Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на труд 13
1. Понятие, цели и задачи прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на труд 13
2. Предмет прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на труд 35
3. Объект и пределы прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на труд 75
Глава II. Особенности прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на труд 86
1. Организационно-правовые формы и методы прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на труд 86
2. Основные положения и специфика методики проведения проверки соблюдением конституционного права на труд 108
3. Характерные нарушения, выявляемые прокурорами по результатам проверок соблюдения права на труд, и принимаемые акты прокурорского реагирования 128
4. Работа прокурора по привлечению к ответственности за нарушение конституционного права на труд 167
Заключение 185
Список литературы
- Предмет прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на труд
- Объект и пределы прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на труд
- Основные положения и специфика методики проведения проверки соблюдением конституционного права на труд
- Работа прокурора по привлечению к ответственности за нарушение конституционного права на труд
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Верховенство закона, реальное обеспечение прав и свобод человека и гражданина – вот основные базовые принципы построения правового государства.
Ст. 37 Конституции закрепляет права и свободы граждан в сфере трудовых отношений и провозглашает право рассмотрения трудовых споров. Обеспечение трудовых прав граждан является важнейшим направлением деятельности государства.
В условиях негативных последствий мирового финансово-экономического кризиса, связанных с задержкой заработной платы, необоснованным сокращением штата работников и другими нарушениями трудовых прав работников важное значение приобретает проблема защиты прав и законных интересов граждан в сфере труда.
В 2012 году должностными лицами федеральной инспекции труда было проведено 33,99 тыс. проверок по вопросам соблюдения законодательства о трудовых договорах. При этом в результате проведенных проверок было выявлено свыше 84 тыс. правонарушений по вопросам трудового договора (в среднем 2,5 нарушений, выявленных в ходе одной проверки).
Также ежегодно увеличивается количество нарушений трудовых прав граждан, выявленных прокурорами, что требует от прокуроров неослабевающего внимания и совершенствования способов укрепления законности, а также поиска новых форм и методов воздействия на нарушителей. Такая результативность органов государственного надзора и контроля не обеспечивает должный уровень законности в сфере трудовых прав граждан. В этих условиях возрастает роль взаимодействия федеральной инспекции труда при осуществлении своих функций с органами прокуратуры в рамках участия государственных инспекторов труда в проверках, проводимых органами прокуратуры, в качестве специалистов, обладающих специальными знаниями, необходимыми для реализации мер прокурорского реагирования по привлечению к ответственности лиц, совершивших нарушения законодательства о труде и об охране труда, а также при рассмотрении дел об административных правонарушениях, возбужденных органами прокуратуры, и информирование прокуроров о результатах их рассмотрения.
Прокурорский надзор за соблюдением конституционного права на труд в современных условиях выступает действенной гарантией, ведь реализуя предоставленные полномочия органы прокуратуры предотвращают массовые нарушения трудовых прав. В этой связи, Генеральная прокуратура надзор за исполнением трудового законодательства рассматривает в качестве приоритетного направления деятельности органов прокуратуры, которые обязаны активнее использовать свои полномочия для защиты трудовых прав граждан.
Таким образом, роль прокуратуры как органа осуществлявшего надзор за соблюдением законов, в том числе и по соблюдению трудового законодательства, особенно возрастает.
Все вышеизложенное обусловливает необходимость глубокой проработки вопроса о деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением конституционного права на труд во взаимосвязи с современным состоянием законности и тенденциями совершенствования трудового законодательства.
Степень научной разработанности проблемы. В юридической науке проблемы организации прокурорского надзора рассматривались в трудах ученых: В.М. Анисимкова, В.Г. Бессарабова, В.З. Веселовго, Ю.Е. Винокурова, И.С. Викторова, Л.М. Колодкина, В.Д. Малкова, Э.П. Масленникова, А.И. Москвина, В.И. Рохлина, Ю.И. Скуратова, В.Ф. Сухарева, Г.А. Туманова и др.
