Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Концепция личных прав, ее происхождение и развитие 13
1. Понятие конституционных прав 13
2. Происхождение и развитие представлений о личных правах и их юридическое выражение 19
3. Роль международного права в становлении современной концепции прав человека 30
Глава II. Современные внесудебные способы защиты прав человека посредством рассмотрения жалоб 46
1. Жалоба, ее природа и юридический смысл 46
2. Защита прав человека международными органами 53
3. Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмена) 58
4. Защита прав человека в сфере исполнительной власти в Российской Федерации 62
Глава III. Защита прокурором конституционных прав и свобод граждан в Российской Федерации 68
1. Прокуратура как правозащитный орган 69
2. Жалоба как основной источник информации о нарушении прав 79
3. Рассмотрение и формы реагирования прокурором на жалобы граждан 88
4. Рассмотрение прокурором жалоб на действия должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие 93
Глава IV. Судебные способы защиты конституционных прав в Российской Федерации 107
1. Использование прокурором возможностей защиты прав и свобод граждан посредством конституционного правосудия 107
2. Использование прокурором судебных средств защиты прав и свобод граждан в гражданском и арбитражном судопроизводстве 122
3. Перспективы развития судебного способа защиты прав и свобод граждан 143
Заключение 163
Список использованной литературы 171
- Понятие конституционных прав
- Жалоба, ее природа и юридический смысл
- Прокуратура как правозащитный орган
- Использование прокурором возможностей защиты прав и свобод граждан посредством конституционного правосудия
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Конституция Российской Федерации провозгласила Россию демократическим правовым государством (ч.І ст.1), в котором высшей ценностью является человек, его права и свободы. Основной Закон предусматривает и формы реализации этой конституционной нормы, то есть правовые механизмы, обеспечивающие защиту закрепленных в Конституции основных прав и свобод человека и тем самым создающие гарантии их соблюдения государством.
Среди этих форм на первом месте стоит судебная защита основных прав и свобод (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ) и возможность обжалования в суд решений и действий или бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ), а также право каждого в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ).
Важной гарантией государственной защиты прав и свобод человека является закрепление в Основном Законе Российской Федерации прокуратуры как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (ч.І ст. 129 Конституции РФ).
Чтобы оценить значение этой конституционной нормы с точки зрения гарантий охраны прав и свобод человека, необходимо принять во внимание то положение в системе государственных органов, которое традиционно занимает российская прокуратура. Как известно, в отличие от многих других стран, прокуратура в России, с самого ее возникновения в 1722 году была уч-
реждена как орган надзора за соблюдением законов государственными чиновниками. В настоящее время роль прокуратуры как защитника законных прав личности прочно закрепилась в сознании большинства российских граждан, о чем свидетельствует тот факт, что в России число обращений граждан за защитой в органы прокуратуры более чем в 10 раз превышает число обращений в суды1.
Между тем со стороны ряда политиков и юристов в последние годы раздаются призывы к демонтажу существующей системы прокуратуры и существенному сужению полномочий прокуратуры по участию в гражданском процессе, а также ограничению, а затем, в перспективе, и лишению ее общенадзорных функций. В ответ на возражение о том, что это автоматически приведет к ослаблению правозащитных функций прокуратуры, а следовательно, и общему снижению уровня защищенности основных конституционных прав и свобод, представители данного подхода, как правило, отвечают, что система институтов, обеспечивающих защиту прав и свобод человека, не нуждается в таком элементе, как прокуратура, который является излишним, наиболее же перспективным механизмом защиты основных прав и свобод человека является только судебная защита.
Для того, чтобы выработать объективный, научно обоснованный взгляд на указанную проблему, необходимо осуществить комплексный анализ всей системы предусмотренных законом способов защиты основных конституционных прав и свобод человека и определить в ней место прокуратуры как государственного органа, в функции которого входит рассмотрение жалоб граждан на нарушение их прав и свобод.
Между тем такого комплексного исследования, рассматривающего прокуратуру как правозащитный орган в одном ряду с другими органами и институтами, предназначенными для защиты прав и свобод граждан, до на-
1 Додонов В.Н., Крутских В.Е. Прокуратура в России и за рубежом: Сравнительное исследование. Под ред. Герасимова СИ. - М., 2001.
