Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование сферы трудовых прав граждан в Российской Федерации 17
1. Характеристика законодательства РФ о трудовых правах граждан 17
2. Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации, регулирующего трудовые права граждан 48
Глава 2. Особенности прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации 63
1. Научные и правовые положения, раскрывающие содержание и специфику предмета и пределов прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан Российской Федерации 63
2. Характеристика целей, задач и основных направлений прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан 77
Глава 3. Совершенствование организации работы и пути повышения эффективности прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации 89
1. Состояние законности в сфере трудовых отношений и классификация нарушений прав граждан Российской Федерации 89
2. Информационно-аналитическое обеспечение прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан 111
3. Специфика подготовки и проведения прокурором надзорной проверки, особенности методики и тактики выявления нарушений законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации 126
4. Оптимизация выбора средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации и некоторые особенности их применения 153
5. Пути повышения эффективности прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации 178
Заключение 187
Приложения 191
1. Анкета (для изучения мнения прокуроров) 191
2. Результаты анкетирования 196
3. Проекты нормативно-правовых актов 207
4. Статистические данные о работе органов прокуратуры 220
Библиографический список
- Характеристика законодательства РФ о трудовых правах граждан
- Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации, регулирующего трудовые права граждан
- Научные и правовые положения, раскрывающие содержание и специфику предмета и пределов прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан Российской Федерации
- Состояние законности в сфере трудовых отношений и классификация нарушений прав граждан Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации провозгласила права и свободы человека и гражданина в различных сферах жизни высшей ценностью, признала их соблюдение и защиту обязанностью государства. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
В соответствии с конституционными положениями основными принципами правового регулирования трудовых отношений в России признаются безусловное право на свободный и безопасный труд, равенство прав и возможностей работников, установление государственных гарантий по обеспечению прав работников. Трудовые права гражданина, провозглашенные как в международных актах, принятых большинством стран мирового сообщества, так и в национальном законодательстве, являются составляющей прав и совобод человека и гражданина. Так, Европейская социальная хартия 1961 г. гласит: «Каждый вправе иметь возможность зарабатывать на жизнь трудом, который свободно выбирает».
В связи с этим следует отметить особую значимость прав человека, в частности трудовых прав, для государственного строительства на этапе создания правового государства в Российской Федерации.
Во главу угла прокурорской деятельности также поставлена защита прав и свобод человека и гражданина, а его права и свободы являются высшей ценностью государства.
Вместе с тем, эпицентр социально-экономической дестабилизации в России сегодня приходится именно на сферу реализации социально-трудовых прав граждан, а негативные процессы, протекающие в ней усиливают социальную напряженность в обществе.
По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации наибольшая часть нарушений законодательства в социальной сфере ежегодно приходится
на трудовые права граждан. Ежегодно такие нарушения составляют более чем 60% нарушений социального блока. При этом если в 1997 году прокурорами было выявлено 95 383 нарушений законодательства о труде, то за следующие 10 лет эта цифра выросла на 651%, то есть более чем в 7 раз - до 716 326 нарушений в 2007 году, из них 113 050 нарушений законодательства об охране труда (рост 877%о) и 461 279 нарушений законодательства об оплате труда (рост 1 033%).
Около двух миллионов нарушений законодательства о труде ежегодно выявляется органами Федеральной службы по труду и занятости Российской Федерации.
Однако позитивная результативность использования функциональных полномочий органов Роструда недостаточна и не обеспечивает должный уровнеь состояния законности в сфере трудовых отношений, в связи с чем ежегодно нарушения трудовых прав граждан повсеместно повторяются и наносят огромный материальный и моральный ущерб обществу и государству.
В этих условиях возрастает роль прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан, а реалии сегодняшнего дня ставят задачу реального обеспечения и защиты трудовых прав и интересов граждан, общества и государства, чтобы прокурорский надзор был надежным инструментом идущих в стране преобразований.
Такое положение прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан на современном этапе невозможно без научно-обоснованной разработки его концепции, основанной на определении специфики и сущности его основных институтов, таких как предмет, пределы, цели и задачи, а также совершенствования организационно-методической составляющей этой деятельности и законодательного регулирования трудовых прав граждан.
Необходимость научно-правовой базы прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан Российской Федерации предопределила практическую актуальность и авторский выбор темы диссертационной работы.
Научная разработанность темы диссертации. Вопросам прокурорского надзора соблюдением законодательства о трудовых правах граждан, посвящен ряд научных работ, что свидетельствует о некоторой степени разработанности темы.
Отдельные аспекты прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан рассмотрены в статьях, монографиях и методических пособиях Арабяна И.А., Берензона А.Д., Бессарабова Д.Г., Вайнера Н.Ш., Викторова И.С., Гудковича Ю.Д., Захарова СМ., Караева А.К., Ржевского В.А., Раянова Ф.М., Шаропова С, Шость Н.В., Новика В.В.
Диссертационное исследование проблематики прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда проведено Денисовой Е.Э.
Системное изучение проблем защиты трудовых прав работников проведено Яковлевой А.В., однако прокурорский надзор, как эффективный способ обеспечения правовой защищенности работников, в ее работе освещен недостаточно полно.
Вопросы контитуционно-правового регулирования трудовых прав граждан изучались в работах Борисова О.В., Колобовой СВ., Мельникова Н.В., Блиновой О.А., Фролова СИ., Сидоренко Н.П.
