Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие конституционного права граждан на объединение
1. Понятие конституционного права на объединение, свободы деятельности объединений
2. Право на объединение, свобода деятельности общественных объединений - категории международного и внутригосударственного права
3. Характеристика общественных объединений России, их правовой статус
4. Основные принципы создания и деятельности общественных объединений
Глава 2. Правовая основа деятельности прокуратуры за соблюдением конституционных прав граждан на объединение .
1. Место и роль прокурорского надвора в системе государственных органов по защите прав каждого на объединение, свободы деятельности общественных объединений
2. Правовая основа осуществления прокурорского надвора за соблюдением права каждого на объединение, свободы деятельности общественных объединений .
3. Некоторые аспекты совершенствования законодательства об общественных объединениях и прокурорскомнадзоре
Глава 3. Основные направления деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением конституционного права, граждан на объединение
1. Предмет и пределы надзора за соблюдением конституционного права граждан на объединение .
2. Источники информации о нарушении прав каждого на объединение, свободы деятельности общественных объединений
3. Методика и тактика осуществления надзора за соблюдением права граждан на объединение, свободы деятельности общественных объединений
4. Средства (меры) прокурорского надзора по предупреждению и пресечению нарушений прав граждан на объединение, свободы деятельности общественных объединений
Заключение
Литература
- Понятие конституционного права на объединение, свободы деятельности объединений
- Место и роль прокурорского надвора в системе государственных органов по защите прав каждого на объединение, свободы деятельности общественных объединений
- Некоторые аспекты совершенствования законодательства об общественных объединениях и прокурорскомнадзоре
- Предмет и пределы надзора за соблюдением конституционного права граждан на объединение
Введение к работе
ПраЕа и свободы человека и гражданина, их обеспечение - одна из вечных проблем исторического, социально-культурного развития человечества, неизменно находящаяся в центре внимания политической, правовой, этической, религиозной, философской мысли. И вполне закономерно, что этот вопрос привлекал и привлекает к себе огромное внимание ученых как в прошлом, так и сейчас. История показывает, что каждому поколению нужно вновь и вновь защищать свои права, что в мире не было еще ситуации, при которой не требовалось принятия мер, необходимых для поддержания и защиты прав и свобод человека.
Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года провозгласила, что Россия - демократическое правовое государство. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.
Современный период развития нашего общества свидетельствует о том, что признание Российского государства демократическим правовым, а человека, его праЕ и свобод - высшей ценностью, на сегодняшний день надлежит рассматривать не как реальность, свершившийся факт, а как одну из первостепенных задач, которую предстоит решить. Ее решение осложняется отсутствием четкой выверенной стратегии и тактики развития общества. Элементы нового государства еще расплывчаты, его контуры, модель жизнеустройства не вполне ясны и не получили четкого оформления не только на практике, но и в теории.
Из оказанного напрашивается вывод о том, что необходимы не
только научный аналие содержания названных норм Конституции, практики их применения, но и разработки теоретических положений, содействующих наиболее эффективной реализации прав граждан, и в частности прокурорского надзора за соблюдением права каждого на объединение, чему и посвящена диссертация.
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ. Конституция Российской Федерации закрепила право каждого на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, свободу деятельности общественных объединений. Пригнаны идеологическое многообразие, многопартийность. В условиях, когда развитие государства и общества выходит на качественно новый уровень, возникает острая необходимость выработки не только адекватных мер реагирования на нарушения конституционных прав и свобод, но и осуществления превентивных мер воздействия, соответствующих реалиям сегодняшнего дня.
Строительство демократического правового государства, радикальные изменения во всех областях жизни России сопровождаются массовым движением общественности, созданием многочисленных общественных организаций, которые выступают в качестве связующего звена между государством и формирующимся гражданским обществом в процессе проведения в стране крупномасштабных политических и социально-экономических преобразований, являются активными участниками этих преобразований, а также действенными участниками других многоплановых гражданских акций. Идет процесс формирования разнообразных общественных организаций, осознающих себя как общность, нуждающуюся в саморегуляции, защите, сотрудничестве с другими группами, государством в целом. С точки зрения палитры человеческих интересов, масштабности и значимости возникающих формирова-
- б -
ний, этот процесе многообразен и многопланов. Как обоснованно, на наш взгляд, отмечает С.С.Юрьев, значение общественных объединений возрастает всегда, когда государство переживает потрясения и кризисы, когда от каждого гражданина зачастую зависит и его судьба, и судьба страны. 1)
Именно в такой обстановке находится наше общество сегодня. Спектр социальных, а порой и политических интересов, который представляют существующие общественные объединения, огромен, а с образованием новых массовых формирований он расширяется и обогащается. В период с января 1991 г. по май 1995г., т.е. в период действия на территории России Закона СССР м0б общественных объединениях", в Российской Федерации было зарегистрировано около 40 тысяч общественных объединений, в том числе Министерством юстиции России 2760, Управлением юстиции г.Москвы - 4606. На 31 декабря 1997 г. Министерством юстиции России их зарегистрировано уже более 3500, а Управлением юстиции Москвы более 6000. Среди них и политические партии, и профсоюзы, и другие широкие общественные движения. Количество их участников - миллионы. Ради соответствующих интересов и достижения определенных целей объединяются и подростки, и молодежь, и взрослые, и убеленные сединами пенсионеры. Идет процесс формирования и совершенствования их правовой базы. Однако действующие в этой сфере правовые нормы, как новые, так и изданные еще в период существования СССР, не приведены в единую систему, отдельные из них не согласованы друг с другом, что затрудняет реализацию конституционного права граждан на объединение,
1) Юрьев С.С. "Правовой статус общественных объединений", М., 1995 г., с.7
деятельность государственных органов по надзору и контролю за соблюдением названного права.