стоящего время не проводилось. Данная работа призвана восполнить существующий пробел в отечественной юридической науке, в этом ее актуальность.
Таким образом, актуальность исследования обусловлена следующими факторами:
конституционно закрепленной обязанностью государства защищать основные права и свободы граждан;
необходимостью объективной, научно обоснованной оценки роли прокуратуры как правозащитного органа, разрешающего жалобы граждан на нарушения прав и свобод, и ее места среди других органов и институтов, осуществляющих деятельность по защите прав и свобод граждан;
отсутствием в настоящее время исследований, решающих указанную задачу комплексно.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в сфере защиты конституционных прав и свобод личности.
Предметом исследования выступает гражданско-процессуальные, административно-процессуальные, уголовно-процессуальные механизмы защиты прокурором конституционных прав и свобод граждан от незаконных действий должностных лиц.
Степень разработанности темы.
Как показал анализ юридической литературы, проблемы, касающиеся места и роли прокуратуры в системе институтов и органов, используемых для разрешения жалоб на нарушения прав и свобод граждан, входят в круг интересов многих ученых. Отдельные аспекты темы исследования достаточно глубоко разработаны в ряде трудов отечественных ученых-юристов, таких, как Д.Н. Бахрах, Б.Т. Безлепкин, А.Д. Берензон, В.Г. Бессарабов, А.Д. Бойков, А.Т. Боннер, И.С. Викторов, А.А. Власов, Г.А. Гаджиев, А.И. Демидов, В.М. Жуйков, А.Х. Казарина, Н.И. Матузов, А.В. Малько, Л.А. Николаева,
А.В. Осипов, С.Г. Пепеляев, Л.А. Прокудина, В.П. Рябцев, В.В. Скитович, Ю.И. Скуратов, А.Б. Соловьев, Ю.Н. Старилов, А.Я. Сухарев, М.Е. Токарева, Н.Ю. Хаманева, Д.М. Чечот, А.В. Чурилов, B.C. Шадрин, Б.С. Эбзеев, Н.А. Якубович, В.Б. Ястребов и др.
Цель исследования состоит в том, чтобы с учетом исторического развития и современного состояния системы юридического признания и защиты конституционных прав и свобод, осуществить анализ деятельности прокуратуры Российской Федерации по защите конституционных прав и свобод граждан, выявить недостатки законодательного регулирования защиты прокурором конституционных прав и свобод от незаконных действий (бездействия) должностных лиц.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие научно-исследовательские задачи:
— исследовать современную концепцию личных прав и свобод, сфор
мировавшуюся в результате длительного исторического развития, определить
юридический смысл обжалования как механизма защиты прав и свобод, для
чего:
а) определить понятия основных прав и свобод граждан и род
ственных им терминов, таких как «конституционные права и
свободы», «права и свободы человека и гражданина», «личные
права и свободы» и др.;
б) рассмотреть основные особенности происхождения и развития
представлений о личных правах и свободах и их отражение в
Российском законодательстве и международном праве;
определить юридический смысл обжалования как механизма защиты личных прав и свобод;
рассмотреть важнейшие современные институты, предназначенные для защиты прав и свобод человека посредством рассмотрения жалоб на их нарушения;
— исследовать специфические особенности прокуратуры Российской
Федерации как государственного органа, разрешающего жалобы граждан на
нарушение основных прав и свобод, для чего:
а) выявить специфику прокуратуры как государственного органа,
ее отношение к органам власти Российской Федерации;
б) исследовать особенности жалобы как основного источника ин
формации о нарушении прав и свобод граждан;
в) рассмотреть особенности использования прокуратурой внесу
дебных механизмов разрешения жалоб на нарушения прав и
свобод человека
г) исследовать особенности разрешения прокурором жалоб в си
стеме надзора за исполнением законов органами, осу
ществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание
и предварительное следствие;
— исследовать условия и возможности использования прокурором су
дебных средств защиты прав и свобод граждан, в том числе:
а) рассмотреть предусмотренные действующим законодатель
ством возможности использования прокурором конституцион
ного правосудия для защиты прав и свобод граждан, а также
связанные с этим проблемы;
б) исследовать предусмотренные действующим российским зако
нодательством судебные способы защиты конституционных
прав и свобод, оценить перспективы их развития во взаимо
действии с прокуратурой Российской Федерации.
