Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Требование прокурора в системе правовых средств органов прокуратуры 14
1. Понятие и виды правовых средств прокурора 14
2. Понятие и виды средств прокурорского реагирования как составляющей правовых средств 23
3. Требование прокурора как составляющая средств выявления нарушений закона и средств прокурорского реагирования 34
Глава 2. Требование — структурный элемент актов прокурорского реагирования 43
1. История требования как элемента структуры актов прокурорского реагирования 43
2. Характерные черты требований, содержащихся в актах прокурорского реагирования 48
3. Структура актов прокурорского реагирования 57
4. Особенности требования как структурного элемента актов прокурорского реагирования 70
Глава 3. Требование как акт прокурорского реагирования 98
1. Понятие, сущность и значение требования как акта прокурорского реагирования 98
2. Виды требования прокурора как акта прокурорского реагирования 107
Глава 4. Структура и процедура разработки и внесения требования прокурора об устранении нарушений федерального закона, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия 118
1. Структура и содержание требования прокурора 118
2. Принципы подготовки и реализации требования прокурора 127
Глава 5. Проблемы применения требования прокурора и пути их разрешения 134
1. Соотношение требования прокурора с другими актами прокурорского реагирования 134
2. Разграничение случаев применения требования прокурора и иных процессуальных надзорных средств реагирования 137
3. Проблемы внесения требования прокурора 142
Заключение 144
Приложение 149
Нормативные акты 155
Ведомственные акты Генерального прокурора 155
Литература
- Требование прокурора как составляющая средств выявления нарушений закона и средств прокурорского реагирования
- Структура актов прокурорского реагирования
- Виды требования прокурора как акта прокурорского реагирования
- Принципы подготовки и реализации требования прокурора
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В постсоветский период в Российской Федерации проводятся широкомасштабные реформы, призванные обеспечить баланс интересов общества и государства, обусловленные мировой экономической ситуацией, а также поиском путей решения проблем общемирового и внутригосударственного значения.
Статьями 2, 18 Конституции РФ 1993 г. Россия провозгласила человека, его права и свободы своей высшей ценностью. Права и свободы человека и гражданина были обозначены как категория, определяющая смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Следовательно, государство публично признало свою обязанность, связанную с созданием условий реализации прав, свобод и законных интересов, а также обеспечением их защиты.
Однако изучение российской действительности позволяет констатировать неуклонный рост числа нарушений закона, прав граждан, охраняемых законом интересов общества и государства. Так, в 2010 г. при общем сокращении числа зарегистрированных преступлений по стране на 12,2 %, составившего 2 628 799 преступлений, прокуратурой Российской Федерации выявлено и устранено свыше 23,5 млн нарушений прав и свобод граждан1.
Нарушения закона, административные правонарушения считаются одной из форм девиантного поведения граждан и, по мнению ряда исследователей, превратились в одно из самых типичных криминогенных явлений, а суммарный экономический ущерб от них вполне сопоставим с ущербом от многих видов опасных преступлений.
Рассуждая о способах сдерживания роста числа правонарушений в стране и действенных механизмах обеспечения в Российской Федерации законности, хочется обратить внимание на растущий правозащитный потенциал российской прокуратуры, которая сегодня осуществляет как надзорную, так и ненадзорную деятельность, направленную на обеспечение исполнения законов. Современные цели ее деятельности заключаются в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.
Отмечая в целом позитивное значение модификации полномочий прокурора, в то же время нельзя не заметить существующую неразрешенность важных вопросов прокурорской деятельности. На фоне непрекращающихся дискуссий о необходимости расширения полномочий прокурора фактически не говорится о том, что нужно более детально регламентировать уже имеющиеся. Недостаточная юридическая техника, используемая при закреплении уполномочивающих прокурора правовых норм, в сочетании с недостаточностью полномочий для эффективного устранения нарушений закона, прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства в конечном счете негативно сказывается на результативности действий прокуратуры по обеспечению исполнения закона.
Потребность же в создании эффективного правового инструментария прокурора требует осмысления сущности, назначения и проблем правовой регламентации его отдельных правовых средств, одним из которых является требование прокурора.
