Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Нравственные требования в структуре правового статуса работника прокуратуры Российской Федерации 17
1. Особенности целей и задач деятельности, функций и полномочий прокуратуры Российской Федерации, определяющие высокие нравственные требования к ее работникам 17
2. Служба в прокуратуре как вид государственной службы 35
3. Основные права и обязанности работников прокуратуры Российской Федерации, реализация которых требует предъявления к ним высоких нравственных требований 50
Глава 2. Содержание нравственных требований, предъявляемых законодательством к прокурорским работникам 65
1. Нравственные требования, как один из элементов содержательной структуры норм, регулирующих деятельность прокуратуры в Российской Федерации 65
2. Требования, предъявляемые законодательством к лицам, назначаемым на должности прокуроров 75
3. Нравственные требования правовых норм, предъявляемые к прокурорским работникам 86
Глава 3. Актуальные вопросы реализации нравственных требований правовых норм в прокурорской деятельности 100
1. Состояние и проблемы реализации нравственных требований правовых норм в прокурорской деятельности 100
2. Актуальные вопросы обеспечения реализации нравственных требований правовых норм в прокурорской деятельности 113
Заключение 141
Список использованной литературы 147
Приложения
- Особенности целей и задач деятельности, функций и полномочий прокуратуры Российской Федерации, определяющие высокие нравственные требования к ее работникам
- Служба в прокуратуре как вид государственной службы
- Нравственные требования, как один из элементов содержательной структуры норм, регулирующих деятельность прокуратуры в Российской Федерации
- Состояние и проблемы реализации нравственных требований правовых норм в прокурорской деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" целями деятельности прокуратуры провозглашены обеспечение верховенства закона и укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов государства. Для реализации возложенных на нее задач прокуратура наделяется федеральным законодательством рядом функций, к которым относятся, в частности, надзор за исполнением законов, уголовное преследование и другие, а также существенными полномочиями, в том числе и принудительного характера, которые обеспечивают исполнение должностными лицами и гражданами законных требований прокурора.
Однако, обладая значительными полномочиями по обеспечению верховенства закона и укреплению законности, защите прав и свобод человека и гражданина и охраняемых законом интересов государства, прокурорские работники сами в отдельных случаях допускают нарушения требований, предъявляемых к ним законодательством.
Именно принадлежность прокуроров к корпусу стражей законности определяет чрезвычайную опасность нарушений ими законов, а тем более злоупотреблений и преступлений1.
Так, в 2007 году в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации дисциплинарные взыскания (кроме увольнения) были наложены на 3 142 человек (11,1 % от фактически работающих). Уволено за нарушения обязанностей по службе 19 человек, за совершение порочащего проступка -462.
Аналитический доклад НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации "Состояние законности в Российской Федерации (1996-1997 годы). М. 1998. С. 79.
Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2007 год. Информационно-аналитический доклад. Части 1-2. М. Академия Генпрокуратуры РФ. Научно-исследовательский институт. 2008, С. 118-120.
В своем Докладе 25 февраля 2009 года "Об итогах работы органов прокуратуры за 2008 год и мерах, направленных на повышение эффективности деятельности по укреплению законности и правопорядка" Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка подчеркнул, что важным фактором успешного выполнения стоящих перед органами прокуратуры задач является правильная организация работы с кадрами, отбор, расстановка и воспитание прокурорских работников. В конечном итоге, в значительной степени успехи работы зависят от того, кто её осуществляет. Кроме того, Генеральным прокурором Российской Федерации было отмечено, что в 2008 году заметно улучшилось состояние дисциплины, на 14% снизилось количество сотрудников, привлеченных к дисциплинарной ответственности, на 13% и 45% - к ад-министративнои и уголовной .
В Докладе на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации на тему: "Об итогах работы органов прокуратуры в 2009 году и задачах по повышению эффективности прокурорского надзора и обеспечению законности в 2010 году" 4 марта 2010 года Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка подчеркнул, что российская прокуратура как один из важнейших институтов общества и государства стремится к тому, чтобы быть органом - адекватным постоянно развивающимся общественным отношениям, своевременно и оперативно реагировать на возникающие новые вызовы и угрозы. ... на протяжении всей своей истории ее деятельность всегда имела особое социальное значение. Кроме того, Генеральным прокурором России было отмечено, что в значительной степени успехи любой работы зависят от тех, кто её осуществляет. Поэтому особое внимание уделяется чистоте прокурорских рядов. За прошлый (2009 год) год более 120 сотрудников вынуждены были освободить занимаемые должности в связи с нарушениями и злоупотреблениями по службе. В отношении
3 Доклад Генерального прокурора Российской Федерации на Коллегии Генеральной прокуратуры России 25 февраля 2009 года "Об итогах работы органов прокуратуры за 2008 год и мерах, направленных на повышение эффективности деятельности по укреплению законности и правопорядка".
101 прокурора и следователя возбуждены уголовные дела, в т. ч. и по коррупционным преступлениям, часть из них уже осуждены.4
Таким образом, для государства представляется исключительно важным обеспечить нормальное функционирование органов прокуратуры, которой принадлежит важная роль в борьбе с правонарушениями и соблюдении законности, а проблема необходимости повышения эффективности деятельности прокуратуры посредством укрепления морально-нравственного уровня ее работников и предупреждения нарушения ими нравственных требований правовых норм является крайне актуальной.
