Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве по делам о защите прав и законных интересов несовершеннолетних 16
1.1. История становления и развития деятельности органов прокуратуры по защите прав и законных интересов несовершеннолетних в российском гражданском судопроизводстве 16
1.2. Правовое регулирование деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве по делам о защите прав и законных интересов несовершеннолетних 33
1.3. Сравнительно-правовая характеристика деятельности прокурора в гражданском процессе по делам о защите прав и законных интересов
несовершеннолетних в Российской Федерации и других странах СНГ 51
Глава 2. Участие прокурора в гражданском процессе по делам о защите прав и законных интересов несовершеннолетних 70
2.1. Основания и формы участия прокурора в рассмотрении гражданских дел о защите прав и законных интересов несовершеннолетних в суде первой инстанции 70
2.2. Участие прокурора в рассмотрении дел о защите прав и законных интересов несовершеннолетних в суде кассационной инстанции 96
2.3. Особенности участия прокурора в пересмотре в порядке надзора судебных постановлений по делам о защите прав и законных интересов несовершеннолетних 114
Глава 3. Реализация прокурором полномочий по защите прав и законных интересов несовершеннолетних при рассмотрении отдельных категорий гражданских дел 129
3.1. Защита прокурором в гражданском процессе жилищных прав несовершеннолетних 129
3.2. Участие прокурора в рассмотрении дел об усыновлении (удочерении) 149
3.3. Процессуальные особенности защиты прокурором интересов несовершеннолетних по делам о лишении родительских прав 171
Заключение 193
Список использованной литературы 197
Приложения 226
- История становления и развития деятельности органов прокуратуры по защите прав и законных интересов несовершеннолетних в российском гражданском судопроизводстве
- Правовое регулирование деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве по делам о защите прав и законных интересов несовершеннолетних
- Основания и формы участия прокурора в рассмотрении гражданских дел о защите прав и законных интересов несовершеннолетних в суде первой инстанции
- Защита прокурором в гражданском процессе жилищных прав несовершеннолетних
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации провозгласила Россию демократическим правовым государством, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту – обязанностью государства (ч. 1и 2 ст. 1).
Статьей 38 Конституции Российской Федерации установлено, что материнство, детство и семья находятся под защитой государства.
Именно дети, в силу своего возраста, физической или умственной незрелости, нуждаются в надежной правовой защите со стороны государства в лице его уполномоченных органов. Обязанность государства обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, закреплена как в национальном законодательстве, так и в международных правовых актах, наиболее значимым из которых является Конвенция о правах ребенка.
Полагаем, что именно состояние защиты прав и законных интересов несовершеннолетних детей является одним из индикаторов нравственного и социального состояния общества и государства.
Не случайно, выступая на совещании по вопросам борьбы с преступлениями против детей, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отметил, что «отношение к детям – это показатель, по которому можно судить о зрелости общества в целом, об уровне развития общества. Нам необходима нормальная система защиты детства во всех смыслах этого слова. Сегодня такой системы в стране просто нет».
Сложившаяся в России в последние годы экономическая ситуация, обостренная мировым финансовым кризисом, девальвация социальных, семейных и моральных ценностей при отсутствии эффективного правового механизма защиты прав и законных интересов несовершеннолетних детей привели к ухудшению их положения в обществе.
Анализ состояния законности в сфере соблюдения прав и законных интересов несовершеннолетних за последние пять лет убедительно свидетельствует о наличии устойчивых негативных тенденций в практике правоприменения. По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2007 г. прокурорами было выявлено 501 233 нарушения законов о правах и интересах несовершеннолетних (на 19,4% больше чем в 2006 г.), в 2008 г. – 563 690 таких нарушений, а за 2009 г. – уже 628 269 (рост на 11,5% по сравнению с прошлым годом).
При таких обстоятельствах теоретические и прикладные проблемы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних приобретают особую актуальность и значимость, а практика осуществления такой защиты становится в последние годы одним из приоритетных направлений правозащитной деятельности органов российской прокуратуры.
Опыт показывает, что наиболее эффективным правовым средством осуществления защиты прав и свобод человека и гражданина является обращение прокурора в суд с заявлением (иском), поскольку именно судебное решение гарантирует применение мер государственного принуждения для реального восстановления нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов несовершеннолетних.
Реализуя предоставленные им полномочия, прокуроры все активнее обращаются в суды за защитой прав и законных интересов несовершеннолетних. В 2007 г. прокурорами в защиту прав несовершеннолетних было предъявлено в суды 79 906 заявлений (исков), что на 5,9% больше чем в 2006 г., в 2008 г. – 77 314, а в 2009 г. таких заявлений (исков) было предъявлено 85 106 (на 10,1% больше чем за предыдущий год). Нередко даже сам факт обращения прокурора с заявлением (иском) в суд является действенной мерой борьбы с различными нарушениями.
Не менее результативным по делам о защите прав и законных интересов несовершеннолетних является и участие прокурора в гражданском процессе для дачи заключения. Количество таких гражданских дел, рассмотренных в различных судебных инстанциях с участием прокурора, постоянно растет. В целях реального восстановления нарушенных прав и законных интересов несовершеннолетних прокуроры активно используют также принесение апелляционных, кассационных и надзорных представлений на незаконные судебные акты.
Изложенное свидетельствует о том, что в настоящее время в России роль прокурора в обеспечении в гражданском судопроизводстве действенной защиты прав и законных интересов несовершеннолетних весьма значительна.