Защита трудовых прав граждан, в том числе с позиций международного права, являлась объектом иссследований, проведенных Лыгиным Р.Н., Андреевым А.А., Хаустовой Н.А., Кеник К.И., Черкашиной А.В..
Уголовной и административной ответственности за нарушения трудовых прав граждан посвящены работы Лановенко И.П., Эмировой И.Е., Лукьяновой Н.А. и Дацко Н.П.
Как видно, разработанность такой обширной темы, как прокурорский надзор за соблюдением трудовых прав граждан, в настоящее время ограничена отдельными направления этой проблематики.
Более того, появление Трудового кодекса Российской Федерации, последующее внесение в него федеральным законом № 90-ФЗ от 30 июня 2006
исследование и характеристика содержания предмета, объекта, целей, задач и пределов, а также основных направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства о трудовых правах граждан;
обоснование основополагающей роли информационно-аналитического обеспечения и планирования в организации надзорной деятельности прокурора по обеспечению законности в сфере трудовых прав граждан;
анализ и определение специфических черт методики и тактики прокурорского надзора на рассматриваемом направлении;
разработка оптимизационных критериев выбора средств прокурорского реагирования и определение их специфики применительно к устранению нарушений законодательства о трудовых правах граждан;
определение путей и способов повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о трудовых правах граждан.
Объект исследования представляет собой комплекс общественных отношений, складывающихся в сфере реализации трудовых прав граждан и использования прокурорами надзорных полномочий в целях обеспечения верховенства закона в этой области.
Предмет диссертационного исследования — деятельность прокурора по надзору за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан во взаимосвязи с современным состоянием законности и тенденциями совершенствования законодательства в этой сфере, а также теоретические основы и практические вопросы, определяющие современные взгляды на проблемы планирования работы прокурора, специфики организации и проведения надзорных проверок, оптимального выбора адекватных мер прокурорского реагирования, повышения эффективности надзорной деятельности.
6 года многочисленных новых норм, обусловили фактическое отсутвие на сегодняшний день актуальных, соответствующих современной нормативно-правовой базе, разработок по избранной теме.
Эти обстоятельства позволяют утверждать, что рассматриваемое направление прокурорского надзора комплексно на теоретическом уровне исследуется в настоящей работе впервые. Настоящая работа - это первое научное исследование, посвященное изучению вопросов применения и совершенствования законодательства о трудовых правах граждан, а также научного и практического аспектов прокурорского надзора за исполнением этого законодательства применительно ко всей системе трудовых прав граждан.
Цель диссертационного исследования заключается в обосновании самостоятельности отрасли прокурорского надзора в сфере исполнения законодательства о трудовых правах граждан и разработке конкретных теоретических и практических предложений, путей, форм и способов совершенствования надзорной деятельности на данном направлении, а также в выработке в сфере защиты трудовых прав граждан и соответствующей отрасли надзора предложений законодательного характера.
Этими ориентирами обусловлены задачи исследования, заключающиеся в следующем:
изучение и систематизация законодательства, регулирующего сферу трудовых прав граждан, во взаимосвязи с динамикой социально-экономических отношений; ,
определение проблемных аспектов законодательства о трудовых правах граждан и разработка на их основе предложений законодательного характера (проектов соответствующих правовых актов) в целях совершенствования регламентации трудовых прав граждан и деятельности органов надзора и контроля;
обобщение сведений, объективная оценка состояния законности в сфере исполнения законодательства о трудовых правах граждан и установление типичных нарушений прав граждан;
Рабочая гипотеза исследования заключается в предположении, что существующее организационно-методическое и законодательное обеспечение органов прокуратуры не в полной мере соответствует уровню, необходимому для эффективного, действенного и результативного надзора за исполнением законодательства о трудовых правах граждан, которое также пока недостаточно детализировано.
Методология и методика исследования определена широким спектром возможных подходов к изучению закономерностей и тенденций формирования правоотношений в сфере реализации трудовых прав граждан, теоретических и практических возможностей прокурора по эффективному воздействию на состояние законности в этой сфере.
Основу методики исследования составили общенаучные методы логического, статистического, диалектического и системно-структурного познания. Применялись также сравнительно-правовой, социологический и формально-юридический методы исследования отдельных аспектов объекта диссертации.
Теоретической основой диссертационного исследования являются научные труды ведущих ученых в области прокурорского надзора: А.И. Алексеева, П.Д. Альбицкого, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, В.З. Гущина, Т.А. Дикановой, С.А. Емельянова, А.Д. Зверева, А.Х. Казариной, Д.В. Коробейникова, В.Г. Мелкумова, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, А.Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, А.А. Чувилева, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и др.
Некоторые аспекты выбранной темы диссертации ранее находили отражение в научных разработках в области теории государства и права, трудового, административного, гражданского и уголовного права, арбитражного, гражданского и уголовного процесса. Поэтому автор также не мог обойти вниманием труды ученых в этих областях: Н.Г. Александрова, С.С.
Алексеева, К.Н. Гусова, А.К. Исаева, В.М. Лебедева, В.И. Миронова, Ю.П. Орловского, О.В. Смирнова, Л.А. Сыроватской и др.
Нормативную базу исследования составляет Конституция Российской
Федерации, общепризнанные нормы международного права, федеральные
конституционные законы, Трудовой кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ,
Гражданский процессуальный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Уголовно-
процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных
правонарушениях, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»
и другие федеральные законы, указы Президента РФ, постановления
Правительства РФ, организационно-распорядительные документы
Генерального прокурора РФ и иные правовые акты подзаконного характера.
