людьми осуществляли полковые командиры или по их назначению - полковые судьи, а также стрелецкие сотенные головы и другие воинские начальники. В мирное время ратные люди жили по своим поместьям и дворам и за преступления несли ответственность перед Приказами, воеводами, губными и земскими старостами, т.е. общими судебными органами, функции которых выполняли местные органы администрации.
Указом Петра 1 от 2 марта 1711г. «Об обязанностях Сената» была введена должность фискалов, которым было предписано «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего»5. Одновременно в штаты регулярных полков вводились должности военных юристов-аудиторов, которые были советниками (юридическими консультантами) командиров-судей и помогали осуществлять правосудие в войсках. Назначенные военным командованием из числа строевых офицеров председатель и члены военных судов не имели юридической подготовки, поэтому устав определял: «того ради держать при войсках генерал, обер и полковых аудиторов, от которых весьма требуется добрее искусство в правах... разуметь правду, быть добрым юристом», что послужило началом «проведения юридического элемента в войска».
В обязанности войсковых фискалов, согласно Воинскому уставу, входил надзор за злоупотреблениями по службе и возбуждением обвинения в нижнем и верхнем военных судах. В связи с тем, что тайный надзор не принес ожидаемых результатов, Пётр 1 ввел гласное дежурство штаб-офицеров гвардии для
надзора за поведением сенаторов, но они не могли вникнуть в сущность рассматриваемых вопросов, а лишь следили за внешним порядком.
Указом от 17 марта 1714 г. «О фискалах и их деятельности и действиях» были подробно определены организация и обязанности фискалата6. Основной обязанностью фискалов являлся тайный надзор монарха за действиями всех должностных лиц прежде всего в целях борьбы с казнокрадством и взяточничеством. Кроме этого, фискалат не был способен предупреждать нарушение закона7.
Указом Петра 1 от 12 января 1722 г.8 с реорганизацией Сената учреждена система прокуратуры, были установлены должности генерал-прокурора и обер-прокурора при Сенате, прокуроров в коллегиях, с общей подчиненностью генерал-прокурору. Предназначение созданного органа Петр I определил относительно генерала — прокурора словами: «сей чин, яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет»9. Сущность прокурорской деятельности заключалась в широких контрольных функциях, осуществляемых в интересах монарха, и обозначалась термином «инстиговать».
Создавая прокуратуру, Петр I, полагал, что прокуратура должна стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан. При возложении на генерал-прокурора надзора за соблюдением интересов государства и исполнением законов, Петр говорил и о защите интересов граждан, об охране их прав, предоставленных законом. 17 апреля 1722 года он издал Указ «О хранении прав гражданских», в котором изложил требования по защите прав граждан наряду с управлением государством.
Указом от 27 апреля 1722 года наряду с введением должности генерал-прокурора учреждались должности прокуроров военной (воинской) и морской (адмиралтейской) коллегий, которые были обязаны «... смотреть, чтобы дела отправлялись по указам и регламентам, наблюдать, чтобы коллегия в судах и расправе поступала праведно, останавливать исполнение дел, несогласных с законом, смотреть за исполнением своей должности фискалами»10. Таким образом, 1722 год можно считать годом основания как территориальных, так и военной прокуратуры.
24 февраля 1727 года были упразднены надворные суды, а вместе с ними и должности состоявших при них прокуроров, а в последующем были ликвидированы прокурорские должности в большинстве коллегий, т.е. прокуратура как ведомство практически прекращает свое существование. Однако 2 октября 1730 года должность генерал-прокурора и прокуроров в коллегиях и надворных судах были восстановлены. Таким образом, прокуратура выполняла функции, что и создаваемая Петром I.
Глава 27 Учреждения для управления губерний Российской империи" от 7 ноября 1775 года "О прокурорской и стряпческой должности" посвящена организации прокуратуры в губерниях и непосредственно в судебных местах11. Прокуроры должны были осуществлять общий (административный) надзор за соблюдением законности, однако без права непосредственного участия в разрешении дел и принесения протеста. В случае обнаружения тех или иных нарушений закона прокуроры могли лишь доводить об этом до сведения губернского правления и генерал-прокурора .