Вместе с тем отдельные нормы Семейного кодекса Российской Федерации (далее – СК РФ), Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), других федеральных законов, а также нормы Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ), регулирующие вопросы участия прокурора в гражданском процессе, сложившаяся в результате их применения судебная практика не позволяют прокурорам в должной мере реализовать свои полномочия по защите и восстановлению в полном объеме нарушенных или оспоренных прав и законных интересов несовершеннолетних.
Указанные обстоятельства требуют серьезного переосмысления сущности деятельности прокурора по защите прав и законных интересов несовершеннолетних в гражданском судопроизводстве, ее комплексного анализа, выработки новых, соответствующих реалиям современной действительности научно обоснованных представлений, а также конкретных практических предложений, направленных на максимальное обеспечение, развитие и дальнейшее совершенствование этой деятельности.
Между тем, комплексного исследования, рассматривающего проблемы применения норм гражданского процессуального, гражданского, семейного и жилищного законодательства в сфере защиты прокурором в гражданском судопроизводстве прав и законных интересов несовершеннолетних, до настоящего времени не проводилось. Данная работа призвана восполнить существующий пробел в отечественной юридической науке.
Все это определило выбор темы и актуальность настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Отдельные аспекты деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве по защите прав и законных интересов граждан в разное время в той или иной мере освещались в работах ученых-процессуалистов М.А. Викут, А.А. Власова, Р.Е. Гукасяна, М.А. Гурвича, Н.М. Коршунова, М.К. Треушникова, Д.М. Чечота, М.С. Шакарян, К.С. Юдельсона, и др., а также ученых – представителей прокурорского надзора В.Г. Бессарабова, Ю.Е. Винокурова, В.П. Рябцева, А.Ф. Смирнова и др. Вопросы защиты прокурором прав и законных интересов несовершеннолетних нашли свое отражение в работах И.Д. Алиевой, М.В. Антокольской, Ю.Ф. Беспалова, О.Ю. Ильиной, А.М. Нечаевой, Л.М. Пчелинцевой и др.
К работам, содержащим более детальный анализ вопросов участия прокурора в гражданском судопроизводстве по делам о защите прав и законных интересов граждан, можно отнести диссертационные исследования В.Р. Аликова, Е.М. Артамоновой, М.В. Гадиятовой, А.Л. Иванова, Е.Н. Мозымовой, А.А. Сергиенко, А.А. Титовой и др. Вопросам защиты прокурором прав и законных интересов несовершеннолетних в процессе их усыновления посвящено исследование О.Ю. Кузнецовой.
Признавая несомненную значимость этих исследований, надо отметить, что они не исчерпали всего круга вопросов, требующих своего разрешения в данной области. Это связано с изменением социально-экономического положения в стране и законодательства, регулирующего правоотношения с участием несовершеннолетних, отсутствием устоявшейся судебной практики его применения, наблюдающимся ростом числа правонарушений в отношении этих лиц.
Объектом исследования является комплекс правоотношений, возникающих в процессе реализации прокурором в гражданском судопроизводстве предоставленных ему полномочий по защите прав и законных интересов несовершеннолетних.
Предметом исследования являются правовая регламентация и практическая деятельность прокурора в гражданском судопроизводстве по защите прав и законных интересов несовершеннолетних, выявление возможностей повышения эффективности данной деятельности, а также особенности рассмотрения судами с участием прокурора гражданских дел об усыновлении, о лишении родительских прав, о защите жилищных прав несовершеннолетних.
Цель настоящего исследования состоит в разработке системы теоретических положений и конкретных практических рекомендаций по совершенствованию законодательства и повышению эффективности деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве по защите прав и законных интересов несовершеннолетних.
Данная цель обусловила постановку и решение задач исследования, которые сводятся к следующему:
– анализ исторического пути становления и развития института участия прокурора в отечественном гражданском судопроизводстве по делам о защите прав и законных интересов несовершеннолетних;
– обобщение прокурорской и судебной практики по вопросам деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве по защите прав и законных интересов несовершеннолетних, исследование оснований и форм участия прокурора в гражданском процессе, выделение и разрешение наиболее значимых теоретических и практических проблем;
– сравнительно-правовое исследование законодательства Российской Федерации и других государств – участников СНГ, регулирующего деятельность прокурора в гражданском судопроизводстве по защите прав и законных интересов несовершеннолетних, в целях его совершенствования и использования наиболее действенных способов, методов и форм этой деятельности;
– выявление особенностей участия прокурора в рассмотрении гражданских дел об усыновлении, о лишении родительских прав, о нарушении жилищных прав несовершеннолетних и разработка рекомендаций по повышению эффективности правозащитной деятельности прокурора в этой сфере;
– разработка научно обоснованных предложений по совершенствованию Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре РФ), норм гражданского процессуального, семейного законодательства Российской Федерации, а также конкретных рекомендаций, направленных на повышение результативности деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве по защите прав и законных интересов несовершеннолетних.
Методологической основой исследования являются общенаучные и частнонаучные методы познания (системный, логический, исторический, сравнительно-правовой, социологический, статистический и др.), применение которых позволило выявить и разрешить проблемные ситуации в сфере защиты прокурором в гражданском судопроизводстве прав и законных интересов несовершеннолетних.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы признанных специалистов в области прокурорского надзора: В.И. Баскова, В.Г. Бессарабова, А.Ю. Винокурова, С.И. Герасимова, А.Х. Казариной, Б.В. Коробейникова, В.П. Рябцева, Ю.И. Скуратова, А.Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, В.Б. Ястребова и др.
При проведении исследования автор опирался на труды отечественных ученых в области гражданского процессуального права: В.Н. Аргунова, М.А. Викут, Р.Е. Гукасяна, Г.А. Жилина, В.М. Жуйкова, Н.М. Коршунова, М.К. Треушникова, Н.В. Ченцова, Д.М. Чечота, М.С. Шакарян, В.В. Яркова и др.