В связи с изложенным представляется необходимым изучить состояние дисциплинарной практики в органах прокуратуры Российской Федерации по вопросу выполнения прокурорскими работниками нравственных требований правовых норм, разработать соответствующую теоретическую базу реализации работниками прокуратуры нравственных требований правовых норм, а также выработать меры, направленные на улучшение работы органов прокуратуры посредством сокращения и предупреждения нарушений нравственных требований правовых норм прокурорским работниками.
Вышеизложенное и обусловило выбор темы диссертационного исследования и определило ее актуальность.
Степень научной разработанности темы. Следует отметить, что серьезных научных исследований по вопросам, связанным с реализацией прокурорским работниками прокуратуры Российской Федерации нравственных требований правовых норм не проводилось. Однако ученые и специалисты, специализирующиеся на вопросах теории и практики прокурорского надзора, останавливались на вопросах реализации нравственных требований правовых норм в деятельности прокурора в подготовленных ими учебниках, лекционных курсах и учебных пособиях.
4 Доклад Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации на тему: "Об итогах работы органов прокуратуры в 2009 году и задачах по повышению эффективности прокурорского надзора и обеспечению законности в 2010 году" 4 марта 2010 года.
В частности, следует отметить здесь посвященные исследуемой проблематике части (параграфы, подразделы) учебников В.И. Баскова и Б.В. Ко-робейникова "Курс прокурорского надзора" (М.: Издательство "Зерцало-М", 2001); учебника под редакцией А.Я. Сухарева "Прокурорский надзор" (М.: Издательство НОРМА, 2004); курса лекций и практикума под редакцией Ю.Е. Винокурова "Прокурорский надзор" (М.: Издательство "Экзамен", 2004); учебника В.Б. Ястребова "Учебник прокурорского надзора" (М.: "Из-дательский дом "Городец", 2005); курса лекций В.П. Рябцева "Прокурорский надзор" (М.: Издательство НОРМА, 2006) и учебника В.Г. Бессарабова "Прокурорский надзор" (М. Издательство "Проспект", 2006).
В определенной мере, в части, относящейся к исследуемой нами теме, вопросы реализации прокурорскими работниками нравственных требований правовых норм, рассматривались также в учебнике доктора юридических наук, профессора А.С. Кобликова "Юридическая этика" (М. Издательство НОРМА. 2005); в научно-методическом пособии коллектива авторов Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации (Ефремова Г.Х., Андрианов М.С., Кроз М.В.) "Психологические проблемы управления в коллективах органов прокуратуры" (М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 2005), а также в учебнике Е.А. Красниковой "Этика и психология профессиональной деятельности" (М.: Издательство ФОРУМ-ИНФРА-М, 2007) и в изданном Российской академией государственной службы при Президенте Российской Федерации учебно-практическом пособии "Юридическая психология: психологические особенности личности работников правоохранительных органов" (М.: Издательство РАГС, 2006).
В научной литературе исследуемая проблематика также получила определенную реализацию.
Из наиболее значимых работ, относящихся непосредственно к теме предпринятого нами исследования следует отметить статьи Н.Н. Карпова
"Нравственные аспекты деятельности прокурора" (в Сборнике "Практика прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых.актов": М.: Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2006), а также "Нравственные основы прокурорской деятельности" (в журнале Законность. 2008. № 12).
Однако на диссертационном уровне как в целом вопросы обеспечения реализации прокурорским работниками предъявляемых к ним законодательством требований, так и, в частности, проблема реализации прокурорскими работниками предъявляемых к ним правовыми нормами нравственных требований до настоящего времени оказались невостребованными.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с реализацией прокурорскими работниками нравственных требований правовых норм, предъявляемых законодательством к их повседневной служебной деятельности и поведению вне службы.
Предметом исследования выступает многофункциональная деятельность органов прокуратуры, направленная на обеспечение верховенства закона и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина и охраняемых законом интересов государства в части реализации прокурорскими работниками предъявляемых к ним правовыми нормами нравственных требований.
Целью исследования является разработка системы теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности деятельности прокуратуры посредством обеспечения реализации прокурорскими работниками нравственных требований правовых норм, сокращения количества нарушений прокурорскими работниками требований данных норм и предупреждения этих нарушений.
Задачами исследования являются:
- рассмотрение содержания и объёма включенных в законодательство нравственных требований правовых норм, предъявляемых к прокурорским работникам и определение особенностей правового статуса прокурорского
работника прокуратуры Российской Федерации, отличающих его от правового статуса служащего государственной гражданской службы Российской Федерации;
-исследование содержания предусмотренной в ст. 40.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" нормы об обладании прокурорскими работниками прокуратуры Российской Федерации "необходимыми моральными качествами", а также законодательного требования к прокурору (ст. 40.4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации") "быть образцом моральной чистоты";
показ исключительной актуальности и общественной значимости решения проблемы реализации нравственных требований правовых норм к прокурорским работникам прокуратуры Российской Федерации;
формулирование предложений по совершенствованию федерального законодательства и ведомственных актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, которыми регулируется реализация прокурорскими работниками нравственных требований правовых норм в собственной деятельности, а также в их поведении вне службы.