Эмпирическая база исследования заключается в изученных и проанализированных автором справках, докладных записках, информациях, обзорах, обобщениях, актах прокурорского реагирования, статистических данных Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов РФ за период с 2000 по 2006 годы.
Кроме того, изучены, обобщены, проанализированы и адаптированы для целей настоящего исследования статистические данные и результаты практической деятельности Федеральной службы государственной статистики РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Роструда и Федеральной инспекции труда РФ за период с 2004 по 2006 годы.
Проанализировано по специально разработанной программе свыше 350 актов прокурорского реагирования, изучены материалы около 200 надзорных проверок, проведенных горрайспецпрокурорами, в том числе более 100 по жалобам о нарушениях трудовых прав граждан.
Также автором использован личный опыт и материалы работы в должности прокурора управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Астраханской области за период с 2005 по 2007 год.
Некоторые выводы и предложения, сформулированные автором в диссертации, сделаны на основе результатов анкетирования 100 прокурорских работников по вопросам о состоянии правового регулирования трудовых прав граждан и прокурорского надзора в этой сфере.
Научная новизна диссертационной работы заключается в
монографическом комплексном и систематизированном исследовании основных проблем прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан. Для их решения разработан единый комплекс многоплановых организационно-правовых решений, заключающихся в совершенствовании нормативного и методического обеспечения этого направления прокурорского надзора с учетом современных реалий состояния законности и направленных на повышение его действенности и эффективности.
Представленная работа является новым полноформатным самостоятельным научным исследованием еще и потому, что в ней приведены авторские понятия основных институтов науки и права прокурорского надзора (предмет, объект, задачи, цели и т.п.) с позиций специфичности и самостоятельности прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан.
В свою очередь, выявленные автором особенности (специфические черты) прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан выступают методологической и организационной основой повышения уровня эффективности гарантий трудовых прав граждан.
С учетом глобальных изменений, которые претерпело законодательство о трудовых правах граждан за последние несколько лет, проведен анализ и теоретическое осмысление процесса его развития. Выявлены пробелы законодательного регулирования рассматриваемой сферы и высказаны конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правовой регламентации трудовых прав граждан.
В результате научной работы сформулированы основные положения, выносимые на защиту:
Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан в современных условиях является самостоятельным, одним из приоритетных и наиболее актуальных направлений деятельности органов прокуратуры Российской Федерации в связи с чем сформулировано и обосновано предложение об издании самостоятельного приказа Генерального прокурора Российской Федерации об организации надзора соблюдением законодательства о трудовых правах граждан. Этот комплексный организационно-распорядительный документ должен способствовать повышению эффективности прокурорского надзора и подчеркнуть его высокий статус в системе государственных гарантий трудовых прав граждан. Подготовлен проект соответствующего акта.
Сформирована позиция автора относительно специфики и содержательной сущности предмета прокурорского надзора в рассматриваемой сфере, которым является:
соблюдение конституционных прав граждан на труд и исполнение законодательства, регламентирующего трудовые права граждан, всеми федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
соответствие требованиям Конституции Российской Федерации и действующему законодательству правовых актов и действий должностных лиц органов управления и конроля, а также правозащитной деятельности общественных организаций в сфере реализации трудовых прав граждан.
3. На основе результатов научного исследования на современном
уровне разработан для внедрения в практику прокурорского надзора перечень
научно-методических рекомендаций с учетом специфики их применения при
надзорных проверках на предприятих всех организационно-правовых форм по
соблюдению конституционных прав граждан на труд, на оплату труда, безопасность условий труда, по обеспечению специфики трудовых прав женщин, несовершеннолетних, инвалидов, других категорий работников.
4. Для достижения целей, стоящих перед прокурорским надзором за
соблюдением трудовых прав граждан на современном этапе, предложены
конкретные пути повышения его эффективности по трем ключевым
направлениям:
1.) более предметное и целенаправленное взаимодействие органов
прокуратуры, правоохранительных, контролирующих и других органов
государственной власти и местного самоуправления;
2.) комплексное осуществление надзора с учетом многофакторности
детерминации нарушений трудовых прав граждан и базирование
прокурорского надзора на глубоком и всестороннем анализе ситуаций;
3.) переход от практики реагирования на допущенные нарушения
трудовых прав граждан к их предупреждению и профилактике причин
правонарушений.
5. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о трудовых
правах граждан в полной мере распространяется на все органы
осуществляющие контроль в этой сфере, поэтому предлагается
совершенствование законодательного определения его места в системе
гарантий трудовых прав граждан путем исключения ч. 4 из ст. 353 Трудового
кодекса Российской Федерации и дополнения кодекса новой статьей 3191
«Прокурорский надзор» следующего содержания «Прокурорский надзор за
соблюдением конституционных прав граждан на труд, точным и
единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных
правовых актов, содержащих нормы трудового права, и законностью в
деятельности органов государственного надзора и контроля в сфере труда, в
том числе за законностью издаваемых этими органами нормативно-правовых
актов осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и
подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом».