Наряду с ростом числа общественных формирований отмечается распространенность нарушений права граждан на объединение, свободы деятельности общественных организаций. Нарушение этого права и свободы зачастую обусловлено недостаточной правовой квалификацией, отсутствием методических рекомендаций по надзору и контролю за соблюдением права граждан на объединение, бездушием и невниманием конкретных чиновников, разрывом между их словом и делом, встречающимися случаями злоупотребления властью и т.п. Распространены факты нарушения законодательства и руководителями общественных объединений.
Происходящие в стране реформы политической и правовой систем, рост числа общественных формирований, распространенность на-рушений прав граждан на объединение, нарушения законодательства самими объединениями заставляют по-новому, с учетом признания приоритета прав и свобод человека, определить роль и функции государственных органов по защите прав и свобод человека и гражданина, теоретически осмыслить место и роль органов прокуратуры в государственной системе защиты права каждого на объединение, свободы деятельности общественного объединения, предложить свое видение по совершенствованию прокурорского надзора за соблюдением права граждан на объединение.
Актуальность исследования объясняется также вступлением России в Совет Европы, что налагает на нашу страну дополнительные обязанности по защите прав и свобод человека.
СТЕПЕНЬ РАЗРАБОТАННОСТИ ТЕМЫ. Как показал анализ юридической литературы, вопросы правого регулирования деятельности обществен-
ных объединений, участия их в делах государства, развития системы общественных организаций, их правового статуса, истории возникновения политических партий и иных массовых общественных объединений исследовались в течение ряда лет широким кругом авторов (Абрамов Ю.К., Беляева Н.Ю., Бекназарюзбашев Т.Б., Брянский А.Ф., Бутенко А.П., Даниленко В.Н., Дмитриев Ю.А., Зайцева Е.В., Зотова 3,М., Иванов Е.А., Кравченко В. В., Ненашев СВ., Спирин Л.М., Степанский А.Д., Токмаков К.К., Шутько Д.В., Шитлик А.И., Ямполь-ская Ц.А. и другие).
Мощный процесс создания политических партий и других массовых общественных объединений в последнее время не мог не привлечь внимания и других исследователей. В 1994-1998 годах опубликованы интересные работы С.А.Авакьяна "Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы", С.А. Солдатова "Общественные организации в Российской Федерации (политике-правовое и институционное исследование); В.Н.Краснова "Система многопартийности в современной России"; С.С.Юрьева "Правовой статус общественных объединений в Российской Федерации: конституционно-правовые основы"; Ю.А.Юдина "Политические партии и право в современном государстве". Помимо монографий, е различных журналах и сборниках деятельности политических партий и иных общественных объединений посвящены статьи, принадлежащие перу А.С.Автономова, А.А.Белкина, С.А.Боголюбова, А.П.Бутенко, Ю.А.Веденева, С.Е.Дейцева, Ф.Ш.Измайловой, А.Е.Козлова, Л.К.Суворова и других авторов.
К сожалению, вопросы конституционного права граждан на объединение в отечественной правовой литературе освещены недостаточно. Это объясняется прежде всего тем, что хотя право на объединение граждан закрепляли все советские конституции, закона, регла-
ментирующего порядок их создания, не было до октября 1990 года. Все общественные формирования до отмены ст.6 Конституции СССР, закреплявшей монопольную роль КПСС как ядра политической системы, руководящей и направляющей силы советского общества, были огосударствлены, действовали только под руководством коммунистической партии. Право граждан на создание оппозиционных или нежелательных для правящей партии общественных объединений предусмотрено законом не было. Сама попытка создания таких объединений таила в себе угрозу уголовного преследования. Жесткая система единовластия КПСС, сросшейся с государственным аппаратом, мешала развитию демократических процессов реализации права граждан на объединение в широком смысле слова.
Необходимо также отметить, что использование методических рекомендаций, содержащихся во многих работах, изданных в советский период, сегодня является весьма проблематичным. Во-первых, большинство их выводов и предложений базируется на нормативных актах, утративших силу. Во-вторых, утратили силу и многие положения марксистско-ленинской теории, являющейся методологической основой названных работ. В-третьих, ряд общественных объединений, деятельность которых ранее изучалась, прекратили свое существование или изменили формы и методы деятельности. В-четвертых, изменилось само государство нашей страны, обострилась проблема гащиты потребителей и предпринимателей, защита окружающей природной среды и т.д. Появились новые общественные формирования.
Что касается прокурорского надзора за соблюдением права граждан на объединение, то, несмотря на важность и актуальность этих вопросов, фундаментальное их изучение вообще не проводилось (не издано ни одной монографии, не защищено ни одной диссертации.
отсутствуют методические пособия), что и определило выбор темы проведенного исследования.
Предмет» цель и задачи исследования
Предмет данного исследования - конституционное право каждого на объединение; роль и значение общественных объединений в защите прав и законных интересов граждан в условиях идеологического многообразия и политического плюрализма; место и роль органов прокуратуры в механизме государственных органов по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина и в частности права на объединение; формы и методы деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением названного права. К предмету исследования следует отнести и соответствующие юридические нормы, обеспечивающие реализацию данного права, а также деятельность органов прокуратуры по надзору за его соблюдением.
