Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Предмет и задачи прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на землю 16
1 Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю 16
2 Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю 45
Глава 2. Проблемы организационного обеспечения прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на землю 65
1 Организация работы прокурора по надзору за соблюдением прав граждан на землю 65
2 Взаимодействие органов прокуратуры с контролирующими органами 94
Глава 3. Методические основы прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на землю 108
1 Выявление нарушений прав граждан на землю 108
2 Реагирование прокурора на нарушения прав граждан на землю 139
3 Контроль за результативностью деятельности прокурорского надзора по соблюдению прав
граждан на землю 156
Заключение 170
Список литературы
- Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю
- Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю
- Организация работы прокурора по надзору за соблюдением прав граждан на землю
- Выявление нарушений прав граждан на землю
Введение к работе
Актуальность темы. Права граждан на землю относятся к числу фундаментальных основных прав человека, получивших закрепление в Конституции Российской Федерации. Данные права имеют важное значение прежде всего для экономического самовыражения граждан. Однако в не меньшей мере их регламентация необходима для упрочения экономического
потенциала общества в целом, для решения широкого комплекса вопросов социального характера. Более того, в конечном счете, практически все стороны социальной жизни страны, государственной деятельности, так или иначе, связаны с земельными отношениями, сердцевиной которых является осуществление прав граждан на землю.
За годы, прошедшие с начала земельной реформы, ключевое направление которой составляет возрождение прав граждан на землю, произошли крупные изменения в жизни страны. Ныне граждане имеют право собственности почти на 140 млн. га, что составляет свыше 60 % сельскохозяйственных угодий страны. Около 10 тысяч земельных участков выкуплено собственниками предприятий. Более 44 млн. граждан пользуются правом собственности на земельные участки, общей площадью свыше 8 млн. га, для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества, жилищного и дачного строительства. В результате реорганизации 23,5 тыс. колхозов и совхозов, приватизации государственных земель произошли существенные изменения в земельных отношениях, окончательно лишившие своей базы монополию государственной собственности на землю.
Как качественно новый правовой институт, право граждан на землю нуждается в особой защите со стороны закона и государства. Действующее законодательство достаточно подробно характеризует основной комплекс норм, регулирующих отношения, связанные с реализацией прав граждан на землю, хотя определенные пробелы и нестыковки отдельных правовых норм, безусловно, наблюдаются. Наличие правовой базы, однако, само по себе не гарантирует в полной мере эффективного использования гражданами прав на землю. Наряду с развитым земельным законодательством требуется действенный механизм его исполнения. Такой механизм есть, но работает он ниже своих возможностей. Именно в этом можно усматривать одну из причин высокой распространенности нарушений земельного
законодательства. Органами Госкомзема России в 1999 г. выявлено более 200000 нарушений земельного законодательства.
Наблюдается резкое падение сельскохозяйственного производства, произошедшего за годы реформирования земельных отношений. Достаточно сказать, что страна, которая не так давно в основной части обеспечивала население собственными продуктами питания, превратилась в крупнейшего донора зарубежных фермеров.
Закон явно недостаточно используется для защиты прав на землю бывших работников колхозов и совхозов. Далеко не всегда огражденными силой закона чувствуют себя собственники земельных участков, предоставленных гражданам для жилищного и дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства и огородничества. Серьезно «забуксовало» фермерское движение. Рост числа фермерских
хозяйств, начавшийся в начале девяностых годов, уже в 1994 г. приостановился, а затем начался процесс их самоликвидации.
Одним из главных, реальных, действенных резервов
активизации механизма правовой защиты граждан в силу
специфики правового регулирования земельных отношений может
с полным основанием рассматриваться совершенствование и
усиление прокурорского надзора за соблюдением
конституционных прав граждан на землю. Именно надзор,
осуществляемый прокуратурой от имени государства на всей
территории Российской Федерации, преследующий цель
обеспечения всеми государственными и негосударственными
структурами точного единообразного исполнения законов, может
непосредственно влиять на правоприменительную практику в
плане ее всесторонней привязки к интересам граждан.