При осуществлении органами прокуратуры РФ надзора за исполнением закона на досудебных стадиях уголовного судопроизводства в 2010 г. выявлено 3 543 669 (+22 %) нарушений законов. Направлено 255 681 требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования, прокурорами проверено 567 558 нормативных правовых актов и 359 564 проекта нормативных правовых актов. Выявлено 37 647 нормативных правовых актов и проектов, содержащих коррупциогенные факторы, свыше 70 % из них нарушали действующее законодательство и были устранены с помощью требований прокурора, вносимых в порядке ст. 91 Федерального закона о прокуратуре РФ2.
Широкое применение требования как инструмента обеспечения исполнения закона в деятельности прокуратуры, а также при надзоре за исполнением закона органами следствия и дознания, осуществляющими расследование уголовных дел, не всегда достаточно эффективно. Это обусловливает необходимость изучения
Доклад Ю. Я. Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 27 апреля 2011 г. // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации: URL: . С. 53.
Там же. С. 65.
сущности данного инструмента прокурорской деятельности, его особенностей, проблем правовой регламентации. Все указанное, а также потребность в разрешении проблем, связанных с повышением эффективности деятельности прокуратуры по обеспечению исполнения закона, восстановлению законности и профилактике правонарушений, предопределили выбор темы настоящего исследования.
Степень научной разработанности проблемы. В настоящее время в науке прокурорского надзора (в общепринятом понимании) отсутствуют комплексно-системные исследования требований прокурора и как составляющей средств прокурорского реагирования, и как самостоятельного вида актов реагирования на выявленные нарушения закона. Отдельные аспекты требования как инструмента прокурорского надзора за исполнением законов исследовались В. Г. Бессарабовым, С. Г. Березовской, М. В. Бызовой, Ю. Е. Винокуровым, Е. Р. Ергашевым, В. Ф. Крюковым, Н. Р. Корешниковой, Л. А. Николаевой,
A. П. Сафоновым, Ю. И. Скуратовым и некоторыми другими авторами. В постсоветский период сущность
требований прокурора как одного из ключевых инструментов реализации надзорной функции, их особенности,
специфика законодательного закрепления и связанные с ними практические проблемы в ходе диссертационного
исследования не изучались.
Объектом настоящего исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся при осуществлении компетентными должностными лицами прокуратуры Российской Федерации деятельности по подготовке и реализации требований прокурора как инструмента обеспечения исполнения закона.
Предмет диссертационного исследования составляют совокупность норм права, регламентирующих требование прокурора как инструмент обеспечения исполнения закона, а также теоретические и практические аспекты понятия, сущности и реализации данного инструмента.
Цель диссертационного исследования - всестороннее исследование требования прокурора как инструмента прокурорской деятельности, направленной на обеспечение исполнения закона; анализ проблем понятия и сущности требований, их видов, структуры и связанных с ними аспектов их практической реализации; внесение предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего требование прокурора как инструмент обеспечения исполнения закона.
Достижению названной цели подчинено решение следующих задач:
исследование понятия, сущности, назначения и соотношения правовых средств прокурора, их классификации;
определение места требования прокурора в системе современных правовых средств российской прокуратуры;
анализ понятия, сущности и соотношения средств и актов прокурорского реагирования;
выделение и исследование признаков актов прокурорского реагирования и основополагающих начал их подготовки и реализации;
разработка определения понятия требования прокурора как составляющей акта прокурорского реагирования;
разработка определения понятия требования прокурора как акта реагирования на нарушения закона, включающего все его виды;
исследование сущности требований путем выделения и анализа их признаков;
функциональная характеристика оснований, порядка внесения и рассмотрения требований прокурора;
выявление пробелов и противоречий в законодательном регулировании требований прокурора;
определение практических проблем их реализации;
разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды таких представителей советской и российской научной мысли, как В. И. Басков, А. В. Борецкий, С. И. Герасимов,
B. Г. Даев, В. В. Долежан, В. К. Звирбуль, А. X. Казарина, В. В. Клочков, А. Ф. Козлов, В. Д. Ломовский,
М. Н. Маршунов, В. Г. Мелкумов, Н. В. Мельников, А. Мыцыков, В. М. Перфильев, В. И. Рохлин,
В. М. Семенов, К. Ф. Скворцов, А. Я. Сухарев, В. С. Тадевосян, А. А. Чувилев, А. Г. Халиулин,