Тематический круг вопросов, относящихся к области защиты прокуратурой прав граждан на объединение, свободы деятельности общественных формирований, весьма широк. Поэтому диссертация ограничивается лишь следующими тематическими аспектами: правовая основа права граждан на объединение; понятие общественного объединения и анализ законодательства, регламентирующего порядок создания и деятельности общественных объединений; правовая основа и механизм осуществления прокурорского надзора за соблюдением названного права граждан, основные направления деятельности прокуратуры по предупреждению и пресечению нарушений права каждого на объединение, свободы деятельности общественных объединений.
В соответствии с предметом исследования, его основная цель
состоит в том, чтобы на основе анализа теоретических положений, действующего отечественного и зарубежного законодательства, практики его реализации, теории и практики деятельности прокурорского надзора сформулировать некоторые научно-практические рекомендации по совершенствованию правового механизма реализации права каждого на объединение, повышению эффективности прокурорского надзора за соблюдением данного права.
В рамках поставленной в диссертационном исследовании цели были выделены следующие задачи:
изучение российского и международного законодательства, регулирующего права граждан на объединение (история создания и деятельности общественных объединений);
сформулировать предложения по совершенствованию законодательства об общественных объединениях, обеспечению механизма их образования, деятельности и ликвидации;
изучить правовую основу и практику деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением права граждан на объединение;
показать место и роль прокуратуры в государственном механизме признания, соблюдения и защиты права каждого на объединение, свободы деятельности общественных объединений;
определить предмет и пределы прокурорского надзора за соблюдением права граждан на объединение;
рассмотреть формы и методы прокурорского надзора за соблюдением названного конституционного права граждан;
сформулировать некоторые теоретические выводы о состоянии прокурорского надзора за исполнением законов об общественных объединениях, соблюдением права граждан на объединение и разработать
практические рекомендации по повышению его действенности.
Методология и методика исследования
В процессе исследования проблем прокурорского надзора за соблюдением конституционного права граждан на объединение автор руководствовался общенаучным диалектическим методом познания. Методика исследования включает использование исторического, системного, логического, социологического и иных методов, сравнительно-правового анализа законодательства и практики его применения, изучение и обобщение прокурорского надзора и судебной практики в изученной области. Таким образом, метод исследования носит комплексный характер.
Системно-структурный метод дал возможность изучить структурные и типологические характеристики общественных объединений, характеристики форм и метотодов прокурорского надзора. Логический -помог сформулировать систему основных теоретических положений и критерий отбора и обобщения эмпирических данных. Социологический метод способствовал выявлению ряда закономерностей и характеристик объекта и предмета исследования. Применение сравнительного метода позволило обозначить общее, особенное и единичное в функционировании общественных объединений в России и в деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением конституционного права граждан на эти объединения, а исторического -понять процесс развития общественных объединений в России и за рубежем в конкретных исторических условиях, сделать определенные выводы, вытекающие из анализа и синтеза исторического материала.
Исследование базировалось не только нз трудах ученых, научающих деятельность общественных объединений, но главным образом на трудах ведущих специалистов в области теории прокурорского надвора, конституционного права и сметных с нишдисциплин: Алексеева В.Б., Баглай №,Б,, Басковэ В.И., Березовской С.г., Беренвона А.Д., Белкина А.А., Войкова А.Д., Гаврилова В,В..Горшенева, В.М., Даева В.Г. , Демидова. И.Ф. , Дмитриева Ю.А., Долежан Б.Б., Емельянова С.А,, Клочкова В.Б,, Коробейникова Б.В., Кудрявцева В.К.. Кутафина О.Е., Харькова А.К,, Мелкуяова В.Г., Николаевой Л.А., Розенфельфда З.Г., Рябцева Б,П., Сафонова А.П.. Окворцова К.Ф. , Скуратова Ю.И., Соловьева А.Б., Старова Б.Ф., Отрекозова В.Г., Сухарева А.Я., Шинда В.И., Збзеева Б.С, Якубович Н.Я., Ястребова Б.Б. и других. Правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Международно-правовые акты, законы Российской Федерации; "О прокуратуре Российской Федерации", "Об общественных объединениях" и т.д., нормы Конституций и законов зарубежных стран, касающиеся прав граждан на объединение и деятельности органов прокуратуры, Указы Президента России, Конституции и уставы субъектов Российской Федерации и другие правовые акты, уставы и программы общественных объединений.
Сбор фактического материала осуществлен на основе изучения данных статистики и периодической печати о правонарушениях в сфере прав граждан и общественных объединений, в том числе и политических партий, материалов практики прокурорского надзора за исполнением законов об общественных объединениях, проведенными прокуратурами 60 субъектов Федерации.
По специальног: программе были изучены планы работ и докладные записки пр::к\торов всех субъектов Федерации за 1993-199" го-
Санкт-Петербург, краев: Алтайского и Краснодарского, областей; Архангельской, Московской и Саратовской. В составе бригады Генеральной прокуратуры РФ автор принимал участие в проверке исполнения законодательства об общественных объединениях в Министерстве юстиции России. В ходе исследования изучалась также и практика работы общественных объединений.