При этом, вопросам прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на труд уделялось недостаточное внимание.
Отдельным проблемам защиты трудовых прав граждан, в том числе мерами прокурорского реагирования посвящены диссертационные исследования А.Е. Вишневской, Е.Э. Денисовой, Сабельфельд Т.Ю., Тризно И.Н., Чернышевой Л.А. и др.
Однако в данных работах не получили достаточного исследования ряд проблем, в том числе разграничения задач в сфере обеспечения трудовых прав между органами исполнительной власти и прокуратуры, обусловливающее их значительное изменение в связи необходимостью четкого определения пределов предмета надзора за исполнением трудового законодательства; эффективной защиты нарушенных трудовых прав путем обращения с исковыми заявлениями в суд и осуществление надзора за исполнением судебных решений, вынесенных по искам прокуроров.
Объектом исследования послужили сформировавшиеся общественные отношения, складывающиеся при реализации полномочий прокурора в ходе осуществления надзора за соблюдением трудового законодательства.
Предметом исследования является деятельность прокурора по надзору за соблюдением трудового законодательства во взаимосвязи с современным состоянием и тенденциями дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность прокуратуры, а также теоретические и практические вопросы планирования работы прокурора, организации надзорных проверок и адекватных мер прокурорского реагирования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических, организационных и методологических положений прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на труд, а также определение оптимального подхода и практических рекомендаций по его осуществлению.
Достижению поставленной цели способствовало решение диссертантом следующих задач:
- изучить и определить на основе действующего законодательства систему и структуру органов надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, проанализировать состояние законности в их деятельности;
- исследовать теоретические аспекты прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан;
- показать особенности и проблемные вопросы, связанные с организацией работы прокурора по осуществлению надзора по осуществлению надзора за соблюдением конституционного права на труд;
- проанализировать полномочия прокуроров, направленных на выявление, так и на устранение нарушений трудовых прав граждан;
- дать качественную характеристику системы средств, используемых органами прокуратуры по реагированию и предупреждению нарушений трудового законодательства;
- проанализировать объем и характер правовых и организационных средств прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на труд;
- выработать рекомендации по совершенствованию правовой регламентации и организации прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства.
Методологическую базу исследования составляют такие всеобщие принципы научного познания как объективность, всесторонность, полнота, историзм, единство теории и практики. Наряду с общими методами научного познания (анализом и синтезом, системно-структурным подходом, индукцией и дедукцией, логическим абстрагированием и др.) применялись специальные методы: формально-логический, статистический, конкретно-социологический, метод юридико-технического анализа и др.
Научная обоснованность и достоверность положений и выводов обеспечены применением апробированных юридической наукой методов и методик исследования, соблюдением требований теории организации правоохранительной деятельности, ее методологических принципов, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта, а также использованием опубликованного и апробированного научного материала по рассматриваемой проблеме.
Теоретическую основу исследования составили, главным образом, научные труды российских, советских и зарубежных авторов в области общей теории права, уголовного права, административного права, организации правоохранительной деятельности, прокурорского надзора и др.
Среди них следует отметить работы Н.Г. Александрова, А.И. Алексеева, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, С.А. Емельянова, А.Д. Зверева, А.Х. Казариной, Д.В. Коробейникова, В.М. Лебедева, В.Г. Мелкумова, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, О.В. Смирнова, А.Я. Сухарева, А.А. Чувилева, В.Б. Ястребова и др.
Нормативная база исследования включает Конституцию Российской Федерации, международно-правовые акты и ратифицированные Российской Федерацией международные договоры, закрепляющие права, свободы и законные интересы граждан в сфере труда, нормы отечественного трудового, гражданского, административного и уголовного законодательства, федеральные конституционные законы, отдельные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные правовые акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации и иные правовые акты подзаконного характера.
Эмпирическая база исследования заключается в изученных и проанализированных отчетах, справках, докладных записках, информациях, обзорах, обобщениях, актах прокурорского реагирования, статистических данных Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов РФ за период с 2008 по 2013 годы.