Прокурорский надзор важен также тем, что в современных
условиях он имеет отчетливо выраженную правозащитную
направленность и в этом смысле его существенный
правозащитный потенциал имеет прямое, непосредственное
значение для обеспечения прав граждан на землю. В 1999 году
органами прокуратуры выявлено 8195 нарушений земельного
законодательства, из них половина приходится на нарушения
прав граждан на землю. При этом необходимо учитывать высокую
долю латентности данной категории правонарушений. По итогам
прокурорских проверок внесено 2083 представления, принесено
2413 протеста на незаконные правовые акты.
Несмотря на всю свою очевидную важность вопросы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю в теории не получили развернутого освещения. Между тем потребность глубокого исследования проблемы ощущается
достаточно остро. Помимо развития теории прокурорского надзора, такого рода исследования могут послужить надежной базой для подготовки разработок методического характера, решения практических задач.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются отношения, возникающие и реализуемые при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на землю. Предмет исследования составили проблемы теории и практики правового обеспечения конституционных прав граждан на землю, выявления, устранения и предупреждения средствами прокурорского надзора нарушений конституционных прав граждан на землю.
Цель и задачи исследования. Основная цель предпринятого исследования состояла в разработке системы теоретических положений и практических рекомендаций, применение которых позволило бы обеспечить активную роль органов прокуратуры в устранении препятствий для использования гражданами принадлежащих им прав на землю. Достижение данной цели было сориентировано на решение следующих задач:
1) определение и раскрытие содержания предмета прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на землю, его основных направлений;
2) анализ системы обеспечения законности соблюдения конституционных прав граждан на землю и места в данной системе органов прокуратуры;
3) определение принципов, освещение содержания и правовых средств организационного обеспечения прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на землю;
4) разработка теоретических основ методики работы прокурора по надзору за соблюдением конституционных прав граждан на землю;
5) рассмотрение особенностей применения правовых средств прокурорского надзора применительно к основным стадиям надзорного процесса;
6) разработка рекомендаций по совершенствованию правового, организационного и методического обеспечения прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на землю.
Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту. Будучи первым в области научного анализа проблемы обеспечения средствами прокурорского надзора соблюдения конституционных прав граждан на землю, предпринятое исследование позволило, с одной стороны, по-новому подойти к решению вопросов общего характера, по которым высказаны достаточно устоявшиеся суждения, а с другой стороны, оно дало возможность предложить решение вопросов, относящихся непосредственно к сфере прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю, которые раньше в теоретическом плане не анализировались.
В числе положений первого вида представляется возможным указать: на обоснование необходимости сохранения и упрочения надзорной функции прокуратуры, реализация которой в сфере обеспечения конституционных прав граждан на землю, играет роль ведущего фактора достижения законности соблюдения названных прав; на определение особенностей подхода к постадийному построению работы прокурора по надзору за соблюдением конституционных прав граждан на землю, согласно
которому выделяется особая значимость стадии контроля за результативностью действий прокурора по устранению правонарушений, их причин и условий; на уточнение требований, на основе которых должно строиться решение общих вопросов организации работы прокурора, связанное с ранжированием применительно к рассматриваемому направлению прокурорского надзора, источников информации, насыщением конкретным содержанием понятия планирования работы прокурора; на конкретизацию надзорных возможностей прокурора в отношении контролирующих органов, позволяющую увидеть приоритетную роль надзора по отношению к другим направлениям деятельности прокурора, связанной с контролирующими органами, и др.
В числе положений второго рода (непосредственно относящихся к сфере прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю), на наш взгляд, заслуживают внимания такие, как: характеристика нормативного регулирования прав граждан на землю; определение предмета прокурорского надзора, содержания его задач; характеристика организационного обеспечения работы прокурора по надзору за соблюдением прав граждан на землю; подход к освещению вопросов планирования прокурорских проверок, осуществлению аналитической работы прокурора; освещение основных направлений работы прокурора по надзору за соблюдением прав граждан на землю; теоретические основы взаимодействия органов прокуратуры со специализированными органами государственного контроля за использованием и охраной земель; положения, характеризующие методику выявления и устранения нарушений законов, их причин и способствующих им условий, контроля за результативностью актов прокурорского реагирования; предложения по
совершенствованию земельного законодательства и практики прокурорского надзора за его исполнением. Положения, выносимые на защиту.
