Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Развитие законодательства о деятельности прокурора по защите прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве 13
1. Становление законодательства об участии прокурора в гражданском судопроизводстве дореволюционной России 13
2. Советское законодательство об участии прокурора в гражданском судопроизводстве 30
3. Процессуальное положение прокурора по ГПК РФ 2002 г 52
ГЛАВА II. Правовое регулирование и организация деятельности прокурора по защите прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве 70*
1. Основания и формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве .70
2. Вопросы организации деятельности прокурора по защите прав и за конных интересов граждан в гражданском судопроизводстве 113
3. Тенденции развития законодательного регулирования деятельности прокурора по защите прав и законных интересов граждан в гражданском судо
производстве 125
Заключение 144
Список литературы
- Становление законодательства об участии прокурора в гражданском судопроизводстве дореволюционной России
- Советское законодательство об участии прокурора в гражданском судопроизводстве
- Основания и формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве
- Вопросы организации деятельности прокурора по защите прав и за конных интересов граждан в гражданском судопроизводстве
Введение к работе
Актуальность темы. Защита прокурором нарушенных прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве всегда оставалась одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры. Согласно приказу Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 07.12.2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав- и свобод человека и гражданина», подчиненные прокуроры должны «конкретными и систематическими действиями реализовывать приоритетное направление -соблюдение прав и свобод человека и гражданина... акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина» (пп. 7, 7.1)1.
Принятый в 2002 г. Гражданский процессуальный кодекс России-' ской Федерации2 пошел по пути сужения полномочий прокурора по защите прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве, изменив соответствующим образом круг и содержание его полномочий и основания участия в гражданском процессе. Как показала практика применения ГПК, такой подход законодателя снижает возможность защиты прокурором прав и законных интересов граждан, препятствуя строгому соблюдению законности и предупреждению правонарушений. Так, проведенный Научно-исследовательским институтом Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации анализ докладных записок прокуратур субъектов Российской Федерации свидетельствует о снижении числа заявлений прокуроров в защиту несовершеннолетних граждан и неопределенного круга лиц. До настоящего времени сложно решаются вопросы при предъявлении исков в защиту
1 Законность. 2008. № 3.
2 Далее - ГПК РФ.
4 прав и законных интересов граждан, находящихся в служебной зависимости от ответчика, в отпуске по уходу за ребенком, проживающих в отдаленной местности, малоимущих граждан и др. Основной причиной снижения числа заявлений прокуроров в интересах граждан явились случаи отказа судей в их принятии со ссылками на ст. 45 ГПК РФ в связи с недоказанностью уважительности причин невозможности гражданина самому защищать свои права и интересы.
Федеральным законом от 05.04.2009 г. № 43- ФЗ «О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»1, ч. 1 ст. 45 ГПК РФ дополнена абзацем вторым, в соответствии с которым обоснование уважительности причин невозможности самостоятельного обращения гражданина в суд за защитой своих прав и законных интересов не распространяется на заявления прокурора в защиту социальных прав граждан (на труд, пенсионное
обеспечение, охрану здоровья, материнства и детства, медицинскую
і помощь, образование, благоприятную окружающую среду, а также на
жилище в государственном и муниципальном фондах).
Безусловно, в современных условиях российской действительности, характеризующихся массовыми нарушениями прав работников, несовершеннолетних, пенсионеров и др., указанное дополнение является действенным шагом на пути к обеспечению полноценной защиты прокурором прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве. И все же новая редакция ч. 1 ст. 45 ГПК РФ не позволяет решить все принципиально важные вопросы по рассматриваемой проблеме. Например, каковы критерии уважительности причин невозможности самостоятельного обращения гражданина в суд за защитой своих прав и интересов, каково процессуальное положение прокурора как лица, участвующего в деле в гражданском судопроизводстве?
Решение указанных и ряда других не менее важных вопросов обу-
1 Собр. законодательства Российской Федерации. 2009. № 14. Ст. 1578.
5 словливает необходимость проведения теоретико-практического исследования в данном направлении. Ведь именно доктрина призвана систематизировать имеющиеся знания о деятельности прокурора по защите прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве, теоретически осмыслить их и предложить практике качественно новые, соответствующие целям и функциям прокуратуры на современном этапе пути совершенствования.
Изложенное позволяет утверждать, что обращение к исследованию вопросов защиты прокурором прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве не случайно. Пррблема является актуальной, имеет большое теоретическое и практическое значение.