Методология и методика исследования. Методологической базой исследования послужили общенаучный, логический, исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой, методы. Кроме того, применялись методы сравнительного и критического анализа результатов исследований, проведенных другими авторами по рассматриваемым в работе вопросам. Среди
основных источников исследования, наряду с научной юридической литературой, были использованы действующие нормативные акты, а также приказы, указания, информационные письма Генеральной прокуратуры Российской Федерации, обобщения, надзорные производства и иные материалы Генеральной прокуратуры РФ и прокуратуры Республики Ингушетия.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации (в качестве источников были использованы Сводные отчеты формы П-2 о работе прокурора по Российской Федерации за 1998 - первое полугодие 2001 гг.). Автором было изучено 206 гражданских дел, рассмотренных Савеловским и Хорошевским межмуниципальными судами г. Москвы, Сунженским районным судом Республики Ингушетия, а также Верховным Судом Республики Ингушетия (101 дело по жалобам граждан на незаконные действия должностных лиц, 105 по заявлениям прокуроров).
Научная новизна. Научная новизна данного диссертационного исследования обусловлена тем, что впервые предпринят комплексный теоретический анализ всей системы предусмотренных действующим российским законодательством способов защиты конституционных прав и свобод граждан посредством разрешения жалоб, а также определено место прокуратуры Российской Федерации в этой системе. Кроме того, новизна настоящей работы заключается в ряде конкретных научных результатов, полученных в ходе исследования, а именно:
построена обобщенная структурная схема жалобы, отражающая ее юридическую конструкцию и служащая методологическим основанием для анализа и оценки различных способов разрешения жалоб и их сравнения с точки зрения эффективности защиты прав и свобод граждан;
в результате проведенного анализа эмпирической базы исследования описана количественная и качественная динамика поступления и разрешения жалоб органами прокуратуры Российской Федерации и определена
эффективность разрешения жалоб на нарушения прав и свобод граждан прокуратурой в сравнении с судебным способом разрешения жалоб;
выработаны рекомендации для прокурора по оказанию помощи гражданам в случае их обращения в Конституционный Суд Российской Федерации;
предложены изменения и дополнения в действующее законодательство Российской Федерации, а также в ряд законопроектов, рассматриваемых Государственной Думой Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Основные права и свободы человека становятся объектом признания и полноценной защиты со стороны государства только в правовом государстве, в условиях верховенства закона. Все конституционные права равноценны; признавая их, государство обязано обеспечить их равную защиту. Это положение должно найти самостоятельное закрепление в Конституции Российской Федерации. При этом эффективная защита этих прав возможна только тогда, когда существует специальный орган, наделенный достаточными полномочиями, который от лица государства осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод граждан. В России таким органом традиционно является прокуратура.
2. На основе анализа юридической конструкции обжалования и значения понятия «жалоба» в ряде нормативных актов автором сформулировано определение жалобы, в соответствии с которым жалобой является письменное или устное обращение лица, содержащее сообщение об имеющем место, по его мнению, нарушении его прав со стороны другого лица, наделенного публично-правовыми полномочиями, а также просьбу о содействии в устранении указанного нарушения, к третьему лицу, обладающему необходимыми полномочиями для того, чтобы, во-первых, удостоверить факт нарушения права и, во-вторых, обязать или иным образом побудить субъекта обжалуемых действий устранить данное нарушение.
Основной функцией прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов Российской Федерации, поэтому важнейшим направлением прокурорского надзора, исходя из фундаментальных ценностных приоритетов, должна быть защита прав и свобод человека, что следует из ст.2 Конституции Российской Федерации.
