Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю 16
1. Определение понятия «прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю» 16
2.1 Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю 26
2.1. Виды прав граждан на землю, за соблюдением которых осуществляется общий надзор прокуратуры 35
2.2. Нормативные правовые акты, исполнение (соблюдение) положении которых проверяется прокурорами входе надзора за соблюдением прав граждан на землю.. 38
2.3. Субъекты, поднадзорные органам прокуратуры в сфере надзора за соблюдением прав граждан па землю 54
3. Цели и задачи прокурорского надзора за соблюдением і ірав граждан на землю 69
4. Пределы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю 76
Глава II. Правовые средства и полномочия прокурора, применяемые в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю 87
1. Общая характеристика полномочий и правовых средств прокурора, применяемых в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю 87
2. Правовые средства и полномочия прокурора по выявлению нарушений земельных прав граждан 96
3. Правовые средства и полномочия прокурора по реагированию на нарушения земельных прав граждан 118
3.1. Протест 126
3.2. Представление ІЗІ
3.3. Постановление .' 140
3.4. К вопросу о введении иных общейадлорных актов прокурорского на нарушения земельных прав граждан 154
4. Полномочия и правовые средства прокурора по профилактике нарушений земельных прав граждан 157
Заключение 182
Список нормативных актов и литературы 185
Приложение 205
- Определение понятия «прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю»
- Виды прав граждан на землю, за соблюдением которых осуществляется общий надзор прокуратуры
- Общая характеристика полномочий и правовых средств прокурора, применяемых в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю
- Правовые средства и полномочия прокурора по выявлению нарушений земельных прав граждан
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Согласно Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2). Конституционными в РФ признаны право граждан иметь в частной собственности землю (ч. 1 ст. 36), а также право граждан, являющихся собственниками земельных участков, владеть, пользоваться и распоряжаться землей свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36). Земельным кодексом РФ, а также иными федеральными законами в соответствии с положениями ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, согласно которым условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона, предусмотрены иные права граждан на землю1.
В современных условиях, характеризующихся социальной и экономической нестабильностью, вопрос о соблюдении права собственности и иных прав граждан на землю особо важен, поскольку земля как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории РФ (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ) при условии грамотного перераспределения ее между землепользователями, а также ее рационального использования и надлежащей охраны способна обеспечить жизненно важные потребности российских граждан и способствовать преодолению последствий экономического кризиса. Кроме того, от обеспечения соблюдения прав граждан на землю зависит реализация приоритетных национальных проектов «Развитие агропромышленного комплекса» и «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».
В ст. 2 Конституции РФ закреплено, что защита прав граждан на землю - обязанность Российского государства. Особое место в их защите имеет деятельность прокуратуры РФ, наделенной полномочиями по выявлению нарушений прав граждан в сфере земельных
1 Права граждан на землю относятся не к правам человека, принадлежащим каждому от рождения, а к правам гражданина, предоставляемым государством в силу гражданства. Иностранные граждане и лица без гражданства наделяются этими правами в силу принципа национального режима, с учетом возможности ограничения их прав по сравнению с правами российских граждан. Этим обосновано название настоящей работы, положения и выводы которой в полной мере относятся, с учетом особенностей правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства как субъектов земельных правоотношений, и к прокурорскому надзору за соблюдением их прав на землю.
отношений, реагированию на них и их предупреждению. Однако несмотря на значительную работу органов прокуратуры в сфере соблюдения прав граждан на землю, состояние законности в этой области продолжает оставаться неблагополучным, о чем свидетельствует анализ статистических данных органов прокуратуры, материалов судебной, прокурорской, следственной и иной правоприменительной практики, прессы, научных работ и публикаций.
В частности, по данным Генеральной прокуратуры, в 2007 г. выявлено 143 118 нарушений законодательства о землепользовании, в том числе нарушений земельных прав граждан (на 27,3 % больше, чем в 2006 г.), включая принятие 36 223 незаконных и нарушающих земельные права граждан правовых актов (+21,7%), в 2008 г. - 121 285 (на 15,3% меньше, чем в предыдущем году) нарушений, в том числе 25 028 (на 30,9% меньше) названных правовых актов, в 2009 г. - 110 130 нарушений (-9,2%), в том числе 20 832 (-16,8 %) при принятии правовых актов.
Уровень нарушений прав граждан на землю очень высок, а их круг чрезвычайно обширен. Они совершаются практически во всех сферах земельных отношений. Нарушения прав граждан на землю допускаются как в нормотворческой, так и в правоприменительной деятельности. Повсеместно в РФ распространено принятие органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, противоречащих законам и иным нормативным правовым актам большей юридической силы и нарушающих права граждан на землю, а также непринятие указанными органами нормативных правовых актов, необходимых для реализации прав граждан на землю.