Диссертантом также использованы труды таких ученых по общей теории и истории права, конституционному праву как С.С. Алексеев, А.В. Кряжков, О.Е. Кутафин, А.Г. Маньков, Н.И. Матузов, Н.В. Муравьев, В.С. Нерсесянц, И.М. Тютрюмов.
Существенную помощь в решении задач диссертационного исследования оказали труды ученых в области гражданского, семейного и жилищного права: Т.Е. Абовой, М.В. Антокольской, Ю.Ф. Беспалова, О.Ю. Ильиной, П.В.Крашенинникова, И.М. Кузнецовой, А.М. Нечаевой, Л.М. Пчелинцевой, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова и др.
Нормативную базу исследования составили положения Конституции Российской Федерации; Конвенция о правах ребенка и другие международные акты; федеральные законы, прежде всего ГПК РФ, СК РФ, Закон о прокуратуре РФ; указы Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации нормативного характера; постановления Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, решения Европейского суда по правам человека; нормативные акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации, регламентирующие участие прокурора в гражданском судопроизводстве; законы и подзаконные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законодательство государств – участников СНГ, относящееся к теме исследования.
Эмпирическая база исследования. Обоснованность и достоверность научных положений, выводов и рекомендаций, сформулированных в диссертации, обеспечена результатами изучения и анализа: постановлений Пленума и Президиума Верховного Суда Российской Федерации, решений и постановлений судов субъектов Российской Федерации; постановлений Европейского Суда по правам человека, статистических данных Судебного Департамента при Верховном Суде Российской Федерации; информационных писем, справок, обзоров и иных аналитических материалов Генеральной прокуратуры Российской Федерации; статистической отчетности о работе прокурора по форме «П» за 2005–2010 гг.; докладных записок, справок, аналитических обзоров и других материалов прокуратур субъектов Российской Федерации за 2005–2010 гг.; информационных и аналитических документов Министерства образования и науки Российской Федерации; докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченного по правам ребенка в г. Москве.
Автором в 2007–2009 гг. по специально разработанной методике опрошено 234 сотрудника прокуратур субъектов Российской Федерации, проходивших обучение в Институте повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
В качестве эмпирических данных использованы также результаты изучения автором в межрайонных прокуратурах г. Москвы, городских прокуратурах Московской области 57 наблюдательных производств по гражданским делам о защите прав и законных интересов несовершеннолетних, рассмотренных с участием прокурора.
Научная новизна исследования. Данная работа является одним из первых комплексных научных исследований деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве по защите прав и законных интересов несовершеннолетних, которое основано на всестороннем анализе теоретических и практических проблем этой деятельности и связанных с ней вопросов прокурорского надзора, гражданского, семейного и жилищного права, в том числе при рассмотрении гражданских дел о нарушении жилищных прав несовершеннолетних, об усыновлении, о лишении родительских прав.
В диссертации впервые проведено сравнительно-правовое исследование законодательства и деятельности прокурора по защите прав и законных интересов несовершеннолетних в России и других странах СНГ; с историко-правовой точки зрения рассмотрено становление и развитие деятельности органов прокуратуры по защите прав и законных интересов несовершеннолетних в российском гражданском судопроизводстве.
Это позволило охватить всю систему правоотношений в сфере защиты прокурором в гражданском судопроизводстве прав и законных интересов несовершеннолетних; выделить защиту этих лиц в качестве одного из наиболее значимых, приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры в современных условиях; выявить ее сущность, тенденции развития; сформулировать ряд научных положений, направленных на совершенствование правовой регламентации и повышение эффективности защиты прокурором в гражданском судопроизводстве прав и законных интересов несовершеннолетних.
Конкретные результаты, обладающие научной новизной, представлены в следующих положениях, выносимых на защиту.
1. Авторское определение понятия защиты прокурором в гражданском судопроизводстве прав и законных интересов несовершеннолетних, под которой понимается основанная на нормах материального и процессуального права и осуществляемая прокурором в рамках гражданского судопроизводства деятельность, направленная на реализацию предоставленных ему законодательством полномочий по недопущению нарушения либо по восстановлению в полном объеме нарушенных прав и законных интересов несовершеннолетних, реализуемая в двух формах: обращения прокурора в суд с заявлением (иском) или вступления в гражданский процесс для дачи заключения по делу.
2. Формы участия прокурора в гражданском процессе по делам о защите прав и законных интересов несовершеннолетних предлагается рассматривать как внешнее выражение его деятельности, обусловленной предусмотренным законодательством определенным объемом процессуальных прав и обязанностей в зависимости от порядка и оснований вступления прокурора в гражданский процесс в целях защиты прав и законных интересов несовершеннолетних посредством применения предусмотренных семейным и гражданским законодательством способов.
3. Авторское определение оснований участия прокурора в гражданском судопроизводстве по делам о защите прав и законных интересов несовершеннолетних, в качестве которых выступает совокупность предусмотренных законодательством условий, при наличии которых прокурор вправе вступить в гражданский процесс по таким делам. Реализация права прокурора на участие в процессе возможна только в случаях, предусмотренных нормами ГПК РФ, СК РФ, иных федеральных законов, а обращение прокурора с заявлением (иском) в суд для защиты прав и законных интересов несовершеннолетних – только при наличии у несовершеннолетнего права на иск.