B. Б. Ястребов и др., а также труды общетеоретического и отраслевого характера, в частности работы
C. С. Алексеева, В. М. Корельского, В. Д. Перевалова, В. М. Жуйкова и др.
Методология и методика исследования основывается на совокупности общенаучных, частных и специальных методов познания. В качестве основного использовался также общенаучный диалектический метод
познания. Применялись общенаучные методы, такие как анализ, формально-логический и исторический, а также частнонаучные методы: сравнительно-правовой, статистический, метод обобщения правоприменительной практики и пр. Их применение позволило диссертанту дать комплексный развернутый анализ законодательного регулирования полномочия прокурора на внесение требований, изучить сущность требования как одного из ключевых правовых средств прокурора по реагированию на выявленные нарушения закона, определить его значение и место в системе современных правовых средств прокуратуры, сформулировать предложения о внесении изменений в законодательство Российской Федерации.
Нормативная и информационная база исследования. Нормативную базу настоящего исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законодательство о прокуратуре советского периода. В основу правовой базы исследования были положены два основополагающих нормативных правовых акта, регулирующих деятельность прокурора по внесению требований: Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и Уголовно-процессуальный кодекс РФ. В работе дан анализ положений приказов, инструкций, информационных писем Генерального прокурора РФ.
Обоснованность и достоверность выводов и предложений, содержащихся в диссертации, подтверждаются использованием большого объема материалов федеральной и региональной надзорной и ненадзорной практики прокуратуры Российской Федерации. Использованы материалы, как опубликованные, так и содержащиеся на официальных сайтах Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов РФ, а также материалы неопубликованной прокурорской и судебной практики. В работе нашли отражение результаты проведенного автором изучения материалов надзорных производств по уголовным делам, документов надзорной деятельности прокуратур Свердловской, Тюменской, Кировской, Курганской и некоторых других областей Российской Федерации, анализ статистических данных за период 2008-2010 гг. Всего изучено более 300 требований прокурора за указанный период.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что оно является не проводившимся ранее комплексным исследованием понятия, сущности, содержания и специфики требования прокурора как важнейшего инструмента прокурора, направленного на обеспечение исполнения закона, и выражается в выводах, предложениях и рекомендациях, выносимых на защиту.
1. В диссертации проводится классификация требований прокурора как одного из ключевых инструментов
восстановления законности, нарушенных прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов
общества и государства. С одной стороны, требование прокурора может выступать в качестве структурной
составляющей средств выявления правонарушений либо структурной составляющей акта прокурорского
реагирования. С другой - быть самостоятельным надзорным актом прокурорского реагирования, используемым
как при осуществлении прокурорского надзора за исполнением закона органами дознания и предварительного
следствия, так и при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов.
Определяются признаки требования как структурной составляющей средств выявления нарушений закона. К ним автор исследования относит: властно-распорядительный характер требований; форму требования (устную и письменную); субъектность (может быть предъявлено прокурором, его заместителем, помощником прокурора, которому поручено проведение проверки).
Формулируется понятие требования прокурора, являющегося составляющей средства прокурорского реагирования - структурным, расположенным в резолютивной части средства прокурорского реагирования компонентом, представляющим собой властно-волевые предложения прокурора, направленные на обеспечение исполнения закона, а также распоряжения о порядке и сроках сообщения прокурору результатов рассмотрения изложенных требований.
Проводится классификация требований как составляющей средств прокурорского реагирования: по направлениям прокурорского надзора - на надзорные и ненадзорные; по степени властности - на императивные и неимперативные; по источнику законодательного закрепления - на процессуальные и непроцессуальные.