В сфере правоприменительной деятельности многочисленные нарушения прав граждан допускаются при предоставлении земельных участков, их изъятии для государственных и муниципальных нужд, принудительном прекращении прав на них, регистрации прав на земельные участки и сделок с ними, ведении государственного кадастра недвижимости, переводе земель и земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и в иных сферах. Кроме того, нарушения прав граждан на землю допускаются руководителями и органами управления юридических лиц, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а также нотариусами, риэлторами, лицами, ведущими крестьянское (фер-
мерское) хозяйство, гражданами других категорий. Развитие земельных отношений, идущее в настоящее время довольно интенсивно, характеризуется не только положительными свойствами. Оно имеет и определенные негативные стороны, наиболее опасными из которых являются преступные действия на рынке земли, нарушения требований по рациональному использованию земельных участков, различные формы незаконного завладения землей, зачастую сопряженные с насильственным действиями в отношении собственников и иных правообладателей недвижимости. Весьма распространены такие преступления, посягающие на земельные права граждан, как вымогательство взяток (п. «в» ч. 4 ст. 290 УК РФ), мошенничество (ст. 159 УК РФ), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) и превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), совершаемые как в сферах управления земельным фондом, заключения сделок с земельными участками, так и в иных группах земельных правоотношений.
От активности органов прокуратуры в данной области зависят состояние законности и соблюдение земельных прав граждан в России. В случаях включения проверок законности и соблюдения прав граждан в сфере земельных отношений в планы Генеральной прокуратуры РФ, а также при направлении заданий нижестоящим прокурорам о проведении соответствующих проверок количество выявляемых нарушений возрастает. В частности, такое поручение направлялось в 2007 г., в связи с чем в этом году было выявлено больше нарушений, чем в предыдущем. В 2008 г. наблюдалось ослабление прокурорского надзора в данной сфере в связи с переключением внимания прокуроров на другие направления деятельности, что повлекло снижение числа выявленных нарушений, по сравнению с 2007 годом. Вместе с тем уменьшение количества выявленных нарушений может свидетельствовать и об улучшении состояния законности в результате проведенных прокурорами мероприятий в предыдущем периоде. В частности, снижение в 2009 г. количества выявленных нарушений земельного законодательства и прав граждан в сфере земельных отношений обусловлено обнаружением и опротестованием в 2008 г. в рамках плановой проверки значительного количества незаконных актов органов местного самоуправления, поскольку выявление органами прокуратуры незаконных правовых актов, особенно нормативных, нарушающих
земельные права граждан, есть один из путей профилактики их несоблюдения.
В связи с этим особую актуальность имеет научное исследование вопросов и проблем в сфере прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю, разработка рекомендаций по повышению его эффективности, а также по совершенствованию его правовой основы. Названные факторы и обусловили выбор темы и основных направлений исследования.
Кроме того, изучение литературы позволило сделать вывод о том, что до сих пор не нашли научного решения такие важные вопросы теории прокурорского надзора, как место прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю в общей структуре прокурорского надзора, его соотношение с прокурорским надзором за исполнением земельного законодательства и защитой прав граждан на землю вне пределов общего надзора прокуратуры. Недостаточно четко обозначены цели и задачи, предмет надзора прокуратуры в рассматриваемой сфере, практически отсутствуют научные разработки проблем применения полномочий и правовых средств прокурора по выявлению нарушений земельных прав граждан, реагированию на них и их профилактике, учитывающие действующее законодательство и состояние законности в сфере земельных отношений, научно-практические рекомендации по решению таких проблем.
Состояние научной разработанности темы. Одной из причин настоящего исследования является недостаточная разработанность как теоретических, так и практических аспектов прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю. Например, предметом диссертационного исследования М. В. Клепоносовой стал прокурорский надзор за соблюдением конституционных прав граждан на землю. Между тем не все права граждан на землю, за соблюдением которых осуществляется общий надзор прокуратуры, относятся к числу конституционных (основных) прав. Кроме того, указанное исследование было проведено до принятия Земельного кодекса РФ 2001 г. и иных важнейших для реализации прав граждан на землю актов земельного законодательства. В диссертационных работах М. Н. Мирошниченко, Т. В. Ашитковой, В. А. Алиева и Ю. Г. Червяковой анализировались лишь отдельные вопросы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю
в рамках прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства, прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране земель в промышленном регионе и за исполнением законодательства в системе агропромышленного комплекса. Некоторые аспекты прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю освещались в ряде монографий, научно-методических пособий и научных статей. В то же время прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю как целостное комплексное явление юридической науки в современных правовых условиях не был непосредственным предметом исследования.
Объектом исследования стали правоотношения в сфере прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю.
Предметом исследования являлись нормы российского законодательства, регламентирующие деятельность прокуратуры по надзору за соблюдением прав граждан на землю; практика применения этих правовых норм, а также теоретические разработки в области прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю.
Цель исследования - разработка системы теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования и повышению эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю.