Разрешение жалоб прокуратурой, как с использованием судебных процедур, так и без них, в настоящее время является более эффективным способом защиты основных прав и свобод, провозглашенных в Конституции Российской Федерации, чем при самостоятельном обращении гражданина непосредственно в суд.
Анализ ряда законов, принятых в последние годы, а также Проекта ГПК РФ позволяет сделать вывод о наличии в российском правотворчестве тенденции к сужению полномочий прокурора по защите прав граждан в гражданском процессе. Эта тенденция представляется опасной для реальной охраны прав и свобод граждан и вступает в прямое противоречие с заявленной в Конституции обязанностью государства признавать и охранять человека, защищать его права и свободы.
Невозможность прокурора принимать участие в защите конституционных прав граждан посредством конституционного правосудия находится в противоречии с функцией прокуратуры по защите конституционных прав и свобод граждан, закрепленной в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», в связи с чем предлагается внести ряд дополнений в Федеральный конституционный закон РФ «О Конституционном Суде РФ», дающих возможность прокурору обращаться с заявлением в Конституционный Суд Российской Федерации по поводу нарушения прав граждан вследствие применения закона в конкретном деле.
Наиболее приемлемым способом разрешения жалоб на нарушения конституционных прав и свобод граждан в правовом государстве является судебный способ. Поэтому заслуживают поддержки предпринятые попытки
создания и развития института административной юстиции. Однако его формирование целесообразно осуществлять поэтапно, на базе судов общей юрисдикции, при максимальном использовании накопленного прокуратурой практического опыта в этой сфере и участия прокурора по делам этой категории. Только таким путем возможно достижение действительной, а не только декларативной реализации принципов приоритетности прав человека (ст.2 Конституции), равенства всех перед законом и судом (ч.іст. 19 Конституции), права каждого на судебную защиту его прав и свобод (ст.46 Конституции).
Теоретическое и практическое значение работы определяется научной ценностью и новизной перечисленных результатов. Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования, направлены на повышение эффективности деятельности прокурора по защите конституционных прав и свобод граждан от незаконных решений и действий (бездействия) должностных лиц в условиях проведения судебно-правовой реформы.
Содержание диссертации, ее основные выводы и положения могут быть использованы для дальнейшего углубленного изучения отдельных аспектов темы, а также в практике совершенствования деятельности прокурора по защите основных прав и свобод граждан в процессе разрешения жалоб.
Основные результаты данного исследования могут быть использованы в педагогических целях, в общих курсах и спецкурсах по прокурорскому надзору, а также конституционному праву, административному праву, гражданскому, арбитражному, уголовному процессу.
Научная апробация работы. Основные результаты исследования отражены в трех научных публикациях автора. Выводы и предложения автора диссертации освещались на научно-практической конференции, организованной Институтом Международного права и экономики им. А.С. Грибоедова, использовались в учебном процессе при подготовке студен-
тов по курсам гражданского процесса и прокурорского надзора, использовались при изучении гражданских дел соответствующих категорий, для подготовки проектов надзорных протестов в практической деятельности прокурора, а также при проведении обобщений судебной практики разрешения дел по искам прокуроров в интересах граждан и по жалобам граждан на решения и действия (бездействие), нарушающие их конституционные права и свободы.
Структура диссертации определяется последовательностью поставленных исследовательских задач. Работа состоит из введения, четырех глав, заключения, и библиографического списка использованной литературы и правовых актов.
Понятие конституционных прав
Под конституционными правами человека и гражданина в современном праве понимается определенный набор исключительных, неотчуждаемых прав, присущих каждому человеку, законодательно гарантируемых и охраняемых государством.
По своему существу конституционные права нормативно определяют условия, необходимые для нормальных отношений между индивидом, обществом и государством.