Диссертантом изучены, обобщены, проанализированы и адаптированы для целей настоящего исследования статистические данные и результаты практической деятельности Федеральной инспекции труда РФ за период с 2007 по 2012 годы.
Проанализированы 200 актов прокурорского реагирования, изучены материалы около 120 надзорных проверок по жалобам о нарушениях трудовых прав граждан.
Научная новизна исследования определяется сущностью решаемых в диссертации проблем. Основное внимание в работе уделяется вопросам правового регулирования и организационного обеспечения деятельности прокуратуры, по обеспечению законности локальных нормативных актов в сфере труда. В рамках проводимого исследования, автором выдвинута общая гипотеза относительно существующей связи между состоянием законности в области трудового права и эффективностью организационно-правового обеспечения прокурорского надзора в указанной сфере деятельности.
Научной новизной обладает разработанные предложения, и рекомендации по совершенствованию законодательства, направленные на повышение эффективности прокурорского надзора в сфере действия норм трудового права.
Автором обоснованы предложения, направленные на совершенствование организационно-правовых форм и методов деятельности прокуратуры по обеспечению законности в сфере трудового права, а также разработаны и внесены предложения, направленные на совершенствование методики проведения прокурорских проверок в сфере труда.
Научная новизна проведенного исследования проявляется также в следующих выводах и положениях, выносимых на защиту:
-
Под прокурорским надзором за соблюдением трудовых прав граждан следует понимать осуществляемую от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц (прокуроров) по обеспечению соблюдения конституционных прав граждан на труд и исполнения законодательства, регламентирующего трудовые права граждан, всеми федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за гражданами-работодателями посредством выявления и своевременного устранения нарушений закона, привлечения виновных к установленной законом ответственности.
2. В ходе исследования установлено, что к основным задачам прокурорского надзора за соблюдением трудовых правах граждан следует относить:
– обобщение и анализ информации о состоянии законности в сфере соблюдения конституционного права на труд;
– предупреждение и профилактика нарушений трудовых прав;
– выявление и устранение причин и условий, способствовавших нарушению трудовых прав граждан;
– обеспечение действенной и эффективной работы органов государственного надзора и контроля по защите трудовых прав граждан;
– организация эффективного взаимодействия прокуратуры с органами власти и контроля, органами местного самоуправления и при осуществлении надзора за соблюдением конституционного права на труд;
– участие в совершенствование законодательства о трудовых правах.
3. Прокурорский надзор за соблюдением конституционного права на труд выступает, с одной стороны, как важнейший организационно-правовой способ обеспечения законности правовых актов и, с другой стороны, как правовое средство совершенствования нормотворческой и правоприменительной практики соответствующих органов власти и контроля.
4. Обосновано, что основные усилия и меры прокурорского реагирования в современных условиях следует направлять на профилактику таких правонарушений в сфере трудовых прав граждан, как: включение в трудовой договор условий, ухудшающих положение работников по сравнению с нормами трудового законодательства (ст. 57 ТК РФ); отсутствие в договоре условий, подлежащих включению в трудовой договор (ст. 57 ТК РФ); несоблюдение работодателем письменной формы трудового договора (ст. 67 ТК РФ); установление испытательного срока, превышающего пределы, установленные (ст. 70 ТК РФ); перевод работника на другую постоянную работу без его письменного согласия (ст. 72 ТК РФ), нарушение сроков выплаты заработной платы и иных сумм, причитающихся работнику (ст. 142 ТК РФ), не соблюдение обязанности по обеспечению безопасных условий труда (ст. 212 ТК РФ) и др., иные нарушения правовых актов и условий коллективных договоров и соглашений, а также трудовых договоров, содержащих дополнительные гарантии права на труд.