Вырабатывается определение требования как средства прокурорского реагирования. Под ним понимается акт прокурорского реагирования, вносимый указанным в законе должностным лицом органов прокуратуры субъекту, уполномоченному устранить выявленные нарушения закона, содержащий распоряжение прокурора об устранении правонарушений либо отмене или изменении правового акта.
Предлагается и обосновывается структура требования прокурора, состоящая из трех частей: вводной, описательно-мотивировочной и резолютивной, - что обусловлено характером нарушений, на которые оно вносится, и необходимостью системного изложения правовой позиции прокурора.
Аргументируется суждение об отсутствии законодательного закрепления оснований внесения требования прокурора, что препятствует четкому разграничению данных оснований при внесении требования, а также процедуры его рассмотрения. Вносятся конкретные предложения о необходимости восполнения данного пробела в УПК РФ и ФЗ о прокуратуре РФ.
Делается вывод о необходимости дополнения ФЗ о прокуратуре РФ главой, посвященной актам прокурорского реагирования, а также отдельной статьей, определяющей понятие и признаки требования прокурора.
Доказывается, что необходимо дополнить УПК РФ отдельной статьей, посвященной процессуальному требованию прокурора.
10. Обосновывается потребность в закреплении в ведомственных актах Генерального прокурора РФ
понятия, видов, способов подготовки и реализации процессуальных и иных требований прокурора, а также
общей методики подготовки и реализации актов прокурорского реагирования с изложением принципов их
подготовки и реализации.
Эмпирическая основа исследования. Обоснованность и достоверность выводов и предложений, содержащихся в диссертации, подтверждаются использованием большого объема аналитических материалов по вопросам практического применения требования прокурора в деятельности по обеспечению исполнения закона, имеющихся в Генеральной прокуратуре РФ и прокуратурах Свердловской, Тюменской, Курганской, Кировской областей (всего более 300 документов за 2008-2010 гг.). В их числе - более 100 материалов проверок исполнения законов органами следствия и дознания при расследовании уголовных дел в Свердловской, Тюменской, Кировской и Курганской областях, 350 актов прокурорского реагирования.
Диссертантом проанализирована правоприменительная практика, изучены статистические данные, характеризующие применение требования прокурора в качестве самостоятельного акта прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, а также общенадзорного акта антикоррупционного характера, направленного на изменение нормативного правового акта.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой комплексный анализ понятия, сущности, содержания и специфики требований прокурора как инструмента обеспечения исполнения закона, раскрывающий совокупность правовых и организационных проблем повышения его эффективности. Положения, данные в настоящей работе, могут стать основой для дальнейшего изучения вопроса о полномочиях прокурора и правовых средствах реагирования на выявленные нарушения закона в надзорной и ненадзорной деятельности прокуратуры.
Практическая реализация результатов исследования возможна по следующим направлениям: совершенствование законодательства о прокуратуре РФ и выработка единой правоприменительной практики; разработка методической литературы по подготовке и реализации актов прокурорского реагирования; подготовка учебной литературы, учет положений работы в преподавании дисциплины «Прокурорский надзор в Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии, где проведено ее рецензирование и обсуждение.
Результаты проведенного исследования, теоретические выводы и предложения по совершенствованию законодательства, содержащиеся в диссертации, были опубликованы в трех научных статьях общим объемом 1,5 п. л., в том числе две статьи опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах «Бизнес в законе» и «Черные дыры в российском законодательстве», рекомендованных ВАК РФ. Кроме того, отдельные положения диссертационного исследования были обсуждены на двух научно-практических конференциях: «Совершенствование деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в современных условиях» (2-3 ноября 2010 г., Тюмень), «Эволюция российского права» (17-18 апреля 2009 г., Екатеринбург).
Структура работы продиктована целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, пяти глав, подразделяющихся на параграфы, заключения, библиографического списка и приложения.
Требование прокурора как составляющая средств выявления нарушений закона и средств прокурорского реагирования
Надзорному представлению прокурора свойственна комплексность. Во-первых, данный акт, как правило, приносится не на одно выявленное правонарушение, а на группу нарушений. Во-вторых, в нем не только излагаются установленные факты нарушений закона, причины, условия, способствующие их совершению, но и требуется принятие конкретных мер, направленных на их устранение. В-третьих, представление есть специфический акт прокурорского реагирования, в котором прокурор может поставить вопрос о привлечении виновного лица к дисциплинарной и материальной ответственности.
