Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые и теоретические основания деятельности прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве 16
1.1. Правовые основания деятельности прокурора по защите жилищных прав граждан и проблемы их обеспечения в гражданском судопроизводстве 16
1.2. Состояние и перспективы развития деятельности прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве в системе обеспечения жилищных прав в современном российском обществе 33
Глава 2. Совершенствование деятельности прокурора по обеспечению законности в рассмотрении и разрешении жилищных споров в суде 87
2.1. Проблемы совершенствования деятельности прокурора при вступлении в гражданский процесс и даче заключения по жилищным спорам 87
2.2. Участие прокурора в суде при рассмотрении гражданских дел о выселении как гарантия реализации конституционного права граждан на невозможность произвольного лишения жилища 101
Глава 3. Исковая форма защиты прокурором жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве 136
3.1. Проблемы обеспечения жилищных прав граждан при обращении прокурора в суд 136
3.2. Систематизация исков (заявлений) прокурора в защиту жилищных прав граждан 154
Заключение 201
Список использованной литературы 205
Приложения
- Правовые основания деятельности прокурора по защите жилищных прав граждан и проблемы их обеспечения в гражданском судопроизводстве
- Состояние и перспективы развития деятельности прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве в системе обеспечения жилищных прав в современном российском обществе
- Проблемы совершенствования деятельности прокурора при вступлении в гражданский процесс и даче заключения по жилищным спорам
- Проблемы обеспечения жилищных прав граждан при обращении прокурора в суд
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Жилище относится к неотъемлемым объектам человеческой жизнедеятельности, поэтому право на жилище является основным правом человека и гражданина, гарантированное как Конституцией РФ (ст. 40), так и международными нормами. Так, согласно п. 1 ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной в г. Риме 04.11.1950 г. и ратифицированной Россией1, каждый имеет право на уважение его жилища.
Однако, несмотря на это, за последние 5 лет наблюдается увеличение выявленных нарушений жилищных прав граждан в 3 раза. Так, по России в 2001 г. прокурорами выявлено 16933 нарушений законов о жилищных правах граждан; в 2002 г. - 21940; в 2003 г. - 26025; в 2004г. - 40903, а в 2005г. -551522.
Проблема защиты жилищных прав граждан в современных условиях обусловлена изменениями жилищной политики в последние десятилетия конца XX - начала XXI века, бурным развитием рыночных отношений в сфере жилья, преобразованиями гарантий защиты жилищных прав граждан. Например, такое явление нашей действительности, как приватизация, способствовало не только разрешению жилищного вопроса, но и увеличению преступности на рынке жилья. Так, в 2003 г. выявлено 3850 преступлений связанных с приватизацией, в 2004 г. - 4676 таких преступлений, а в 2005 г. -4342, т.е. за 3 года наблюдается увеличение на 12,8%. В том числе в 2003 г. выявлено 1136 таких преступлений, совершенных в крупном размере, в 20
Значение деятельности прокурора в защите жилищных прав граждан в настоящее время возрастает в связи с тем, что должностные лица органов, в непосредственной компетенции которых находится осуществление подобной защиты (органы опеки и попечительства, органы социальной защиты, органы государственной жилищной инспекции, и др.), не способны защитить жилищные права граждан в силу ограниченности их компетенции предметом ведения, а иногда и пробелов в законодательстве относительно полномочий и надлежащей ответственности за нарушение этими органами жилищных прав граждан.
В нормах нового жилищного и гражданско-процессуального законодательства гарантии защиты прав социально-незащищенных граждан не нашли надлежащего закрепления. В свою очередь участие прокурора в гражданском деле способствует формированию наиболее гуманной и справедливой практики применения судом норм жилищного законодательства, что делает актуальным изучение проблем защиты жилищных прав граждан прокурором в гражданском судопроизводстве. Однако, несмотря на актуальность указанных проблем, они не были предметом глубокого комплексного исследования.
Цели и задачи исследования.
Цель диссертационного исследования заключается в разработке научных основ деятельности прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве, в определении путей совершенствования средств и методов защиты прокурором жилищных прав граждан в гражданском процессе путем улучшения правовой регламентации и практики применения.
Для достижения указанных автором целей, определены и решены следующие задачи:
- проанализировано действующее законодательство, устанавливающее жилищные права граждан, а также регламентирующее полномочия
прокурора по защите жилищных прав граждан (гражданско-процессуальное, жилищное законодательство, закон «О прокуратуре РФ» и др.);
- определены и проанализированы полномочия и роль прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве;
- систематизированы категории граждан, защиту жилищных прав которых полномочен осуществлять прокурор в гражданском судопроизводстве;
- определены полномочия и роль прокурора при обращении в суд с заявлением в защиту жилищных прав граждан;
- исследован порядок подготовки прокурором исков (заявлений) при обращении в суд;
- систематизированы по видам обращения прокурора в суд в защиту жилищных прав граждан;
- проанализированы полномочия прокурора по защите жилищных прав граждан при рассмотрении жилищных споров, в том числе о выселении, в различных инстанция гражданского процесса (в суде первой инстанции, при пересмотре судебных постановлений);
- обобщены и проанализированы прокурорская и судебная практика в рассматриваемой сфере;
- выявлены и систематизированы типичные нарушения жилищных прав граждан при возникновении, реализации, изменении и прекращении жилищных прав;
- разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, регламентирующего полномочия прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве.