1. Система нормативного регулирования прав граждан на землю должна рассматриваться как совокупность взаимосогласованных, основывающихся на единых принципах, правовых норм, регулирующих отношения собственности граждан на землю, содержащихся в Конституции Российской Федерации, Конституциях (Уставах) субъектов Российской Федерации, Федеральных законах, Указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, актах высших органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
2. Исходя из общего понятия предмета прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (статья 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), под предметом надзора за соблюдением прав граждан на землю следует понимать соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение действующих на ее территории законов, регламентирующих права граждан на землю, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, и их должностными лицами, органами
управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Учитывая особенности формирования нормативной базы прав граждан на землю на современном этапе, деятельности органов прокуратуры, допустимо включение в предмет прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю не только соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение действующих на ее территории законов, но и Указов Президента Российской Федерации нормативного характера.
Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю предметно определяются содержанием данных прав. В связи с этим представляется возможным в качестве задач прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю рассматривать обеспечение средствами прокурорского надзора точного и единообразного исполнения законов, регламентирующих вопросы
предоставления гражданам права владения, пользования и распоряжения земельными участками, земельными долями, устранения препятствий, затрудняющих реальное
использование этих прав, пресечение злоупотреблений контролирующих органов, органов государственной власти и местного самоуправления, их пассивного поведения при решении вопросов, связанных с соблюдением
конституционных прав граждан на землю, исполнение законов, направленных на рациональное использование и охрану земель их собственниками и пользователями.
Особенности современной ситуации в области обеспечения прав граждан на землю указывают на
необходимость выделения в качестве основных направлений следующие: надзор за соблюдением прав граждан на землю органами государственной власти и местного самоуправления; надзор за исполнением законов, связанных с соблюдением прав граждан на землю специализированными органами государственного
контроля; надзор за соблюдением прав граждан на землю иными органами.
Ключевое значение для обеспечения эффективного прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю имеет надлежащая организация работы прокурора на данном направлении деятельности органов прокуратуры. Уровень организации работы прокурора по надзору за соблюдением прав граждан на землю определяется с учетом особенностей ее информационного обеспечения,
планирования, действий аналитического характера. Знание этих особенностей выступает необходимой предпосылкой эффективной организации работы прокурора по надзору за соблюдением прав граждан на землю, как в целом, так и при осуществлении конкретных прокурорских проверок.
Методика прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю представляет собой систему научных знаний и основывающихся на них рекомендаций по выявлению нарушений законов, регламентирующих права граждан на землю, их причин и способствующих им условий, реагированию прокурора на выявленные нарушения закона, контролю за результативностью актов прокурорского реагирования. Ядро методики образует
знание типичных нарушений закона, средств и способов их
выявления и устранения. Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания, определяемые им конкретно-научные методы (сравнительного правоведения, статистический, исторический, системно-структурный и др.), методологические положения общей теории права, теории прокурорского надзора, административного, конституционного, уголовного, гражданского, арбитражного процесса, криминологии.
В качестве нормативной базы исследования выступали: Конституция Российской Федерации, Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации, Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты министерств и государственных комитетов, осуществляющих контроль за использованием и охраной земель, правовые акты органов власти субъектов Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составили труды ведущих ученых в области прокурорского надзора, земельного, административного, конституционного, гражданского и других отраслей права: Г. А Аксененка, Г.И. Азарова, А.И. Алексеева, В.Б. Алексеева, В.И. Баскова, З.С. Беляевой, С.Г. Березовской, С.А. Боголюбова, А.Д. Берензона, А.Д. Бойкова, С.Н. Братуся, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, Ю.Е. Винокурова, Г.А. Волкова, В.В. Гаврилова, Г.А. Гаджиева, А.К. Голиченкова, A.M. Еремина, В.Д. Ермакова, В.К. Звирбуля, И.А. Иконицкой, Н.И. Калинина,
В.В. Клочкова, М.И. Козыря, О.С. Колбасова, Е.Н. Колотинской, Н.В. Комова, Б.В. Коробейникова, А.Н. Ларькова, Н.Н. Осокина, М.И. Палладиной, И.Ф. Панкратова, А.Г. Первушина, В. В. Петрова, В.А. Рахмиловича, В.П. Рябцева, И.С. Самощенко, Н.А. Селиванова, К.Ф. Скворцова, А.Б. Соловьева, Б.Ф. Старова, А.Я. Сухарева, Г.В. Чубукова, В.Б. Ястребова и др.