Цель представления — разработка системы мероприятий, реализация которых должна привести к улучшению состояния законности.
Следует обратить внимание на то, что если протест направляется лишь лицу, издавшему незаконный акт, то представление может быть направлено любому компетентному субъекту, способному устранить выявленные нарушения закона (вышестоящему или контролирующему органу).
Ненадзорное представление прокурора есть приносимое в суд заявление или ходатайство прокурора об отмене или изменении конкретного незаконного судебного акта (в целом или в части).
В зависимости от судебных инстанций, куда вносятся ненадзорные представления, и видов судебного акта, на который они приносятся, выделяют апелляционные, кассационные, надзорные и частные представления.
Содержание ненадзорных представлений прокурора и порядок их внесения регламентированы УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ1. В отличие от надзорных, ненадзорные представления, приносимые прокурором на судебные акгы, не имеют признака комплексности. В них обжалуется конкретный судебный акт. Различны и сроки рассмотрения судом данного вида представлений. Например, апелляционное представление прокурора рассматривается судом в срок до 14 суток со дня его поступления (ст. 362 УПК РФ), кассационное - в месячный срок со дня поступления уголовного дела в суд кассационной инстанции (ст. 374 УПК РФ), надзорное представление рассматривается судом надзорной инстанции в течение 30 суток со дня его поступления (ч. 1 ст. 406 УПК РФ).
Постановление о возбуждении административного производства - это надзорный акт прокурорского реагирования на выявленное правонарушение.
Основанием для его вынесения служит совершение административного проступка1. Данное постановление преследует две цели: привлечение виновного лица к административной ответственности и возбуждение деятельности компетентных органов или должностных лиц, к которым обращается прокурор.
При вынесении постановления о возбуждении административного производства обязательно должны быть указаны полнота установления обстоятельств правонарушения, состав проступка, субъект (как виновное лицо), его должностное положение, возраст (административная ответственность наступает с 16 лет), место совершения проступка, объект преступления, объективная и субъективная стороны проступка (мотив, цель, форма вины), связь действий лица с наступившими последствиями.
Предостережение есть надзорный акт прокурора, адресованный должностным и иным лицам, пытающимся совершить единоличные противоправные деяния, не влекущие по своей общественной опасности уголовной ответственности, но способные причинить вред гражданам либо государственным или общественным интересам. Он содержит разъяснение им последствий их деяний.
Основная цель прокурорского предостережения - предупреждение нарушения закона (закон еще не нарушен, но прокурор на основании тщательно проверенных данных, исключающих предположения, неясности и неточности, уже знает, что конкретное лицо намерено совершить правонарушение). Особенность предостережения состоит в объявлении его первыми лицами прокуратуры (прокурором либо его заместителем), как правило, в кабинете прокурора и вручении его под подпись лицу, которому данный акт объявляется.
В случае неисполнения законных требований прокурора, изложенных в предостережении, лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к предусмотренной законом ответственности.
Требование прокурора. Это средство прокурорского реагирования, предусмотренное ст. 91 ФЗ о прокуратуре РФ и п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Появление требования как самостоятельного акта обусловлено недостаточностью средств прокурорского реагирования, имеющихся у прокуратуры РФ, для осуществления надзора за исполнением законов органами, производящими следствие и дознание, т. е. на досудебных стадиях подготовки материалов.
Цель требования прокурора — устранение нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия.
Как показывает практика, требование по структуре и содержанию ближе всего к представлению, вносимому в порядке осуществления прокурорского надзора, но между ними существуют и различия. Во-первых, в требовании отсутствует признак комплексности, характерный для представления. Во-вторых, в нем ограничен круг поднадзорных субъектов, в адрес которых вносится требование (в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ это органы, осуществляющие следствие и дознание). В-третьих, сроки исполнения требований прокурор определяет исходя из их реальной возможности, так как законом они не установлены.