По вопросам, являвшимися предметом диссертационного исследования проведен опрос более 100 прокурорских работников и 250 руководителей общественных объединений. По специально разработанной схеме изучено ЮО протестов и 260 представлений, внесенных в связи с нарушением законодательства об общественных объединениях, а также 50 уголовных дел и отказных материалов.
Научная новизна и значимость диссертации состоит в исследовании теоретических и практических проблем прокурорского надзора за соблюдением пра.ва на объединение, возникших на современном этапе жизни российского государства в связи с принятием Конституции Российской Федерации, Федеральных законов об общественных объединениях, 0 прокуратуре Российской Федерации, которые возложили на прокуратуру обязанность по зашите права каждого на объединение, свободы деятельности общественных объединений. В условиях кризисного состояния законности, политической нестабильности, равбалансиро-Еанности деятельности различных органов контроля обосновывается место и роль прокуратуры в системе государственного механизма защиты названного права. Это первое в отечественной правовой науке комплексное диссертационное исследование, посвященное проблеме прокурорского надзора за соблюдением данного конституционного праЕа.
Положения, выносимые на защиту. Полученные в процессе исследования результаты позволили вынести на защиту следующие положения.
1. Граждвнё ^-'оссийсксЦ Федерации имеют конституционное прев*"--
не только на объединение в общественные формирования, но и право на любые объединения, в том числе религиозные, коммерческие и т.д. Право на объединение имеет как гражданин Российской Федерации, так и иное лицо (иностранец и лицо без гражданства), законно проживающее на территории России. Все они, за некоторым исключением, обладают правом вступать в объединения, создавать их. Об этом говорит содержание статьи 3D Конституции:"Каждый имеет право на объединение... '\
Право на объединение, свобода деятельности общественных объединений - категории не только внутригосударственного, но и международного права. Следовательно, при организации прокурорского надзора эа соблюдением названных права и свободы необходимо иметь в виду не только российское законодательство, но и нормы международных правовых актов в данной области.
Права и свободы человека, создаваемых им объединений, находятся в одной "связке", близки по своей природе. Вместе с тем данные термины (понятия) не равнозначны, не являются синонимами. Они отличаются друг от друга тем, что право представляет возможность совершать или не совершать какие-то конкретные действия (полномочия). Термин же "свобода" означает возможность действовать по своему усмотрению в более широком, философском плане (в сравнении с правом). Свобода - более емкий феномен, предполагающий возможность человека по своему усмотрению исследовать идеалы, придерживаться ценностных ориентации, выезжать за пределы Российской Федерации, выбирать место жительства, вступать в ряды того или иного общественного объединения, распоряжаться своими способностями и имуществом, своей судьбой и т.д. В содержание свободы может входить набор нескольких прав человека или общественных объединений.
Чтобы государство (в том числе и органы прокуратуры) могло гарантировать исполнение прав и свобод, защищать их, они должны быть законодательно закреплены, определены условия, формы и методы их практической реализации, установлена конкретная ответственность за их нарушение.
4. Комплексный характер правового регулирования отношений,
связанных с образованием, организацией и деятельностью обществен
ных объединений обуславливает и многообразие форм правовой инсти-
туционализации (или правовых источников объединений). Ими являют
ся нормативно-правовые акты различных видов, в том числе и Конс-
" ЧИ^іяра^Росоии/"' включение в Основной закон положений об общественных формированиях свидетельствует о признании той роли, которую они играют в организации и осуществлении деятельности органов государственной власти, о практическом значении одного из основных прав человека - права на объединение, свободы деятельности общественных объединений. Но эта свобода не может быть абсолютной. Придание общественным объединениям конституционного статуса призвано ввести их деятельность в правовые рамки, предотвратить использование свободы в ущерб демократии, в ущерб правам и свободам других граждан, другим общественным объединениям.
5. В настоящее время законодатель России идет по пути приня
тия множества законодательных актов, регулирующих порядок созда
ния и деятельность различных видов общественных объединений, оп
ределяющих их правовой статус, что нередко ведет к противоречию
норм этих актов, а в ряде случаев и к несоответствию их с нормами
Конституции Российской Федерации. В связи с этим в диссертации
выдвигается предложение - вместо многочисленных законов принять
Кодекс об общественных объединениях. Интересы защиты прав граждан
на объединение, свободы деятельности общественных объединений должны в полной мере учитываться в процессе совершенствования административного, гражданского, уголовного и иного законодательства.
Прокуратура в системе государственных органов, призванных соблюдать и защищать прав и свободы человека и гражданина, в том числе право на объединение, занимает одно из ведущих мест и ее правозащитные функции, как и функции других органов, в данный период не должны ослабляться. Механивм осуществления прокурорского надзора ва соблюдением права граждан на объединение необходимо совершенствовать путем бевукориененного применения действующих правовых норм, устранения пробелов и противоречий в законодательстве, принятия новых норм, уточняющих и расширяющих компетенцию прокуратуры в рассматриваемой области.
Предметом надзора за соблюдением конституционного права каждого на объединение, свободы деятельности общественных объединений, по мнению автора,должно быть соблюдение названных права и свободы, установленных Конституцией Российской Федерации и иными законами, действующими на территории Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России, а также указами Президента РФ, федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодатель ными) и исполнительными органами субъектов России, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководи-телями коммерческих и некоммерческих органиеаций, гражданами, а также соответствие законам и международно-правовым актам издавае-мых соответствующими органами, должностными лицами, руководителя-
ми коммерческих и общественных объединений правовых актов.