Методологией и методикой исследования являются положения системного, информационного и социологического подходов, а также структурно-функциональный и системный анализы. В работе также использованы исторический, логико-юридический, сравнительно-правовой и конкретно-социологический методы. Специальную теоретическую базу составили современные базовые положения теории и практики прокурорского надзора, а также общей теории государства и права, философии и психологии.
Правовую основу исследования составили: составили Конституция РФ, нормы международного права, федеральные конституционные и федеральные законы, постановления Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, а также нормы общей и юридической морали, имеющие отношение к предмету нашего исследования; Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", а также процессуальные законы, закрепляющие полно-
мочия прокуроров при осуществлении возложенных на них функций; законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующее общественные отношения в исследуемой автором сфере, правовые нормы и документы иностранных государств по аналогичной исследуемой проблематике, а также приказы и руководящие указания Генерального прокурора Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составили теоретические и практические положения, содержащиеся в трудах видных ученых юристов: Алексеева С.С, Баглая М.В., Баскова В.И., Березовской С.Г., Берензона А.Д., Бес-сарабова В.Г., Бойкова А.Д., Викторова И.С., Винокурова Ю.Е. и Винокурова А.Ю., Герасимова СИ., Гущина В.З., Долговой А.И., Емельянова С.А., Звир-буля В.К., Карпова Н.Н., Клочкова В.В., Кобликова А.С., Козловой Е.И., Ко-робейникова Б.В., Кудрявцева В.Н., Кутафина О.Е., Рябцева В.П., Смирнова А.Ф., Скворцова К.Ф., Сухарева А.Я., Старова Б.Ф., Шинда В.И., Чувилева А.А., Ястребова В.Б. и других.
Эмпирическую основу исследования составили данные официальной статистики о деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства, уголовному преследованию и реализации иных функций прокуратуры, а также о состоянии дисциплинарной практики в органах прокуратуры Российской Федерации за 1992-2008 годы, докладные записки, информации, информационные письма, обзоры и аналитические справки органов прокуратуры за указанный период как в целом по Российской Федерации, так и, в основном по Центральному федеральному округу, материалы коллегий и координационных совещаний 2006 - 2008 годов как федерального, так и регионального уровня (Приволжский федеральный округ), посвященные вопросам реализации прокурорскими работниками нравственных требований правовых норм, разнообразные материалы практики работы прокуратур, государственные доклады о состоянии защиты, в частности, социальных прав и свобод человека и гражданина, другие документальные источники. В процессе работы использован также такой метод исследования, как
опрос посредством анкетирования 184 старших помощников и помощников районных (городских) и к ним приравненных категорий прокуроров, заместителей прокуроров городов (районов) и иных прокурорских работников указанной категории. При написании работы использован также личный опыт автора, накопленный за время работы в юридических подразделениях органов исполнительной власти федерального уровня.
Достоверность и обоснованность положений, выводов и рекомендаций подтверждается использованием большого объема источников научной информации, нормативно-правовых актов, документов, результатов практики реализации норм действующего законодательства, статистических данных, апробацией результатов исследования в виде статей и публичных выступлений диссертанта на научно-практических конференциях.
Научная новизна проведенного исследования заключается в том, что автором осуществлено комплексное монографическое исследование, связанное совершенствованием деятельности прокуратуры в части реализации прокурорскими работниками нравственных требований правовых норм. В диссертации раскрывается содержание и объём включенных в законодательство нравственных требований правовых норм, предъявляемых к прокурорским работникам; определяются особенности правового статуса прокурорского работника прокуратуры Российской Федерации, отличающих его от правового статуса служащего государственной гражданской службы Российской Федерации. Подчеркнута исключительная актуальность и общественная значимость решения проблемы реализации нравственных требований правовых норм к прокурорским работникам прокуратуры Российской Федерации. На основе норм действующего федерального законодательства сформулированы предложения по совершенствованию федерального законодательства и ведомственных актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, которыми регулируется реализация прокурорскими работниками нравственных требований правовых норм в собственной деятельности, а также в их поведении вне службы.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Формулирование вывода о том, что особенностью правового статуса прокурорского работника прокуратуры Российской Федерации, отличающей его от правового статуса служащего государственной гражданской службы Российской Федерации, является, в частности, наличие в федеральном законодательстве (ст. 40.1 и 40.4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации") правовых норм, содержащих нравственные требования к прокурорским работникам.
Определение содержания и объема включенных в законодательство нравственных требований правовых норм, предъявляемых к прокурорским работникам.
Вывод о том, что содержащиеся в федеральном законодательстве (Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации") правовые нормы, предъявляющие нравственные требования к прокурорским работникам, относятся не только к служебной деятельности, но и к внеслужебному поведению прокурорских работников прокуратуры Российской Федерации.