Достижение поставленной цели потребовало постановки и решения следующих задач: 1) определение места прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю в деятельности органов прокуратуры и формулирование определения понятия «прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю»; 2) установление предмета и пределов прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю; 3) конкретизация целей и задач прокурорского надзора в рассматриваемой сфере на современном этапе развития российского общества; 4) выявление особенностей и проблем применения, а также недостатков полномочий и правовых средств прокурора, используемых в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю, выработка рекомендаций по совершенствованию этих полномочий и правовых средств, практики их применения и по решению проблемных ситуаций, возникающих в связи с недостатком полномочий прокуроров и несовершенством правовых средств; 5) выработка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность
прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав граждан на землю; 6) разработка научно обоснованных рекомендаций, направленных на совершенствование организации и деятельности органов прокуратуры по выявлению нарушений земельных прав граждан, реагированию на них и их предупреждению.
Методологической основой исследования стали теоретические положения юридической науки, общенаучный диалектический метод познания, междисциплинарный, региональный и системный подходы. Применялись также системно-структурный, статистический, формально-логический и другие методы исследования.
Теоретическая основа диссертации - труды ведущих ученых в области философии права, теории государства и права, конституционного права, прокурорского надзора, земельного и экологического права: А. И. Алексеева, С. С. Алексеева, В. И. Баскова, С. И. Березовской, А. Д. Берензона, В. Г. Бессарабова, С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, С. Г. Бывальцевой, И. С. Викторова, Ю. Е. Винокурова, Н. В. Витрука, Г. А. Волкова, В. В. Гаврилова, М. В. Га-диятовой, Е. А. Галиновской, А. К. Голиченкова, Д. А. Гонибесова, Е. Р. Ергашева, Ю. Г. Жарикова, А. А. Забелышенского, В. К. Звир-буля, С. А. Емельянова, И. А. Иконицкой, А. Ф. Козлова, А. X. Казариной, О. М. Козырь, М. В. Клепоносовой, В. В. Клочкова, О. А. Кожевникова, А. Н. Кокотова, В. М. Корельского, Б. В. Ко-робейникова, В. В. Кравчука, О. И. Крассова, В. В. Круглова, В. И. Крусса, В. Г. Мелкумова, Н. В. Мельникова, В. М. Перфильева, В. Д. Перевалова, В. В. Петрова, В. П. Рябцева, В. И. Рохлина, А. П. Сафонова, В. М. Семенова, А. Я. Сухарева, Ю. И. Скуратова, А. П. Спиридонова, Е. А. Сырых, В. С. Тадевосяна, А. Г. Халиулина, М. С. Шалумова, В. И. Шинда, В. Ю. Шобухина, В. Б. Ястребова и др. Также были изучены относящиеся к теме работы по уголовному и административному праву.
Нормативную базу исследования составили: Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, приказы и указания Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Эмпирическая основа исследования - практика работы органов прокуратуры с июля 2007 г. по март 2011 г.: информационно-аналитические доклады НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры, информация о прокурорских проверках в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю, размещенная на официальных сайтах Генеральной прокуратуры РФ, Управления Генеральной прокуратуры РФ по Уральскому федеральному округу, прокуратур Свердловской, Челябинской и Курганской областей, Уральской транспортной прокуратуры, методические рекомендации, информационные письма, аналитические записки, показатели прокурорской статистики по форме «П», задания нижестоящим прокурорам, докладные записки, материалы прокурорских проверок, акты прокурорского реагирования в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю, имеющиеся в прокуратуре Свердловской области, прокуратуре г. Екатеринбурга, а также в районных прокуратурах Екатеринбурга.
В ходе исследования использовались постановления и определения Конституционного Суда РФ, постановления Пленума, обзоры законодательства и судебной практики, а также судебные акты Верховного Суда РФ, постановления Пленума, информационные письма и иные судебные акты Высшего Арбитражного Суда РФ, материалы судебной практики федеральных арбитражных судов, арбитражных апелляционных судов, арбитражных судов субъектов РФ, судов общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой нестандартное комплексное исследование правовых вопросов деятельности органов прокуратуры по обеспечению соблюдения прав граждан на землю средствами общего надзора, проведенное на основе анализа действующего земельного и иного законодательства и практики его применения. В работе обоснованы теоретические положения и предлагается комплекс практических мер, направленных на совершенствование прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю.
Кроме того, проведенное исследование позволило по-новому подойти к решению вопросов общего характера, по которым выска-
заны достаточно устоявшиеся суждения: 1) о месте прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в деятельности прокуратуры, его предмете и пределах по сравнению с прокурорским надзором за исполнением законов и законностью правовых актов в рамках общего надзора; 2) о соотношении понятий «полномочия прокурора» и «правовые средства прокурора» и классификации общенадзорных полномочий и правовых средств прокурора; 3) о рекомендациях к методике выявления нормативных правовых актов, противоречащих федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; 4) об обязательности общенадзорных законных требований прокуроров об устранении нарушений законов, прав и свобод человека и гражданина, фактов их подготовки и покушений на их совершение, их причин и условий, им способствующих, о возможности судебного обжалования таких требований и привлечения к административной ответственности за их неисполнение; 5) о недостатках и необходимости совершенствования общенадзорных полномочий и правовых средств органов прокуратуры, аналитической работы, материально-технического обеспечения, оценки качества работы прокуроров и др.
На защиту выносятся следующие положения.