Как правило, эти права закрепляются в национальных конституциях, почему называются также конституционным правами. Так, в Конституции Российской Федерации правам человека и гражданина посвящена глава 2 «Права и свободы человека и гражданина» (ст.ст. 17 - 64). В Конституции ФРГ положения о правах личности содержатся главным образом в первом разделе «Основные права», но отчасти и в других разделах. Французская конституция 1958 г. упоминает лишь об отдельных правах (таких, как равноправие, избирательные права, коллективное право народов на самоопределение), а также содержит положения о светском, социальном, демократическом государстве, из которых можно сделать вывод о характере прав личности. В Конституции США нормы, касающиеся личных прав сосредоточены главным образом в первых десяти поправках, так называемом Билле о правах, приня-том в 1789 г. и ратифицированных в 1791 г. Что касается Конституции Великобритании, то, поскольку она является неписаной, то по отношению к ней трудно провести деление норм о правах личности на конституционные и иные. В Великобритании имеется ряд законов, специально посвященных личным правам (начиная с Билля о правах, принятого в 1689 г.), кроме того, на практике содержание основных прав во многом определяется судебными прецедентами и конституционными обычаями3.
Наряду с термином «конституционные права человека и гражданина» в нормативных документах и научной литературе используется целый ряд других терминов, равнозначных ему или близких по значению: «личные права» (или «права личности»), «гражданские права», «индивидуальные права», «основные права», «основные права и свободы», «права человека» и др. В большинстве случаев эти терминологические различия не несут существенной смысловой нагрузки и отражают лишь сложный процесс исторического происхождения соответствующего понятия.
Вопросе о разграничении понятий «права» и «свободы», а также «права человека» и «права гражданина» требует специального освещения, поскольку эти термины широко представлены в российском законодательстве и в первую очередь - в Конституции РФ. Так, в ст. 2 и ряде других статей Конституции говорится о «правах и свободах» человека. В связи с этим прежде всего возникает вопрос: каковы различия между значением терминов «права» и «свободы»?
Из анализа содержания норм Конституции Российской Федерации видно, что по своей юридической природе и системе гарантий права и свободы идентичны, а имеющиеся различия в значении данных терминов носят не юридический, а содержательный характер: термин «свобода», как правило, применяется в контекстах, где речь идет о возможностях индивидуального выбора, безотносительно к его конкретному результату. Например: «Каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания... (ст. 28); «Каждому гарантируется свобода мысли и слова (ч.1 ст. 28); «Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выби- рать род деятельности и профессию» (ч.1 ст. 37) и др. Между тем термин «право» относится к определенным, конкретным действиям человека. Например: «Каждый имеет право на объединение... (ч.1 ст. 30); «Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия...» (ст.31) и др. На наш взгляд, смысловые различия между терминами «свобода» и «право» лучше всего демонстрирует ч.2 ст.27 Конституции РФ, где употреблены оба эти термина: «Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию». Понятно, что выезжать гражданин может в какую угодно страну, а возвращаться - только в Российскую Федерацию.
Таким образом, терминологическое разнообразие здесь представляется чисто лингвистическим явлением, отражающим особенности исторической эволюции понятия личных прав. Поэтому в рамках настоящего исследования нецелесообразно проводить разграничение между понятиями «права» и «свободы».
Более значимым с юридической точки зрения является различие между понятиями «права человека» и «правами гражданина». Во всех статьях главы 2 Конституции РФ последовательно проводится разграничение прав и свобод по данному признаку, что находит выражение в формулировках статей. В тех случаях, где речь идет о правах человека, используются формулировки: «каждый имеет право», «каждый может», «каждому гарантируется» и т.п., что означает признание соответствующих прав за любым человеком, находящимся на территории Российской Федерации, независимо от гражданства, его наличия или отсутствия.
Жалоба, ее природа и юридический смысл
Термин «жалоба» широко используется в целом ряде действующих нормативных актов, в том числе во многих законах Российской Федерации. При этом законодатель устанавливает условия и формы подачи жалоб, а также их рассмотрения и разрешения различными органами. На основании этого мы можем с полным правом говорить о жалобе как о юридическом понятии.
В то же время ни в одном из действующих законов Российской Федерации законодатель не дает определения этого понятия, полагая его смысл интуитивно ясным. Тем не менее, в целях научного исследования, представляется необходимым определить понятие «жалоба», выявив необходимые присущие ему элементы и признаки. При этом мы будем учитывать естественное словоупотребление данного понятия, поскольку законодатель, не давая определения термина «жалоба», тем самым неявным образом указывает на то, что этот термин в законе употребляется в обычном смысле.