5. Обосновано, что эффективное информационно-аналитическое обеспечение надзора за соблюдением трудовых прав граждан в современных условиях должно базироваться на учете сведений о правонарушениях в сфере трудовых прав, поступающих из территориальных органов Федеральной службы государственной статистики, Федеральной налоговой службы Российской Федерации, Федеральной службы судебных приставов, органов местного самоуправления, судебных органов, арбитражных управляющих, Следственного комитета Российской Федерации, профсоюзных и других общественных организаций, хозяйствующих субъектов, а также от граждан, в том числе работников предприятий и организаций, права которых нарушены.
7. Граждане, состоящие в трудовых отношениях, обладают меньшими процессуальными и правовыми возможностями на обращение в суд, чем граждане, не состоящие в трудовых отношениях, выполняя работы по гражданско-правовым договорам подряда, поручения и оказания услуг. Ведь на споры, вытекающие из аналогичных правоотношений, при этом урегулированных гражданско-правовым договором, а не трудовым договором, распространяется срок давности, равный трем годам.
В целях повышения эффективности защиты трудовых прав работников представляется целесообразным в действующем законодательстве закрепить правило об увеличении срока возможного обращения работника в судебные органы за разрешением индивидуального трудового спора до одного года.
В свою очередь, для обеспечения конституционного права на труд и распространения гарантий и компенсаций на лиц, подвергающихся дискриминации и невольно соглашающихся на условия гражданско-правового договора, мерами прокурорских проверок необходимо выявлять подмену трудовых отношений гражданско-правовыми.
8. Установлено, что неотъемлемой частью предупредительно-профилактических мероприятий с одной стороны, и способом охраны трудовых прав граждан с другой стороны, являются применяемые органами прокуратуры следующие формы реагирования на установленные факты нарушений трудового законодательства:
- принесение протеста на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу либо обращение в суд в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации;
- внесение представления об устранении нарушений закона;
- привлечение лиц, виновных в нарушении трудового законодательства, к административной или принятие мер к тому, чтобы лица, совершившие преступление против трудовых прав граждан были подвергнуты уголовному преследованию;
- направление предостережения о недопустимости нарушения закона;
- предъявление иска в интересах лиц, ограниченных в возможности самостоятельно отстаивать свое конституционное право на труд.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования. Диссертация содержит теоретические разработки, направленные на совершенствования теории прокурорского надзора в сфере надзора за соблюдением трудового законодательства, а также за законностью правовых актов, издаваемых Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации и подведомственными ему федеральными органами, как одного из способов обеспечения законности.
Сформулированные автором выводы и предложения направлены на совершенствование деятельности прокуратуры в рассматриваемой подотрасли прокурорского надзора, которые также могут быть использованы в нормотворческой деятельности Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации и подведомственными ему федеральными органами.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора, использовались в выступлениях на научно-практических конференциях.
Основные положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры уголовно-правовых и специальных дисциплин АНО ВПО «Московский гуманитарный университет»
Результаты проведенного исследования были внедрены в учебный процесс ФГКОУ ВПО «Санкт-Петербургский университет сервиса и экономики», а также в практическую деятельность органов прокуратуры.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка используемой литературы, приложения.
Предмет прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на труд
В.Е. Чиркин пишет, что «в современном государстве существует множество органов и должностных лиц, которых не было во времена, когда формулировалась концепция разделения властей» . В ряду таких органов можно отметить избирательные комиссии, органы при Президенте, Конституционное Собрание, Банк России, органы судебного сообщества и квалифицированные коллегии судей, органы финансового контроля и органы прокуратуры. М.В. Баглаю принадлежит определение таких органов как «органов государственной власти с особым статусом»3. О.Е. Кутафин отмечает при этом наличие «органов президентской власти» и «особой группы государственных органов прокуратуры»4.
Представляется аргументированной позиция В.Е. Чиркина, который пишет, что концепция разделения властей имеет носит, в основном, приблизительный, ориентирующий характер, поэтому необходимо, прежде всего, ориентироваться на реальное положение вещей, а не зацикливаться на догме.