Определяется место прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю в деятельности прокуратуры РФ и формулируется определение данного понятия.
Раскрывается содержание и объем понятия «соблюдение прав граждан на землю» с точки зрения прокурорского надзора путем обращения к теории реализации прав личности и учению о реализации норм права в их взаимосвязи.
Выявляются специфика предмета прокурорского надзора соблюдением прав граждан на землю, недостатки его законодательно установленной конструкции в части круга поднадзорных субъектов, вносятся предложения по включению юридических лиц и граждан в число субъектов, поднадзорных органам прокуратуры в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю и в сфере общего надзора в целом.
Определяются цели и задачи прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю.
Выявляется специфика пределов прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю по сравнению с пределами прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства.
Рассматриваются особенности полномочий и правовых средств прокурора в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю и проблемы их применения, формулируются предложения по их совершенствованию, рекомендации по их применению.
Дается классификация типичных нарушений земельных прав граждан, выявляемых органами прокуратуры, как основы методики проведения прокурорских проверок в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю.
Разрабатываются и предлагаются для использования в практике органов прокуратуры рекомендации к методике выявления нарушающих земельные права граждан нормативных правовых актов, противоречащих федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
9. Обосновываются положения об обязательности для поднад
зорных субъектов содержащихся в общенадзорных актах прокурор
ского реагирования требований об устранении нарушений земель
ных прав граждан, фактов их подготовки и покушений на их совер
шение, их причин и условий, им способствующих, о возможности
судебного обжалования таких требований и привлечения к админи
стративной ответственности за их неисполнение.
Выявляются недостатки правовой базы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю и вносятся предложения по ее совершенствованию.
Выявляются недостатки в организации и деятельности органов прокуратуры в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю и вырабатываются рекомендации по их устранению (в частности, по совершенствованию аналитической работы, распределения обязанностей, материально-технического обеспечения, оценки качества работы прокуроров в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю).
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные автором научные и практические рекомендации вносят определенный вклад в систему научных знаний в области земельного права и прокурорского надзора, обе-
спечивая целостное представление о прокурорском надзоре за соблюдением прав граждан на землю как о самостоятельном участке общенадзорной деятельности органов прокуратуры.
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при совершенствовании законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры и земельные отношения, в деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за соблюдением прав граждан на землю. Кроме того, они могут быть использованы в процессе повышения квалификации прокурорских работников и обучения студентов в высших юридических учебных заведениях.
Результаты исследования могут быть применимы в ходе дальнейших научных разработок проблем прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю, за исполнением земельного законодательства, защиты органами прокуратуры прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства в сфере земельных отношений; для подготовки научных, научно-методических пособий для прокуроров, учебно-методических материалов по данной и смежным с ней темам. Выработанные предложения по совершенствованию законодательства могут быть использованы органами прокуратуры в рамках участия в правотворческой деятельности.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования, сформулированные на их основе выводы и рекомендации обсуждались на кафедре прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии, использовались при подготовке научных публикаций. Теоретические и прикладные положения диссертации докладывались соискателем:
на всероссийской научно-практической конференции «Роль юридической общественности в решении проблем обеспечения национальной безопасности», организованной юридическим факультетом Сибайского института (филиала) Башкирского государственного университета (Республика Башкортостан, г. Сибай, 3-4 марта 2011 г.);
на всероссийской ежегодной научно-практической конференции молодых ученых и студентов «Правовая реформа в России»,
проведенной Институтом прокуратуры Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург, 21 марта 2008 г.);
3) на научно-практической конференции молодых ученых и студентов «Правовая реформа в России», посвященной 10-летию Института прокуратуры Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург, 23 - 24 октября 2006 г.).
Основные положения исследования отражены в 5 публикациях общим объемом 1,88 п. л., в том числе 2 статьи опубликованы в ведущих рецензируемых журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследований.
Структура диссертационной работы. Структура и объем работы обусловлены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 8 параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы, приложения.
Определение понятия «прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю»
Исследование прокурорского надзора за соблюдением нрав граждан на землю предполагает рассмоірснис его как понятия, выявление его признаков, формулирование его определения. родовым по отношению к понятию «прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю» является понятие «прокурорский надзор», в связи с чем первое обладает всеми признаками второго, а также специфическими признаками, характеризующими его как видовое понятие. Термин «прокурорский надзор» употребляется в нескольких значениях: 1) как особый вид государственной деятельности и функция прокуратуры; 2) как отрасль юридической пауки; 3) как учебная дисциплина в юридических учебных заведениях. Соответственно под прокурорским надзором за соблюдением прав іраждан на землю может пониматься: 1) часть прокурорскс-надзорной деятельности и деятельности государства по защите прав іраждан па землю; 2) направление юридических исследований в науке прокурорского надзора; 3) вопрос, который может включаться в учебный курс прокурорского надзора либо спецкурсы по общему надзору прокуратуры и т. п. в высших и средних профессиональных учебных заведениях, а также в учебных заведениях системы повышения квалификации прокурорских работников.