Министр юстиции Г.Р. Державин, основываясь на Учреждении о губерниях, и законах от 8 сентября 1802 года, подготовил и 22 сентября 1802 направил губернским прокурорам циркулярный ордер из 7 пунктов. В пункте 1 говорилось: «О всяком акте присутственного места, противоречащем закону или наносящем вред интересам службы или ущербу интересов Императорского величества или народа, губернский прокурор обязан, не приостанавливая исполнения, сообщить губернскому правлению и одновременно своему министру». Сенатским указом от 15 декабря 1802 года циркулярный ордер подтвержден и стал обязательным для исполнения всеми присутственными местами13.
Понятие прокурорского надзора за исполнением законодательства о соблюдении прав и свобод военнослужащих
Прежде чем сформулировать понятие прокурорского надзора за исполнением прав и свобод военнослужащих необходимо рассмотреть точки зрения ученых о понятии и сущности прокурорского надзора в целом.
Как справедливо отмечает А.Х. Казарина «Определение предмета прокурорского надзора—стержневой, вьшолняющий роль опоры в конструкции прокурорского надзора вопрос. От того, насколько в теории и практике будет достигнуто согласие по ключевым вопросам, зависят реальные возможности прокуратуры по влиянию на складьтающийся правопорядок»1.
В.М. Семенов считает, что прокурорский надзор, осуществляемый Генеральным прокурором и всеми подчиненными ему прокурорами, направлен на опротестование и отмену противоречащих закону актов органов государственного управления, общественных организаций, а также на предотвращение противоправных действий должностных лиц и охрану прав граждан2.
Прокурорский надзор распространяется на всю территорию России и является универсальным, ибо в сферу прокурорской деятельности входят все отношения, урегулированные правом. Прокурор может проверить исполнение законов любым органом, должностным лицом и гражданином, если в прокуратуру поступили требующие принятия мер сведения о нарушении законов3.
В.В.Гаврилов в 1984г.4, а А.Ф-Козусев в 2001г.5 проделали огромную работу по систематизации имеющихся в литературе суждений о предмете прокурорского надзора, его задачах, объекте и субъекте, однако и их выводы не бесспорны.
Прокурорский надзор - понятие, характеризующее: 1) основную функцию прокуратуры как специфического вида государственной деятельности; 2) отрасль юридической науки; 3) учебную дисциплину6.
Законодатель не всегда последовательно подходил к наименованию прокурорского надзора. Этому способствовало то обстоятельство, что в печати споры ведутся очень давно7.
Становление новой формы советской государственной деятельности -прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов представляет объективную необходимость, обусловленную социальной ролью права и единой законностью в строительстве социалистического общества. Это явление нельзя рассматривать как вызванное лишь особенностями развития социализма в России. Исторический опыт СССР и других социалистических стран подтверждает, что экономические и социально-политические закономерности, планомерное и пропорциональное развитие социализма, необходимость охраны общественного строя, его политической и экономической систем, прав и свобод граждан вызывают возникновение и развитие прокуратуры как централизованной системы, занимающей самостоятельное место в механизме социалистического государства .
Принятый в 1992 году Закон «О прокуратуре Российской Федерации», а потом и Конституция Российской Федерации 1993 года исключили понятие высшего надзора прокуратуры, что является шагом назад9. С этим тезисом трудно не согласиться.
Почему же прокурорский надзор являлся высшим, а в настоящее время является, по сути единственным, универсальным надзором за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов на всей территории России?
Во-первых, прокурорский надзор осуществляется от имени высшего органа государственной власти — Федерального Собрания Российской Федерации. Суд выносит приговор от лица государства в целом, а прокурор получает свои полномочия от высшего органа власти. Следует согласится с тем, что «прокуроры - это прежде всего должностные лица парламента» .
Поскольку прокуратура РФ осуществляет надзор от имени Российской Федерации (ст.1 закона) данная позиция несколько некорректна, но по существу с ней можно согласиться.
Во-вторых, прокуратура является высшим надзорным органом по отношению к другим надзорным и контролирующим органам, органам ведомственного и вневедомственного контроля. Необходимо присоединиться к авторам, предлагающим создать в Генеральной прокуратуре Российской Федерации и нижестоящих прокуратурах отделы по надзору за исполнением законов контролирующими органами11.