Объектом исследования является комплекс правоотношений, возникающих в процессе реализации прокурором своих полномочий по защите жилищных прав граждан в рамках гражданского судопроизводства.
Предметом исследования является деятельность прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве (правовая регламентация, теоретические и практические проблемы).
Методология и методика проведенного диссертационного исследования отвечают современному уровню развития юридических наук. Методологической основой исследования является метод диалектического материализма. Помимо этого использовались конкретные методы исследования: логический, исторический, статистический, метод сравнительного анализа. Использованы также такие широко распространенные методы получения эмпирических данных, как изучение гражданских дел, анкетирование практических прокурорских работников.
Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной (постановления Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Верховных судов субъектов РФ, районных судов РФ, постановления Европейского Суда по правам человека, обзоры судебной практики) и прокурорской практики (представления прокурора на постановления суда, иски (заявления) прокуроров, докладные записки, обзоры, информационные письма, справки, обобщения прокурорской практики; также использованы приказы Генерального прокурора РФ).
По специально разработанной схеме изучены материалы по 103 искам прокуроров (гражданских дел и наблюдательных производств по гражданским делам) и 100 материалов по делам о выселении и иным жилищным спорам, рассмотренным в 2000-2005 гг.
По вопросам диссертационного исследования были обобщены и проанализированы докладные записки прокуроров 27 субъектов РФ по результатам обобщения практики рассмотрения судами гражданских дел по заявлениям прокурора, предъявляемых в защиту социальных прав граждан.
Автором широко использовались методы социологического исследования. Было проведено анкетирование 80 прокуроров отделов, групп прокуратур субъектов РФ, осуществляющих надзор за исполнением законов
в отношении несовершеннолетних и молодежи по проблемам, возникающим на практике при защите жилищных прав граждан в процессе применения нового ЖК РФ, а также 20 прокурорских работников, участвующих в рассмотрении гражданских дел районным судом.
Сбор эмпирического материала производился в Институте повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ в г. Москве, Московской области, в Республике Коми, Омской области.
Достоверность результатов исследования обеспечена обобщением и анализом статистических данных за 2001-2005 гг. Генеральной прокуратуры РФ; Судебного департамента при Верховном Суде РФ, подразделений криминальной милиции РФ, Главной государственной жилищной инспекции в РФ.
При изучении материалов практики и определении главных аспектов проблемы использовался личный опыт работы автора в должности помощника прокурора района.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых по общей теории и философии права: С.С.Алексеева, А.Б.Венгерова, Л.И.Спиридонова, Е.Н.Трубецкого и др.
При рассмотрении вопросов, связанных с защитой прокурором жилищных прав при осуществлении своих полномочий по надзору и участию в гражданском судопроизводстве, теоретической базой явились труды ученых: Е.М.Артамоновой В.И.Баскова, А.Д.Берензона, С.Г.Березовской, В.Г.Бессарабова, И.С.Викторова, А.А.Власова, Б.В.Коробейникова, В.М.Простовой, В.П.Рябцева, А.А.Сергиенко, А.Я.Сухарева, Н.П.Шарыло, В.Б.Ястребова и др.
Помимо этого, в диссертационной работе автор также исходил из научных достижений в области исследования теоретических проблем жилищного права, гражданского права и гражданского процесса: К.А.Глухова, Р.Е.Гукасян, Н.М.Ершовой, С.Ю.Кац, В.Ф.Кисляк, П.В.Крашенинникова, А.В.Кудашкина, М.М.Махмутовой, Л.М.Пчелинцевои,
Л.Ю.Руди, Н.А.Саморуковой, С.А.Салтановой, П.И.Седугина, В.М. Семенова, Б.Е.Стрельцына, Л.А.Тереховой, М.Ю.Тихомирова, А.Тухтасинова, И.Л.Черкашиной, В.Ф.Чигир, О.А.Федоровой и др.
Кроме того, источниками исследования стали нормы как ранее действовавшего, так и действующего законодательства, устанавливающего гарантии защиты жилищных прав граждан. Диссертантом изучен и проанализирован достаточный нормативно-правовой материал, значительное количество публикаций по исследуемой проблеме.
Научная новизна диссертации заключается в том, что автор впервые на монографическом уровне разработал новые подходы к исследованию деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве по защите жилищных прав граждан и выявил существующие проблемы и противоречия в законодательстве в условиях действия нового Гражданского процессуального кодекса РФ и Жилищного кодекса РФ, а также внес обоснованные предложения по изменению соответствующего законодательства и практике его применения с целью повышения эффективности указанной деятельности прокурора.