4. Заключение прокурора в суде первой инстанции по делам о защите прав и законных интересов несовершеннолетних представляет собой основанное на законе мотивированное мнение о разрешении дела в интересах несовершеннолетнего, содержащее ссылки на подлежащие применению судом при принятии решения нормы материального и процессуального права и выводы, к которым пришел прокурор в результате тщательного анализа всех обстоятельств дела в их совокупности, всестороннего, полного и объективного исследования представленных суду доказательств.
Суду первой инстанции предлагается несогласие с заключением прокурора по существу дела в целом мотивировать в своем постановлении, для чего внести изменения в ч. 4 ст. 198 ГПК РФ.
5. Научные положения, обосновывающие необходимость расширения оснований обращения прокурора в суд путем внесения соответствующих изменений в ст. 45 и 131 ГПК РФ, предоставляющих прокурору право:
– на обращение в суд с заявлением (иском) во всех случаях, требующих защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, независимо от наличия у самих несовершеннолетних или их законных представителей, иных лиц, которым такое право предоставлено законом, возможности обращения в суд или в органы прокуратуры;
– вступление в процесс во всех случаях, когда необходима защита прав и законных интересов несовершеннолетних, независимо от того, кто обратился в суд с заявлением (иском).
6. Предложения автора о необходимости предоставления прокурору права на обращение с заявлением о возбуждении исполнительного производства по любым делам о защите прав и законных интересов несовершеннолетних, а также принесения кассационных представлений и представлений в порядке надзора на незаконные и необоснованные судебные постановления независимо от участия прокурора в гражданском процессе по таким делам в суде первой инстанции.
7. Научно-обоснованные рекомендации о том, что:
– прокурору независимо от его формы участия в гражданском процессе, при наличии установленных законом оснований, следует требовать возмещения вреда жизни и здоровью несовершеннолетних, их имущественным и личным неимущественным правам, компенсации морального вреда, причиненного несовершеннолетним противоправными деяниями родителей и других законных представителей, иных граждан, организаций, государственных, муниципальных органов и их должностных лиц;
– для восстановления нарушенных прав ребенка в полном объеме прокурору, при наличии установленных законом оснований, необходимо заявлять требования о взыскании алиментов с лиц, лишенных родительских прав, а также о выселении таких лиц без предоставления другого жилого помещения при невозможности их совместного проживания с детьми, в отношении которых они лишены родительских прав.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется тем, что выводы, положения и предложения научного и прикладного характера, сформулированные в диссертации, имеют существенное значение для теории прокурорского надзора, гражданского процессуального, семейного права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в целях совершенствования действующего законодательства, при осуществлении ведомственного нормотворчества; при подготовке соответствующих научно-методических рекомендаций и практических пособий для прокуроров, а также в процессе обучения прокурорских работников в системе повышения их квалификации; в практической деятельности органов прокуратуры для повышения эффективности защиты в гражданском судопроизводстве прав и законных интересов несовершеннолетних. Результаты данного исследования могут быть также использованы в процессе преподавания гражданского процессуального, семейного, жилищного права и курса «Прокурорский надзор».
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные результаты исследования отражены в 18 научных публикациях автора в общем объеме 21,4 п.л., из которых шесть опубликованы в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ, объемом 2,9 п.л.
Теоретические положения, выводы и предложения, изложенные в диссертации, апробированы в выступлениях на научно-практических конференциях: «Проблемы реализации правозащитной функции прокуратуры в условиях действующего гражданского и арбитражного процессуального законодательства» (Приволжский федеральный округ, 2006 г.), «Правовые меры укрепления семьи в Российской Федерации» (Московский гуманитарный университет, 2008 г.); во время участия в качестве эксперта в телепередаче «Завершая неделю» на телеканале «Закон ТВ» по теме «Изменения в Гражданский процессуальный кодекс РФ» 27 марта 2009 г.; на парламентских слушаниях «Благополучие российской семьи: законодательные проблемы и пути их решения», проводимых в Государственной Думе 5 октября 2009 г.
Подготовленные автором пять научно-методических рекомендаций по вопросам участия прокурора в гражданском судопроизводстве и защиты прав и законных интересов несовершеннолетних направлены в прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним прокуратуры для использования в практической деятельности.
Материалы диссертационного исследования, а также учебное пособие «Участие прокурора в гражданском судопроизводстве» используются в Юридическом институте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Институте международной торговли и права в процессе преподавания курса «Прокурорский надзор», семейного, жилищного и гражданского процессуального права.
Структура диссертации определена предметом и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
История становления и развития деятельности органов прокуратуры по защите прав и законных интересов несовершеннолетних в российском гражданском судопроизводстве
Наше будущее заложено в нашем прошлом. Любое явление лучше изучать в его развитии с учетом исторического предназначения и конкретных условий существования. Это в полной мере относится и к органам прокуратуры, являющимся одним из наиболее значимых государственно- правовых институтов. Изучение генезиса института прокуратуры позволяет лучше понять историческую необходимость выполнения возложенных на прокуратуру функций, определить ее место в системе иных государственных органов, разработать меры законодательного и организационного характера, направленные на повышение эффективности деятельности органов прокуратуры в современных условиях.
В России прокуратура возникла в 1722 г. и была учреждена тремя Указами Петра I: от 12 января 1722 г. «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, так же во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору», от 18 января 1722 г. «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей», от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора» .
Система петровской прокуратуры возглавлялась генерал-прокурором и состояла из подчиненных ему прокуроров коллегий сената, провинций и при надворных судах.
Предметом наблюдения прокуроров было точное исполнение присутственными местами и должностными лицами законов и регламентов, а также быстрое продвижение и правильное решение дел .