Обоснование вывода о необходимости более строгой регламентации требований закона к прокурорским работникам прокуратуры Российской Федерации, что обусловлено, прежде всего:
выполнением органами прокуратуры особо значимых для гражданина, государства и общества в целом целей и задач;
предоставлением законодательством прокуратуре значительных функций по осуществлению деятельности, направленной на укрепление законности и защиту прав и свобод человека и гражданина и охраняемых законом интересов государства;
предоставлением законодательством прокурорским работникам существенных властных полномочий в том числе и принудительного порядка;
исключительной актуальностью для общества вопросов надлежащего функционирования органов прокуратуры, в частности по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголов-
ному преследованию, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
- особой важностью для общества обеспечить прозрачность, видимость, подконтрольность повседневной деятельности органов прокуратуры.
Вывод о том, что проблема реализации нравственных требований правовых норм к прокурорским работникам прокуратуры Российской Федерации в настоящее время является исключительно актуальной, поскольку анализ статистических данных о совершении прокурорскими работниками правонарушений свидетельствует об их, в целом, немалочисленном количестве и отрицательной, негативной динамике.
Определение содержания предусмотренной Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" нормы (ст. 40.1), предусматривающей обладание прокурорскими работниками прокуратуры Российской Федерации "необходимыми моральными качествами" и законодательного требования к прокурору (ст. 40.4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации") "быть образцом моральной чистоты".
Вывод о недостаточном совершенстве правовых норм, определяющих нравственные требования к прокурорскому работнику и о необходимости более конкретной регламентации в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" нравственных требований, предъявляемых правовыми нормами к прокурорским работникам.
Вывод о необходимости активного, комплексного подхода к совершенствованию обеспечения реализации прокурорскими работниками нравственных требований правовых норм, который заключается как в необходимости совершенствования законодательных норм, устанавливающих данные требования, так и в разработке и принятии Кодекса нравственности прокурорского работника прокуратуры Российской Федерации и издании Генеральным прокурором Российской Федерации и прокурорами субъектов Российской Федерации соответствующих Приказов, определяющих правила поведения прокурорских работников в процессе служебной деятельности и вне
службы.
9. Предложения автора по внесению изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, в том числе:
а) предложения по внесению изменений в Уголовно-процессуальный
кодекс Российской Федерации, в соответствии с которыми регулирующая
процессуальные полномочия следователя ст. 38 названного Кодекса, а также
и ст. 39 ("Руководитель следственного органа"), ст. 40 ("Орган дознания"),
ст. 40.1 ("Начальник подразделения дознания"), ст. 41 ("Дознаватель") долж
ны быть исключены из гл. 6 указанного Кодекса ("Участники уголовного су
допроизводства со стороны обвинения") и перенесены в отдельную главу
УПК Российской Федерации, которая должна быть поименована следующим
образом: "Глава 8. Органы следствия и дознания". В связи с изложенным не
обходимые изменения следует внести также и в ст.5 УПК Российской Феде
рации ("Основные понятия, используемые в Кодексе"). В пункте 47 названой
статьи УПК Российской Федерации под стороной обвинения понимается
прокурор, а также следователь, руководитель следственного органа, дознава
тель, частный обвинитель, потерпевший, его законный представитель и пред
ставитель, гражданский истец и его представитель. На основании изложенно
го слова "следователь, руководитель следственного органа, дознаватель"
также должны быть исключены из приведенного в содержании указанного
пункта перечня.
б) предложение по изменению и дополнению редакции ст. 6 Уголовно-
процессуального кодекса Российской Федерации ("Назначение уголовного
судопроизводства"), в соответствии с которым названная ст. 6 УПК РФ до
полняется пунктом 1 следующего содержания "установление объективной
истины по делу" и пунктом 4 следующего содержания "применение справед
ливого наказания к лицам, виновным в совершении преступления". Пункты 1
и 2 действующей в настоящее время редакции полагать пунктами 2 и 3 ре
дакции статьи 6 УПК Российской Федерации с учетом предлагаемых нами
изменений и дополнений.
10. Предложения автора о необходимости разработки Кодекса нравственности прокурорского работника прокуратуры Российской Федерации и издания Генеральным прокурором Российской Федерации и прокурорами субъектов Российской Федерации соответствующих Приказов, определяющих правила поведения прокурорских работников в процессе служебной деятельности и вне службы и предложения по конкретным нормам данных документов.
Теоретическая значимость. В процессе работы над диссертационным исследованием сформулированы и обоснованы выводы, предложения и рекомендации, направленные на совершенствование норм действующего законодательства составляющих институт реализации прокурорскими работниками нравственных требований правовых норм, прежде всего, формулирования его теоретических основ и вопросов предупреждения нарушений указанных норм, что в определенной мере восполняет пробелы в теории прокурорского надзора как самостоятельной отрасли юридической науки.
Практическая значимость. Содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы в правотворческой и практической деятельности, в дальнейших теоретических разработках, посвященных, содержанию и реализации нравственных требований правовых норм к деятельности прокурора, а также в преподавательской деятельности в образовательных учреждениях по специальности "прокурорский надзор" и в системе профессиональной переподготовки сотрудников правоохранительных органов.