Предупреждение прокурора — это специфический акт прокурорского реагирования, обладающий признаками, существенно отличающими его от других правовых средств: во-первых, он применяется лишь в случаях нарушения конкретного акта — Закона о противодействии экстремистской деятельности; во-вторых, является непроцессуальным правовым средством прокурора, поскольку не регламентирован процессуальным законом; в-третьих, направляется строго определенным субъектам; в-четвертых, имеет специальные сроки рассмотрения; наконец в-пятых, его правовые последствия наступают после его объявления.
Данные последствия служат основанием для обращения прокурора в суд с заявлением о ликвидации или запрете деятельности поднадзорного субъекта, не устранившего выявленные нарушения закона или допустившего новые факты экстремистской деятельности.
Несмотря на некоторые сходные черты предупреждения и представления, вносимого в порядке осуществления прокурорского надзора, они существенно различаются. Так, в отличие от представления, предупреждение затрагивает проблему профилактики правонарушений и ответственности виновных лиц лишь косвенно. Указанные акты прокурорского реагирования должны дополнять друг друга. Объявление предупреждения, например, не исключает внесения представления об устранении нарушений закона (это подтверждает существующая прокурорская практика)
Структура актов прокурорского реагирования
Требования прокурора, изложенные в актах прокурорского реагирования, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Это правило вытекает из положений ст. 6 ФЗ о прокуратуре РФ.
Осуществляя надзор за исполнением законов, прокурор обязан принимать все предусмотренные законом меры для устранения правонарушений, а также причин и условий, им способствовавших, привлекать виновных лиц к установленной законом ответственности. Достижение целей, стоящих перед органами прокуратуры, невозможно без соблюдения этого правила. Обязательность исполнения требований прокурора - мощный инструмент, который обусловливает действенность, эффективность прокурорского надзора в целом, возможность активно бороться со всякого рода правонарушениями.
Мало, чтобы требования прокурора были исполнены, очень важно, чтобы они исполнялись своевременно.
Положение о своевременности исполнения требований прокурора является непременным условием эффективности надзорной и ненадзорной деятельности прокуратуры и в особенности деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина, а его нарушение влечет за собой неблагоприятные последствия.
Лицо, которому внесен акт прокурорского реагирования, должно своевременно его рассмотреть, принять предусмотренные законом меры и направить ответ прокурору, внесшему акт реагирования, в срок, установленный в законе.
Оперативность (своевременность) внесения, рассмотрения, принятия соответствующих мер и сообщения прокурору о результатах рассмотрения требований, изложенных в акте прокурорского реагирования, - первооснова, руководящее начало деятельности органов прокуратуры, необходимый качественный элемент. Нарушение своевременности исполнения требований прокурора ведет к негативным последствиям в деле обеспечения законности и борьбы с преступностью.
Своевременность исполнения требований прокурора триедина и проявляется, во-первых, в установлении законом срока рассмотрения и направления письменного ответа прокурору; во-вторых, в требовании своевременно принять меры к устранению выявленных нарушений и недопущению их в будущем; в-третьих, в необходимости в отведенный законом срок решить вопрос о привлечении виновных лиц к предусмотренной законом ответственности.
Нередко несвоевременное рассмотрение требований, изложенных в актах прокурорского реагирования, связано с длительной проверкой руководителями предприятий, организаций, учреждений, которым они адресованы, фактов и обстоятельств, изложенных прокурором. Это может произойти, если акт прокурорского реагирования неубедителен, т. е. в полном объеме либо в какой-то части не убеждает субъекта, которому он направлен, в законности и обоснованности требований прокурора. Следовательно, прокурор при составлении акта прокурорского реагирования должен принять все меры к тому, чтобы его акт реагирования был убедительным (мотивированным, надлежащим образом аргументированным с фактической и юридической сторон, грамотно изложенным, понятным)1 независимо от того, будет он проверяться адресатом или нет.
Теория и практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что эффективность прокурорского надзора в целом и полнота и своевременность ис полнения требований прокурора в частности прямо зависят от того, насколько конкретно изложены эти требования в акте прокурорского реагирования.