Прокурорский надзор за правильным и точным исполнением законов, как отмечает В.Р. Аликов, начинаясь непосредственно с верховной власти и простираясь на всю деятельность сената, переходил в подобный же, хотя и не столь ярко выраженный, местный надзор прокуроров при всех присутственных местах империи . В то время у прокуроров еще не было полномочий на возбуждение производства в суде по своей инициативе, они не принимали непосредственного участия в рассмотрении судами дел.
В период царствования Екатерины I и Анны Иоанновны органы прокуратуры перестали играть такую важную роль, как при Петре I. Полномочия генерал-прокурора и подчиненных ему прокуроров, предоставленные им Петром I, были восстановлены в полном объеме императрицей Елизаветой Петровной Указом от 12 декабря 1741 г. «О восстановлении полномочий Сената, состоявшего при нем генерал- прокурора и всей системы органов прокуратуры».
Важным этапом в развитии органов прокуратуры стала проведенная Екатериной II губернская реформа, ядро которой составили Учреждения для управления губерний от 7 ноября 1775 г. Вопросам организации и деятельности прокуратуры в Учреждениях была посвящена гл. XXVII «О прокурорской и стряпчей должности».
В соответствии со ст. 405 Учреждений губернскому прокурору «для совета определяются губернский стряпчей уголовных дел, и губернский стряпчей казенных дел, и почитается, что они все трое едиными устами говорят» . Стряпчие, пользуясь современной терминологией, были помощниками прокурора. Компетенция прокурора и губернских стряпчих, согласно ст. 404 Учреждений, заключалась в том, что они «смотрят, и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел» . Суды в предусмотренных законом случаях обязаны были, перед тем как «решать дело», выслушивать заключения и предложения губернского прокурора или губернских стряпчих «терпеливо и в молчании» . Стряпчим предоставлялось право выступать в суде в качестве истцов по казенным делам и по делам, нарушающим общий порядок или противным власти и присяжной должности.
Учреждениями вводятся также должности уездных стряпчих, которые обязаны были информировать прокурора о любых нарушениях закона, и только с его согласия имели право принимать соответствующие меры.
В Учреждениях впервые среди категорий дел названы дела малолетних. Согласно ст. 406 Учреждений губернские стряпчие «право имеют требовать в том месте, где они определены, сообщения всякого дела касающегося до их должности, как например: дела малолетних, кои опекунов не имеют...» .
Таким образом, Учреждения положили начало создания судебной прокуратуры, впервые провели разделение на уголовные и гражданские дела, ввели должности стряпчего уголовных дел и стряпчего казенных (т.е. гражданских) дел. Впервые были сформированы прокурорские органы в уездах. Дела малолетних были выделены в самостоятельную категорию гражданских дел, в рассмотрении которых участвует прокурор.
При Павле I прокурорский надзор был существенно ослаблен, как в центре, так и на местах, подверглись сокращению штаты прокуроров и стряпчих.
В период царствования Александра I прокурорский надзор снова возрождается, восстанавливаются должности губернских и уездных стряпчих; в Петербурге — должности стряпчих в городском магистрате и надворном суде. В надзоре по гражданским делам прокуроры должны были уделять большое внимание вопросам подсудности дел, пресекать притеснения и волокиту.
Принимаемые в последующие годы законодательные акты, как заметил Н.В. Муравьев, «не внесли никаких существенных изменений в прокурорское учреждение того вида, в каком оно вышло из законодательных работ эпохи Екатерины II и Александра I» .
Не внес каких-либо существенных изменений в законодательство о прокурорском надзоре и Свод законов Российской империи, составленный в 1832 г. по велению Николая I. Свод законов предоставлял прокурорам такие права, как: право лично присутствовать во всех губернских и уездных судебных органах, выступать там и делать чиновникам этих учреждений устные замечания и напоминания; знакомиться с любым делом и требовать от чиновников любые сведения . Несмотря на имеющиеся полномочия, эффективность прокурорского надзора по мнению современников была низкой, он становился все более формальным, деятельность прокуроров сводилась в основном к просмотру журналов присутственных мест.
О прокуратуре того периода Н.В. Муравьев писал: «Едва ли можно найти в Своде учреждение более сбивчивое и казуистически сложное и в то же время более неопределенное и бесформенное, невзирая на ту мелочную регламентацию, которою отмечены многочисленные и разбросанные постановления о местном прокурорском надзоре» . Давая общую характеристику гражданского судопроизводства по Своду, законов Российской империи, Е.А. Борисова к его недостаткам также относит «неудобство порядка прокурорского надзора и совершенную невозможность для прокуроров исполнять свои обязанности по судебному ведомству» .
Правовое регулирование деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве по делам о защите прав и законных интересов несовершеннолетних
Провозглашение Российской Федерации демократическим правовым государством означает, что деятельность всех государственных органов, в том числе прокуратуры, и должностных лиц основывается на верховенстве права, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, причем признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства и его органов. Таким образом, на государство возлагается обязанность не только формально провозглашать, но соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, обеспечивать их реализацию на практике, создавать механизм защиты субъективных прав граждан. Элементом такого механизма и является прокуратура .
Лидирующее место среди всех форм защиты прав и свобод занимает судебная защита, в осуществлении которой органы прокуратуры принимают активное участие. Закрепление данной формы защиты в ст. 46 Конституции РФ свидетельствует о ее высокой значимости. В первую очередь в судебной защите нуждаются несовершеннолетние. Как верно отмечает Н.Е. Борисова, специфика их правосубъектности, небольшой жизненный опыт, зависимость от родителей или иных законных представителей приводят к тому, что несовершеннолетний не имеет реальной возможности защищать свои права столь же эффективно, как это может делать взрослый человек .