Апробация результатов исследования. По теме диссертационного исследования опубликовано три статьи (общий объем публикаций составил -0,75 п.л.), в том числе одна статья опубликована в ведущем издании, рекомендованном ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
По полученным в ходе исследования результатам было подготовлено два выступления диссертанта перед слушателями Института повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры Рос-
сийской Федерации из числа прокурорских работников прокуратуры Российской Федерации и перед аспирантами Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Результаты диссертационного исследования внедрялись автором в практику и получили применение в практической деятельности прокуратур районного звена и приравненных к ним прокуратур.
Структура работы обусловлена поставленной целью и вытекающими из нее задачами. Она состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Особенности целей и задач деятельности, функций и полномочий прокуратуры Российской Федерации, определяющие высокие нравственные требования к ее работникам
Деятельность российской прокуратуры берет свое начало с Указа Петра I от 12 января 1722 года (в частности, в данном Указе было сказано "быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору", которая создавалась как орган наблюдения за законностью действий должностных лиц и охраны государственных интересов).5
Указом Петра 1 от 18 января 1722 года создавались должности прокуроров при надворных судах и устанавливались пределы компетенции надворных судов в делах по доносам фискальским и прочих людей.6
Другим Указом Петра I от 27 апреля 1722 года "О должности Сената" (ч.1 ст.2) устанавливалось, что "Дело сенатское то, когда кому в коллегии такое дело случится, которое в той коллегии решить невозможно, то те дела президенту коллегии приносить и объявить генералу прокурору, который должен представить в Сенате".
Ст.ст. 9,10 данного Указа гласили: "А ежели кто из членов Сената так чинить не будет, или что приговаривать будет неправо, то генерал-прокурору о том им предлагать, чтоб они то чинили так, как надлежит, без страсти, напоминая им то, что всегда подобает Сенату иметь о монаршеской и государственной пользе неусыпное попечение и доброе простирать и все, что вредно может быть, всемерно отвращать. А ежели кто не послушает, то генералу прокурору, того дела не допуская до вершения, доносить нам, как о том в должности ему написано".
В тот же день с исследуемым (27 апреля 1722 года) Петр 1 издает также Указ "О должности Генерал-прокурора", которым завершалось создание системы прокуратуры в России.
В соответствии с данным Указом, генерал-прокурор должен был осуществлять надзор за Сенатом "дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал. А ежели что увидит противное сему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату явно, с полным изъяснением, в чем они или некоторые из них не так делают, как надлежит, дабы исправили. А ежели не послушают, то должен в тот же час протестовать и оное дело остановить. И немедленно донесть нам, если весьма нужное". Указ предписывал генерал-прокурору «смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали ... Генерал и оберпрокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего». Здесь же о генерал-прокуроре сказано "понеже сей чин - яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет".
Екатерина II в утвержденном ею в 1775 году Уложении "Учреждение о губерниях" (ст.404), сохраняя правозащитную функцию прокурора, указала: "...губернские прокуроры и стряпчие смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и в отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интересов императорского величества, наблюдают, чтобы запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки".
Отметим также, что еще в Указе Правительствующего Сената от 28 сентября 1828 года также было указано, что "губернские прокуроры, на основании узаконений, везде смотрят и бдение имеют, дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользе не происходило".9
Представляется весьма важным отметить, что существо правового статуса прокуратуры, главным положением которого является наделение прокуратуры правами и полномочиями органа государственной власти, осуществляющего надзор за исполнением законов, принципиально не изменилось с момента создания прокуратуры.
Впервые правовой институт прокуратуры стал известен миру почти полтысячелетия назад. "Ле жен дю руа" - "людьми короля" называли французских прокуроров тех времен.
Семантическое значение аналогичных слов латинского и французского языков (а они буквально означают "попечение", "заведывание", "управление", а также "забота", "ухаживание", "обеспечивание") реально соответствовало той роли, которую прокуроры были призваны сыграть в российской истории.
Цели, задачи и принципы деятельности российской прокуратуры, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством (отметим при этом, что конкретное формулирование задач прокуратуры Российской Федерации осуществляется, в основном, Приказами и Указаниями Генерального прокурора Российской Федерации) свидетельствуют о том, что органам прокуратуры отводится в настоящее время важнейшее место в обеспечении как защиты прав и свобод человека и гражданина, так и охраняемых законом интересов государства.
Согласно ч.1 ст. 129 Конституции Российской Федерации прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. В соответствии с ч.5 названной статьи Конституции России полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.
Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (ч.І ст.1), в определенной мере дублируя указанное положение Конституции России, одновременно указывает на основные функции прокуратуры, определяя, что прокуратура России представляет собою единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также иные функции, установленные федеральными законами.
Помимо строгой централизации, как основного принципа организации прокуратуры, принципиальным положением, характеризующим деятельность прокуратуры Российской Федерации, является, в частности, ее независимость.
В соответствии с ч.2 ст. 4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" при осуществлении органами прокуратуры своих полномочий они действуют независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений.
Согласно ст. 5 названного федерального закона установлен запрет воздействия в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности под угрозой привлечения к установленной законом ответственности. Прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок и предварительного следствия, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.