Использованные в диссертации фактические материалы были получены в результате изучения материалов Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Прокуратуры Республики Коми, НИИ при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, документов Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по делам Севера, Государственного комитета Российской Федерации по земельной политике, Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды, Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу; обобщения результатов опроса по специальной программе 45 прокурорских работников, 30 работников контролирующих органов.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования. Совокупность рассмотренных в диссертации основных выводов и положений, раскрывающих теоретические основы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю, может рассматриваться как определенный вклад в развитие теории прокурорского надзора, поскольку данные выводы и положения относятся к одному из тех важнейших направлений деятельности прокуратуры, которые не получили должного освещения в правовой литературе.
Практическая значимость диссертации характеризуется представленным в ней комплексом рекомендаций по организации работы прокурора по надзору за соблюдением прав граждан на землю, ее методическому обеспечению, предложениями по совершенствованию законодательства. Материалы
диссертационного исследования могут найти применение при подготовке методических пособий, в преподавательской деятельности при чтении учебных курсов, связанных с земельным, гражданским, экологическим правом, прокурорским надзором. Они могут быть использованы при подготовке спецкурсов, касающихся правовых проблем обеспечения конституционных прав граждан.
Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты исследования использовались в учебном процессе Сыктывкарского государственного университета, Коми
республиканской академии государственной службы и управления при Главе Республики Коми. Они докладывались на научных конференциях. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в четырех опубликованных автором работах, в число которых входит учебное пособие по прокурорскому надзору за соблюдением конституционных прав граждан на землю.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, краткого заключения, списка использованной литературы и законодательных актов.
Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю
В понятийном аппарате теории прокурорского надзора его предмет занимает одно из ключевых мест. Это обусловлено тем, что в предмете прокурорского надзора наиболее полно и последовательно находят отражение сущность прокурорского надзора, его функциональная направленность, содержательная специфика надзорной деятельности.
Еще не так давно, в шестидесятые-семидесятые годы вопрос о предмете прокурорского надзора пользовался повышенным вниманием правоведов. Многие авторы, занимавшиеся разработкой проблем прокурорского надзора, считали своей непременной обязанностью обозначить свое отношение к данному вопросу. Ныне акценты сместились в сторону определения содержания предмета отдельных направлений надзорной деятельности прокурора. Такое положение представляется закономерным, во-первых, потому, что ранее проведенные научные исследования позволили получить практически исчерпывающую информацию и выделить все возможные варианты подхода к определению предмета надзора, во-вторых, потому, что общее понятие предмета надзора получило законодательное оформление, в-третьих, потому, что естественный процесс дифференциации знаний создает условия для плодотворного анализа предмета отдельных направлений прокурорско-надзорной деятельности, и, наконец, в-четвертых, потому, что наличие четкого представления о предмете конкретного направления работы прокурора по надзору за исполнением законов является обязательной и необходимой предпосылкой повышения эффективности прокурорского надзора, усиления профессиональных начал в прокурорской надзорной практике.
Не вдаваясь в существо имевших место ранее дискуссий по предмету прокурорского надзора, назовем некоторые исходные положения, которые, как представляется должны подлежать учету при определении предмета прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на землю.
Прежде всего, хотелось бы отметить базовый характер понятия предмета надзора, которое получило закрепление в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Исходя из зафиксированных в нем положений, используя возможности их конкретизации применительно к особенностям надзора за соблюдением прав граждан на землю можно разработать вполне надежную, работоспособную модель предмета прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на землю. Следуя определению статьи 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», несомненно, можно признать, что предметом прокурорского надзора в рассматриваемой сфере является соблюдение конституционных прав граждан на землю всеми государственными и негосударственными структурами, имеющими отношение к решению этой важной общегосударственной задачи, соответствие издаваемых ими правовых актов Конституции Российской Федерации и действующим на ее территории законов.