6. В целях детализации правового регулирования вопросов
ответственности за нарушение трудовых прав граждан предлагаются следующие изменения в действующее законодательство:
Уголовный кодекс Российской Федерации:
- расширить объективную и субъективную стороны состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 145 \ указав, что ответственность наступает при невыплате заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат свыше двух месяцев или на сумму, превышающую двести пятьдесят тысяч рублей. Кроме того, дополнить диспозицию этой статьи включив в нее, после слов «...из корыстной или иной личной заинтересованности...», фразу «.. .либо вследствие ненадлежащего исполнения должностных обязанностей, а равно расходования денежных средств коммерческой организации на цели, не связанные с выплатой заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат гражданам при наличии соответствующей задолженности...»;
-конкретизировать ч. 2 ст. 1451, предусмотрев, что предусмотренная ее санкцией ответственность наступает в случае невыплаты заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных установленных законом выплат, совершенная руководителем организации, работодателем из корыстной или иной личной заинтересованности либо вследствие ненадлежащего исполнения должностных обязанностей, а равно расходования денежных средств коммерческой организации на цели, не связанные с выплатой заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат гражданам при наличии соответствующей задолженности, повлекшей тяжкие последствия, вне зависимости от сроков или суммы невыплаты.
Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях:
усилить ответственность, предусмотренную ч. 1 ст. 5.27, путем увеличения размеров штрафов для должностных лиц и предпринимателей и установление их в пределах от трех тысяч до семи тысяч рублей и от трех тысяч до десяти тысяч рублей соответственно;
- считать ч.ч. 3 и 4 ст. 32.11, устанавливающей порядок исполнения
дисквалификации, ч.ч. 4 и 5 соответственно. Дополнить эту статью частью 3, в
которой указать, что принудительное исполнение судебных актов о
дисквалификации производится службами судебных приставов в соответствии
с федеральным законом. Предусмотреть в новой части 5 ст. 32.11 обязанность
судьи, вынесшего постановление о дисквалификации, направить это
постановление в службу судебных приставов.
Федеральный закон «Об исполнительном производстве»:
- считать ч.ч. 3 и 4 ст. 73 закона ч.ч. 4 и 5 соответственно. Дополнить эту
статью частью 3 следующего содержания: «Исполнительный документ о
дисквалификации исполняется немедленно. Исполнение исполнительного
документа о дисквалификации считается завершенным с момента фактического
прекращения дисквалифицированным лицом управления юридическим лицом,
последовавшего за изданием приказа работодателя о прекращении
(расторжении) трудового договора с дисквалифицированным лицом».
Обоснована необходимость принятия Федерального закона «Об аттестации рабочих мест по условиям труда», в котором подробно будет прописан не только механизм проведения аттестации, права и обязанности уполномоченного на ее проведение государственного органа, но и критерии, по которым должны оцениваться условия труда и действенность системы охраны труда аттестуемого предприятия
В целях создания надежного механизма защиты трудовых прав граждан в гражданском процессе средствами прокурорского надзора необходимо внести в ч. 1 ст. 45 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации изменения, указав, что прокурор может обратиться с иском (заявлением) в защиту прав и законных интересов гражданина, только если гражданин сам не в состоянии сам сделать это по одной из следующих причин:
а) недееспособность;
б) затруднительное материальное положение, если ежемесячный доход
гражданина меньше величины прожиточного минимума, установленного на
момент обращения к прокурору, либо, если на иждивении гражданина
находятся другие лица, ежемесячный доход в расчете на самого гражданина и
каждого из иждивенцев, а также, вне зависимости от суммы ежемесячного
дохода в том случае, если предметом иска (заявления) является взыскание
заработной платы, задержка которой, к моменту обращения в суд составляет не
менее 2 месяцев;
в) преклонный возраст, для мужчин 70 лет, для женщин 60 лет
г) наличие инвалидности 1, 2, 3 группы, категории «ребенок-инвалид»,
либо заболевания, препятствующего самостоятельной защите гражданином
своих прав в судебном порядке.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что её результаты, как комплексного исследования по проблемным вопросам, относящимся к сфере конституционных прав граждан на труд, вносят определенный вклад в развитие науки прокурорского надзора. Научный труд содержит ряд теоретических разработок по основным институтам (предмет, объект, задачи, методика проверок и оптимизация выбора средств реагирования) науки прокурорско-надзорного права.
В практической деятельности положения диссертации могут быть использованы в целях совершенствования и развития законодательства о трудовых правах граждан и соотвествующего направления надзорной деятельности органов прокуратуры. Некоторые выводы и предложения предназначены способствовать совершенствованию и решению проблемных вопросов организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан, в обобщенном виде оно может быть использовано как подробный организационно-методический материал и применяться на практике.
Применение достигнутых в ходе исследования результатов возможно также в процессе обучения прокурорских работников в системе повышения квалификации кадров, а также студентов юридических ВУЗов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Выработанные в ходе диссертационного исследования конкретные предложения по совершенствованию практики прокурорского надзора использовались автором при проведении общенадзорных проверок и в повседневной практической деятельности. На их базе было подготовлено 1 заседание коллегии, 6 совещаний при руководстве прокуратуры области и 3 семинара с работниками прокуратур районного (городского) звена Астраханской области, на региональном уровне разработаны указания и методические рекомендации по организации надзора за соблюдением трудовых прав граждан.
Научно-практические разработки, полученные в ходе исследования, использовались также при подготовке к участию в заседаниях Межведомственной комиссии по адаптации неформального рынка труда и борьбе с нарушениями трудовых прав граждан при председателе Правительства - Вице-Губернаторе Астраханской области.
Ряд основных положений работы нашел отражение в 6 опубликованных научных статьях.
Структура диссертации представлена введением, тремя главами, включающими девять параграфов, заключением, приложениями и библиографическим списком.
Характеристика законодательства РФ о трудовых правах граждан
Залогом действенного и эффективного прокурорского надзора со стадии информационно-аналитической деятельности вплоть до принятия мер реагирования по выявленным нарушениям является юридическая грамотность прокурора, то есть знание правовой базы, регулирующей общественные отношения, в сфере которых обеспечивается законность.