В-третьих, к особенностям прокурорского надзора относится наличие специфических полномочий12.Наделение прокуратуры особыми полномочиями надзорного органа является одним из факторов осуществления государством своих контрольных функций 13.
Особенностями обладают и полномочия по реагированию на нарушения законности, в ряде случаев носящие властный характер. К специфическим прокурорским полномочиям относится и уголовное преследование как форма осуществления прокурорской власти .
Осуществление надзора прокурором — это не ведомственный или вневедомственный контроль. Это деятельность государственного органа, подотчетного высшему органу государственной власти — Федеральному Собранию Российской Федерации и Президенту Российской Федерации, экономически не связанного ни с одним из таких органов. Именно названный признак в ранее действовавшем законодательстве позволял характеризовать прокурорский надзор, как «высший» надзор, что представляется обоснованным для рассмотрения и в настоящее время15. Отдельные ученые и практики, подчеркивая важность прокурорского надзора, рассматривают его как разновидность государственной власти.
Так, Ю. Ковязина указывает, что прокурорский надзор в этом случае является высшим надзором и образует так называемую надзорную власть16.
Автор утверждает, что надзорная власть в лице прокуратуры как самостоятельная ветвь власти «формируется с момента учреждения должности генерал-прокурора Петром I и по настоящее время с учетом географического положения России, православного правосознания, исторических факторов, менталитета российского народа и ряда других причин» назрела необходимость признать факт существования в России особой ветви власти — надзорной, осуществляемой прокуратурой РФ»17.
Представляется, что эта позиция Ковязиной ошибочна. В.Г. Бессарабов абсолютно справедливо отмечает, что предназначение прокуратуры, решаемые ею задачи и характер полномочий, не позволяют ее отнести ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти.
Правовые основы деятельности военной прокуратуры в сфере надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих
В соответствии с требованиями ст. 71 Конституции РФ правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры как самостоятельного федерального органа находится в ведении Российской Федерации.
Организация, порядок деятельности органов и учреждений российской прокуратуры и полномочия прокуроров по защите прав и свобод человека и гражданина, в соответствии со ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определяются Конституцией РФ, названным Законом, другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.
Прокуратура РФ и ее составная часть — военная прокуратура в соответствии с действующем законодательством, осуществляя надзор от имени государства за исполнением законов на всей территории Российской Федерации, принимают меры, направленные на обеспечение единства законности, выявление ее нарушений и привлечение виновных к ответственности, восстановление нарушенных прав и свобод граждан, в том числе, военнослужащих.
Правовые основы деятельности военной прокуратуры необходимо разделить как это делает В.М. Семенов на две группы: 1. Законы (Конституция РФ, федеральные конституционные законы РФ и федеральные законы РФ); 2. Подзаконные акты (указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты Генерального прокурора РФ и нормы международного права)1. Согласно статье 129 Конституции РФ прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.
Существование единой прокурорской системы в Российской Федерации обусловлено ее ролью в государстве и основывается на отнесении прокуратуры к исключительному ведению Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). Из данного конституционного положения вытекает, что все иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут регламентировать вопросы организации и деятельности прокуратуры России.
В Конституции Российской Федерации определены порядок назначения на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации (п.2 ст.129 Конституции Российской Федерации).
С учетом особых полномочий и роли Генерального прокурора Российской Федерации Конституция Российской Федерации предусматривает необходимость решения вопроса о его назначении по согласованию между высшими органами законодательной и исполнительной властей. При этом Президент Российской Федерации наделен полномочием представлять кандидатуру на должность Генерального прокурора Российской Федерации, а Совет Федерации - полномочен принимать окончательное решение о его назначении на должность или об отклонении.
Это обеспечивает Генеральному прокурору независимость от других органов в осуществлении руководства всей системой органов прокуратуры Российской Федерации. Все нижестоящие прокуроры, в том числе военные, назначаются на должность и освобождаются от нее Генеральным прокурором Российской Федерации.