Служба в прокуратуре как вид государственной службы
С момента образования российской прокуратуры в эпоху Петра I служба на прокурорских должностях считалась государственной. Все прокуроры состояли на "государевой службе", занимали в соответствии с "Табелью о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины, и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин меж собою, однако ж воинские выше протчих, хотя б и скорее кто в том классе пожалован был" - законом, принятым 24 января 1722 года (в том же месяце, когда была учреждена прокуратура Российской империи), строго определенные государственные должности. Табель о рангах явилась нормативным актом, который подвел итог преобразованиям государственного аппарата и законодательно закрепил новый порядок прохождения государственной службы. Закон определял порядок приема на службу и ее прохождение от низших чинов к высшим. Основой служебного передвижения являлись личные заслуги, способности, знания, опыт и профессиональная пригодность. Чиновничество объединяла одна цель - служение государю.
Табель о рангах относила должность Генерал-прокурора к третьему классу, обер-прокурора - к четвертому, прокурора при коллегии - к шестому, а при надворных судах - к седьмому классу. Особых требований к кандидатам на прокурорские должности не было, однако велено было "избирать их из всяких чинов, но лучших". Про должности генерал- и обер- прокуроров Петр I постановил: "Генерал и обер-прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего". Однако в его отсутствие Сенат мог их арестовать по подозрению в "тяжкой и времени не терпящей вине, яко измене" и начать расследование. Но наказать до возвращения императора Сенат не имел права, как и применять пытки.
В XVIII - XIX вв. назначение и служба прокуроров и стряпчих регулировалась общими правилами о гражданской службе. И в этом прокуроры ничем не выделялись из чиновничьей среды. В ходе судебной реформы 1864 года были определены требования к кандидатам, назначаемым на прокурорские должности: это должны были быть лица, "занимавшиеся судебной практикой"; в "должности по судебному ведомству могут быть определены только русские подданные"; не могли быть назначены: состоящие под следствием, исключенные из службы по суду за пороки, объявленные несостоятельными должниками, состоящие под опекой за расточительность.
Также устанавливался порядок назначения на должности. Указывалось, что обер-прокуроры назначались на должность по представлению министра юстиции именными Высочайшими указами. Товарищи обер-прокуроров и прокуроров судебных палат, прокуроры окружных судов назначались по представлению министра юстиции Высочайшей властью, а товарищи прокуроров окружных судов по представлению прокурора судебной палаты министром юстиции. В середине XIX в. прокуратура становится одним из наиболее образованных отрядов русского чиновничества. В 1853 г. более половины прокуроров имели специальное юридическое образование, а лица, получившие высшее и среднее образование, составляли 78,8 %. Основная же масса остальных чиновников не имела даже среднего образования.
Отметим также, что в дореволюционной российской прокуратуре могли служить и женщины. Так, третьего февраля 1917 года законодательно было определено, что лица женского пола, имеющие свидетельство об окончании курса не ниже женских гимназий, институтов, епархиальных училищ и других соответствующих им учебных заведений или получившие звание домашней учительницы, могут быть определены на канцелярские должности как по вольному найму, так и с правом государственной службы в центральные и местные учреждения министерства юстиции, а равно в канцелярии Правительствующего Сената и в управления к Сенату принадлежащие. В исключительных случаях образовательный ценз мог быть понижен. Они могли дослужиться до должности 8 класса включительно, т.е. коллежского асессора.
В настоящее время систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.
Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускаются.
В систему прокуратуры Российской Федерации также входит Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации, состоящий из Главного следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по субъектам Российской Федерации и приравненных к ним специализированных следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, в том числе военных следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, а также следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по районам, городам и приравненных к ним специализированных следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, в том числе военных следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.
В связи с изложенным отметим, что согласно логике нашего исследования под прокурором в настоящем исследовании мы в соответствии с положениями Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (раздел V и др.) понимаем Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей, прокуроров субъектов Российской Федераций и их заместителей, а также приравненных к ним прокуроров; прокурорских работников аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации, аппаратов прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур; прокуроров городов и районов, их первых заместителей и заместителей, старших помощников и помощников и приравненных к ним прокурорских работников в прокуратурах других категорий, в том числе военных, транспортных, природоохранных и специализированных.
В соответствии с п.8 ст. 20 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" работники Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации также отнесены к числу прокурорских работников.
Правовая регламентация прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации осуществляется Разделом V "Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры органов и учреждений прокуратуры" Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".
В соответствии со ст. 40 названного федерального закона служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы. Прокурорские работники являются государственными служащими государственной службы Российской Федерации, исполняющими обязанности по государственной должности федеральной государственной службы.
Согласно ст. 13 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" гражданским служащим является гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.