Введение в действие в феврале 2003 г. нового ГПК РФ способствовало сокращению возможностей прокурора по защите жилищных прав граждан в суде, а вступление в силу с 1 марта 2005 г. нового Жилищного кодекса РФ, и ряд изменений в другие нормативные правовые акты РФ, способствовали снижению государственных гарантий зашиты прав социально незащищенных граждан. В связи с этим новизна диссертационного исследования определена существующими неразрешенными проблемами при защите прокурором жилищных прав граждан в суде, возникшими из-за неадекватности характера нововведений жилищного и гражданско-процессуального законодательства обострившейся обстановке в сфере жилья.
В свете вышеизложенного автором впервые предпринята попытка выявить и изучить актуальные вопросы, возникающие при осуществлении прокурором защиты жилищных прав граждан в гражданском
судопроизводстве. Впервые выявлена сущность, дано понятие и определена значимость деятельности прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском процессе. Путем применения научных методов выделения общих признаков из многообразия изученных индивидуальных гражданских дел, дана классификация заявлений прокурора в защиту жилищных прав граждан и т.п.
На защиту выносятся следующие основные положения диссертационного исследования:
1. Обосновано предложение о том, что прокурор в силу имеющихся у него полномочий способен более эффективно защищать жилищные права граждан в суде с помощью гражданско-процессуальных средств.
2. Сформулировано положение о том, что деятельность прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве способствует формированию у суда законной и гуманной практики применения актов жилищного законодательства и соблюдению жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве, как посредством вступления в дело и дачи заключения по жилищным спорам (в частности, по делам о выселении); так и посредством обращения с иском (заявлением) в суд, во-первых, в защиту жилищных прав, социально-незащищенных граждан (в рамках частных правоотношений, преследуя при этом публично-правовой интерес государства в укреплении законности и правопорядка), и, во-вторых, в интересах граждан и неопределенного круга лиц (непосредственно в рамках публично-правовых правоотношений) путем признания недействующими нормативных правовых актов полностью или в части и оспаривания решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, нарушающих жилищные права и свободы граждан.
3. Систематизированы иски прокурора в защиту жилищных прав граждан по таким критериям, как: предмет исковых требований прокурора; характер социальной незащищенности граждан, в защиту которых
обращается прокурор в суд; основания предъявления исков; ошибки, допускаемые прокурорами при их предъявлении; степень общественной опасности нарушения жилищного права гражданина, повлекшего предъявление иска прокурора; характер жилищных правоотношений (публичные и частные).
4. Обосновано положение о том, что в целях достижения публично-правового интереса прокурор должен иметь безоговорочное право обращаться в суд в защиту жилищных прав граждан, во-первых, когда случай имеет общественный резонанс, во-вторых, в интересах социально-незащищенных категорий граждан; определяя уважительность причин, по которым гражданин не может обратиться в суд, исключительно по своему усмотрению (состояние здоровья, возраст, недееспособность и др.).
5. Предложено с учетом специфики жилищных правоотношений, конституционного права каждого на жилище, предоставить прокурору право вступать в гражданское дело и давать заключение по всем без исключения жилищным спорам в судах общей юрисдикции, если сторонами по делу являются лица, которым государство гарантирует социальную помощь или когда случай имеет общественный резонанс.
6. С учетом конституционных принципов права каждого на жилище, невозможности произвольного лишения жилища и гарантии каждому на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, сформулировано положение о том, что утрата права (в том числе и выселение) на жилое помещение граждан, которым государство гарантирует социальную помощь, должно осуществляться только в судебном порядке в соответствии с заключением прокурора.
7. С учетом разработанной концепции деятельности прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве, внесены предложения по изменению ряда нормативных правовых актов,
регламентирующих гарантии защиты жилищных прав граждан в гражданском процессе. Предложено:
1) второе предложение п. 1 ст. 45 ГПК РФ изложить в следующей редакции:
«Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором в случае, если гражданин нуждается в социальном обеспечении по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности, потери кормильца, для воспитания детей и в других установленных законом случаях, а также тогда, когда дело имеет общественный резонанс».
2) Первое предложение п. 3 ст. 45 ГПК РФ после слов «о выселении» дополнить словами: «и по иным жилищным спорам», а также после слов «причиненного жизни или здоровью» дополнить словами «если сторонами по делу являются лица, которым государство гарантирует социальную помощь».
3) Абзац 1 пп. 10 п. 1 ст. 12 Федерального закона от 02.08.1995 «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» № 122-ФЗ в редакции от 22.08.2004г. дополнить вторым предложением следующего содержания: «Признание указанных выше лиц утратившими право пользования жилым помещением вследствие их отсутствия сверх указанного срока по причине проживания в стационарном учреждении социального обслуживания производится на основании решения суда в соответствии с заключением прокурора и с участием органа социальной защиты».
4) Часть 11 ст. 17 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» № 199-ФЗ в ред. от 31.12.2005г., дополнить следующим предложением: «Признание инвалида утратившим право пользования жилым помещением вследствие его отсутствия сверх указанного срока по причине проживания в стационарном учреждении социального обслуживания производится на основании решения суда в
соответствии с заключением прокурора и с участием органа социальной защиты».