Основанием для организации прокурорских проверок соблюдения права каждого на объединение должны быть только нарушения законов, действующих на территории России, Указов Президента Российской Федерации, предусматривающих право каждого на объединение, свободу деятельности общественных объединений, основные гарантии их обеспечения, а также нарушение норм международного права, международных договоров Российской Федерации (в рассматриваемой области), которые в соответствии со" статьей 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. При осуществлении надзора прокуроры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением права каждого на объединение, свободы деятельности общественных формирований, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную, внутриуставную деятельность организаций. Прокурору необходимо постоянно видеть те границы (пределы) надзора, которые отделяют его деятельность от деятельности органов, осуществляющих контроль за соблюдением политическтх прав и свобод человека и гражданина, и не переходить эти границы.
Организуя надзор за соблюдением конституционного права граждан на объединение, прокурор должен исходить из того, что прокурорский надзор по своей сущности един. Его направления (отрасли) - взаимосвязанные части единого процесса, имеющего цель -осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.
10. Для совершенствования деятельности органов прокуратуры
по надзору за соблюдением конституционного права граждан на объ-
единение в диссертации обосновывается ряд конкретных мер. В частности:
прокуратура Российской Федерации должна осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов не только по борьбе с преступностью, но и по борьбе с иными правонарушениями, в том числе и с нарушениями прав и свобод граждан;
в целях повышения эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на объединения полномочия прокуроров необходимо уточнить и дополнить;
устранить противоречия норм Федерального закона: "О прокуратуре Российской Федерации" с нормами федеральных законов об общественных объединениях, касающихся прокурорского надзора за соблюдением законов общественными формированиями;
обеспечение более широкой гласности деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением права граждан на объединение и принятии ею мер по устранению выявляемых правонарушений;
более активное привлечение к прокурорским проверкам представителей общественных объединений, создаваемых для защиты прав граждан и т.д.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается прежде всего в том, что выносимые на защиту положения расширяют и углубляют концепцию прокурорского надзора за соблюдением конституционного права граждан на объединение. В нем содержатся новые подходы к организации деятельности органов прокуратуры по обеспечению верховенства закона, укреплению законности защиты права каждого на объединение, обеспечение гарантии свободы деятельности общественных объединений.
Выводы автора имеют непосредственное отношение и к реальной
- so -
обстановке, к сложным и противоречивым процессам деятельности общественных объединений, которые могут быть использованы для совершенствования еаконодательства об общественных объединениях и прокуратуре Российской Федерации, обоснования практических мер по повышению эффективности их деятельности.
Теоретическое исследование рассматриваемой темы позволило обосновать необходимость повышения правозащитной функции прокуратуры в переживаемый Россией переходный период, определить предмет и пределы надзора за соблюдением конституционного права граждан на объединение, методику и тактику надзора в исследуемой области.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, практические рекомендации диссертационной работы изложены в подготовленных монографии "Прокурорский надзор за соблюдением конституционного права граждан на объединение (вопросы теории и практики)", методических рекомендациях: "Надзор за соблюдением законодательства о политических партиях и иных массовых общественных объединениях", "Прокурорский надзор за соблюдением конституционного права граждан на объединение", комментарии к Федеральному закону "Об общественных объединениях", опубликованных более 20 статей по теме диссертации. Результаты диссертационного иссле-довния апробированы в выступлениях автора на семинарах прокурорских работников ряда субъектов Федерации, научно-практических конференциях, "круглых столах", парламентских слушаниях Государственной Думы РФ. В составе рабочей группы Государственной Думы автор принял участие в подготовке проекта Федерального Закона "Об общественных объединениях", а ряд его рекомендаций были использованы при подготовке проекта Федерального Закона "0 политических партиях".
Структура исследования определена основными целями и задачами; состоит ив введения, трех глав и заключения.
Основные выводы проведенного исследования представлены в конце каждого параграфа и в заключении. і і В работе подробно показана деятельность не всех государе-
if твенных органов, призванных защищать права каждого на объедине-
\1 ние, свободу деятельности общественных объединений, а только ор-
Г ганов прокуратуры, которые органично вписываются в эту систему
ьі защиты, занимают в ней особое место. Не умаляя роли других госу-
і, t
\\ дарственных органов автор исследовал в основном только формы и
(!
\1 методы деятельности органов прокуратуры потому, что работает в ее
и структуре свыше тридцати лет и исходит в первую очередь из про-
\\ фессиональной подготовки, своих возможностей, надеясь, что о роли
и значении других государственных органов, и в первую очередь су-
дов, скажут другие исследователи, которые более полно знают дея-
ij тельность этих институтов.
і
Понятие конституционного права на объединение, свободы деятельности объединений
В процессе исследования проблем прокурорского надзора за соблюдением конституционного права граждан на объединение автор руководствовался общенаучным диалектическим методом познания. Методика исследования включает использование исторического, системного, логического, социологического и иных методов, сравнительно-правового анализа законодательства и практики его применения, изучение и обобщение прокурорского надзора и судебной практики в изученной области. Таким образом, метод исследования носит комплексный характер.