Степень разработанности темы исследования. Отдельные аспекты защиты прокурором прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве рассматривались в трудах ученых-процессуалистов М.А. Викут, А.А. Власова, Р.Е. Гукасяна, М.А. Гурви-ча, Р.Ф. Каллистратовой, Н.М. Коршунова, М.К. Треушникова, Д.М. Чечота, К.С. Юдельсона и др., а также ученых - представителей прокурорского надзора В.Г. Бессарабова, Ю.Е Винокурова, Е.А. Мироновой, В.П. Рябцева, А.Ф. Смирнова, А.Г. Халиулина и др.
Работами, в которых проведен более детальный анализ вопросов участия прокурора в гражданском судопроизводстве по делам о защите прав и законных интересов граждан, можно считать диссертационные исследования А.А. Титовой, Т.Н. Масловой, М.В. Гадиятовой, А.А. Сергиен-ко, В.Ю. Шобухина, Е.Н. Мозымовой, Е.Б. Минжуровой и др.
Вместе с тем исследования вышеуказанных, а также других авторов охватывают далеко не все проблемы защиты прокурором прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве. Кроме того, в последнее время законодательная база в данной сфере была изменена и дополнена, соответственно часть исследований уже устарела.
Указанные обстоятельства ставят перед юридической наукой за-
дачу проведения дальнейших исследований проблем защиты прокурором прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования являются получение целостного представления о деятельности прокурора по защите прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве, а также выявление проблем, существующих в данном направлении, и выработка предложений по их решению.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
проанализировать историю возникновения и развития законодательства об участии прокурора в гражданском судопроизводстве дореволюционной России и в советском гражданском процессуальном законодательстве;
определить процессуальное положение прокурора по ГПК РФ;
исследовать характер полномочий и основания участия прокурора в гражданском судопроизводстве;
изучить вопросы, связанные с организацией деятельности прокурора по защите прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве;
выявить пробелы в нормах гражданского процессуального законодательства, регулирующих деятельность прокурора по защите прав и законных интересов граждан, и выработать рекомендации, направленные на их совершенствование.
Объектом исследования является комплекс правоотношений, возникающих в процессе реализации прокурором полномочий по защите прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве.
Предмет исследования составляют нормы действующего законодательства о прокуратуре, гражданского процессуального законодательства России и международных правовых актов, регулирующие деятельность прокурора по защите прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве, а также научные исследования, судебная и
7 прокурорская практика в указанной сфере.
Методологическую основу работы составили: всеобщий метод познания - материалистическая диалектика; общенаучные методы исследования - исторический и логический, анализа и синтеза," дедукции и индукции; частнонаучные методы - логико-формальный, системного анализа.
Использование всеобщего диалектического метода познания позволило автору рассмотреть вопросы защиты прокурором прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве во взаимозависимости с другими институтами и направлениями деятельности прокуратуры.
Посредством сравнительно-правового метода познания выявлены имеющиеся противоречия в определении процессуального положения прокурора как лица, участвующего в рассмотрении и разрешении гражданских дел судами общей юрисдикции.
Нормативно-логический метод использовался при изучении норм гражданского процессуального законодательства, в том числе актов Генеральной прокуратуры РФ, разъяснений Верховного Суда РФ и др.
Нормативно-правовую и эмпирическую базу исследования образуют международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, действующее гражданское процессуальное законодательство, Закон «О прокуратуре РФ», приказы Генеральной прокуратуры РФ.
В диссертации использованы материалы судебной и прокурорской практики, касающиеся предмета исследования, определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, а также личный опыт работы автора в должности прокурора Алданского района Республики Саха (Якутия).
Теоретическая база исследования. Разработка основных вопросов исследования основана на научных трудах представителей науки гражданского процессуального права, в частности, А.А. Власова, Р.Е. Гукасяна, М.А. Гурвича, Р.Ф. Каллистратовой, Н.М. Коршунова, А.Ф.
8 Клейнмана, М.К. Треушникова, В.Ф. Тараненко, Л.В. Тумановой, Д.М. Чечота, М.С. Шакарян, К.С. Юдельсона, В.В. Ярковаи др.
Из работ ученых в области прокурорского надзора были использованы труды В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, А.Ю. Винокурова, Е.А. Мироновой, В.П. Рябцева, А.Ф. Смирнова, А.Г. Халиулина и др.