Для настоящего исследования первостепенное значение имеет рассмотрение прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю в значении направления прокурорско-надзорной деятельности, а потому при выявлении существенных признаков этого понятия и построении его определения необходимо учитывать признаки родового по отношению к нему понятия «прокурорский надзор» как функции прокуратуры РФ и вида государственной деятельности. теории прокурорского надзора понятию «прокурорский надзор» лавались различные определения.
Гак, Б.В. Коробейников рассматривает em как основную функцию органов прокуратуры РФ, специфическую Деятельность ОрГШОВ прокуратуры по проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, действующих на территории страны, от имени РФ. В содержание этой функции входят: выявление фактов несоблюдения Конституции РФ и нарушения требований законов; установление виновных в правонарушениях; принятие мер к устранению правонарушений и их последствий, а также предупреждение новых правонарушений; принятие мер к наказанию виновных .
О.А. Кожевников и В.В. Кравчук определяют прокурорский надзор как особый вид государственной деятельности, осуществляемой от имени РФ прокурорскими работниками, являющимися тсударегвенными служащими. Содержание надзора составляег деятельность по выявлению фактов правонарушений и реагированию па них2.
По мнению В.Г. Вессарабова, прокурорский надзор - это законодательно закрепленный вид основной специфической осуществляемой от имени государства в пределах своих полномочий деятельности прокуроров в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства путем своевременного выявления, устранения и предупреждения нарушений законов .
В.П. Рябцев определяет прокурорский надзор как вид государственно-властной деятельности специально уполномоченных органов (прокуратуры), осуществляемой от имени РФ в целях соблюдения Конституции РФ и законов, действующих на территории РФ, и принятия мер к восстановлению нарушенной законности, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности с использованием установленных законом полномочий прокуратуры и правовых средств их исполления . В научной литературе имеются и иные определения понятия прокурорский надзор.
Таким образом, в качестве родовых понятий, через которые определяется прокурорский НЙДЗОр, Исследователи используют понятия «фунКЦИЯ прокуратуры» (Б.В. Коробейников) и «вид Государственной деятельности» (О.А. Кожевников, В.В. Кравчук, В .Г. Бессарабов, В.П. Рябцев). В рамках настоящего исследования является предпочтительным первое понятие, поскольку оно отражает место прокурорского надзора в деятельности прокуратуры. Понятие «вид государственной деятельности» целесообразно использовать как родовое при исследовании места надзорной деятельности прокуршуры и механизме реализации государственной власти, ее отграничении от государственного контроля и иных видов !Т су дарственно и деятельности И т. д. Следовательно, при определении понятия «іпрокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю» в качестве родового также необходимо избрать термин, отражающий его место в деятельности прокуратуры. Причем в этом определении должны отражаться и такие характерные черты этого понятия, которые позволят Отграничить его от иных надзорных и ненадзорных видов деятельности прокуратуры, в рамках которых осуществляется защита прав граждан на землю.
В теории и практике прокурорского надзора общенадзорная деятелыюегь прокуратуры в отдельных сферах общественных отношений именуется по-разному. Одни ученые используют для этих целей словосочетание «направление прокурорского надзора» , другие - «отрасль прокурорского над юра»2, третьи - «участок прокурорского надзора»" .
Так, Т.В. Лшиткоиа рассматривает прокурорский надюр за исполнением земельного законодательства как направление прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов4. С этой точки зрения прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю должен быть признан направлением прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина,
М.Н. Мирошниченко тракгуег прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства как отрасль прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов5. Следуя такому подходу, прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю необходимо признать отраслью п/юкурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
По этому вопросу можно отметить следующее: понятия «функция прокуратуры», «направление прокурорское» надзора», «отрасль прокурорского надзора», «участок прокурорского надзора» и другие используются в теории, законодательстве и практике для функциональной характеристики деятельности прокуратуры. Вопрос об их соотношении является дискуссионным и был предметом рассмотрения многих ученых . Анализ литературы позволяет прийти к выводу, что понятие «направление деятельности прокуратуры» следует считать родовым по отношению к понятиям «функция прокуратуры», «отрасль прокурорской деятельности» и «участок прокурорской деятельности».
Виды прав граждан на землю, за соблюдением которых осуществляется общий надзор прокуратуры
В споем исследовании, посвященном прокурорскому надзору за соблюдением конституционных прав граждан на землю, М.В. Клепоносова отнесла к числу таких прав вещные права граждан па землю (право собственности, право постоянною (бессрочного) пользования, право пожизненного (наследуемого) владения, частные и публичные сервитуты), а также обязательственные права граждан на землю (право аренды и право безвозмездного срочного пользования). Думается, эту позицию необходимо признать некорректной и неполной, поскольку исследовательница отождествляет понятия «конституционные права граждан на землю» и «права граждан на землю» . Не все права граждан на землю в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством, регулирующим земельные отношения, в которых земля выступает в триединстве как объект природы, пользования и собственности , являются конституционными. Констіггуционньїми (основными)3 в РФ признаны прано граждан иметь в частной собственности землю (ч. I ст. 36), а также прано Граждан, ЯВЛЯЮЩИХСЯ собственниками земельных участков, владеть, пользоваться и распоряжаться землей свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36). Остальные права граждан па землю выступают как отраслевые, хотя на них могут расиростгхщяться определенные конституционные гаранти. К ним ОТНОСЯТСЯ право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненною наследуемого владения земельными участками, право аренды, право безвозмездного срочного пользования, частные и публичные сераигуты, а также такое важное право, как право общего пользования гражданами землей1, не учитываемое М.В. Юіеггоносовой, но прокурорский надзор за соблюдением которого имеет важное значение2.