Сфера трудовых правоотношений является актуальной, поскольку труд, как и прежде, остается важнейшей жизненно-смысловой доминантой, главным источником средств достойного существования человека. Такой статус трудовой деятельности человека предопределяет ее значимость в системе социальных связей и отношений в обществе, требует детального и действенного правового регулирования всех аспектов взаимоотношений по поводу осуществления трудовых функций.
Приступая к характеристике законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации и определению круга входящих в него правовых актов, прежде всего, необходимо подробно остановиться на дефиниции этого понятия и структуре составляющих данное законодательство элементов.
Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 года (в редакции от 18.10.2007 г.), дает общее понятие о том, что является трудовым законодательством и какова его структура. Так, в соответствии со ст. 5 кодекса регулирование трудовых отношений, в том числе связанных с реализацией гражданами трудовых прав и выполнением работодателями соответствующих обязанностей, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами осуществляется трудовым законодательством, состоящим из Трудового кодекса Российской Федерации, иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления и других органов государственной власти). Трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения регулируются также коллективными договорами, соглашениями и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права.
По мнению В.И. Миронова трудовое законодательство составляют только нормативные правовые акты и отдельные нормы, которые призваны регулировать отношения, входящие в предмет трудового права.1 Как видно, эта точка зрения подтверждена законодательно, поэтому она не вызывает сомнения.
Следуя логике познания, можно констатировать, что законодательство о трудовых правах граждан является частью трудового законодательства, поскольку распространяется не на все трудовые правоотношения, а лишь на их отдельную область - правоотношения, связанные с реализацией трудовых прав граждан.
Многие авторы сходятся во мнении, что правоотношение - это урегулированное нормами права общественное отношение в любой из сфер человеческой жизни. В частности, Н. Орлова отмечает: «...правоотношение -это возникающая на основе правовых норм индивидуализированная общественная связь между лицами, характеризуемая наличием субъективных юридических прав и обязанностей и поддерживаемая принудительной силой государства».2
В свою очередь К.Н. Гусов и В.Н. Толкунова определяют трудовое правоотношение как добровольную юридическую связь работника с работодателем, по которой работник обязуется выполнять определенную трудовую функцию на данном производстве с подчинением его внутреннему трудовому распорядку, а работодатель обязуется оплачивать его по трудовому вкладу и создавать условия труда в соответствии с законодательством, коллективным и трудовым договором.3
Таким образом, любое правоотношение связано с реализацией одной из сторон своих прав, и исполнением другой стороной корреспондирующих этим правам обязанностей. Не являются исключением и трудовые права граждан, соблюдение которых является обязанностью работодателей. Следовательно, законодательство о трудовых правах граждан включает в себя правовые акты и отдельные нормы не только устанавливающие права граждан и порядок их реализации, но и соответствующие им обязанности работодателей. Вместе с тем, в трудовых правоотношениях уязвимой стороной выступает работник, защита прав которого ставится «во главу угла».4 Как правила дорожного движения исходят из того, что они в первую очередь защищают пешехода, поскольку он находится в неравном положении с автотранспортным средством, также и законодательство о труде основано на презумпции защиты работника.5
Системный анализ приведенных научных представлений и положений правовых актов свидетельствует о том, что существующее законодательство о трудовых правах граждан в Российской Федерации представляет собой особую целостную систему норм и отдельных нормативных актов различной иерархии, устанавливающих находящиеся под защитой государства права- граждан в сфере трудовой деятельности, порядок их реализации и защиты, а также корреспондирующие им обязанности работодателей.
Большое разнообразие современных трудовых правоотношений является фактором, детерминирующим обширность законодательства о трудовых правах граждан и многочисленность его источников. Этим, кстати, рассматриваемое законодательство отличается от многих других, более кодифицированных систем правового регулирования: налогового, уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и других видов законодательства.
Фундаментальные положения, касающиеся трудовых прав и свобод граждан закрепила Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. В иерархии источников законодательства о трудовых правах граждан она занимает высшую ступень и служит основной гарантией обеспечения минимального уровня и развития трудовых прав граждан.
Она провозгласила права и свободы человека непосредственно действующими, закрепила их определяющую роль в содержании и применении законов, деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и правосудия.6
Профессор А.Я. Сухарев верно отметил, что это положение принципиально важно для развития конституционно-правого статуса личности.7
Непосредственно трудовые права граждан и основополагающие правовые принципы построения одноименных взаимоотношений закреплены в статье 37 Конституции Российской Федерации. Эта норма запрещает принудительный труд, устанавливает свободу распоряжения трудовыми способностями, а также право на безопасный труд, защиту от безработицы, отдых, в порядке установленном федеральным законом, и достойное вознаграждение за труд. Признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку.
Следует согласиться с мнением И.С. Викторова, который утверждает, что действующий Основной закон нашей страны (Конституция Российской Федерации) в целом ряде своих норм вобрал положения Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 10 декабря 1948 года, сформулированные на базе накопленного в мире положительного опыта по обеспечению основополагающих прав и свобод человека и гражданина.8
Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации, регулирующего трудовые права граждан
Анализ правоприменительной деятельности органов федеральной инспекции труда и прокуратуры свидетельствует о необходимости совершенствования ряда законодательных и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы трудового права, что также дает веские основания для ряда критических замечаний по поводу качества законов в рассматриваемой сфере.