Системно-структурный метод дал возможность изучить структурные и типологические характеристики общественных объединений, характеристики форм и метотодов прокурорского надзора. Логический -помог сформулировать систему основных теоретических положений и критерий отбора и обобщения эмпирических данных. Социологический метод способствовал выявлению ряда закономерностей и характеристик объекта и предмета исследования. Применение сравнительного метода позволило обозначить общее, особенное и единичное в функционировании общественных объединений в России и в деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением конституционного права граждан на эти объединения, а исторического -понять процесс развития общественных объединений в России и за рубежем в конкретных исторических условиях, сделать определенные выводы, вытекающие из анализа и синтеза исторического материала.
Исследование базировалось не только нз трудах ученых, научающих деятельность общественных объединений, но главным образом на трудах ведущих специалистов в области теории прокурорского надвора, конституционного права и сметных с нишдисциплин: Алексеева В.Б., Баглай №,Б,, Басковэ В.И., Березовской С.г., Беренвона А.Д., Белкина А.А., Войкова А.Д., Гаврилова В,В..Горшенева, В.М., Даева В.Г. , Демидова. И.Ф. , Дмитриева Ю.А., Долежан Б.Б., Емельянова С.А,, Клочкова В.Б,, Коробейникова Б.В., Кудрявцева В.К.. Кутафина О.Е., Харькова А.К,, Мелкуяова В.Г., Николаевой Л.А., Розенфельфда З.Г., Рябцева Б,П., Сафонова А.П.. Окворцова К.Ф. , Скуратова Ю.И., Соловьева А.Б., Старова Б.Ф., Отрекозова В.Г., Сухарева А.Я., Шинда В.И., Збзеева Б.С, Якубович Н.Я., Ястребова Б.Б. и других. Правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Международно-правовые акты, законы Российской Федерации; "О прокуратуре Российской Федерации", "Об общественных объединениях" и т.д., нормы Конституций и законов зарубежных стран, касающиеся прав граждан на объединение и деятельности органов прокуратуры, Указы Президента России, Конституции и уставы субъектов Российской Федерации и другие правовые акты, уставы и программы общественных объединений.
Сбор фактического материала осуществлен на основе изучения данных статистики и периодической печати о правонарушениях в сфере прав граждан и общественных объединений, в том числе и политических партий, материалов практики прокурорского надзора за исполнением законов об общественных объединениях, проведенными прокуратурами 60 субъектов Федерации.
По специальног: программе были изучены планы работ и докладные записки пр::к\торов всех субъектов Федерации за 1993-199" го- Санкт-Петербург, краев: Алтайского и Краснодарского, областей; Архангельской, Московской и Саратовской. В составе бригады Генеральной прокуратуры РФ автор принимал участие в проверке исполнения законодательства об общественных объединениях в Министерстве юстиции России. В ходе исследования изучалась также и практика работы общественных объединений.
По вопросам, являвшимися предметом диссертационного исследования проведен опрос более 100 прокурорских работников и 250 руководителей общественных объединений. По специально разработанной схеме изучено ЮО протестов и 260 представлений, внесенных в связи с нарушением законодательства об общественных объединениях, а также 50 уголовных дел и отказных материалов.
Научная новизна и значимость диссертации состоит в исследовании теоретических и практических проблем прокурорского надзора за соблюдением пра.ва на объединение, возникших на современном этапе жизни российского государства в связи с принятием Конституции Российской Федерации, Федеральных законов об общественных объединениях, 0 прокуратуре Российской Федерации, которые возложили на прокуратуру обязанность по зашите права каждого на объединение, свободы деятельности общественных объединений. В условиях кризисного состояния законности, политической нестабильности, равбалансиро-Еанности деятельности различных органов контроля обосновывается место и роль прокуратуры в системе государственного механизма защиты названного права. Это первое в отечественной правовой науке комплексное диссертационное исследование, посвященное проблеме прокурорского надзора за соблюдением данного конституционного праЕа.
Место и роль прокурорского надвора в системе государственных органов по защите прав каждого на объединение, свободы деятельности общественных объединений
Чтобы лучше уяснить правовую природу права каждого на объединение, свободу деятельности общественных объединений, необходимо хотя бы кратко рассмотреть историю их становления и развития.
В.И.Ленин при всей его партийной и классовой ортодоксальности обоснованно говорил, что самое надежное в научном подходе к вопросу "это - не забывать основной исторической связи, смотреть на каждый вопрос с точки зрения того, как известное явление в истории возникло, какие главные этапы в своем развитии это явление проходило, и с точки зрения этого его развития смотреть, чем данная вещь стала теперь" .
Право на объединение, свобода объединений, сами общественные объединения не являются изобретением наших дней. Они имеют давнюю и богатую историю. Предистория названных прав и свобод связана с самоопределением человека черев принадлежность к роду, племени. Источником прав и свобод вначале были первобытная мораль, традиции, ритуалы и обычаи. Особое место в установлении прав езнимаяи религиозные правила (нормы), которые в древности являлись одновременно и всеобщими нормами. И не случайно особое место среди всех общественных организаций древности и средневековья занимали религиозные объединения. Различные религиозные общины, секты, ордена, союзы были главной формой духовного сплочения. Позднее традиции и обычаи, религиозные нормы были законодательно закреплены, стали юридическими нормами. Право на объединение из области идеологической все более и более переходило в плоскость правовую. Люди на практике убеждались в полезности и целесообрагности установления и закрепления определенных правил и предписаний, поэтому боролись засвой права и свободы, за законодательное их закрепление.