В толковых словарях русского языка жалоба определяется как «выражение неудовольствия, обычно словесное, по поводу каких-нибудь неприятностей, боли», а также «официальное заявление с просьбой об устранении какой-нибудь несправедливости, неправильности и т.п. Подать жалобу на кого (что)-нибудь»65.
Из этих определений можно вывести следующие признаки:
Во-первых, жалоба представляет собой устное или письменное заявление, обращение (этот признак в словарях выражен указанием на «обычно словесный» характер жалобы).
Во-вторых, поскольку речь идет об обращении, заявлении, то предполагается наличие лица, являющегося субъектом (автором) жалобы.
В-третьих, жалоба содержит сообщение о таком положении дел, которое не устраивает автора жалобы, не соответствует его интересам, и которое он хотел бы изменить (в словарях этот признак выражен словами: «выражение неудовольствия по поводу каких-нибудь неприятностей, боли»).
В-четвертых, жалоба наряду с сообщением о нежелательном для автора жалобы положении дел, содержит пожелание его изменить, привести в соответствие с его желаниями, интересами и потребностями (поэтому в словарях говорится об «устранении» нежелательного положения дел).
В-пятых, указанное пожелание выражено не в форме приказа или требования, а в форме просьбы. Это связано с тем, что автор жалобы не имеет достаточных полномочий для того, чтобы изменить положение своей властью.
В-шестых, именно вследствие этого автор жалобы обращается к другому субъекту, обладающему соответствующими полномочиями. Назовем его адресатом жалобы.
Но каким образом автор жалобы может побудить адресата жалобы вмешаться в существующее положение дел и изменить его в интересах автора жалобы? Он делает это посредством указания на неправильность, незаконность, несправедливость данного положения дел (поэтому во всех определениях словарей содержатся слова «неправильность», «несправедливость»).
Соответственно, в-седьмых, жалоба, помимо сообщения о нежелательности для автор существующего положения дел, обязательно должна предполагать его незаконность, неправильность, несправедливость. Из этого следует, что жалоба возможна лишь при такой системе отношений, в рамках которой нарушение жизненных интересов людей признается неправильным, незаконным, или, иными словами, определенные потребности человека призна ются за ним в качестве неотъемлемых личных прав. Именно тот факт, что индивид наделен такими правами, делает возможной жалобу.
В-восьмых, жалоба предполагает, помимо автора жалобы и адресата жалобы, наличие третьего субъекта - лица, виновного в сложившемся неправильном и нежелательном для автора жалобы положении дел. Действия этого лица являются объектом жалобы.
В-девятых, жалоба предполагает, что данное лицо способно исправить сложившееся положение дел таким образом, чтобы оно соответствовало требованиям справедливости и отвечало интересам автора жалобы.
В-десятых, жалоба предполагает, что адресат жалобы, в силу своих полномочий, может обязать либо каким-то иным образом побудить субъекта, действия которого обжалуются, исправить сложившееся нежелательное и неправильное положение дел.
Такую сложную структуру имеет отношение, выражаемое жалобой. Как видим, это отношений между тремя субъектами: автором жалобы, адресатом жалобы и субъектом обжалуемых действий.
Как уже сказано, обязательным условием состоятельности жалобы является совпадение нарушения интересов автора жалобы и нарушения права, справедливости. Если интересы автора жалобы неправомерны, то жалоба не является состоятельной и не может быть удовлетворена.
Соответственно, жалоба вообще возможна лишь в сообществе, в котором существуют представления о правильном, правомерном, справедливом, должном, и эти представления являются общепризнанными. Идеальным примером такого сообщества является правовое государство, в котором естественные потребности и интересы субъекта получают правовое оформление и приобретают форму прав.