Основным кодифицированным отраслевым источником трудового права является Трудовой кодекс Российской Федерации, вступивший в действие с 1 февраля 2002 года. По словам Президента Российской Федерации В.В. Путина, Трудовой кодекс Российской Федерации «...начал формировать цивилизованный рынок труда».
Вместе с тем, только за период с 1 февраля 2002 года до 31 декабря 2005 года в различные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие трудовые отношения, внесено 3 587 изменений.47 Нельзя не согласиться с В. Шкатуллой и М. Сытинской в том, что принятие Трудового кодекса Российской Федерации в 2001 году означало лишь начало реформы трудовых отношений, трудового законодательства и системы управления персоналом, которая продолжается до сегодняшнего времени. Изменение трудового законодательства является одним из шагов в деятельности государства по законодательному обеспечению конституционных прав граждан.
Сейчас ситуация в сфере нормотворчества на всех его уровнях и во всех его областях все еще неблагополучна, в том числе, судя по оценкам самих законодателей. По итогам работы за 2004 год Председатель Совета Федерации С. Миронов охарактеризовал отечественное законодательство как «фрагментарное и несистемное», обвинив при этом российское Правительство в «продавливании» законопроектов через парламент.49 Представляется, что это высказывание в полной мере относится и к законодательству о трудовых правах граждан.
Насколько эффективна будет реализация гражданами трудовых прав и свобод, в первую очередь зависит от состояния нормативно-правовой базы.
Этим же обусловлена и результативность надзорно - контрольной деятельности государственных органов, в том числе прокурорского надзора, представляющего собой наиболее эффективную, последовательную и специфическую форму контроля со стороны государства в очень важной для него сфере - обеспечении законности и правопорядка.5
По мнению диссертанта, основные изменения и дополнения законодательства, регулирующего сферу трудовых прав граждан, необходимы -по следующим направлениям: - усиление и проработка правовой ответственности работодателей и должностных лиц за нарушения трудовых прав граждан; - создание надлежащих правовых, экономических и организационных стимулов обеспечения работодателями достойных и соответствующих требованиям закона условий труда и системы охраны труда; - повышение реального размера заработной платы до уровня прожиточного минимума. Рассматривая первое направление, следует заметить, что самое жесткое наказание за нарушение сроков выплаты заработной платы предусматривает Уголовный кодекс Российской Федерации. Так, в ч. 1 ст. 1451 Уголовного кодекса Российской Федерации установлено, что невыдача заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных предусмотренных законом выплат свыше двух месяцев, совершенная руководителем организации, работодателем -физическим лицом из корыстной или иной личной заинтересованности наказывается штрафом в размере до 120 тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 1 года, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 5 лет, либо лишением свободы на срок до 2 лет.
Применяется данное наказание исходя не из размера невыплаченных сумм, а из сроков задержки выплат. В этом видится один из основных моментов несовершенства данной нормы. Нередки случаи, когда недобросовестные, но юридически «подкованные» руководители предприятий при приближении двухмесячного срока задолженности, «находят» средства на выплату заработной платы за полмесяца - месяц исключая, таким образом, возможность их привлечения к уголовной ответственности. В то же время они продолжают грубо нарушать трудовые права граждан, незаконно обогащаются, используя фонд заработной платы в корыстных и личных целях, за что несут, как правило, только одно наказание - несущественный административный штраф.51
Такой подход законодателя представляется необоснованным. Этот признак объективной стороны состава данного преступления требует детализации. Следует предусмотреть альтернативу сроку невыплаты зарплаты или иных сумм в виде их размера, что позволит органам следствия более избирательно подходить к фактам несвоевременной выплаты заработной платы на отдельных предприятиях. Это исключит ситуации, когда в отношении руководителя небольшого предприятия, допустившего задолженность по заработной плате на сумму в 20-30 тыс. рублей на протяжении 2 месяцев, возбуждается уголовное дело, а руководитель крупной организации, в которой сумма задолженности по заработной плате сотням работников составляет несколько миллионов, а то и десятков миллионов рублей, но не превышает 2 месяцев, лишь систематически, но безрезультатно, привлекается к административной ответственности в виде штрафа.
В литературе неоднократно отмечалось, что привлечь к уголовной ответственности руководителя, работодателя или физическое лицо, допустившее задержку заработной платы, довольно проблематично.52 Для возбуждения уголовного дела и вынесения в дальнейшем обвинительного N приговора необходимо собрать доказательства задержки выплат из корыстной I или иной личной заинтересованности.
Между тем, совершенно не ясно, что имел в виду законодатель, указывая личную заинтересованность как мотив совершения этого преступления. И относит ли он к этой категории случаи, когда руководитель (работодатель), умышленно игнорируя задолженность по заработной плате работникам, осуществлял «более необходимые» на его взгляд выплаты: расплачивался за запчасти и ГСМ для служебного автотранспорта, погашал кредиторскую задолженность за поставленную контрагентами продукцию и т.п. Зачастую правовая неопределенность в этом вопросе приводит к тому, что на территории разных городов (районов) одного субъекта РФ складывается противоречивая судебная практика, что, разумеется, не способствует торжеству законности.
В свете того, что ст. 14.21 КоАП Российской Федерации утратила силу и, фактически, ответственность за ненадлежащее управление юридическим лицом в российском законодательстве отсутствует, актуальным является вопрос о том, могут ли данные действия образовать состав преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 1451 Уголовного кодекса Российской Федерации, если в результате работникам организации свыше двух месяцев не выплачивается заработная плата.53
Научные и правовые положения, раскрывающие содержание и специфику предмета и пределов прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан Российской Федерации
Понятие предмета является ключевым для определения сущности любой деятельности, в том числе прокурорского надзора. Оно позволяет не только разграничить специфику деятельности того или органа государственной власти, но и выделить его во всей системе таких органов, отделив сферу его компетенции от сфер других, зачастую очень близких или даже смежных институтов деятельности государства.