Правовые основы деятельности органов прокуратуры в гражданском судопроизводстве по защите прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних составляют Конституция РФ, международные правовые акты, ГПК РФ, CK РФ, Жилищный кодекс РФ (далее — ЖК РФ), Закон о прокуратуре, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты, определяющие процессуальное положение прокурора, его полномочия и правовые средства их реализации, а также закрепляющие права, свободы и законные интересы несовершеннолетних, механизм их реализации и защиты.
В гл. II «Права и свободы человека» Конституции РФ приводятся основные конституционные права и свободы человека и гражданина, которыми, несомненно, обладают и несовершеннолетние, что вытекает из самого характера конституционных норм. Конституция РФ, провозглашая указанные права и свободы, констатирует, что они определяют смысл, содержание и применение законов, обеспечиваются правосудием, осуществляемым только судом (ст. 18, ч. 1 ст. 118).
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью российской правовой системы являются общепризнанные принципы и нормы международного права.
В настоящее время наиболее широко признанным международным правовым актом по вопросам соблюдения и защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних является принятая 20 ноября 1989 г. Генеральной Ассамблеей ООН Конвенция о правах ребенка , которая для СССР и для РСФСР, как одной из его республик, вступила в силу 15 сентября 1990 г. В соответствии со ст. 2 названной Конвенции, ратифицировавшие ее государства должны уважать и обеспечивать все права, предусмотренные ей, за каждым ребенком, находящимся в пределах их юрисдикции. Особо следует выделить предусмотренное ч. 2 ст. 16 Конвенции право ребенка на защиту от незаконного вмешательства в осуществление его прав или посягательства на его честь и репутацию. Указанному праву корреспондирует предусмотренная ч. 2 ст. 3 данной Конвенции обязанность государств-участников обеспечивать ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, и с этой целью принимать все соответствующие законодательные и административные меры.
Конвенция о правах ребенка нашла свое продолжение во Всемирной Декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей, принятой в Нью-Йорке 30 сентября 1990 г. (подписана Россией 31 января 1992 г.) и в Плане действий по осуществлению Всемирной Декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы .
К международным правовым актам, направленным на защиту прав несовершеннолетних, относится Конвенция о защите прав человека и основных свобод, заключенная в Риме 4 ноября 1950 г. (с Протоколами к ней) , которая положила начало деятельности Европейского суда по правам человека (далее — ЕСПЧ). В связи с ратификацией Россией данной Конвенции и признанием нашей страной юрисдикции ЕСПЧ с 1998 г. каждый гражданин Российской Федерации имеет возможность защищать свои права, свободы и законные интересы в ЕСПЧ, что значительно повышает эффективность такой защиты, особенно несовершеннолетних. При констатации ЕСПЧ нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод у государства-ответчика возникает обязательство по принятию мер для пресечения нарушения и устранения его последствий с целью восстановления ситуации, существовавшей до нарушения. Как отмечает Н.В. Кравчук, речь может идти о конкретных мерах индивидуального характера в отношении ребенка, в том числе о выплате присужденной ЕСПЧ денежной компенсации. Более того, решение ЕСПЧ влечет за собой обязательство принять действенные меры для предотвращения новых нарушений названной Конвенции, подобных тем, которые были установлены в данном решении .
На регулирование отношений по защите прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних на международном уровне направлены: заключенная в г. Минске 22 января 1993 г. странами — участниками СНГ Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (вступила в силу для России 10 декабря 1994 г.); Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека, подписанная в Минске 26 мая 1995 г. (ратифицирована Россией) ; Соглашение о сотрудничестве генеральных прокуратур (прокуратур) государств — участников СНГ в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних от 25 мая 2006 г. .
Защите прав, свобод и законных интересов детей также способствуют международные договоры, заключаемые Российской Федерацией с другими странами по вопросам брака, семьи, материнства и детства. В ноябре 2009 г. ратифицирован Договор между Российской Федерацией и Итальянской Республикой о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей .
На национальном уровне в России также разработаны и действуют соответствующие механизмы и средства защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних, в том числе в судебном порядке, которые наши свое закрепление в кодексах и федеральных законах и активно применяются прокурорами в правозащитной деятельности.
Основания и формы участия прокурора в рассмотрении гражданских дел о защите прав и законных интересов несовершеннолетних в суде первой инстанции
В рассмотрении и разрешении гражданских дел о защите прав и законных интересов несовершеннолетних принимают участие многие лица, обладающие разными по своему характеру и объему правами и обязанностями. Определение процессуального положения каждого из таких лиц, объема их полномочий и оснований участия в гражданском деле, имеет важное теоретическое и практическое значение.
Процессуальный закон определяет правовое положение и объем прав суда, истца, ответчика, прокурора и т.д. Все указанные лица являются субъектами гражданского процессуального права, поскольку обладают процессуальными правами и несут обязанности .
Прокурор, в силу положений ст. 34 ГПК РФ, является лицом, участвующим в деле, и обладает соответствующими правами и обязанностями, закрепленными в ст. 35 ГПК РФ. Как отмечает Т.Н. Маслова, отнесение прокурора к этой группе участников судопроизводства » объясняется тем, что он юридически заинтересован в исходе дела, в I! котором принимает участие, но заинтересованность прокурора носит не 2 личный, а государственно-правовой характер . Осуществление прокурором предоставленных ему полномочий, вступление его в процесс и участие в рассмотрении и разрешении гражданских дел о защите прав и законных интересов несовершеннолетних возможно только при наличии определенных оснований.