Прокуратура как правозащитный орган
Последнее время в научной литературе часто поднимается теоретический вопрос о том, к какой из трех ветвей власти относится прокуратура. В отдельных публикациях подвергается критике ст. 129 Конституции РФ на том основании, что закрепленный в ней статус прокуратуры не соответствует ее фактическому месту и роли в системе государственно-правовых институтов84. Кроме того, рядом авторов считается ошибочным помещение в Конституции ст. 129 о прокуратуре в разделе «Судебная власть», что, как, в частности, считает И.С. Викторов, «приводит к ненужным дискуссиям о взаимо отношениях прокуратуры с судебной властью» .
Представляется, что на вопросы о природе, сущности и основных функциях прокуратуры как государственного органа, а также об отношениях ее с каждой из трех ветвей власти необходимо дать ясные и определенные ответы, прежде чем исследовать возможности прокуратуры как органа, рассматривающего жалобы граждан.
Нельзя не согласиться с тем, что дискуссии о взаимоотношениях между судом и прокуратурой являются ненужными. Что же касается утверждения о том, что «прокуратура не является механизмом судебной власти» на том основании, что «она не осуществляет правосудия, ее полномочия совершенно не укладываются в прерогативы судебной власти» , то оно требует уточнения.
Действительно, прокуратура не осуществляет правосудия. В соответствии с ч. 1 ст. 118 Конституции РФ оно осуществляется только судом. То, что в Конституции РФ не отражена природа прокуратуры как государственного органа, ее функции, цели и задачи, мы считаем правильным. Поскольку прокуратура не является органом власти, то такая цель законодателем и не ставилась. В соответствии ч.5 ст. 129 Конституции РФ, полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. В Конституции решена, на наш взгляд, более принципиальная задача, а именно, определен порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора и система подчинения прокуроров Российской Федерации.
Тем самым в Основном Законе установлено, что Прокуратура Российской Федерации представляет собой самостоятельную и независимую систему, однако при этом она имеет централизованную структуру, причем Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации, в чем проявляется связь прокуратуры с законодательной властью. Такое положение представляется вполне естественным и справедливым, поскольку основная функция прокуратуры - это надзор за соблюдением законов, который она и осуществляет от имени Российской Федерации.
В том, что назначение генерального прокурора происходит по представлению Президента, проявляется связь прокуратуры с исполнительной властью. В связи с этим некоторые юристы предлагают подчинить прокуратуру непосредственно Президенту, сделав ее органом президентской власти. Например, П. Кулагин, утверждая, что «органы прокуратуры должны занять свое место «под крылом президента», стать органом президентской власти», аргументирует свою позицию, в частности, тем, что «прокуратура и создавалась изначально как «око государево», лишь впоследствии обрела свою самостоятельность» .
С этим предложением нельзя согласиться, поскольку, как уже сказано, прокуратура является органом государства, а не одной из ветвей власти. Автор обсуждаемого предложения не учитывает того, что государь Российской империи был самодержцем, то есть представлял не одну только исполнительную власть, а сосредоточивал в своем лице всю полноту государственной власти. Поэтому современный статус прокуратуры как «ока» Российской Федерации, вполне отвечает ее традиционному месту в системе органов государственной власти.
К тому же подчинение прокуратуры Президенту создало бы ненужный перевес в системе ветвей власти, усилив исполнительную ветвь и фактически выведя ее из-под прокурорского надзора.
С этой точки зрения более последовательным представляется нам суждение И.С. Викторова, который предлагает при внесении изменений и дополнений в Конституцию РФ изменить ст. 93, указав в ч. 1, что заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения в его адрес должны даваться Генеральным прокурором РФ, а не судами, ибо это не судебные функции, а элемент уголовного преследования, относящийся к компетенции следственных органов и прокуратуры .
Использование прокурором возможностей защиты прав и свобод граждан посредством конституционного правосудия
Такое положение вполне возможно, поскольку, как справедливо указывает судья Конституционного Суда Российской Федерации Г. Жилин, «законы не всегда адекватно выражают право, в связи с чем от правовых необходимо отличать неправовые законы, которые законодателем не должны приниматься, а судами - применяться» . Признание законов неправовыми, не соответствующими Конституции Российской Федерации, является прерогативой Конституционного Суда РФ.
Основные положения о конституционном судопроизводстве в Российской Федерации изложены в ряде статей Конституции Российской Федерации (ст.ст.118, 125, 128) и развиты в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»109.