Указанные выше фундаментальные ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная - в целом представляют собой олицетворение государственной власти, однако их существование не отрицает возможности существования иных функционально самостоятельных правовых институтов. Наличие последних базируется на реальных потребностях государства, на необходимости контроля и «сдерживания» любой из основных ветвей власти.
Вместе с тем, представляется важным включение указанных институтов в рамки демократического государственного государства, так, чтобы они способствовали балансу фундаментальных ветвей власти. В условиях российской государственности инструментом системы «сдержек» и «противовесов» выступает, в первую очередь, прокуратура. Она контролирует выполнение законодательства и незамедлительно принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили.
В виду вышесказанного, надзор за исполнением законов в Российской Федерации является одним из основополагающих видов государственной деятельности. Этот надзор осуществляет специализированный орган, который отличается по своему правовому статусу, системе построения, структуре, предмету, методу, задачам и целям деятельности. Речь идет, безусловно, о прокуратуре, которая имеет все признаки органа государственной власти. Такая система надзора за исполнением законодательства является прогрессивным достижением государственности, приводящим в активное и постоянное движение все ее демократические механизмы, учитывая российскую специфику.
А. Чурилов отмечает, что направленность прокурорского надзора напрямую зависит от изменений и дополнений в Закон о прокуратуре. Например, в последней редакции указанного закона существенно ограничены возможности вмешательства в экономическую деятельность. В виду этого центр внимания прокуроров переместился в сторону защиты прав и свобод человека и гражданина1.
Основой прокурорской деятельности является надзор, реализация указанных функций заключается, по сути, в обеспечении проверки конкретных сведений о нарушениях законов, о которых стало известно органам прокуратуры, в оценке этих обстоятельств и квалификации нарушений законов, в принятии актов прокурорского реагирования1.
Правовой статус органов прокуратуры в структуре механизма государственной власти имеет и определенные недостатки. В частности, в соответствии с Конституцией РФ, правом законодательной инициативы у генерального прокурора отсутствует. При этом, прокуратура, как надзорный орган, должна обеспечивать соблюдение законности во всех сферах, и в процессе осуществления своих функций она сталкивается с рядом проблем применения конкретных законов. Поэтому прокуратура имеется возможность выявить противоречия и пробелы в них.
Генеральная прокуратура РФ имеет возможность обобщить указанную информацию и обозначить круг вопрос, требующих решения на законодательном уровне, что позволит своевременно и эффективно устранять недостатки в действующих законах или принимать новые.
Правосудие не может являться заменой прокурорскому надзору за законностью, а судебная система не может и не должна брать на себя надзорные функции прокуратуры. Это обстоятельство определяется различными способами осуществления своих полномочий судом и прокуратурой. Первый осуществляет их в результате инициации заинтересованными лицами, а также по мере поступления конкретных заявлений и жалоб, по мере поступления материалов следственных и оперативных органов. Осуществление судом своих полномочий происходит, как правило, публично, и путем судебного разбирательства.
Объект и пределы прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на труд
Давая заключение по делу, по мнению В. Рябцева, прокурор выступает в качестве государственного поверенного в делах законности4. Ю. В. Корулина указывая на то, что заключение носит рекомендательный, а не императивный характер и призвано ориентировать суд на вынесение законного и обоснованного решения (определения), полагает, что заключение прокурора, по сути, является проектом решения суда5. Следует согласиться с мнением С. Г. Бывальцевой, что дача прокурором заключения в гражданском процессе по определенной категории дел способствует решению задач обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан.
Прокурор в этом случае оказывает помощь суду в разрешении гражданского дела, поскольку его заключение как представителя органа, стоящего на страже закона, основывается на объективной оценке всех представленных доказательств . Но некоторые ученые ставят под сомнение необходимость дачи прокурором заключения и даже самого его участия в гражданском процессе, утверждая, что такое участие - это «юридический атавизм» и «судьи, рассматривающие гражданские дела, не нуждаются в заключениях прокуроров»2.