В частности, с учетом Постановления Конституционного Суда РФ от 13 декабря 2001 г. № 16-11 по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской3 ряд конституционных гарантий права собствениости на землю распространяются на право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения земельными участками1.
Неполнота позиции М.В. Клспоносовой состоит и в том, что при рассмотрении «прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю» она не вполне учитывает то обстоятельство, что земля в земельных правоотношениях должна рассматриваться в триединстве как объект природы, пользования (хозяйствования) и собственности2. В ходе прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю необходимо иметь в виду, ЧТО земля в первую очередь являегся объектом природы, а не только объектом собственности и пользования (хозяйствования).
Очевидно, что прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю как объект природы подразумевает выявление, предупреждение и устранение органами прокуратуры правонарушений, посягающих не только на права граждан на конкретные земельные участки (порча таких земельных участков, их захламление, непроведение их рекультивации и др.), по и на их право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ), частью которой является земля. В этой части прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю пересекается с прокурорским надзором за исполнением природоохранного законодательства и прокурорским надзором за соблюдением прав граждан в сфере охраны окружающей среды . Важность учета этого аспекта понятия «права граждан на землю» в ходе прокурорского надзора обусловлена особой опасностью соответствующих нарушений, поскольку экологическими преступлениями и правонарушениями, касающимися земли, часто нарушаются земельные права значительного числа граждан либо неопределенного круга лий (порча, загрязнение или засорение земель, на которые распространяется право общего пользования, создание на таких землях свалок и др.).
Изложенное позволяет заключить следующее: 1) общий надзор прокуратуры осуществляется за соблюдением как конституци онных (основных), так и отраслевых прав граждан на землю; 2) к конституционным (основным) правам граждан на землю относится право собственности, а также такие вещные права граждан на землю как; 3) к отраслевым правам граждан на землю, надзор за соблюдением которых осуществляется прокурорами, ОТНОСЯТСЯ вещные права граждан на землю (право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения земельными участками, частные и публичные сервитуты), обязательственные права граждан на землю (право аренды, право безвозмездного срочного пользования земельными участками, ипотека), а также право общего пользования гражданами земельными участками, находяїцимися в государственной или муниципальной собственности; 4) в ходе прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю должно учитываться триединство земли как объекта природы, пользования (хозяйствования) и собственности.
Кроме того, в ходе прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю прокуроры обязаны наблюдать за co6juoAeHHeM всех земельных прав граждан, т.е. всех субъективных прав граждан в сфере земельных отношений, не ограничиваясь правами граждан на землю, что вытекает из теории реализации прав личности.
В соответствии с Конституцией РФ земельное законодаїельство, а также вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Согласно ст. 2 Земельного кодекса РФ земельные отношения регулируются законами и подзаконными нормативными правовыми актами федеральною уровня, уровня субъектов РФ, а также муниципальными нормативными правовыми актами. В связи с этим при рассмотрении такой характеристики предмета прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю, как круг и иерархичность нормативных правовых актов, за исполнением положений которых должен следить прокурор, ключевым является вопрос, должен ли прокурор осуществлять надзор за соблюдением положений всех нормативных правовых актов, действующих в этой сфере, либо только мает этих нормативных правовых актов.
Такой вопрос связан с ведущейся в науке прокурорского надзора дискуссией о том, входит ли в предмет общего надзора прокуратуры только соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, либо в нею необходимо включать также надзор за исполнением подзаконных нормативных правовых актов, соответствующих Конституции РФ и законам.
Часть ученых, занимающих здесь самую жесткую позицию, настаивают на том, что в предмет общего надзора прокуратуры входит только соблюдение положении Конституции РФ и исполнение положений законов. По их мнению, прокуроры обязаны проверять соответствие законам подзаконных нормативных правовых актов, издаваемых поднадзорными субъектами, а не их исполнение, которое не входит в предмет прокурорского надзора, а является обязанностью контроліїрующих органов. Кроме того, они полагают необходимым осуществление прокурорскою надзора за исполнением указов Президента РФ, имеющих силу закона1.
Другие исследователи обосновывают то, что прокуроры обязаны осуществлять надзор за исполнением не только законов, но и подзаконных нормативных правовых актов, соответствующих законам и принятых на их основании и во их исполнение.