Достаточно сложным вопросом, решение которого необходимо для предметного анализа рассматриваемого направления прокурорского надзора, выступает вопрос о раскрытии содержания понятия соблюдения конституционных прав граждан. Очевидно, здесь нужно ограничиться только теми аспектами данного вида деятельности, которые определяются спецификой прокурорского надзора. Кстати, наряду с конкретизацией предмета надзора, решение данного вопроса, позволяет обозначить и пределы прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на землю. Как государственно-правовой институт прокуратура в Российской Федерации следит за исполнением действующих на территории России законов. Выявление отклонений нормотворческой и правоприменительной практики от установок закона, пресечение и устранение нарушений закона, применение действий, направленных на точное и единообразное исполнение федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций входит в число главных задач органов прокуратуры. При этом важно заметить, что в систему законов, надзор, за исполнением которых осуществляет прокуратура, входит Основной Закон страны - Конституция Российской Федерации. Прокуратура, как известно, всегда осуществляла надзор за соблюдением Конституции. Отсутствие об этом упоминания в законе инициировало появление работ, в которых пытались обозначить грань между деятельностью органов государства, обеспечивающих защиту Конституции. Подчас такие работы выливались в апологию отстранения прокуратуры от выполнения конституционно-защитной функции Развитие конституционно-правовой мысли привело к однозначному признанию необходимости официального закрепления за прокуратурой полномочий по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации. Это было сделано Федеральным законом № 31-ФЗ от 10 февраля 1999 года « О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».
Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю
Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю тесно связаны с его предметом. Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю как бы изначально предопределяет круг тех задач, которые должны решать в этой сфере органы прокуратуры, дает соответствующий импульс деятельности прокурора, направляя его действия на получение ответов на те вопросы, которые требуют «исполнения, разрешения» применительно к данному направлению работы прокурора.
Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 22 мая 1996 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» определены основные задачи в надзорной деятельности органов прокуратуры. Указанным приказом надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина отнесен к числу основных направлений прокурорской деятельности.
Надзор за соблюдением конституционных прав граждан на землю, естественно, не может находиться вне сферы решения общих задач прокурорского надзора, сущность которых сводится к утверждению законности и правопорядка в обществе, защите прав и законных интересов граждан, упрочению государственного строя. Содержание общих задач служит методологической основой для определения конкретизированных, своего рода специального (специализированного) характера задач работы прокурора по надзору за исполнением отдельных видов (групп) законов. Знание задач специального характера, раскрывающих специфику отдельных направлений работы прокурора, позволяют строить прокурорский надзор целенаправленно, действовать уверенно и эффективно. Низкая результативность прокурорского надзора, наблюдающаяся в работе некоторых прокуроров, нередко своими корнями уходит в отсутствие у них полного, всестороннего и обязательно конкретного представления о задачах надзорной деятельности именно на данном ее направлении.
При определении конкретных задач прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю основополагающее значение, как показали результаты исследования, имеют особенности конкретно-исторической ситуации, указывающие на степень актуализации проблемы защиты средствами прокурорского надзора земельных прав граждан и содержание предписаний закона, с помощью которых обеспечивается воплощение в жизнь соответствующих гражданских прав. Степень актуализации проблемы защиты средствами прокурорского надзора прав граждан на землю в тот или иной период исторического бытия влияет на отношения к этой проблеме органов прокуратуры в целом, ее надзорных подразделений в особенности. Фиксируемый таким образом уровень остроты проблемы ставит органы прокуратуры перед необходимостью оценки ее приоритетности, ее ранга, места среди других надзорных проблем.
Анализ имеющихся данных свидетельствует, что с самого начала земельной реформы прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю выдвинулся в число наиболее приоритетных направлений работы органов прокуратуры. Земельный вопрос- это вопрос, безусловно, правовой. Именно поэтому прокуратура имеет к его решению самое непосредственное отношение. Но нельзя вместе с тем не замечать, что одновременно это вопрос политический, экономический, социальный, и с этим прокуратура также не может не считаться. Речь не идет о том, чтобы она занималась решением не свойственных ей политических, экономических, социальных задач. Речь идет о другом, чтобы, используя имеющиеся в ее распоряжении правовые средства, прокуратура воздействовала на политическую, экономическую, социальную практику, таким образом, чтобы исключалась возможность принятия экстремистских, ведущих к дестабилизации общественных процессов решений. Современная конкретно-историческая ситуация такова, что от прокуратуры требуется максимальная активность в части использования надзорных полномочий для обеспечения реального осуществления прав граждан на землю, признания ею приоритетного значения данного направления ее деятельности на достаточно длительную, обозримую перспективу. Отсюда может быть сделан только один, отвечающий потребностям социального развития вывод о том, что органы прокуратуры сейчас должны предельно ответственно, с высокой долей требовательности подходить к решению задач своевременного выявления, пресечения и устранения любых нарушений прав граждан на землю. Именно такой подход в принципе является единственно необходимым для защиты земельных интересов личности, общества, государства в их взаимосвязи и единстве.