Актуальные вопросы науки прокурорско-надзорного права всегда касались проблемы неотделимых друг от друга полноты научного и точности законодательного определения предмета «общего» прокурорского надзора. Об этом свидетельствуют многочисленные научные разработки, проведенные со времен становления института прокуратуры в ее нынешнем виде, и многообразие его определений, данных исследователями в этой области.62
Нельзя не согласиться с утверждением В.З. Гущина о том, что без четкого представления о предмете нельзя уяснить специфику прав и обязанностей прокурора, особенности методов и форм прокурорского надзора в любой области. Определение предмета способствует полному осуществлению прокурорской деятельности, своевременному выявлению и устранению нарушений прав граждан, предотвращает факты неправомерного вмешательства прокурора в оперативно-хозяйственную, в уставную деятельность общественых формирований.63
Фундаментом для развития и совершенствования современного научного понимания предмета прокурорского надзора служат разработки науки и практики прокурорского надзора советского периода. 4 В этом плане наиболее тесно перекликается с современными взглядами на предмет прокурорского надзора определение, предложенное В.В. Гавриловым. Его точка зрения заключается в следующей спецификации предмета прокурорского надзора: 1) исполнение законов, то есть соответствие: а) нормативных актов, издаваемых поднадзорными прокуратуре органами и должностными лицами; б) действий этих органов и лиц - предписывающим, запретительным и разрешительным указаниям, содержащимся в Конституции, законодательных актах, правовых актах. 2) соблюдение законов гражданами; 3) принятие поднадзорными органами и лицами мер к предупреждению нарушений законов - в целях повсеместного установления, несмотря ни на какие местные и ведомственные различия, режима законности правопорядка.65
По мнению Б.В. Коробейникова в качестве предмета прокурорского надзора должны быть определены не нормы права, за исполнением которых осуществляется надзор, а законность деятельности субъектов правоприменения. і В определенной степени уточняет данную позицию уже на современном этапе А.Х. Казарина, полагающая, что предметом прокурорского надзора является законность действий и актов. При этом она отождествляет понятия объекта и предмета надзора. Ряд ученых (Г.И. Бровин, Ю.Е. Винокуров68, В.В. Долежан69, В.Т. Михайлов, 70 ; С.Г. Новиков и др.) высказывали аналогичные точки зрения. Другое определение дано В.Н. Галузо, считающим, что предмет прокурорского надзора структурно состоит из двух частей: исполнения действующего законодательства органами и должностными лицами, осуществляющими административно-распорядительную деятельность, и обеспечения соответствия законам правовых актов этих же органов и должностных лиц.71
По мнению В.В. Долежана сущность предмета прокурорского надзора заключается в отступлениях от закона в деятельности органов власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан.72
При таком понимании предмета прокурорского надзора за исполнением законов, по мнению автора диссертации, необоснованно ограничивается не только область деятельности, но и назначение самого института прокуратуры, ведь в соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре, действующими организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации, при организации надзора всем прокурорам предписано уделять самое пристальное внимание профилактической составляющей их деятельности, предотвращать любые проявления нарушений закона. Для этих целей в Законе о прокуратуре Российской Федерации предусмотрен и отдельный вид акта прокурорского реагирования — предостережение, которое объявляется в целях предупреждения правонарушений и при наличии достаточных оснований полагать возможность совершения противоправных деяний.
Комплексное и основательное исследование позволило И.С. Викторову обозначить содержание предмета прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан как «...соблюдение конституционных прав граждан на труд, исполнение норм Трудового кодекса Российской Федерации, иных федеральных и региональных законов организациями и предприятиями всех организационно-правовых форм собственности, которые поднадзорны прокуратуре, их должностными лицами, руководителями и органами управления, соответствие Конституции Российской Федерации и законам нормативно-правовых актов, издаваемых этими органами и должностными лицами, в том числе принимаемых органами надзора и контроля по материалам проверок о привлечении физических и юридических лиц к предусмотренной законом ответственности».
Автор соглашается с этой точкой зрения, которая в полной мере подтверждается практикой надзора за соблюдением законов в сфере трудовых прав граждан. Между тем, по мнению диссертанта, заслуживает конкретизации перечень организаций и предприятий, на которые распространяется надзор за исполнением законодательства о трудовых правах граждан, что позволит в полной мере охарактеризовать систему объектов надзорной деятельности и заложит предпосылки для дальнейшего исследования проблематики объекта и пределов прокурорского надзора.
Кроме того, спорным является отнесение к сфере прокурорского надзора только Конституции Российской Федерации и законов, то есть сужение его рамок.
Теоретиками прокурорского надзора рассматриваются две прямо противоположные точки зрения на эту проблему.