Например, уже в римских законах XII таблиц (V век до н.э.) есть упоминания о коллегиях (объединениях), которые подразделялись на религиозные и сословко-профессиональные: ремесленные цеха, коммерческие корпорации, объединения по общности интересов, благотворительные организации и т.д. Причем римское право признавало вначале полную свободу объединения, его члены могли принимать любой устав, лишь бы он не противоречил публичным законам. Порядок свободного образования объединений просуществовал до 2 века н.э. . Б 186 году до н.э. право свободного создания общественных объединений было ограничено запрещением тайных обществ, члены которых были привержены к употреблению спиртных напитков. В 64 г. до н.э. были запрещены вообще объединения, но вскоре законом Клодия свобода создания объединений восстановлена. Запрещалась деятельность только лишь тайных подрывных организаций, ставивших под угрозу нормальную общественную жизнь и особенно выборы органов власти Z).
Возникшие в древности правовые нормы, определявшие право на объединение, свободу деятельности общественных организаций, развивались с переменным успехом, в разных формах и направлениях. Политическое выражение этих норм продолжало носить, как правило, религиозный или сословно-ограниченный характер. Например, в Европе в средние века существовали различные религиозные и политические объединения, союзы взаимопомощи, благотворительные организации, гильдии купцов, банкиров, ремесленников, врачей, ряда других профессий. При этом один и тот же человек мог быть одновременно членом нескольких объединений, пользоваться их защитой и покровительством. Реализация прав и свобод этих объединений, как и их признание, юридическое закрепление обуславливались уровнем и характером цивилизации того или иного государства, теоретическим и идейным подходом к правам человека, наличием религиозных, социальных и политических движений народных масс га. демократию, политической обстановкой в стране.
Например, Е Англии в 1601 году был принят Закон Об испольваник благотворительности, предоставивший широкое поле деятельности благотворительные организациям. Б 1888 году этот закон отменен.-- . Во Франции 6 августа 1?89 года принята "Декларация прав человека и гражданина", статья 2 которой гласила: "Целью всякого политического объединения является сохранение естественных и неотчуждаемых прав человека" -- . Буквально через два года после этого, в июне 1791 г. появился "Закон относительно собраний рабочих и ремесленников одного и того же состояния и одной и той же профессии", запрещавший гражданам одного и того же состояния и одной и той же профессии, предпринимателям, лавочникам, рабочим и подмастерьям какой бы то ни было профессии, собираясь вместе, избирать председателя, секретаря, а равно вести протоколы, принимать решения и постановления, создавать регламенты относительно так называемых общих интересов 3).
Однако следует отметить, что право каждого на объединение, свобода деятельности объединений, как явление социально-историческое, развиваясь и сохраняя историческую преемственность, все прочнее закреплялось сначала отдельными законедательными актами, а затем и основными законами государств - их конституциями, т.е. становились категориями внутригосударственного законодательства.
Некоторые аспекты совершенствования законодательства об общественных объединениях и прокурорскомнадзоре
В Законе СССР от 9 октябряг"Об общественных объединениях" дается следующее понятие: "Общественным объединением является добровольное формирование, возникшее в результате свободного волеизъявления граждан, объединившихся на основе общности интересов. Общественными объединениями признаются политические партии, массовые движения, профессиональные союзы, женские, ветеранские организации, научные, технические, культурно-просветительские, физкультурне- спортивные и иные добровольные общества, творческие союзы, фонды, ассоциации и другие объединения граждан".
В гражданском кодексе Российской Федерации (часть первая), вступившем в действие і января 1995 года, общественными организациями (объединениями) признаются добровольные объединения граждан, Е установленном законном порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей.
1) См. Ст.117 ГК. В данной статье понятие "общественное объединение" и "общественная организация" ИСПОЛЬЗУЮТСЯ как синонимы, что не отвечает сложившейся практике и регулирующему ЭТУ проблему законодательству. Нами также в ряде случаев объединения именуются организациями или формированиями, но такие неточности допускаются в целях избежать в тексте повторов (тавтологии) .
И, наконец, в законе РФ "Об общественных объединениях", принятом 14 апреля 1995 года по нашему мнению, дается наиболее четкое определение понятия общественного объединения; "Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некомерчес-кое формирование, созданное по инициативе граждан объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных Е уставе общественного объединения".
Названный выше Закон СССР "Об общественных объединениях" активно функционировал на территории России до мая 1995 года, а его ст.6 и 9 (в части положения, касающегося политических партий) применяются и в настоящее время.
Из приведенного выше определения общественного объединения, в том числе и законодателем, видно, что это не только добровольное, но и прежде всего некоммерческое формирование, что оно создается для удовлетворения нематериальных потребностей. Это положение следует подчеркнуть, так как в ряде случаев под видом общественных объединений создаются формирования, преследующие коммерческие цели поэтому прокурорам приходится принимать меры к прекращению их деятельности.
Так, правоохранительный центр "Правопорядок", зарегистрированный управлением юстиции Челябинской области пап общсотвеияае объединение, превратился в подразделение Калининского РОВД гор.Челябинска. Главным видом его деятельности было предпринимательство. Доходы рассматривались как источник доплат к заработной плате штатным работникам отдела. Налоги в бюджет государства от полученных доходов не платились. По представлению прокурора гор.Челябинска центр "Правопорядок" принял решение о ликвидации своего объединения. Фонд молодежной инициативы гор.Чебоксары, зарегистрированный Министерством юстиции республики Е качестве общественного объединения, уставной деятельностью не занимался, совершал коммерческие сделки, скрывая полученные при атом доходы путем непредставления отчетов о финансовой деятельности в органы государственного контроля. По иску прокурора решением судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда республики от Ой.03.1994 года эта общественная организация ликвидирована.