В юридической литературе до настоящего времени отсутствует единое мнение по вопросу о понятии и содержании оснований участия прокурора в гражданском процессе
Некоторые авторы полагают, что в качестве оснований участия прокурора в гражданском процесс выступают цели и задачи, которые преследует прокурор — защита законных интересов физических и юридических лиц и государства. Эту точку в общем виде высказали В.Н. Бельдюгин и Д.В, Швейцер, по мнению которых под основаниями участия прокурора в гражданском процессе следует понимать задачи правосудия по гражданским делам .
К.С. Юдельсон считал, что «основания участия прокурора в гражданском процессе всегда едины — осуществление законоохранительной функции» .
По мнению В.Н. Щеглова, «основанием для предъявления иска прокурором и для его вступления в дело в любой стадии процесса является необходимость охраны государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан» .
Оценивая приведенные точки зрения, следует согласиться с А.Л. Ивановым в том, что цели и задачи, прокурора сами по себе не могут служить основанием для его вступления в процесс. Методологически ошибочно, по его мнению, и смешение понятий «функция» и «основание», имеющих разный смысл .
В философии под основанием понимается необходимое условие, являющееся предпосылкой существования каких-либо явлений (следствий) и служащее их объяснением . Под основанием также понимается причина, достаточный повод, оправдывающие что-нибудь , или обстоятельство, достаточное для того, чтобы вызвать какое-нибудь действие или состояние.
Ряд российских ученых-юристов высказывают мнение, что основания участия прокурора в гражданском процессе — это соответствующие положения закона. Основанием участия в гражданском процессе прокурора, как полагает С.А. Иванова, является прямое указание закона по ряду дел . Рассматривая основания участия прокурора в гражданском процессе, Т.Н. Маслова приходит к выводу, что такими основаниями являются правовые нормы, в которых указаны задачи прокуратуры в процессе, а именно: защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и ли государства .
По мнению М.В. Гадиятовой, основанием участия прокурора при рассмотрении гражданских дел судами является закон в широком смысле слова или случаи, указанные в законах и других нормативных правовых актах, предусматривающих участие прокурора в гражданском процессе .
Таким образом, данные авторы под основаниями участия прокурора в гражданском процессе понимают условия, при наличии которых прокурор в соответствии с действующим законодательством имеет право вступить в гражданский процесс.
Как необходимые и достаточные условия для вступления прокурора в гражданский процесс, рассматривает основания и А.Л. Иванов, который в их структуре различает правовые и фактические основания, представляющие собой единое целое . В зависимости от оснований действующее законодательство позволяет различать обязательное и факультативное участие прокурора в гражданском процессех. При обязательном участии прокурор вступает в процесс в силу прямого указания закона. Факультативное участие подразумевает усмотрение прокурора при решении вопроса об участии в процессе в зависимости от тех или иных обстоятельств. Рассмотрим подробнее факультативное участие и те основания, при наличии которых прокурор имеет право обратиться в суд в защиту прав и законных интересов несовершеннолетних. В ст. 45 ГПК РФ закреплены общие положения об участии прокурора в гражданском процессе. Она определяет условия, при наличии которых возможно обращение прокурора в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, в том числе и несовершеннолетних, и вступление его в процесс для дачи заключения. Право прокурора на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних и иных граждан предусмотрено по делам об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 251 ГПК РФ). Возможность вступления прокурора в гражданский процесс путем обращения в суд по своей инициативе предусмотрена и нормами СК РФ. В соответствии с ч. 2 п. 1 ст. 70 СК РФ, прокурор включен в число лиц, по заявлениям которых суд рассматривает дела о лишении родительских прав. Прокурор вправе также предъявить иск об ограничении родительских прав (п. 3 ст. 73 СК РФ), о признании недействительным соглашения об уплате алиментов (ст. 102 СК РФ), об отмене усыновления (ст. 142 СК РФ). В статье 10 Закона о гарантиях по поддержке детей-сирот прокурор также указан в числе лиц, которым предоставлено право на обращение в суд в защиту прав детей-сирот и приравненных к ним лиц. В приведенных случаях инициирование возбуждения в суде дела о защите прав и законных интересов несовершеннолетних зависит от волеизъявления прокурора, именно он определяет, обращаться ему в суд с заявлением или нет. Право на обращение в суд прокурору предоставлено законом.
Вместе с тем, наличие у прокурора права на обращение в суд в защиту прав и законных интересов несовершеннолетних само по себе не означает, что у него имеются достаточные основания для такого обращения. Необходимо, чтобы сам несовершеннолетний обладал правом на иск.
В теории гражданского процесса право на иск включает право на предъявление иска и право на удовлетворение иска.
Исходя из взаимосвязи двух правомочий в праве на иск, А.Ф. Клейман в понятии права на иск выделял две стороны: процессуальную, т.е. право на обращение к суду с просьбой о защите нарушенного или оспоренного права (право на предъявление иска); материально-правовую, т.е право на удовлетворение исковых требований1.
Защита прокурором в гражданском процессе жилищных прав несовершеннолетних
К числу важнейших прав человека и гражданина относится закрепленное в ч. 1 ст. 40 Конституции РФ право каждого на жилище, которое является одним из наиболее фундаментальных прав, определяющих возможность реализации иных конституционных и гражданских прав.
По мнению В.Р. Скрипко, конституционное право на жилище означает гарантированную для каждого гражданина возможность быть обеспеченным постоянным жилищем. Это право предполагает юридическую возможность стабильного пользования имеющимся у гражданина жилым помещением, его неприкосновенность, недопущение произвольного лишения жилища, а также вероятность улучшения жилищных условий путем приобретения другого . С.М. Корнеев рассматривает это конституционное право как гарантированную государством возможность каждому гражданину пользоваться тем жильем, которое у него имеется, и принимает на себя обязанность содействовать тому, чтобы каждый гражданин был обеспечен жильем .