Пункт «л» ст. 72 Конституции РФ относит кадры прокуратуры, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что вопросы назначения на должность руководителей прокуратур субъектов Федерации решаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ. Статья 129 Конституции РФ (пункт 5) устанавливает, что полномочия, организация и порядок деятельности прокзфатуры Российской Федерации определяются федеральным законом.
Однако по мнению автора, изложенные в Конституции РФ основы организации и деятельности прокуратуры РФ в настоящее время с развитием государства и общества, требзгот существенных изменений и дополнений.
Примечательно, что в последние годы в средствах массовой информации, а также в выступлениях отдельных политиков, периодически звз чат призывы ограничить полномочия прокуроров, а в отдельных опучаях ликвидировать прокуратуру вообще.
Это ошибочная позиция. На практике мы видим, что ее лоббирз ют определенные силы и движения не в интересах общества и государства, а также граждан. Прокуратура РФ — единственный орган в стране, способный оперативно, принципиально и качественно решать поставленные задачи, в первую очередь по защите прав и свобод гражданина и человека, в том числе военнослзокащих.
Из изложенного следует, что полномочия прокурора должны быть значительно расширены и законодательно закреплены, как и организация, порядок деятельности прокуратуры, на самом высоком уровне, то есть в Конституции Российской Федерации.
В ныне действующей Конституции РФ статья 129 ошибочно включена в главу 7 «Судебная власть», так как прокуратура к системе судов не относится.
Следует согласиться с мнением ученых — правоведов В.И. Рохлина, Н.В. Мельникова, В.Ю. Шобухина и других о том, что было бы правильным посвятить органам прокуратуры отдельную главу, которую назвать «Прокуратура Российской Федерации».
Правильность данного вывода подтверждает анализ международного опыта. Так, в конституциях государств: Албании, Беларуси, Бразилии, Венгрии, Кыргыстана, Португалии, Румынии, Словакии, Югославии и др. наличие и деятельность прокуратуры прописаны в отдельных главах и разделах5.
В данной главе Конституции РФ в единую. централизованную систему прокуратуры должна быть включена военная прокуратура. Причем возглавлять Главную военную прокуратуру должен не заместитель, а первый заместитель Генерального прокурора РФ, поскольку военная прокуратура осуществляет надзор практически за всеми силовыми структурами России. По содержанию глава должна быть полной, в ней указаны в сжатом виде: структура прокуратуры; порядок назначения Генерального прокурора и иных подчиненных ему прокуроров; основные принципы организации и деятельности прокуратуры; полномочия, задачи и направления деятельности; правовые средства надзора; социальные гарантии работников прокуратуры; порядок материального обеспечения органов прокуратуры и т.д.
Кроме того, как отмечалось ранее, не прекращаются споры ученых и практиков о месте прокуратуры в системе разделения властей России.
Так, выступая на научно-практической конференции Института прокуратуры УрГЮА помощник прокурора г.Кушвы И.М. Байкин заявил: «Известно, что на сегодняшний день Конституция Российской Федерации оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе разделения властей России»6. Далее он отметил, что в науке время от времени обсуждаются предложения и дальнейшие перспективы деятельности органов прокуратуры в случае передачи функций «общего надзора» к исполнительной ветви власти. В частности, предлагается включить прокуратуру в состав Министерства юстиции Российской Федерации»7.
Государство, право и личность военнослужащего- Понятие и виды прав и свобод военнослужащих
В условиях интенсивного развития в России рыночной экономики, стремления построить в стране демократическое правовое государство, дееспособное гражданское общество исследование вопросов теории и практики обеспечения прав человека и гражданина на основе поиска баланса власти и свободы посредством конституционного правосудия насущно и своевременно.
На современном этапе общественного развития основные права и свободы человека определяются как объективные условия, возможности жизнедеятельности человека, без которых не может существовать сам человек. В этом контексте права и свободы — синонимы1. В одинаковом смысле используются понятия «свобода слова», «свобода совести» и понятия «право на жизнь», «право на свободу и личную неприкосновенность», «право на материальное обеспечение» и т.д.