Как орган, преследующий цели обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и действующих на ее территории законов, прокуратура обязана соотносить свою деятельность с показателями исполнения законов, соблюдения в стране правовых норм, т.е. теми индикаторами, которые характеризуют отношение граждан к закону, уровень законности в обществе. Иными словами, деятельность прокуратуры направлена на обеспечение максимально вероятной полноты соблюдения прав граждан на землю и, следовательно, к определению задач прокуратуры в этой части логично подойти, основываясь на содержании правовых норм, исполнения которых она должна добиваться. Рассмотрим с этих позиций некоторые аспекты законодательного обеспечения прав граждан на землю.
Ныне общепринятое право частной собственности граждан России на землю следует рассматривать, прежде всего, с позиций эволюции конституционного и аграрного законодательства, которые на протяжении более чем семи десятилетий связывали решение крестьянского вопроса с идеей национализации земли, монопольной собственностью государства на землю, коллективистскими воззрениями о признании в качестве единственной и безальтернативной системы хозяйствования в селе колхозов и совхозов. На протяжении длительного времени государственная власть вытравливала из правосознания крестьян идею частной собственности на землю. Правовая доктрина рассматривала государственную собственность на землю как « высшее благо». В условиях монополии государственной собственности на землю основополагающей стала тенденция «запретительного регулирования» земельных отношений, основанная на принципе недопущения любых действий, нарушающих право государственной собственности на землю. Такие факторы, как деградация черноземов в центральном районе, «опустынивание» земель в Калмыкии и Нижнем Поволжье, значительное сокращение площади пашни на душу населения, общее ухудшение качественного состояния земельного фонда, загрязнение больших площадей сельскохозяйственных угодий и привели общество к пониманию необходимости радикальной реконструкции правового регулирования земельных отношений. По мнению многих специалистов-аграрников сейчас в России в основном создана законодательная база регулирования вопросов приватизации земель, осуществления частным собственником своих правомочий на землю, совершения земельных сделок.1 Хотя, как отмечалось выше, во многих отношениях законодательство несовершенно и противоречиво, процесс формирования его не завершен. Недаром при оценке факторов, обуславливающих усложнение общенадзорной деятельности прокуроров, на первое место экспертами были поставлены «пробельность, противоречивость, несистематизированность законодательства»2.
Организация работы прокурора по надзору за соблюдением прав граждан на землю
Высокое значение организации работы прокурора по надзору за соблюдением прав граждан на землю обусловлено новизной и сложностью этого участка деятельности прокуратуры, дефектами правовой базы обеспечения прав граждан на землю, динамизмом надзорных ситуаций, отсутствием у большинства прокуроров необходимого профессионального опыта, несформированностью системы методического обеспечения надзора за соблюдением прав граждан на землю. Надлежащая организация работы прокурора позволяет ослабить груз трудностей, которые способны порождать указанные факторы, определить оптимальный порядок производства надзорных действий, добиваться их нужной результативности.1
Надлежащая организация прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю обеспечивается, прежде всего, правильным пониманием его роли и места в системе государственно-правовой деятельности, связанной с регулированием земельных отношений. Прокуратура, как орган, осуществляющий от имени государства надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и действующих на ее территории законов, призвана добиваться всеми имеющимися в ее распоряжении средствами точного, единообразного понимания всеми государственными и другими органами смысла и содержания законов и неукоснительного претворения их в жизнь, естественно, в пределах совей компетенции. В этом своем качестве прокуратура представляет собой специализированный орган, главной задачей которого является обеспечение законности и правопорядка в стране, и вследствие данного обстоятельства несущий ответственность за состояние законности и правопорядка. Органы прокуратуры соответственно возложенным на них функциям выступают организующей, координирующей, выполняющей непосредственно большой объем работы силой в решении задач утверждения режима законности в России. Применительно к рассматриваемой в диссертации проблеме органы прокуратуры выступают в роли важнейшего гаранта реального соблюдения устанавливаемых Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством прав граждан на землю. Что касается определения места прокуратуры в системе государственных органов, на которые возложено исполнение земельного законодательства, то в данном вопросе, как представляется, нужно исходить из общих положений концептуального характера, определяющих статус и перспективы развития прокуратуры в переходный период. Здесь в полной мере применимы основные положения, которые были сформулированы теоретиками прокурорского надзора в части взаимоотношений органов прокуратуры с законодательной, исполнительной и судебной ветвями государственной власти. Эти положения хорошо известны специалистам. Не повторяя их в целом, исходя из целей и задач исследования, хотелось бы по возможности предельно коротко осветить вопрос о взаимоотношениях органов прокуратуры с органами исполнительной власти и их важнейшей составной частью - органами контроля.