Общая характеристика полномочий и правовых средств прокурора, применяемых в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю
Эффективность этой деятельности во многом определяется достаточностью соответствующих полномочий и правовых средств, а также грамотным их применением надирающими прокурорами. В сфере надзора 38 соблюдением прав іраждан на землю прокуроры используют весь комплекс общенадзорных полномочий и правовых средств. Результаты общенадзорных проверок в рассматриваемой сфере могут также реализоваться в рамках иных участков деятельности прокуратуры по защите прав граждан на землю (например, в ходе участия прокуроров в гражданском, арбитражном и конституционном процессе с целью защиты прав граждан на землю и др.). Однако каждый участок общего надзора і прокуратуры, одним из которых являегся прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю, отличается спецификой применения прокурором общенадзорных полномочий и правовых средств, что обусловлено особенностям применяемого в соответствующей сфере законодательства, характером его нарушений и ответственности, предусмотренной за их совершение.
Полномочия органов прокуратуры обусловлены их функциями, целями и задачами . При этом «полномочий должно быть достаточно для выполнения задач и достижения целей, которые возлагаются государством на органы прокуратуры»2, для эффективного и результативного выполнения закрепленных за ними функций. Это обусловливает важность исследовании особенностей применения правовых средства и полномочий прокурора в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю, их эффекшвности и достаточности для достижения целей и решения задач, стоящих перед оріанами прокуратуры в рассматриваемой сфере, выработки научно-практических рекомендаций по их применению и предложений по их совершенствованию.
В литературе сформулированы различные подходы к решению вопроса о соотношении понятий «полномочия прокурора» и «правовые средства прокурора». Некоторые ученые их отождествляют , другие считают их взаимосвязанными, но не тождественными 2. Представляется, что второй подход более верен с точки зрения как лексическою значения рассматриваемых терминов, так и юридического содержания полномочий и правовых средств прокурора 3.
С учетом значения слова «полномочия» в русском языке, терминов «полномочия» и «полномочии прокурора» в юридической науке можно Определить полномочия прокурора в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю как предоставленные ему законом, а также ведомственными нормативными правовыми актами органов прокуратуры права и возложенные обязанности, направленные на достижение целей и решение задач стоящих перед органами прокуратуры в сфере надзора за соблюдением нрав граждан на землю.
Анализ значения слов «полномочия» и «средства» в русском языке, а также терминов «полномочия» и «правовые средства» в юридической науке позволяет сделать вывод о том, чю они не являются однозначными. Однако применительно к характеристике органов прокуратуры понятия «правовые средства» и «полномочия» тесно взаимосвязаны. Эта взаимосвязь прослеживается более четко, если соотнести их с целями и задачами органов прокураіурьі, рассмотреть их юридическое содержание. Полномочия прокурора (повторим) направлены на достижение целей прокуратуры и решение поставленных перед нею задач, однако правовые средства прокурора также должны опосредовать достижение этих целей и решение задач. При этом характеристика средств прокурора как правовых определяет, что они, как и полномочия прокурора, должны быть определены законами или ведомственными нормативными правовыми актами органов прокуратуры. Сравнительный анализ юридического содержания конкретных полномочий и правовых средств прокурора, применяемых в сфере прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю, соотнесение отдельных полномочий и правовых средств друг с другом, с содержанием деятельности органов прокуратуры позволяет сделать вывод о том, что эти понятия не являются тождественными.
Среди авторов, различающих понятия «правовые средства» и «полномочия» прокурора, существуют разногласия по вопросу об их соотношении. Так, Б.В. Коробейников считает, что «правовые средства прокурорского надзора составляют часть предоставленньїх прокурору Законом о прокуратуре полномочий»1. Ряд авторов трактуют правовые средства органов прокуратуры как правовые формы реализации полномочий прокуроров . Таким образом, правовые средства прокурора, с одной стороны, определяются его полномочиями, вытекают из них, но с другой -являются правовой формой реализации последних. Правовые средства - это установленные законом формы, опосредующие реализацию полномочии прокурора в реальной практике. Е.Р. Ергашев также справедливо утверждает, что полномочия прокурора, т. е. законодательно закрепленный комплекс его прав и обязанностей, осуществляются с помощью правовых средств2, однако он и ряд других авторов3 необоснованно считают, что все правовые средства прокурора являются действиями. По мнению Е.Р. Ергашева, правовые средства - это «действия прокурора по выявлению нарушений законности и реагированию на них», которые «представляют собой совокупность связанных между собой одной целью надзорных и ненадзорных действий» 1. Вместе с тем анализ конкретных Правовых средств прокурора, предусмотренных в законодательстве, позволяет признать невозможность и недопустимость их сведения к действиям прокурора. Действия прокурора составляют содержание прокурорской деятельности, а правовые средства — это правовые формы реализации полномочий прокурора. Как отмечает Д.А. Керимов, деятельность «при помощи средств превращает цели в результат» . Полномочия прокурора по выявлению и реагированию на нарушения земельньк прав граждан могут осуществляться в различных правовых формах, в том числе в форме действий прокурора. Однако нужно различать действия прокурора как форму реализации его полномочий (например, обследование прокурором помещений и территорий поднадзорных субъектов в ходе проведения проверки в сфере надзора за соблюдеішем прав граждан на землю, изучение их документов и материалов) и действия прокурора по применению конкретных правовых средств, не имеющих правовой формы действия (например, внесение представления на нарушение земельных прав граждан; представление прокурора - это правовое средство, имеющее (юрму правового акта, а именно правопримсіштсльного акта). Именно в результате смешения действий прокурора как формы реализации его полномочий, т. е. правовых средств, и действий прокурора по применению конкретных правовых средств, не имеющих правовой формы действия, указанные ученые рассматривают все правовые средства прокурора как действия . Смешение правовых средств прокурора и действий по их применению встречается и у ИІІЬК авторов.