Прекращается деятельность общественных объединений и по иным не указанным в Законе "Об общественных объединениях" основаниям.
Например, 05.09.97 года по еаявленив прокурора Мооковогсой области решением Басманного межмуниципального суда г. Москвы, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 24.10.97 г., регистрация Московской областной общественной организации "Вторая коллегия адвокатов Московской области" от 26.07.96 г. признана недействительной, Данное общественное объединение исключено из государственного реестра и как юридическое лицо ликвидировано. Вынося решение суд исходил из того, что адвокатура является необычной общественной организацией, в связи с чем при создании коллегии адвокатов должны учитываться нормы не только Федерального Вапопа " У5 общеотаїгтимп объединениях" от 14.04.95 г., но и Положения об адвокатуре. Регистрация же данного объединения была проведена в нарушении этого Положения, т.е. без предварительного соглас-ия Министерства юстиции РФ, которое является обязательным.
Предмет и пределы надзора за соблюдением конституционного права граждан на объединение
Среди актуальных проблем, решаемых в Российской Федерации в целом и в отдельных ее регионах в частности, важное место занимают проблемы повышения эффективности природоохранительной деятельности государства и общественных объединений, созданных для защиты экологических прав граждан. Проблемы обеспечения экологической безопасности не просто научная гипотеза, а жизненно важная необходимость. По экологическим причинам в России ежегодно погибают десятки тысяч человек, еще больше теряют здоровье. И не случайно делегаты X Съезда Всероссийского общества охраны природы и I Съезд Российского экологического движения (зеленые), состоявшемся в декабре 1996 года, от имени миллионов активистов охраны окружающей природы направили открытое Обращение к Президенту Российской Федерации Б.Н.Ельцину, надеясь на понимание им тревожных и опасных тенденций в государственном управлении охраной окружающей среды и защите здоровья населения. В Обращении указывается, что мутнеют наши реки и озера, и уже около 60 процентов россиян пьют грязную воду, сокращаются площади лесов. Значительная часть опасного сокращения средней продолжительности жизни наших граждан связана с неблагоприятной окружающей средой. Гарантированные Конституцией России права граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии открыто нарушаются 1).
19 декабря 1991 года принят базовый Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды", в котором сказано, что граждане имеют право: создавать общественные объединения по охране окружающей природной средбг, фонды и иные общественные формирования в области охраны окружающей природной среды, вступать в члены таких объединений и фондов, вносить СБОИ трудовые сбережения; принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях, петициях, референдумах по охране окружающей природной среды, излагать свое мнение, обращаться с письмами, жалобами, заявлениями по вопросам охраны окружающей природной среды, требовать их рассмотрения; требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека; ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан, предъявлять в суды иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями и т.д. Появление общественных экологических (природоохранных) формирований расширяет возможности граждан в реализации их прав в об 1) Полный текст данного Обращения опубликован в Российской экологической газете "Зеленый МИР" К-1 С236), 1997 г., СТР.1-2. ласти охраны окружающей природной среды, в области создания здоровья и безопасных условий труда. В зависимости от ситуации им часто легче и удобнее добиться осуществления своих прав через общественные организации. При этом важно, что такие общественные объединения наделяются Законом рядом дополнительных полномочий в области охраны окружающей природной среды. Исходя из Закона РФ "Об общественных объединениях" можно сказать, что экологическое общественное объединение имеет такой же правовой статус, как и другие общественные объединения. Вместе с тем в федеральных Законах, касающихся отрасли экологического права, полномочия общественных экологических объединений скорректированы и дополнены. Согласно ст.13 Закона "Об охране окружающей природной среды" экологические и иные общественные объединения, выполняющие экологические функции, имеют право: разрабатывать, утверждать и пропагандировать свои экологические программы, защищать экологические права и интересы населения, развивать экологическую культуру населения, привлекать на добровольных началах граждан к активной природоохранительной деятельности; за счет своих средств и добровольного трудового участия населения выполнять работы по охране и воспроизводству природных ресурсов и улучшению окружающей природной среды, оказывать всемерное содействие государственным органам в борьбе с нарушениями природоохранительного законодательства, создавать общественные фонды по охране окружающей природной среды и расходовать их на проведение рекомендовать своих представителей для участия в государетвенной экологической экспертизе по вопросам размещения и проектирования объектов, проводить общественную экологическую экспертизу, требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически Ередных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании их деятельности; требовать предоставления своевременной достоверной и полной информации о загрязнении окружающей природной среды, мерах ее охраны; требовать назначения государственной экологической экспертизы, выступать с изложением экологической платформы в средствах массовой информации; ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц, предъявлять в суде или арбитражном суде иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненного экологическими правонарушениями и т.д. В Законе говорится, что государство гарантирует экологическим и иным общественным объединениям, выполняющим экологические функции, возможность реализации предоставленных им прав в области охраны окружающей природной среды в соответствии с законодательством РФ и ее субъектов (ст.14).