Как известно, органы исполнительной власти в качестве одной из своих обязанностей имеют обеспечение исполнения законов. Именно от органов исполнительной власти в первую очередь зависит, будет ли утверждаться законность в стране, либо страну захлестнет море беззакония. Паралич власти в России, охвативший ее в начале девяностых годов, вызвал кризис законности, из которого страна не может выйти до сих пор. Прокуратура самым тесным образом соприкасается с деятельностью органов исполнительной власти. В наибольшей степени это происходит при осуществлении надзора за исполнением законов органами исполнительной власти. Поскольку исполнительной властью решается большой объем вопросов, связанных с владением, пользованием и распоряжением гражданами землей, получением земли в собственность, совершением гражданско-правовых и иных сделок, работе органов прокуратуры надзору за исполнением земельного законодательства, соблюдением установленных им прав граждан отводится самостоятельное место. Помимо надзора за исполнением законов, прокуратура осуществляет взаимодействие с исполнительной властью при выполнении ею действий по укреплению режима законности в стране. Наиболее наглядно это проявляется при выполнении мероприятий, предусматриваемых государственными программами борьбы с преступностью (нарушения прав граждан также могут быть преступными), решениями государственных органов перспективного характера по предупреждению правонарушений.
В известной мере, аналогично строятся отношения прокуратуры с органами местного самоуправления, которые в систему государственной власти не входят.
Надлежащая организация работы прокуроров по надзору за соблюдением прав граждан на землю предполагает соблюдение высокой точности при выборе ее основных направлений. Вопрос непростой. Непростой, прежде всего, потому, что их выделение может осуществляться на основании задач различного класса. Отнюдь не взаимоисключая друг друга, возможные при этом решения должны, однако, на тот или иной конкретный период охватывать весь комплекс требующихся направлений.
Учитывая прямую связь и зависимость соблюдения прав граждан на землю от работы государственных органов и органов местного самоуправления, представляется возможным в качестве основных направлений работы прокурора по надзору за соблюдением прав граждан на землю выделить следующие: 1.Надзор за соблюдением прав граждан на землю органами государственной власти и местного самоуправления. 2.Надзор за исполнением законов, связанных с соблюдением прав граждан на землю специализированными органами государственного контроля. 3.Надзор за соблюдением прав граждан на землю иными органами. В своей совокупности, как представляется, эти три направления в состоянии охватить весь комплекс вопросов исполнения земельного законодательства, касающихся обеспечения реальных гарантий действия конституционных норм и предписаний законов о правах граждан на землю, устранения необоснованных ограничений прав граждан, создания обстановки неотвратимости ответственности за нарушения земельных прав граждан. Чтобы иметь возможность оценить правомерность выделения названных направлений в качестве основных, ниже приводится краткая характеристика каждого из них
Выявление нарушений прав граждан на землю
Выявление прокурором нарушений закона составляет начальную стадию прокурорско-надзорного процесса. На этой стадии происходит обнаружение и оценка данных, дающих основания констатировать наличие фактов нарушения закона, установление их причин и способствующих им условий, определяются направления и содержание действий прокурора на последующих стадиях1 его работы по надзору за исполнением законов.