Нравственные требования, как один из элементов содержательной структуры норм, регулирующих деятельность прокуратуры в Российской Федерации
В юридической науке существуют различные понимания права (нормативное, социологическое, этическое — курсив мой Т.П. и др.), каждое из которых имеет свои обоснования, справедливо отмечают авторы курса лекций по теории государства и права, подготовленного в Московском государственном университете. Правовая норма - общее правило поведения, установленное или санкционированное государством и охраняемое от нарушений с помощью мер государственного принуждения. От других социальных норм правовые нормы отличаются неразрывной связью с государством, которое устанавливает или санкционирует (официально признает) правовые нормы и охраняет их от нарушений.56
Право и мораль представляют собой разновидности социальных норм, они служат общей цели - согласованию интересов личности и общества, развитию и возвышению личности, защите прав человека, поддержанию общественного порядка, выступают мерой личной свободы индивида, являются фундаментальными общеисторическими ценностями, входят в содержание культуры общества, показывают уровень социального прогресса, плодотворно "сотрудничают" в сфере отправления правосудия, деятельности органов правопорядка, юстиции, однако оптимальное совмещение этического и юридического всегда было трудноразрешимой проблемой во всех правовых системах.
С учетом рассмотренных нами места прокуратуры в системе государственной власти Российской Федерации, ее роли в обеспечении законности и правопорядка, защите прав и свобод человека и гражданина и охраняемых законом интересов государства, целей ее деятельности и специфики выполняемых прокуратурой задач, существенным объемом предоставляемых самой прокуратуре функций, а работникам прокуратуры полномочий - отметим, что федеральным законодательством Российской Федерации обоснованно предъявляется совокупность определенных требований, в том числе и нравственного характера, к лицам, назначаемым как на должности прокуроров, так и на должности прокурорских работников органов прокуратуры Российской Федерации.
Таким образом, на наш взгляд, нравственная составляющая правовых норм, характеризующих статус прокурорского работника прокуратуры Российской Федерации, вполне обоснованно и логично включена законодателем в правовые нормы, регулирующие деятельность прокуратуры Российской Федерации.
В Законе о прокуратуре содержатся требования как профессионального, так и нравственно-этического характера в отношении лиц, назначаемых на должность прокурора, совершенно справедливо отмечают В.И. Басков и Б.В. Коробейников.
При этом, предъявление высоких требований к прокурору, по мнению указанных авторов, обусловлено тем, что это специалисты особого рода. К работникам этих органов всегда предъявлялись более высокие требования, нежели к работникам иных органов государственной власти и управления. Закон наделил прокуроров широкими полномочиями властного характера. Неправильное их исполнение, а тем более злоупотребление своим служебным положением могут повлечь и влекут за собою тяжкие последствия. Прокурору всегда надо помнить, что малейшее нарушение или отступление от закона может привести и нередко приводит к существенным ограничениям прав и свобод граждан, причиняет тяжелую моральную травму как обвиняемым, так и их родным и близким. Известно, что чем большей властью облечено должностное лицо, тем опаснее злоупотребление ею.5
Принципы безупречной репутации, профессионализма и компетентности, профессиональной, медико-психологической, моральной и возрастной пригодности авторы Курса лекций и практикума по прокурорскому надзору (под ред. Ю.Е. Винокурова) относят к важнейшим принципам кадровой работы в органах прокуратуры.
При этом презюмируется, что принцип безупречной репутации вытекает из норм Федерального закона о прокуратуре, из морально-этических требований к личности прокурора и следователя. Законом о прокуратуре запрещено принимать на работу лиц, имеющих или имевших судимость. О действии названного принципа свидетельствует и текст присяги, которую должны принимать прокуроры и следователи, впервые поступающие на службу в органы прокуратуры. Немаловажную роль в провозглашении данного принципа играет и то обстоятельство, что при отборе кандидатов на службу в органы прокуратуры должна изучаться их личность с точки зрения соответствия установленным в законе о прокуратуре требованиям. Кроме того, сам характер предполагаемой работы, прежде всего ее правоохранительная функция, специальные способы и формы ее осуществления, значительные права и гарантии самостоятельности при принятии решений, затрагивающих права и интересы граждан, создают условия, при которых нельзя принимать решения о зачислении на службу в органы прокуратуры лиц, о которых имеется общее негативное мнение.
Выполняя свои профессиональные обязанности, каждый работник прокуратуры призван действовать не только в рамках закона, но и общечеловеческого гуманизма, проявлять доброжелательность, чуткость и внимание к людям. Работники органов прокуратур должны обладать такими качествами, как принципиальность и непримиримость в борьбе с нарушениями законности и правопорядка. Еще одно необходимое для прокурора качество - это инициативность. Труд этих специалистов сугубо творческий, от их инициативы, пытливости и наступательности многое зависит в борьбе за торжество законности. Должность прокурора всегда у граждан должна увязываться с понятием справедливости. В каждом случае требуется объективность, непредвзятость, справедливость, недопущение обвинительного уклона при решении вопросов, связанных с арестами, привлечением граждан к уголовной ответственно сти.
О справедливости в прокурорской деятельности пишет и Н.Н. Карпов, который при этом указывает на то, что еще в ст.405 Устава уголовного судопроизводства 1864 года было установлено, что следователь не должен домогаться сознания обвиняемого ни обещаниями, ни ухищрениями, ни угрозами, ни тому подобными мерами вымогательства. В этой связи нельзя признать обоснованным положение современного Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми следователь отнесен к категории лиц, участвующих в процессе со стороны обвинения.62
Справедливость в обществе понимается в различных аспектах. Это категория морально-политическая и правовая. Справедливость главенствует в профессиональной деятельности юристов. Само понятие "юстиция" по латыни означает справедливость (justitia). Юрист, таким образом, "представитель справедливости".