Правовые средства и полномочия прокурора по выявлению нарушений земельных прав граждан
Согласно п. 1 ст. 27 Закона о прокуратуре прокурор с целью выявления нарушений земельных прав граждан уполномочен рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина. При этом нарушения земельных прав граждан выявляются не только по результатам рассмотрения и проверки прокурором заявлений, жалоб и иных сообщений о совершении именно нарушений прав граждан в сфере земельных отношений. Такие нарушения часто выявляются по результатам рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о совершении нарушений других прав (жтілищньїх прав, прав граждан в сфере использоваштя и охраны иных природных ресурсов и объектов: недр, водных объектов, лесов, атмосферного воздуха и др.), а также нарушений иного, кроме земельного, законодательства (градостроительного, муниципального, природоохранного и природоресурсного и др.), в чем прослеживается связь прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю с иными участками общенадзорной деятельности прокуратуры.
В силу положений п. 1 ст. 27 Закона о прокуратуре прокуроры в ходе прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю также используют полномочия, предусмотренные ст. 22 Закона о прокуратуре, согласно которой прокурор вправе: но предъявлении служебного удостоверении беспрепятоветю входшъ на территории и в помещения органов, укачанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представлення необходимых документов, материалов, статисгических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и Граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
Анализ положений п. 1 ст. 22 и п. I ст. 27 Закона о прокуратуре позволяет сделать вывод о наличии в них определенных недостатков. Так, не является корректной формулировка «прокурор при выполнении возложенных на него функций», содержащаяся в п. 1 ст. 22 и п. 1 ОТ. 27 Закона о прокуратуре применительно к полномочиям прокурора в сфере надзора за исполнением законов и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, которые на являются функциями прокуратуры, а относятся к отраслям прокурорской деятельности, входящим в состав надзорной футікции прокуратуры. Псотокіу в п. 1 ст. 22 и п. 1 ст. 27 Закона о прокуратуре необходимо предусмотреть, что прокурор обладает указанные в них полномочиями в ходе осуществления соответственно надзора за исполнением законов и законностью правовых акгов и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина Кроме того, следует внести изменения в п. 2 ст. 27 Закона о прокуратуре, включив в число субъектов, поднадзорных органам прокуратуры в сфере общего надзора, юридических лиц и граждан.
Иначе говоря, желательно изложить пункт 1 статьи 22 Закона о прокуратуре РФ в следующей редакции: , Прокурор при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов вправе: по Предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов и иных субъектов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушений законов; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов и от иных поднадзорных субъектов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных ичи подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов». Пункт 1 статьи 22 Закона о прокуратуре РФ необходимо изложить в такой редакции: I. При осуществлении прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор: рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о наруиіении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принилшет меры по предупре.ждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и граэ/сданина, привлечению к ответственности лиц, наруишвших закон, и возмеи{ению причиненного ущерба; использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего Федерального закона».
В свою очередь, предложение о включении в число поднадзорных органам прокуратуры в сфере общего надзора субъектов граждан, в том числе являющихся индивидуальными предпринимателями, предполагает внесение дополнений в статью Закона о прокуратуре РФ, Это обусловлено конституционным положением о неприкосновенности жилища, в соответствии с которым никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения (ст. 25 Конституции РФ). В связи с этим следует дополнип» статью 22 Закона о прокуратуре РФ пунктом 1.2. такого содержания:
Прокурорские проверки « жилых помещениях проводятся в соответствии со статьей 25 Конституции Российской Федерации на основании судебного решения».
Если полномочия прокурора по выявлению нарушений земельных прав граждан - это права прокурора, являющиеся в то же время его обязанностями, то средства выявления нарушений земельных нрав іраждші - это правовые формы, в которые должны облекаться данные полномочия.
Основным правовым средством выявления нарушений земельных прав граждан выступают прокурорские проверки. Однако отмстим, что в ходе прокурорских проверок выявляются не только нарушения земельных прав граждан, но и факты их подготовки, покушения на их совершение, их причины, а также условия, которые им способствуют, а потому прокурорские проверки должны быть отнесены и к правовым средствам профилактики прокурором нарушений земельных прав граждан. Таким образом, прокурорская проверка как правовое средство выявления нарушений земельных прав граждан и их гірофилактики представляет собой систему действий прокурора, а также его устных и письменных требований к поднадзорным субьек-там, направленных на выявление нарушений земельных прав граждан, фактов их подготовки и покушения на их совершение, их причин и способств тощих им условий.