В методическом плане стадия выявления нарушений закона является наиболее сложной. И это понятно. Исходная информация, выступающая поводом проведения прокурорских проверок, содержит в большинстве случаев лишь данные о признаках правонарушений, вследствие чего требует, как правило, проведения значительной работы по получению достоверных сведений, дающих возможность прийти к однозначному выводу о наличии или отсутствии состава правонарушения. Неслучайно, описание методик выявления правонарушений занимает доминирующее место в разработках методического характера.
Анализ материалов прокурорских проверок и литературы по прокурорскому надзору, осуществленный в процессе диссертационного исследования, позволяет представить методику выявления нарушений прав граждан на землю в виде определяемой соответствующими полномочиями системы действий прокурора, охватывающей: формулирование задач конкретной проверки, определение источников необходимой информации, правовых средств ее получения, собственно получение информации, ее анализ, предварительное определение возможных форм реализации полученных данных. Рассмотрим каждый из названных элементов методики.
Формирование задач проверки является основой обеспечения полноты, объективности, целенаправленного характера действий прокурора по выявлению фактов правонарушений, их причин и способствующих им условий. Задачи составляют сердцевину плана проверки, поскольку они формируются, исходя из возможных версий прокурора о событии правонарушения, ответственных за их нарушение лиц, обстоятельствах, обусловивших правонарушение.
Содержание задач проверки «задается» в первую очередь поступившей исходной в прокуратуру информацией о фактах нарушения закона, требующей принятия мер прокурором. От нее в основном зависит определение фактических данных, подлежащих установлению в ходе прокурорской проверки, круга законоположений, исполнение которых должно быть проверено прокурором. Вместе с тем, прокурор может выйти за рамки исходной информации при определении задач проверки, исходя из необходимости защиты общественно значимых интересов. Это, в частности, может иметь место, когда конкретные факты дают основания считать, что они сигнализируют о скрывающемся за ними массовом характере аналогичных или иных правонарушениях. Так, проверяя законность отказа конкретному гражданину (по его жалобе) в предоставлении земельного участка, располагая при этом сведениями о выделении земельных участков гражданам, не имеющим на то право, прокурор может осуществить сплошную проверку практики выделения земельных участков на своей территории.
Особо следует сказать об определении задач плановых проверок. В данном случае прокурору, как представляется, следует учитывать весь комплекс данных, характеризующих состояние законности в сфере земельных отношений, уровень деятельности контролирующих органов, отношение органов исполнительной власти и органон местного самоуправления к выполнению обязанностей по обеспечению законности и др. Исходя из этого, решается вопрос о том, исполнение каких законов подлежит проверке, какие органы и организации с этих позиций заслуживают внимания прокурора, какие результаты можно ожидать от данной проверки. В качестве примера можно привести деятельность С і.:..:. ывкарской межрайонной природоохранной прокуратуры о организации плановых проверок. Прежде всего, прокуроры знакомятся с годовыми докладами о состоянии и использовании земель и отчетами о госконтроле за использованием о охраной земель, а также с утвержденными формами ОТЧСІ ,,ости специализированных органов. Анализ этой информации за 1999 г. позволил прокуратуре определить те органы и организации, где систематически нарушается земельное законодательство и включить в план проведение проулок на таких объектах, как
Сыктывкарский лесопромышленный комплекс - исполнение законодательства о загрязнении почв бытовыми отходами, и Усть Куломское муниципальное образование - по двум направлениям: законность принимаемых правовых актов, предусматривающих права граждан на землю, второе - исполнение законодательства о рациональном использовании земель организациями, расположенными в этом районе. Определение источников необходимой информации производится, исходя из особенностей допускаемых в практике реализации прав граждан на землю нарушений закона и отражения сведений о них в соответствующих носителях информации. Естественно при этом нужно иметь четкое представление об информации, которая необходима прокурору. Ее содержание обусловлено характеристикой установленных законодательством прав граждан на землю, представленной в предыдущих главах.
Знание особенностей рассматриваемых правонарушений формируется на основе изучения и обобщения практики прокурорского надзора, использования методов анализа и синтеза, индукции и дедукции, экстраполяции и некоторых других при изучении земельного законодательства и практики его применения. В результате такой деятельности обеспечивается возможность выделения типичных нарушений прав граждан на землю.