5) Второе предложение п. 1 ст. 40 Конституции РФ изложить в следующей редакции: «Лишение права на жилище возможно только в судебном порядке».
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что выводы, сформулированные в диссертации, раскрывают научные проблемы теории и практики прокурорского надзора и гражданского процесса относительно полномочий прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве, и являются основой для дальнейших исследований в данной области.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования его выводов и предложений для совершенствования деятельности прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском процессе, для дальнейшего совершенствования законодательства в указанной сфере, а также в учебном процессе образовательных учреждений, осуществляющих подготовку и повышение квалификации прокурорских работников. Практическая реализация предложений диссертационного исследования будет способствовать укреплению законности и правопорядка в сфере жилищных правоотношений.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в печатных изданиях в общем объеме 3,3 п.л. из них 0,2 п.л. в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования РФ. Выводы исследования освещены в шести научных публикациях, а также изложены в методических рекомендациях по теме «Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел, связанных с защитой основных социальных прав и свобод граждан», разработанных авторским коллективом НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ в 2006 г. при участии автора диссертационного исследования, которые были направлены в
прокуратуры субъектов РФ для использования в практической деятельности. Основные выводы исследования используются в прокуратурах Республики Коми в организации деятельности прокурорских работников по участию в гражданском судопроизводстве.
Структура диссертации.
Структура и объем диссертации определены предметом и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Правовые основания деятельности прокурора по защите жилищных прав граждан и проблемы их обеспечения в гражданском судопроизводстве
С 1 февраля 2003 г. признан утратившим силу ГПК РСФСР и введен в действе новый Гражданский процессуальный кодекс РФ, в достаточной степени изменивший полномочия прокурора в гражданском судопроизводстве. В связи с принятием нового ГПК РФ, Генеральный Прокурор РФ издал Приказ РФ от 2 декабря 2003 г. № 51 «Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве», признавший утратившим силу Приказ Генпрокурора РФ № 1 от 5 января 1997 г.
В связи с принятием нового ГПК РФ претерпели изменение основания, формы, порядок участия прокурора в гражданском процессе, ограничена возможность оспаривания прокурором судебных актов по делам, в которых он не принимал участие и т.д.
В рамках нашего исследования, необходимо выяснить, какие дела по жилищным спорам рассматривает суд, в которых может участвовать прокурор. Мы сделаем также попытку, вслед за другими учеными юристами1, выработать эффективные меры противодействия прокурором процессуальной недобросовестности, что будет способствовать разрешению общих проблем обеспечения законности в гражданском судопроизводстве.
Басков В.И. и Коробейников Б.В. еще в 2001 г. отмечали рост гражданских дел по спорам о жилище, связывая это с расширением компетенции судов по разрешению споров гражданско-правового характера и видели причину возрастания количества гражданских дел о праве на жилище в процессе приватизации жилья \
Как показывает проведенный нами анализ, на протяжении последних пяти лет дела этой категории среди всех иных категорий гражданских дел, рассматриваемых судами по первой инстанции, составляют свыше 10 % .
В настоящее время участие прокурора в гражданском судопроизводстве регулируется ст. 45 ГПК РФ. Выделяют две формы участия прокурора в гражданском процессе.
Первая форма применительно к нашему исследованию, выражается во вступлении прокурора в процесс по рассмотрению жилищного спора, начатый по инициативе заинтересованного лица для дачи правового заключения (п. 3 ст. 45 ГПК РФ). Иначе данная форма называется участие прокурора в гражданском процессе. В связи с этим происходит путаница в терминологии, когда сама деятельность прокурора по защите прав граждан в гражданском судопроизводстве называется также, как одна из форм этой деятельности. Поэтому для избежания недоразумений (а также по ряду других причин, которые буду рассмотрены ниже), участие прокурора в гражданском процессе как вид деятельности прокурора, регламентированный ст. 45 ГПК РФ и иными статьями гражданско-процессуального законодательства и федеральными законами, предусматривающих участие прокурора в жилищных спорах, мы будем именовать деятельностью прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве. Саму же форму в виде вступления в процесс и дачи заключения, мы будем называть общепризнанным термином «участие прокурора в гражданском процессе».
Применительно к теме нашего диссертационного исследования, вторая форма участия прокурора в гражданском деле будет проявляться в обращение в суд с заявлением о возбуждении производства по гражданскому делу в целях защиты жилищных прав, свобод и законных интересов граждан (п. 2 ст. 4, п. 1 ст. 45 ГПК РФ). Прокурор предъявляет иск, или же подает заявления по делам неисковых производств.