Право на жилище входит в состав конституционно-правового статуса гражданина Российской Федерации. Этому праву соответствуют определенные обязанности государства и муниципальных органов, связанные с предоставлением прежде всего малообеспеченным гражданам жилых помещений и пользованием ими этими помещениями, с расширением государственного и муниципального жилищных фондов, содействием развитию частного фонда и других форм обеспечения граждан жилищем, с обеспечением правильного распределения общественных жилищных фондов, гарантированием устойчивого, стабильного осуществления права пользования жилищем .
Однако, несмотря на конституционные гарантии права на жилище, удовлетворение потребности в жилье было и остается для многих граждан Российской Федерации одной из самых острых проблем. И это связано не только с недостатком жилья, но и с многочисленными нарушениями жилищных прав граждан различными организациями, государственными и муниципальными органами и их должностными лицами. Особое беспокойство вызывает тот факт, что все чаще нарушаются жилищные права несовершеннолетних, являющихся наиболее незащищенной категорией граждан ввиду их физической, психической и социальной незрелости.
В этих условиях защита прокурором жилищных прав несовершеннолетних в гражданском судопроизводстве остается одним из приоритетных направлений правозащитной деятельности прокуратуры.
Основания обращения прокурора в суд общей юрисдикции в защиту жилищных прав несовершеннолетних предусмотрены ГПК РФ, ЖК РФ, СК РФ, а также иными федеральными законами.
Прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением в защиту прав, и законных интересов несовершеннолетних в порядке ч. 1 ст. 45 ГПК РФ.
Защиту прав и законных интересов ребенка прокурор осуществляет и в случаях, предусмотренных нормами СК РФ.
В целях защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей прокурор также вправе обратиться в установленном порядке в соответствующие суды РФ в силу ст. 10 Закона о дополнительных гарантиях по поддержке детей-сирот.
Пункт 3.3 приказа Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» обязывает прокуроров своевременно и принципиально реагировать на случаи нарушения жилищных и имущественных прав несовершеннолетних, принимать исчерпывающие правовые меры к их восстановлению .
Анализ материалов судебной и прокурорской практики позволяет констатировать, что основаниями обращений прокуроров с заявлениями в суды общей юрисдикции наиболее часто служили следующие нарушения жилищных прав несовершеннолетних: совершение незаконных сделок с жилыми помещениями, когда несовершеннолетние являются сособственниками этих помещений или имеют право пользования ими; невключение несовершеннолетних в договор передачи жилых помещений в собственность (приватизация); издание нормативных правовых актов, нарушающих жилищные права несовершеннолетних; необоснованные отказы в постановке детей-сирот на учет для внеочередного предоставления им жилья; отказы в предоставлении детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее по тексту — дети-сироты), жилых помещений в соответствии с ч. 2 ст. 57 ЖК РФ; предоставление детям-сиротам жилых помещений, непригодных для проживания (находящихся в аварийном состоянии, не отвечающих установленным санитарным и техническим правилам и нормам и т.п.); невыполнение органами власти обязанностей по сохранности закрепленных за детьми-сиротами жилых помещений; незаконное вселение в жилые помещения, закрепленные за детьми-сиротами, иных граждан.
Поводами для обращения прокуроров в суды в защиту жилищных прав детей, как правило, являлись результаты общенадзорных прокурорских проверок соблюдения законодательства о несовершеннолетних и жилищного законодательства . Поводами1 для обращения прокуроров в суд также служат обращения (заявления, жалобы) законных представителей несовершеннолетних и иных граждан, самих несовершеннолетних, учреждений, организаций, объединений.
Заявление прокурора в защиту жилищных прав несовершеннолетних должно соответствовать требованиям ст. 131 и 132 ГПК РФ.
Немаловажным нам представляется правильное определение круга лиц, которые должны участвовать в деле. По делам о защите жилищных прав несовершеннолетних, не достигших возраста 14 лет, в рассмотрении дела должны принимать участие их законные представители. Несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет также должны быть привлечены к участию в деле (ч. 3 ст. 37 ГПК РФ). Практически во всех случаях следует разрешать вопрос о привлечении к участию в деле представителей органов опеки и попечительства.
Реальному исполнению решения суда, направленного на восстановление нарушенных жилищных прав детей, могут служить меры по обеспечению иска (ст. 139 ГПК РФ), из которых наиболее распространенными являются наложение ареста на спорное жилое помещение и запрет на совершение определенных действий с жилым помещением.
В целях обеспечения правильного и своевременного рассмотрения гражданского дела о защите жилищных прав несовершеннолетних уже на стадии подготовки дела к судебному разбирательству прокурору следует использовать все предоставленные ему законом полномочия. Необходимо также учитывать требования не только норм ГПК РФ и других законов, но и разъяснения, данные в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 июня 2008 г. № 11 «О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству» .
Полагаем, что участие прокурора, обратившегося в суд с заявлением в защиту жилищных прав несовершеннолетних, необходимо и в предварительном судебном заседании, поскольку согласно ст. 152 ГПК РФ в ходе этого заседания стороны также имеют право представлять доказательства, приводить доводы, заявлять ходатайства. В предварительном судебном заседании судья может приостановить или прекратить производство по делу, оставить заявление без рассмотрения.
Похожие диссертации на Защита прокурором в гражданском судопроизводстве прав и законных интересов несовершеннолетних