Права гражданина в отличие от прав и свобод человека — это те права, которые в разных государствах «даруются» гражданину государством формально, т.е. путем закрепления в законе: право на труд, жилище, обеспечение в старости и т.д.2. Между государством и гражданином в каждом обществе существуют правовые отношения, то есть комплекс взаимных прав, обязанностей и ответственности подробно регламентированный действующим законодательством. Правовой статус военнослужащего требует в большей степени его зависимости от государства. Если гражданина с государством связывает в основном исполнение общего законодательства и имущественные отношения, то военнослужащий обязан в любое время с риском для жизни осуществлять вооруженную защиту государства — Российскую Федерацию. В то же время государство гарантирует военнослужащему соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина, а также компенсацию предусмотренных законами ограничений.
В регулировании отношений государства и военнослужащего особая роль принадлежит органам военной прокуратуры. Приоритет должен оставаться и остается за правами военнослужащего как содержанием свободы личности — высшей ценности исторической социальной эволюции человека.
С одной стороны защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации (ст.59 Конституции РФ), а с другой-признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства (ст.2 Конституции РФ).
Личность в государстве обладает многочисленными правами. Будучи участником многообразных общественных отношений — политических, трудовых, имущественных, семейных и др., - она использует эти права для удовлетворения своих потребностей, осуществление определенных целей (их называют субъективными правами, так как они принадлежат отдельным субъектам).
В философии и социологии преобладает мнение о личности как о человеке в совокупности его социальных качеств; индивидууме, обладающем свойствами разумности, духовности, ответственности перед обществом и т.д..
В психологии также принято считать, что не всякий человек — личность, хотя всякая личность — человек. Личность появляется с момента осознания человеком своего «я» и в своем развитии проходит путь от «минимума личности» до своей социальной зрелости4.
Подобные взгляды находят отклик и в правоведении: «Человеком рождаются, личностью становятся. Чтобы родившийся человек стал личностью, он должен пройти соответствующие стадии природного и социального развития, не только достигнуть определенного уровня физического и умственного развития, но и приобрести необходимый социальный опыт в процессе общения с другими людьми»5.
В юриспруденцию нельзя некритически переносить психологические концепции личности, хотя без использования категорий «сознание», «воля» невозможно обойтись и здесь. В правовых отношениях обычно участвуют люди, обладающие разумом и волевыми качествами. Каждый оказывающийся в сфере действия законов человек рассматривается в качестве личности, достоинство которой принимается под охрану непосредственно государством.
Важнейшим условием развития личности является понимание прав и свобод как динамичной, развивающейся системы, признание приоритета прав и свобод человека над всеми другими правами — правами нации, народа, государства. Это условие имеет исключительно важное значение. Его признание и правильное использование — основа многих направлений внешней и внутренней политики государства, национальной политики, решения геополитических проблем. Поэтому основной стратегической задачей государства в обеспечении прав и свобод ( в том числе, военнослужащих), организации взаимоуважительных и взаимообязательных, отношений между личностью и государством становится создание режима законности и поддержания правопорядка.
Во Всеобщей декларации прав человека предусматривается: каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными настоящей Декларацией (ст.2). При осуществлении своих прав и свобод каждый человек может подвергаться только таким ограничениям, которые установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе (ст. 29 Декларации).
Военнослужащие представляют собой социальную группу, состоящую из индивидуальных субъектов права, осуществляющих определенные социально необходимые функции и выполняющих задачи в учреждениях и государственных органах и организациях, в которых законом предусмотрена военная служба. Если общий правовой статус личности включает в себя общие права и обязанности, принадлежащие всем гражданам (как общие конституционные, так и общие отраслевые права и обязанности личности), то военнослужащие имеют специальный правовой статус личности — права и обязанности, конкретизирующие и дополняющие общие права и обязанности с учетом специфики социального, служебного и иного положения личности.
На существование специального правового статуса военнослужащих указывают ряд зарубежных ученых. Так, немецкий юрист К. Хессе прямо указывает на понятие и своеобразие «особых отношений властвования» (особый статус). «Это понятие, - пишет он, - широко применяемое в настоящее время, означает и показывает взаимосвязь между личностью и государством, которая и основывается на особых обязанностях, выходящих за рамки обычных прав и обязанностей гражданина в государстве, причем это проявляется и в особых правах, например, в отношениях государства и чиновников, солдат и . учащихся государственных школ»6.