Относительно формы участия прокурора по жилищным спорам в ч. 3 ст. 45 ГПК РФ говорится только о делах о выселении. Вступление прокурора в гражданское дело о выселении и дача по нему заключения имеет существенное значение для обеспечения защиты жилищных прав граждан, так как подавляющее большинство решений судьи принимают в соответствии с заключением прокурора. Так, в 2001 г. по России судами рассмотрено 28916 дел о выселении, по которым количество решений, вынесенных в соответствии с заключением прокурора - составило 27935; в 2002 г. рассмотрено - 33164 дел о выселении, а решений в соответствии с заключением прокурора - 31886.; в 2003 г. - 40551 дело, и 39375 решений в соответствии с заключением прокурора; в 2004 г. - 45784 дела, и 44456 решений в соответствии с заключением прокурора; в 2005 г. - 47131 дело, и 45744 решения суда принято в соответствии с заключением прокурора соответственно .
Обратимся к определению значения такой деятельности прокурора в гражданском процессе, как предъявление заявления (иска) в суд. Согласно ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан. При этом заявление в защиту прав, свобод и законных интересов граждан может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
Из этого видно, что функция прокурора по защите прав, в том числе и жилищных, направлена именно на социально незащищенных граждан1. В защите жилищных прав социально незащищенных категорий граждан в гражданском судопроизводстве значение прокурора незаменимо, поскольку иные представители государства по различным причинам не могут этого сделать. Основная причина нарушения прав социально-незащищенных категорий граждан - незащищенность, уязвимость, соответственно, характерным способом нарушения их прав является обман, введение в заблуждение. В связи с этим, роль прокурора по защите жилищных прав граждан заключается именно в том, что он путем предъявления иска защищает беззащитных.
Состояние и перспективы развития деятельности прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве в системе обеспечения жилищных прав в современном российском обществе
Бесспорно, что на сегодняшний день бремя защиты жилищных прав социально-незащищенных граждан лежит в основном на органах прокуратуры. Другие государственные органы по разным причинам не способны оказать наиболее действенную государственную защиту в этой сфере. И действительно, согласно проведенному исследованию1 58% опрошенных прокуроров считают, что наибольшее значение в защите жилищных прав граждан (на примере несовершеннолетних граждан) имеет деятельность органов прокуратуры; 21 % - деятельность судов; 21 % -деятельность административных органов, среди которых 10 % отдельно выделяют деятельность органов опеки и попечительства (Приложение 2 Таблица 1).
В настоящем параграфе мы сделаем попытку проанализировать какое место занимает, должна занимать и будет занимать деятельности прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве в системе обеспечения жилищных прав в российском обществе с точки зрения современной научной мысли.
В связи с тем, что, по нашему мнению, систему обеспечения жилищных прав граждан составляют государственный механизм и механизм правового регулирования, мы сравним возможности защиты жилищных прав граждан имеющимися полномочиями прокурором в гражданском процессе, органами исполнительной власти и судебными и законодательными органами; а также степень разработанности норм жилищного законодательства для нормального функционирования жилищных правоотношений в обществе, на сколько достаточны предусмотренные законом меры ответственности (санкции) с точки зрения обеспечения гарантий жилищных прав граждан и др. элементы механизма правового регулирования.
Прежде всего необходимо отметить, что теоретическую основу учения о механизме правового регулирования и о механизме государства для нашего диссертационного исследования составили работы С.С. Алексеева1, Р.К.Русинова2, В.М.Корельского3, Л.Л. Беломестных4, М.И.Байтина5, А.В.Малько6.
Ценна для нашего исследования точка зрения авторов, согласно которой в едином юридическом механизме охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина выделяются две составляющие: внутригосударственные (это административно-правовые формы, судебная защита и конституционный контроль) и международно-правовые способы и средства охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина (это деятельность ООН, ее органов и организаций, действующих под эгидой ООН, а также региональные международные сообщества) . Однако, по нашему мнению, механизм правового регулирования с точки зрения его применения к защите жилищных прав граждан, в данной системе отражен не достаточно четко в связи с тем, что не раскрывает такой его необходимый элемент, как норма права (в данном случае национального права).
Исследованием общих вопросов участия прокурора в гражданском процессе занимались А.А. Власов , И.В. Заболоцкая, А.А.Сергиенко, В.В.Комаров4, В.Н.Аругнов5 и др.6.
Изучением специфики жилищного законодательства, а также вопросов, связанных с правом на жилое помещение и со сделками с жилым помещением занимались Е.В.Богданов7, П.В.Крашенинников8, Б.М.Гонгало, Н.В.Маслов1, С.П.Гришаев2, Л.Ю.Грудцына3, Т.Нетревожко4, В.Г.Шабалин5 и др..
Итак, что представляет собой государственно-правовой механизм реализации и защиты права на жилище? Б.Е. Стрельцын полагает, что под ним следует понимать систему юридических средств, гарантированных и создаваемых государством, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения права на жилище6.
Однако, по нашему мнению, данное определение не полно в связи с тем, что данная система юридических средств должна создаваться не только в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения права на жилище, а также и в превентивных целях, чтобы у лиц не возникло даже умысла на нарушение права на жилище (путем создания такой системы мер ответственности за нарушение жилищных прав граждан).