Давая оценку статуса прокурора в гражданском процессе России, Европейский суд по правам человека ранее видел в прокуроре только государственного обвинителя, то в настоящее время он считает, что возбуждение по заявлению прокурора гражданского дела в суде само по себе не нарушает принцип равенства процессуальных возможностей сторон судопроизводства. По мнению Европейского суда, поддержка прокуратурой одной из сторон может быть оправдана, когда она осуществляется в целях защиты уязвимых лиц, реальных государственных интересов или имущества, а также когда правонарушение затрагивает большое число людей.
В условиях финансового кризиса одним из грубейших нарушений в сфере труда является невыплата работодателем заработной платы. На практике достаточно часто суд по заявлению прокурора возбуждает производство по гражданскому делу о взыскании заработной платы. Например, в защиту интересов работников ОАО «СК-Премьер» предъявлено в суд 210 заявлений в порядке ст. 45 ГПК РФ о взыскании задолженности по заработной плате на сумму 3 355 953 руб., которые рассмотрены судом и удовлетворены1.
Прокурорская практика Саратовской области в части защиты прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц позволяет говорить о большой актуальности данной проблематики, нуждающейся в скорейшем разрешении. В частности, в течение 2006 года сотрудники органов прокуратуры Саратовской области в части обеспечения интересов неопределенного круга лиц подали подано 107 заявлений, а в течение 2007 года - 147 заявлений. Сотня заявлений по указанным случаям была подана уже в течение первых 10 месяцев 2008 года, что значительно превышает темпы предыдущих двух лет. Указанная статистика говорит об устойчивой тенденции повышения количества случаев нарушений прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц в различных сферах общественной жизни.
Не подлежит упразднению заключение прокурора в отношении категории дел, по которым он его дает. Данной категорией дел являются дела, в которых значительно затрагиваются права граждан, общества, государства. Данная категория дел основана на публичных правоотношениях. Кроме того, это дела особого производства и дела искового производства. Обе эти категории касаются основных прав граждан, в частности в свете темы настоящее диссертационного исследования - это право на труд, на возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью, и некоторые другие.
С. Г. Бывальцева замечает, что ГПК РФ практически не конкретизирует цели, для достижения которых прокурор вступает в процесс. Она, поэтому, предлагает внести дополнение в статью 45 ГПК РФ в следующем виде: «Прокурор вступает в процесс и дает заключение в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства»1.
Следует предположить, что в письменном заключении прокурора по делам о восстановлении на работе должны быть указаны и оглашены им в судебном заседании следующие положения: 1) сущность требований заявителя (истца) (восстановление на работе, оплата времени вынужденного прогула, компенсация морального вреда); 2) обстоятельства, установленные в ходе судебного заседания (факт возникновения трудовых отношений (заключение трудового договора), факт прекращения трудовых отношений); 3) доказательства, подтверждающие эти обстоятельства (приказы о приеме на работу, об увольнении, трудовой договор, иные доказательства); 4) нормативный акт, на основании которого суд должен разрешить иск или заявление; 5) вывод о том, подлежит ли заявленное требование удовлетворению и в какой части. Правовыми последствиями незаконного увольнения являются оплата времени вынужденного прогула и компенсация морального вреда. Такие требования могут быть удовлетворены как полностью, так и в части; 6) обязанности ответчика по отношению к истцу (например, обязанность работодателя издать приказ о восстановлении на работе, произвести оплату времени вынужденного прогула, компенсировать в денежной форме причиненный работнику незаконным увольнением моральный вред).