Согласно ч.4 ст. 125 Конституции и п.З ч.1 ст.З Федерального Конституционного закона Конституционный Суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Таким образом, российский законодатель установил возможность подачи индивидуальной (коллективной) конституционной жалобы гражданина (граждан) непосредственно в конституционный суд в порядке конкретного (инцидентного) контроля.
Необходимо отметить, что введение института индивидуальной конституционной жалобы в истории развития конституционного суда вообще означает важный шаг по направлению к большей защищенности конституционных прав граждан. Длительное время среди юристов господствовало мнение, что этот институт является излишним, поскольку, во-первых, защита конституционных прав и свобод входит в компетенцию других судов, во-вторых, его введение неизбежно приведет к перегруженности конституционного суда110. История права показывает, что, как правило, во всех странах введение института индивидуальной жалобы надолго отставало от учреждения самого конституционного суда. Так, в Австрии, где Закон о Конституционном Суде был принят в 1925 г., право индивида обжаловать законы было реализовано лишь в 1975 г. Аналогичным образом протекало развитие конституционного правосудия в ФРГ, Испании, Португалии, Турции111. А в ряде европейских стран, где существует Конституционный Суд (например, во Франции и Италии), возможность подачи индивидуальной жалобы отсутствует вплоть до настоящего времени112.
Между тем именно индивидуальная конституционная жалоба является едва ли не самым мощным средством развития конституционных начал правового государства, основу которого составляют права и свободы человека (ст.2 Конституции РФ). Предоставляя гражданину право в качестве стороны вступать в спор не только с государством и его органами в порядке общего судопроизводства, но и с законодателем, посредством конституционного правосудия, институт индивидуальной конституционной жалобы способствует преодолению отчуждения граждан от государства и интеграции их в процесс управления. В связи с этим отношение к индивидуальной конституционной жалобе теоретиков конституционного права постепенно изменяется в направлении признания возможности и целесообразности ее использования в судебной системе113. Российский законодатель воплотил эту прогрессивную тенденцию в указанных нормах Конституции и Федерального закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Теперь задача заключается в том, чтобы эта прогрессивная тенденция получила свое воплощение в конкретных юридических механизмах, обеспечивающих реальную защиту прав и свобод гражданина средствами конституционного производства. Таким механизмом могло бы стать участие прокурора в обращении гражданина в Конституционный Суд.
Согласно ч.1 ст.96 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе.
Если учесть, что Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации» не наделяет прокурора правом обращения в Конституционный Суд, то приходится констатировать, что прокурор в настоящее время лишен такой возможности защиты прав и свобод граждан, как обращение в интересах гражданина в Конституционный Суд Российской Федерации, следовательно, ограничен в средствах осуществления своей правозащитной функции. Между тем такое право предоставлено адвокату. Согласно ч.2 ст. 53 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» адвокат может быть представителем сторон в конституционном производстве; согласно ч.З ст.53 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» адвокат в качестве представителя стороны вправе знакомиться с материалами дела, излагать свою позицию по делу, задавать вопросы другим участникам процесса, заявлять ходатайства, в том числе об отводе судьи, представлять на обращение письменные отзывы, подлежащие приобщению к материалам дела, знакомиться с отзывами другой стороны.
При этом, как будет показано ниже, ведение дела в Конституционном Суде, начиная с составления жалобы, требует от заявителя значительной юридической подготовки, таким образом без помощи профессионального юриста гражданин, чьи права нарушены применением неконституционного закона имеет весьма невысокие шансы на успешное прохождение его жалобы в Конституционном Суде. Если учесть, что услуги адвоката являются платными и стоят в настоящее время недешево, такое положение фактически не соответствует конституционной норме о равенстве всех перед законом и судом. Для того, чтобы наполнить эту норму реальным содержанием, необходимо, на наш взгляд дать возможность гражданам, имеющим необходимость в обращении в Конституционный Суд, прибегать к помощи прокурора.
Похожие диссертации на Защита прокурором конституционных прав и свобод граждан от незаконных действий должностных лиц