Необходимо определить понятие защиты жилищных прав граждан прокурором. М.И. Давлетова выделяла проблему соотношения понятий «охрана» и «защита» субъективного гражданского права на жилое помещение1. По ее мнению это различные понятия: под охраной понимаются взаимосвязанные меры, осуществляемые государственными органами и общественными организациями, направленные на предупреждение правонарушений, установление причин их порождающих, и способствующие таким образом, нормальному процессу реализации личностью своих прав и свобод. Под защитой М.И. Давлетова понимает принудительный (в отношении обязанного лица) способ осуществления субъективного права, применяемый в установленном законом порядке компетентными органами либо самим управомоченным лицом в целях восстановления нарушенного права. В итоге М.И. Давлетова делает вывод, что охрана охватывает меры, применяемые до нарушения прав и свобод, а защита охватывает меры, применяемые после правонарушения, для восстановления нарушенного права или свободы .
Однако, на наш взгляд, специфика жилищных прав такова, что защитить и восстановить их можно только в судебном порядке, поскольку, как показала история, иные меры (например, выселение в административном порядке с санкции прокурора лиц, самоуправно занявших жилое помещение, предусмотренное ч. 2 ст. 90 прежним ЖК РСФСР) менее действенны.
Например, С.А. Салтанова под мерами защиты понимает правовые средства принудительного воздействия, направленные на охрану и защиту прав и законных интересов их носителей, применяемых к субъектам независимо от их вины и не влекущие для них некомпенсируемые лишения личного или имущественного характера3. Она разграничивает понятие меры защиты субъективных жилищных прав от мер ответственности, указывая единственное основание разграничения указанных мер характер правовых последствий их применения 4. По ее мнению, меры защиты значительно превышают меры ответственности. Таким образом, разработанный С.А. Салтановой понятийный аппарат относительно мер защиты жилищных прав граждан является, по нашему мнению, наиболее точным и более полно отражающим суть рассматриваемых понятий.
Проблемы совершенствования деятельности прокурора при вступлении в гражданский процесс и даче заключения по жилищным спорам
Относительно защиты прокурором жилищных прав граждан в современном гражданском процессе в форме участия (то есть вступления в дело и даче заключения), необходимо отметить следующее. Мы согласны с мнением юристов, что изменения в законодательстве, регламентирующем участие прокурора в гражданском судопроизводстве вследствие принятия нового ГПК РФ, направлены, во-первых, на усиление состязательных и диспозитивных начал в гражданском процессе, а во-вторых, на обеспечение независимости судебной власти при отправлении правосудия1. В этом есть доля истины, так как бремя защиты прав граждан в основном ложиться именно на них самих, а не на государственные органы. Однако, на наш взгляд, к гражданским делам, вытекающим из жилищных правоотношений, это вряд ли уместно ввиду значимости данных отношений и сложности жилищных спор.
Поэтому проблема вступления прокурора в процесс и возможности дачи заключения по делам, вытекающим из жилищных правоотношений, является основной при осуществлении прокурором защиты жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве.
В соответствии с ч. 3 ст. 45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении в целях осуществления возложенных на него полномочий. При этом прокурору следует руководствоваться п. 4 приказа Генерального прокурора РФ «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» от 2 декабря 2003 г. № 51, согласно которому он обязан принимать участие в первую очередь в рассмотрении дел о выселении без предоставления другого жилого помещения. Таким образом, новым гражданским процессуальным законодательством усилена роль федерального закона как основания для вступления прокурора в процесс по жилищным спорам.
Ранее обязательность участия прокурора по делам о выселении была установлена только в ведомственном акте - в п. 4. приказа Генерального прокурора РФ от 5 января 1997 г. № 1 «Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве», согласно которому прокурорам было предписано принимать обязательное в судебном разбирательстве гражданских дел, если такое участие предусмотрено законом или признано необходимым судом, а также о выселении без предоставления другого жилого помещения и др. Подобное положение содержалось и в предыдущем приказе Генерального прокурора РФ от 16 ноября 1992 г. № 48/8 «Об участии прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве» (п. 5 приказа).
В прежнем ГПК РСФСР об обязательном участии прокурора в делах о . выселении ничего не говорилось. Названными приказами прокуроры обязывались участвовать только по делам о выселении без предоставления жилого помещения. Это в свою очередь давало повод для обвинения прокурора в неоправданных преимуществах в процессуальном положении перед иными лицами, участвующими в деле1.
Теперь в иных случаях, чем те, которые указаны в ст. 45 ГПК РФ, прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, если истец или ответчик по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может лично отстаивать в суде свои жилищные права либо спор приобрел особое общественное значение в субъекте Российской Федерации или муниципальном образовании (п. 4 абз. 4 Приказа Генерального прокурора РФ № 51).