Одни, придерживаясь точного смысла ст. 1 Закона о прокуратуре и его буквального толкования, считают, что в предмет прокурорского надзора входит только соблюдение Конституции Российской Федерации исполнение законов. Обеспечение исполнения остальных правовых актов они относят исключительно к прерогативе органов контроля.73
Другие, соответственно, придерживаются противоположного понимания данного вопроса, которое состоит в том, что органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением федеральных законов и иных нормативных правовых актов, в том числе подзаконных, если они соответствуют положениям законов.74
Состояние законности в сфере трудовых отношений и классификация нарушений прав граждан Российской Федерации
Изучение и анализ статистических данных Генеральной прокуратуры Российской Федерации , Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации113, Федеральной службы государственной статистики114, ознакомление с материалами прокурорского надзора, годовыми отчетами Роструда и Федеральной инспекции труда115, научными публикациями и сообщениями в средствах массовой информации11 , проведенные в ходе диссертационного исследования, позволяют сделать вывод о том, что в Российской Федерации общее положение с соблюдением трудовых прав граждан продолжает оставаться неблагополучным, законодательство повсеместно нарушается, а общее количество выявляемых нарушений в сфере труда возрастает ежемесячно, чем причиняется огромный материальный ущерб значительной части работников.
Сегодня сфера трудовых отношений является остро конфликтной. Несмотря на отдельные позитивные сдвиги, состояние законности в этой области является неудовлетворительным.
Имеют место многочисленные факты незаконных увольнений. Массовые масштабы принимают в некоторых регионах задержки выплаты заработной платы. Охрана труда находится пока еще на низком уровне. Из-за несоответствия установленным требованиям условий и организации труда имеют место многочисленные факты профессиональных заболеваний, травматизма и гибели людей. В то же время часто работники лишены эффективной защиты своих прав и интересов.
Значительный рост числа нарушений трудовых прав граждан, выявленных прокурорами в 2007 году, изменил их удельный вес в числе всех нарушений в социальной сфере, остававшийся в течение последних пяти лет (2000-2005 гг.) на уровне 60%118, и он достиг почти 64% (+ 40 тыс. нарушений)119.
Это, в свою очередь, привело к возрастанию прокурорской активности120, о чем свидетельствуют статистические данные из отчетов о работе прокуроров последних лет, и обусловило приоритетность прокурорского надзора в таких сферах как соблюдение прав граждан на оплату и безопасный труд.
Как констатировалось на заседании Президиума Государственного Совета в сентябре 2006 года, доходы населения в 2006 году увеличились на 11,5%, а заработная плата - на 25%. Росли среднедушевые доходы населения в связи с повышением зарплат работников бюджетной сферы, в том числе в рамках национальных проектов. В большинстве регионов снижалась задолженность по заработной плате и только в Республике Адыгея, по данным Минрегиона РФ, задолженность возросла на 28%. Снижение общей суммы задолженности по заработной плате продолжается последние 3 года. В 2006 году она снизилась на 25% и на 1 января 2007 г. по данным Федеральной службы государственной статистики составила 4,2 млрд. рублей.122 Вместе с тем, этот показатель сохранялся недолго, и уже с февраля 2007 г. задолженность вновь начала расти, составив к 1 июля 2007 г. почти 4,6 млрд. рублей (см. диаграмму 1).
Несмотря на то, что это лучший показатель за 5 прошедших лет и наметившуюся позитивную динамику, в целом положение с соблюдением прав граждан на оплату труда продолжает оставаться сложным. Задолженность по заработной плате на 1 июля 2007 г. имели 300 тыс. человек, из них 26% -работники сельского хозяйства, 23% - обрабатывающих производств, 22% -работники, занятые в строительстве, управлении недвижимым имуществом, производстве и распределении электроэнергии, газа и воды, на долю работников, занятых в области культуры, образования, здравоохранения и социальных услуг приходилось 15%.
Основной объем задолженности по заработной плате сложился из-за отсутствия собственных средств организаций - 3,9 млрд. рублей. Немалая часть приходится и на недостаточное бюджетное финансирование. Задолженность из-за несвоевременного получения денежных средств из бюджетов всех уровней составила 289 млн. рублей, в том числе из федерального бюджета задолженность составила 102 млн. рублей, бюджетов субъектов Российской Федерации— 31 млн. рублей, местных бюджетов— 156 млн. рублей, (см. диаграмму 2).
В строительстве, транспорте, обрабатывающих, добывающих производствах, сельском хозяйстве, производстве и распределении электроэнергии, газа и воды, коммунальных услугах по удалению сточных вод, отходов и аналогичной деятельности — 91-100% просроченной задолженности по заработной плате образовано из-за нехватки у организаций собственных средств.
В общем объеме просроченной задолженности по заработной плате 30% приходится на обрабатывающие производства и 17% - на сельское хозяйство.
Из общей суммы невыплаченной заработной платы на долги, образовавшиеся в 2006 году, приходится 854 млн. рублей (20,3%), в 2005 году и ранее — 1220 млн. рублей (28,9%).123
Нарушения трудовых1 прав граждан в сфере оплаты труда, в свою очередь становятся причинами возникновения большинства коллективных трудовых споров в организациях. Невыполнение органами государственной власти и местного самоуправления, руководителями хозяйствующих субъектов обязательств по выплате заработной платы вынуждают работников прибегать к голодовкам, забастовкам и другим крайним формам выражения протеста.124
Как положительный сдвиг в деле обеспечения законности следует отметить тенденцию к снижению абсолютного числа погибших на производстве, наметившуюся в последние годы.
По данным Роструда, в 2006 году на производстве погибло 4,3 тыс. человек (в 2005 году - 4,6 тыс. человек), в том числе 362 женщины и 14 несовершеннолетних.125 Этот показатель является минимальным по России за последние 11 лет.
Аналогичным образом, с 2001 года наметилась устойчивая тенденция к снижению уровня профессиональной заболеваемости в стране. По данным Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в 2005 году было зарегистрировано 8156 случаев профессиональных заболеваний, что на 19,4% меньше чем в 2004 году.