Основные положения и специфика методики проведения проверки соблюдением конституционного права на труд
Правовое обеспечение прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на труд характеризует систему нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок осуществления рассматриваемого вида надзорной деятельности: приказ Генпрокуратуры России от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»; приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; приказ Генпрокуратуры России от 26 апреля 2012 г. № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе»; Указание Генпрокуратуры РФ от 6 июля 2000 г. № 107/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране труда на предприятиях и в организациях всех форм собственности» и другие. Правовое обеспечение прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на труд, в свою очередь, с организационной точки зрения предопределяет такие его направления, как: - реализация прав граждан на своевременное и полное вознаграждение за труд (заработная плата/денежное довольствие); - реализация прав граждан в сфере трудоустройства; - реализация прав граждан в части, касающейся выходного пособия, а также гарантий и компенсаций, связанных с расторжением трудового договора (контракта); - реализация прав трудовыми мигрантами и др.
Вместе с тем, указанный перечень прав, к сожалению, не исключает того, что все еще существуют права, не охваченные правовой материей законодательного механизма защиты (право на защиту от дискриминации, профсоюзные права и др).
Кроме того, нуждается в дополнительной правовой защите средствами прокурорского надзора и такие основные принципы регулирования трудовых отношений, как: запрещение принудительного труда и дискриминации в сфере труда, равенство прав и возможностей работников и др. Вместе с тем в соответствии со ст. 19 Конституции РФ женщины имеют равные с мужчинами права и свободы и равные возможности для их реализации. Согласно ч. 1 ст. 3 Трудового кодекса (ТК) Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. каждый имеет равные возможности для реализации своих трудовых прав.
В соответствии с ч. 2 ст. З ТК РФ никто не может быть ограничен в трудовых правах и свободах или получать какие-либо преимущества независимо от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, возраста, места жительства, отношения к религии, политических убеждений, принадлежности или непринадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника.
Часть 2 ст. 3 ТК РФ запрещает дискриминацию женщин в сфере трудовых отношений. В соответствии с ч. 3 ст. 3 ТК РФ не являются дискриминацией установление различий, исключений, предпочтений, а также ограничение прав работников, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом, либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите.
Гарантированное Конституцией равноправие женщин с мужчинами в сфере трудовых отношений обеспечивается предоставлением женщинам равных с мужчинами прав в приеме на работу, в труде, вознаграждении за труд и продвижении по работе. С учетом особенностей женского организма и в целях создания условий для обеспечения фактического равноправия женщин с мужчинами трудовое законодательство предусматривает специальные правила охраны труда женщин, льготы и дополнительные гарантии их трудовых прав.
Часть 1 ст. 253 ТК РФ ограничивает применение труда женщин на тяжелых работах и работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на подземных работах, за исключением нефизических работ или работ по санитарному и бытовому обслуживанию.
Вместе с тем, следует отметить, что Трудовой кодекс Республики Молдова, например, предусматривает большие льготы для женщин, имеющих детей, чем Трудовой кодекс Российской Федерации.
В частности, ст. 126 Трудового кодекса (ТК) РМ, утвержденного Законом РМ от 28 марта 2003 г. № 154-XV, дает право на дополнительный отпуск без сохранения заработной платы по уходу за ребенком в возрасте от трех до шести лет. Трудовой кодекс Российской Федерации не дает права на такой отпуск. Статья 251 ТК РМ запрещает увольнение беременных женщин и работников, осуществляющих уход за ребенком в возрасте до шести лет, по инициативе работодателя, за исключением случаев ликвидации предприятия.
Часть 4 ст. 261 ТК РФ запрещает расторжение трудового договора с женщинами, имеющими детей в возрасте до трех лет, одинокими матерями, воспитывающими ребенка в возрасте до четырнадцати лет (ребенка-инвалида до восемнадцати лет), другими лицами, воспитывающими указанных детей без матери (за исключением увольнения по основаниям, предусмотренным п. 1, 5 - 8, 10 или 11 ч. 1 ст. 81 или п. 2 ст. 336 ТК РФ).
Таким образом, ТК РФ разрешает увольнение женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет, одиноких матерей, воспитывающих ребенка в возрасте до четырнадцати лет (ребенка-инвалида до восемнадцати лет), других лиц, воспитывающих указанных детей без матери, в случае ликвидации предприятия либо прекращения деятельности индивидуальным предпринимателем, а также за нарушения трудовой дисциплины.