Однако в научной литературе приветствие и обоснование тенденции по сужению полномочий прокурора в гражданском процессе по жилищным спорам. Еще в 1995 году Л.А. Терехова предлагала пересмотреть характер участия прокурора в рассмотрении гражданских дел, изъяв из его полномочий право на заключение по всем возникающим в ходе дела вопросам, а в случае если дело возбуждено самим прокурором, и на общее заключение по существу дела в целом. По мнению, Л.А. Тереховой, это приведет к устранению неоправданных преимуществ в процессуальном положении прокурора перед иными лицами, участвующими в деле1. На наш взгляд, трудно согласиться с этим высказыванием, так как необходимость и целесообразность преимущества в процессуальном положении прокурора перед иными участниками процесса очевидна из-за его роли и статуса в системе государственных органов и обществе. Ведь прокурор призван, независимо от формы его участия в процессе (будь то заявителем, или при вступлении в процесс для дачи заключения), следить за соблюдением законности и соблюдением прав граждан, в том числе и жилищных.
То, что полномочия прокурора по участию в гражданском процессе новым процессуальным законодательством сузились, подтверждается невозможностью подачи прокурором кассационных представлений на не вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные постановления, если в рассмотрении дела не участвовал прокурор2.
Правовое государство, где каждый сам отстаивает и реализует свои права, и действительно может это сделать, а полномочия прокурора по защите прав граждан ограничены, должно быть идеалом любого цивилизованного общества. Однако, это не должно, на наш взгляд, распространяться на социально-незащищенных граждан, охрана которых прокурором в правовом государстве должна быть наоборот усилена.
Предлагая ликвидировать функцию прокурора по даче заключения как по делу, так и по возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам, Л.А. Терехова считает, что жилищные споры целесообразно рассматривать профессиональным составом суда в составе трех судей, объясняя это специфическими особенностями судопроизводства по жилищным делам, его особой ролью, объемом и сложностью1.
Однако, по нашему мнению, необоснованным представляется неприятие прокурора в качестве лица, дополнительно обеспечивающего законность при рассмотрении дела и при принятии по нему законного и обоснованного решения. На наш взгляд, в данном случае предлагается неэффективная замена. Каким образом тогда возможно будет обеспечить в районных судах по каждому жилищному спору такое количество судей, если в большинстве случаев в районных судах всего трое судей, из которых по крайней мере один специализируется по уголовным делам? Поэтому предлагаемое нововведение вряд ли повысит законность и обоснованность выносимых решений по жилищным спорам.
Основания для участия прокурора в судопроизводстве по гражданским делам устанавливаются нормами гражданского процессуального законодательства (ст. 45,251-252, 273, 278, 284, 304 ГПК РФ и др.). В данном случае нельзя не согласиться с мнением некоторых юристов, что такое разнообразие средств защиты жилищных прав - от искового производства до особого и производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, объясняется комплексным характером отрасли жилищного права, соединяющим неоднородный по юридической природе материал2.
Необходимо иметь в виду, что прокурор обладает особым правовым статусом в гражданском процессе. Так, прокурор, подавший заявление в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, не становится стороной по делу. Истцом в процессе является лицо, в интересах которого прокурор обратился в суд. Однако прокурор пользуется всеми процессуальными правами и обязанностями истца, за исключением тех, которые принадлежат истцу как субъекту спорного правоотношения. Прокурор не имеет право на заключение мирового соглашения, к нему не может быть предъявлен встречный иск. С прокурора не могут быть взысканы расходы на оплату услуг представителя (ст. 100 ГПК) и компенсации за потерю рабочего времени (ст. 99 ГПК). Прокурор освобожден от уплаты государственной пошлины и издержек, связанных с рассмотрением дела (ч. 1 ст. 89 ГПК).
Проблемы обеспечения жилищных прав граждан при обращении прокурора в суд
Относительно защиты прокурором жилищных прав граждан в современном гражданском процессе в форме участия (то есть вступления в дело и даче заключения), необходимо отметить следующее. Мы согласны с мнением юристов, что изменения в законодательстве, регламентирующем участие прокурора в гражданском судопроизводстве вследствие принятия нового ГПК РФ, направлены, во-первых, на усиление состязательных и диспозитивных начал в гражданском процессе, а во-вторых, на обеспечение независимости судебной власти при отправлении правосудия1. В этом есть доля истины, так как бремя защиты прав граждан в основном ложиться именно на них самих, а не на государственные органы. Однако, на наш взгляд, к гражданским делам, вытекающим из жилищных правоотношений, это вряд ли уместно ввиду значимости данных отношений и сложности жилищных спор.
Поэтому проблема вступления прокурора в процесс и возможности дачи заключения по делам, вытекающим из жилищных правоотношений, является основной при осуществлении прокурором защиты жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве.
В соответствии с ч. 3 ст. 45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении в целях осуществления возложенных на него полномочий. При этом прокурору следует руководствоваться п. 4 приказа Генерального прокурора РФ «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» от 2 декабря 2003 г. № 51, согласно которому он обязан принимать участие в первую очередь в рассмотрении дел о выселении без предоставления другого жилого помещения. Таким образом, новым гражданским процессуальным законодательством усилена роль федерального закона как основания для вступления прокурора в процесс по жилищным спорам.