Состояние и проблемы реализации нравственных требований правовых норм в прокурорской деятельности
Позитивный эффект от реализации всего комплекса мероприятий по предупреждению преступности в стране может быть значительно снижен без четкого формулирования и реализации мер, направленных на духовно-нравственное воспитание граждан страны.
В Концепции национальной безопасности Российской Федерации совершенно справедливо подчеркнуто приоритетное значение формирования системы мер действенной социальной профилактики и воспитания законопослушных граждан, которые в том числе должны быть направлены и на защиту нравственности. В то же время формирование государственной политики в области духовного и нравственного воспитания населения признано важнейшей составной частью обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
В каждой профессии есть свои нравственные проблемы. Но среди всех профессий можно выделить группу таких, в которых, по мнению А.С. Коб-ликова, они возникают особенно часто, которые требуют повышенного внимания к нравственной стороне выполняемых функций.96
Следует согласиться и с мнением Е.А. Красниковой, которая считает, что юридическую профессию принято называть свободной. Традиционно свободным профессиям общество предоставляет большую автономию, чем, например, ремеслам или бизнесу. Это выражается в том, что общество ослабляет свой контроль над деятельностью представителей свободных профессий, требуя взамен служение на благо общества, осуществление внутреннего профессионального контроля, установление более строгих и более высоких в моральном отношении стандартов и правил поведения по сравнению с остальным сообществом. Ослабление общественного контроля выражается в том, что профессия может установить свои собственные правила, дисциплинарные нормы и стандарты компетентности и профессионализма, регулировать доступ новых членов в свои ряды, формулировать свои задачи и проч.97
В связи с настоящим исследованием автором по данным открытой печати изучена существующая в органах прокуратуры Российской Федерации дисциплинарная практика.
Так, в 2007 году в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации дисциплинарные взыскания (кроме увольнения) были наложены на 3 142 человек (11,1 % от фактически работающих). Уволено за нарушения обязанностей по службе 19 человек, за совершение порочащего проступка — 46.
При этом необходимо отметить, что наряду с мерами дисциплинарного взыскания применялись и иные методы воздействия: лишение квартальной премии или снижение ее размера; снижение доплаты за сложность, напряженность и высокие достижения в службе; строгое указание на допущенное нарушение; обсуждение на коллегии прокуратуры субъекта Российской Федерации или на оперативном совещании при прокуроре субъекта Российской Федерации.
В 2007 году 22 работника привлечены к уголовной ответственности (из них 7 осуждены), 31 — совершил административное правонарушение.
В том же году инспекторским управлением Главного организационно-инспекторского управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации проведено 140 служебных проверок. Значительную часть предмета проверок составили обстоятельства злоупотреблений служебными полномочиями - 87 и нарушений норм прокурорской этики — 65. Проверено 32 сигнала о ненадлежащем исполнении служебных обязанностей, 23 - о коррупции. По результатам проверок 23 прокурорских работника уволены, 26 — привлечены к дисциплинарной ответственности. Изучение материалов проверок и личных дел уволенных сотрудников показало, что причины и условия, способствующие совершению порочащих проступков, следующие: корысть, профессиональная деформация, безответственность, терпимость к нарушениям этических и юридических норм, беспринципность. Наибольший удельный вес составляют должностные проступки - злоупотребления должностными полномочиями, что наносит ущерб престижу и интересам не только органов прокуратуры, но и конкретных граждан, государства.
Среди должностных проступков выделяются и составляют немалую долю проступки корыстной направленности, совершенные работниками прокуратуры с использованием предоставленных им законом полномочий и прав.
Анализ результатов проверок свидетельствует, что корыстно-карьеристская деформация отдельных прокуроров и следователей сопровождается не менее опасной — нравственной. Каждый второй проступок, совершенный прокурорскими работниками, характеризуется нарушениям норм прокурорской этики либо ее низким уровнем. Руководителям органов прокуратуры следует обратить внимание на то, что к этому могут приводить: их терпимость к нарушениям этических и юридических норм работниками прокуратуры; непринципиальность и формализм при принятии на работу в органы прокуратуры, повышении в должности; недостаточная требовательность к профессиональному уровню сотрудников.98
В своем Докладе 25 февраля 2009 года "Об итогах работы органов прокуратуры за 2008 год и мерах, направленных на повышение эффективности деятельности по укреплению законности и правопорядка" Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка подчеркнул, что важным фактором успешного выполнения стоящих перед органами прокуратуры задач является правильная организация работы с кадрами, отбор, расстановка и воспитание прокурорских работников. В конечном итоге, в значительной степени успехи работы зависят от того, кто её осуществляет.
Сейчас наш кадровый потенциал укомплектован на хорошем профессиональном уровне. Люди ценят службу в органах прокуратуры. Руководители много занимаются решением социальных вопросов, жилищных проблем, созданием благоприятных условий работы. Это позволило стабилизировать коллективы.