Будучи предусмотренными в ФЗ о прокуратуре РФ, акты прокурорского реагирования имеют процессуальный характер. Они составляются по определенной форме, вносятся определенным адресатам. Закон определяет порядок внесения и рассмотрения актов прокурорского реагирования, права и обязанности прокурора и лиц, рассматривающих эти акты. Ряд общих требований, предъявляемых к актам прокурорского реагирования, определяется приказом Генеральной прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». В соответствии с данным приказом в актах прокурорского реагирования должны быть изложены сущность правонарушения, его негативные последствия, причины и условия, способствовавшие его совершению. В конкретных актах прокурорского реагирования в-зависимости от характера правонарушения должен ставиться вопрос об устранении как самого правонарушения, так и способствовавших ему причин и условий, об ответственности виновных лиц. При составлении и внесении таких актов реагирования, как про- -тест и представление, прокурор каждый раз решает вопрос о необходимости своего участия в их рассмотрении.
Особое внимание в названном приказе Генерального прокурора РФ обращается на контроль за рассмотрением внесения актов прокурорского реагирования и фактическим выполнением указанных в них требований.
Несомненно, прокурору предоставлены достаточно широкие полномочия по осуществлению надзора за соблюдением закона, но не выработано четкого и должным образом работающего механизма по их реализации, что отрицательно сказывается на эффективности и оперативности надзора, в частности своевременности исполнения требований прокурора.
Виды требования прокурора как акта прокурорского реагирования
Следовательно, предостережение объявляется должностным лицам госу- дарственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, органов военного управления, воинских частей и учреждений. Данный акт может объявляться также руководителям и другим работникам коммерческих и некоммерческих организаций, выполняющим организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, руководителям общественных (религиозных) объединений (Закон о противодействии экстремистской деятельности). Причем применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся конкретными лицами противоправных деяниях с истребованием от них письменных объяснений.
Данный акт прокурорского реагирования имеет превентивный характер. Его цель - предупредить возможные нарушения, о подготовке которых стало известно прокурору. Предостережение выносится не по факту совершенных правонарушений, а в случаях, когда нарушение только готовится и об этом имеются достоверные данные. Законодатель прямо указывает, что предостережение вносится для предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. При наличии оснований для привлечения лица к дисциплинарной, материальной, уголовной ответственности про 86 курор использует соответствующее средство реагирования, направленное на привлечение нарушителя к установленной законом ответственности.
Реализация предостережения относится к исключительной компетенции прокурора и его заместителей, другие работники прокуратуры такими полномочиями не обладают. Кроме того, согласно ст. 6 Закона о противодействии экстремистской деятельности предостережения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности вправе объявлять только Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместитель либо подчиненный ему прокурор или его заместитель.
Предостережение объявляется во всех случаях, когда у прокурора имею і-ся сведения о готовящихся противоправных деяниях. Такие данные могут бьпь получены в результате проведенных проверок, поступить от контролирующих органов или граждан, от средств массовой информации и из иных источников. Предостережение следует применять только для предупреждения возможных правонарушений. При наличии оснований для привлечения нарушителей закона к дисциплинарной, административной, материальной, уголовной ответственности предостережение о недопустимости нарушения закона, как правило, не применяют. Однако в конкретной ситуации (на основе ее правовой оценки) предостережение должностному лицу, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, -руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам может быть объявлено наряду с другими средствами прокурорского реагирования. На это обращено внимание в указании Генеральной прокуратуры РФ от 6 июля 1999 г. № 239/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона». При этом основанием для предостережения могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или об 87 щественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность. Оно применяется только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Для профилактики нарушений закона при производстве дознания, предварительного следствия и при рассмотрении дел судами следует использовать иные средства прокурорского реагирования, предусмотренные законом.