В этой связи было бы целесообразно, ч. 4 ст. 261 ТК РФ изменить, запретив увольнение лиц, указанных в ч. 4 ст. 261 ТК РФ, за нарушения трудовой дисциплины, т.е. по пунктам 5 - 8, 10 или 11 ч. 1 ст. 81 ТК РФ.
Работа прокурора по привлечению к ответственности за нарушение конституционного права на труд
Процессуальные основания участия прокурора в гражданском процессе путем обращения в суд с заявлением установлены ч. 1 ст. 45 ГПК РФ.
Указанной нормой процессуального закона также установлено, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Кроме того, закон установил ограничительное условие, состоящее в том, что заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в строго определенных законом случаях1.
Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. № 43-ФЗ было установлено, что указанное ограничение не распространяется на заявления прокурора, поданные на основании обращений к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов, в том числе и в сфере трудовых (служебных) и непосредственно связанных с ними отношений.
Данное изменение законодательства, существенно расширившее полномочия прокурора на обращение с заявлением в защиту нарушенных трудовых прав граждан, встречает в научной литературе неоднозначную оценку. Так, Т.Ю. Сабельфельд в своем диссертационном исследовании безусловно поддерживает подобное расширение полномочий прокурора по предъявлению исков1.
Более критическую позицию по данному вопросу занимает И.Н. Тризно2, который считает, что решение законодателя, снимающее ограничение на подачу иска прокурором только случаями невозможности для гражданина самостоятельно подать иск, приведет к злоупотреблениям со стороны отдельных граждан, которые все же имеют какие-либо возможности защитить свои права в суде. Такое расширение, по мнению И.Н. Тризно, повлечет за собой обязанности прокурора по судебной защите прав полностью дееспособных граждан, и дополнительным грузом ляжет на органы прокуратуры.
Вместо предоставления прокурору безусловного права на обращение с исками в защиту нарушенных прав граждан по отдельным категориям дел И.Н. Тризно предложил установить в законе (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ) перечень конкретных причин, в силу которых гражданин не может самостоятельно защитить свои права (недееспособность, затруднительное материальное положение, преклонный возраст, инвалидность и т.д.), что позволило бы исключить произвольную оценку судом причин подачи иска прокурором как уважительных либо неуважительных3.
Отсутствие единообразных подходов в судебной практике судов общей юрисдикции не позволяет прокурорам эффективно осуществлять свои функции общего надзора за соблюдением прав и свобод граждан, защитой общественных и государственных интересов в суде. Ни прокурор, ни граждане, в защиту интересов которых предъявляет прокурор иск, не могут быть уверены в том, что суд в целом ряде случаев возбудит производство по делу, а возбудив производство по делу, вынесет решение по его существу.
В сложившуюся ситуацию не вносится ясность и принятым совсем недавно Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 26 апреля 2012 г. № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе». Ни одна из приведенных проблем в связи с реализацией прокурором полномочия предъявить иск в защиту государственных, общественных интересов или интересов физических лиц не получила разъяснения в этом документе. Не упоминается в Приказе ни позиция ЕСПЧ в делах Менчинской, Бацаниной и Королева, ни критерии, сформулированные в заключении Венецианской комиссии.
Такая ситуация несовместима с принципом правовой определенности, составляющим основу правового государства. В п. 46 Доклада о верховенстве права (утв. Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) на 86-й пленарной сессии в Венеции 25 - 26 марта 2011 г.) отмечается такое требование правовой определенности, как ясность и точность юридических норм и их направленность на то, чтобы обеспечивать постоянную прогнозируемость ситуаций и возникающих юридических взаимоотношений1
Наша позиция заключается в том, что внесенные в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ изменения заслуживают скорее положительной оценки и восприятия, нежели негативной, так как во-первых в наибольшей степени соответствуют духу и букве Конституции, в частности статье 18, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Похожие диссертации на Прокурорский надзор за соблюдением конституционного права на труд : вопросы теории и практики