Ранее обязательность участия прокурора по делам о выселении была установлена только в ведомственном акте - в п. 4. приказа Генерального прокурора РФ от 5 января 1997 г. № 1 «Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве», согласно которому прокурорам было предписано принимать обязательное в судебном разбирательстве гражданских дел, если такое участие предусмотрено законом или признано необходимым судом, а также о выселении без предоставления другого жилого помещения и др. Подобное положение содержалось и в предыдущем приказе Генерального прокурора РФ от 16 ноября 1992 г. № 48/8 «Об участии прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве» (п. 5 приказа).
В прежнем ГПК РСФСР об обязательном участии прокурора в делах о . выселении ничего не говорилось. Названными приказами прокуроры обязывались участвовать только по делам о выселении без предоставления жилого помещения. Это в свою очередь давало повод для обвинения прокурора в неоправданных преимуществах в процессуальном положении перед иными лицами, участвующими в деле1.
Теперь в иных случаях, чем те, которые указаны в ст. 45 ГПК РФ, прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, если истец или ответчик по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может лично отстаивать в суде свои жилищные права либо спор приобрел особое общественное значение в субъекте Российской Федерации или муниципальном образовании (п. 4 абз. 4 Приказа Генерального прокурора РФ № 51).
Однако в научной литературе приветствие и обоснование тенденции по сужению полномочий прокурора в гражданском процессе по жилищным спорам. Еще в 1995 году Л.А. Терехова предлагала пересмотреть характер участия прокурора в рассмотрении гражданских дел, изъяв из его полномочий право на заключение по всем возникающим в ходе дела вопросам, а в случае если дело возбуждено самим прокурором, и на общее заключение по существу дела в целом. По мнению, Л.А. Тереховой, это приведет к устранению неоправданных преимуществ в процессуальном положении прокурора перед иными лицами, участвующими в деле1. На наш взгляд, трудно согласиться с этим высказыванием, так как необходимость и целесообразность преимущества в процессуальном положении прокурора перед иными участниками процесса очевидна из-за его роли и статуса в системе государственных органов и обществе. Ведь прокурор призван, независимо от формы его участия в процессе (будь то заявителем, или при вступлении в процесс для дачи заключения), следить за соблюдением законности и соблюдением прав граждан, в том числе и жилищных.
То, что полномочия прокурора по участию в гражданском процессе новым процессуальным законодательством сузились, подтверждается невозможностью подачи прокурором кассационных представлений на не вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные постановления, если в рассмотрении дела не участвовал прокурор2.
Правовое государство, где каждый сам отстаивает и реализует свои права, и действительно может это сделать, а полномочия прокурора по защите прав граждан ограничены, должно быть идеалом любого цивилизованного общества. Однако, это не должно, на наш взгляд, распространяться на социально-незащищенных граждан, охрана которых прокурором в правовом государстве должна быть наоборот усилена.
Предлагая ликвидировать функцию прокурора по даче заключения как по делу, так и по возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам, Л.А. Терехова считает, что жилищные споры целесообразно рассматривать профессиональным составом суда в составе трех судей, объясняя это специфическими особенностями судопроизводства по жилищным делам, его особой ролью, объемом и сложностью1.
Однако, по нашему мнению, необоснованным представляется неприятие прокурора в качестве лица, дополнительно обеспечивающего законность при рассмотрении дела и при принятии по нему законного и обоснованного решения. На наш взгляд, в данном случае предлагается неэффективная замена. Каким образом тогда возможно будет обеспечить в районных судах по каждому жилищному спору такое количество судей, если в большинстве случаев в районных судах всего трое судей, из которых по крайней мере один специализируется по уголовным делам? Поэтому предлагаемое нововведение вряд ли повысит законность и обоснованность выносимых решений по жилищным спорам.
Основания для участия прокурора в судопроизводстве по гражданским делам устанавливаются нормами гражданского процессуального законодательства (ст. 45,251-252, 273, 278, 284, 304 ГПК РФ и др.). В данном случае нельзя не согласиться с мнением некоторых юристов, что такое разнообразие средств защиты жилищных прав - от искового производства до особого и производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, объясняется комплексным характером отрасли жилищного права, соединяющим неоднородный по юридической природе материал2.
Необходимо иметь в виду, что прокурор обладает особым правовым статусом в гражданском процессе. Так, прокурор, подавший заявление в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, не становится стороной по делу. Истцом в процессе является лицо, в интересах которого прокурор обратился в суд. Однако прокурор пользуется всеми процессуальными правами и обязанностями истца, за исключением тех, которые принадлежат истцу как субъекту спорного правоотношения. Прокурор не имеет право на заключение мирового соглашения, к нему не может быть предъявлен встречный иск. С прокурора не могут быть взысканы расходы на оплату услуг представителя (ст. 100 ГПК) и компенсации за потерю рабочего времени (ст. 99 ГПК). Прокурор освобожден от уплаты государственной пошлины и издержек, связанных с рассмотрением дела (ч. 1 ст. 89 ГПК).