Предостережение имеет обязательную письменную форму. Данный инструмент прокурорского реагирования оформляется в виде специального акта (документа), в котором указываются заголовок, наименование прокуратуры и должностного положения прокурора (или его заместителя), составившего предостережение, фамилия, имя, отчество и .занимаемая должность предостерегаемого лица; описание источников, из которых получены сведения о готовящемся нарушении, послужившие основанием для вынесения предостережения; , изложение существа выявленного нарушения, ссылка на нарушенный закон; краткое перечисление оснований предостережения, требования, предъявляемые к должностному лицу, и указание на последствия в случае невыполнения требований и нарушения закона в виде ответственности, к которой может быть, привлечено предупреждаемое лицо; отметка об объявлении предостережения с указанием даты; должность, классный чин, фамилия и инициалы прокурора или его заместителя, объявившего предостережение. Подписывается предостережение прокурором или его заместителем, объявляющим и вручающим данный акт, и лицом, получившим предостережение.
Принципы подготовки и реализации требования прокурора
Представление прокурора - акт комплексного реагирования. Предметом и основанием внесения представления является совокупность наиболее существенных правонарушений. По поводу одного факта представление, как правило, не вносится. Представление есть средство прокурорского реагирования на причины и условия, способствующие совершению правонарушения. Комплексность есть характерный признак, особенность представления. Цель представления — разработка системы мероприятий, реализация которых должна привести к улучшению состояния законности. Очевидно, что требование прокурора отличается от представления как предметом, так и целью.
В литературе существует и другая точка зрения относительно процессуального требования прокурора. По убеждению А. Ю. Винокурова, требование прокурора вполне корректно заменить представлением. Он пишет, что с учетом закрепленных в Законе классических полномочий прокурора по устранению нарушений законов применительно к различным отраслям прокурорского надзора вполне обоснованно говорить о представлении прокурора. Это положение автор считает необходимым закрепить в ст. 37 УПК РФ, четко установив требования к самому акту реагирования .
Думается с таким решением вопроса вряд ли можно согласиться, поскольку требование прокурора существенно отличается от представления. Во-первых, предметом процессуального требования прокурора является нарушение закона, допущенное при расследовании уголовных дел. Во-вторых, цель требования - устранение нарушений закона, допущенных при проведении дознания и предварительного расследования. В-третьих, субъектами требования выступают должностные лица органов следствия и дознания, проводящие дознание и предварительное следствие по уголовным делам, а также их руководители, обладающие соответствующей компетенцией. Что же касается применения данного правового средства в качестве самостоятельного акта прокурорского реагирования, то решение о его реальности и жизнеспособности продиктовано существующей прокурорской практикой, сведения о которой указывались выше. В отличие от представления прокурора требование - это не комплексный акт прокурорского реагирования и может применяться наряду с представлением .
Предостережение прокурора о недопустимости нарушения законности есть акт прокурорского реагирования, направленный в будущее, когда нарушение закона еще не произошло, но прокурору стало достоверно известно о возможном его совершении. Предметом предостережения является любое нарушение законности, а целью - предупреждение данных нарушений. Различия предостережения и требования прокурора очевидны.
Постановление прокурора - это средство прокурорского реагирования на выявленное правонарушение. Его цель — привлечение виновных лиц к административной либо уголовной ответственности, а также устранение правонарушений при привлечении субъектов к административной и уголовной ответственности. Предмет постановления - нарушение уголовного и административного законодательства. Следовательно, требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия, отличается от постановления прокурора. Как цель требования, так и его предмет намного уже цели и предмета постановления. Однако данные признаки не всегда могут быть положены в основу разграничения тре бования и постановления прокурора в том случае, если предметом того и другого будут нарушения законности, допущенные в ходе дознания и предварительного следствия. В данном случае и предмет, и цели находятся очень близко и даже совпадают. Практика применения требований еще не наработана. Предметом постановления являются лишь строго определенные нарушения закона. Предметом же требования — все иные нарушения федерального законодательства. Значит, применение требования как акта прокурорского реагирования возможно лишь в тех случаях, когда устранение выявленных нарушений законности невозможно посредством постановления1.
Отсюда вывод: требование прокурора существенно отличается от других актов прокурорского реагирования как целью применения, так и предметом. Оно может использоваться как самостоятельно, так и в совокупности с другими актами прокурорского реагирования.