Научная новизна, диссертации заключается в том, что она представляет собой комплексное исследование проблем защиты прокурором, прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве с учетом последних изменений гражданского процессуального законодательства. В результате проведенного исследования автором:
определено содержание правового статуса прокурора как лица, участвующего в деле в гражданском судопроизводстве;
предложено авторское определение оснований вступления прокурора в гражданский процесс и их классификация;
выделены основные направления организации деятельности прокурора, направленные на повышение эффективности защиты прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве;
доказана необходимость предоставления прокурору более широких полномочий по обращению в суд в защиту прав и законных интересов граждан, а также внесению представлений на незаконные и необоснованные судебные решения;
выдвинуты предложения по совершенствованию законодательной регламентации полномочий прокурора по защите прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве.
Новизну диссертационного исследования отражают следующие положения, выносимые на защиту:
1. История становления законодательного регулирования деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве свидетельствует о том, что повышение эффективности выполнения возложенных на орга-
9 ны прокуратуры задач по защите прав и законных интересов граждан требует предоставления прокурору более широких полномочий по вступлению в процесс и внесению представлений на незаконные и необоснованные постановления судов общей юрисдикции.
2. Статус прокурора в гражданском судопроизводстве носит слож
ный, комплексный характер, в котором элементы статуса представителя
государства сочетаются с элементами статуса истца.
3. Основания участия прокурора в гражданском судопроизводстве
можно определить как необходимые и достаточные условия для вступ
ления прокурора в гражданский процесс. Среди них следует различать,
во-первых, правовые основания - норму закона, предусматривающую
случаи, при которых прокурор может или должен вступить в граждан
ский процесс; во-вторых, фактические основания - обстоятельства, об
ладающие характеристиками, указанными в норме закона, и позволяю
щие прокурору применить эту норму и вступить в гражданский процесс.
Указанные основания участия прокурора в гражданском процессе представляют собой единое целое и обусловливают необходимость участия прокурора в гражданском судопроизводстве.
4. Уточнено содержание обязательных и факультативных оснований
участия прокурора в гражданском процессе.
В содержание факультативных оснований входит волеизъявление прокурора, которое можно считать субъективным основанием участия прокурора в гражданском процессе. Обязательным основаниям участия прокурора в гражданском процессе не присуще наличие волеизъявления прокурора. В их содержании доминирует воля государства, выраженная в норме закона.
5. Устранению коллизии норм ГПК РФ (ч. 3 ст. 45) и Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации» (ч. 3 ст. 35), а также
обеспечению надлежащей защиты прокурором прав и законных интере
сов граждан в гражданском судопроизводстве и достижению его целей
10 будет способствовать наделение прокурора правом на обращение в суд
с заявлением, а также вступление в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав и охраняемых законом интересов граждан.
6. Отсутствие в ГПК РФ специальной нормы, предоставляющей суду
право привлекать прокурора к участию в деле для дачи заключения, не
способствует обеспечению глубины и всесторонности рассмотрения де
ла и достижению целей гражданского судопроизводства. В связи с этим,
предлагается дополнить ст. 45 ГПК РФ п. 4 следующего содержания:
«4. Прокурор вступает в процесс, если необходимость его участия в данном деле была признана судом».
Соблюдение интересов общества и государства обусловливает необходимость наделения прокурора правом дачи заключения по делам о защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц, в том числе возбужденным не по его инициативе. В связи с этим, ч. 3 ст. 45 ГПК РФ после слов «дает заключение по делам» предлагается дополнить словами «о защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц» - и далее по тексту.
Восстановлению баланса между принципом диспозитивности гражданского процесса и закрепленными в ст. 2 ГПК РФ задачами гражданского судопроизводства будут способствовать:
предоставление прокурору права вносить представления на не вступившие в силу судебные решения независимо от того, участвовал он в рассмотрении дела или нет;
предоставление Генеральному прокурору Российской Федерации и его заместителям, прокурорам республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) право истребовать из соответствующих судов гражданские дела для разрешения вопроса о наличии оснований для внесения представления в порядке надзора;
предоставление Генеральному прокурору Российской Федерации
и его заместителям, прокурорам республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) права вносить представления на вступившие в законную силу судебные решения независимо от того, участвовал в данном деле прокурор или нет.
9. Успешное решение органами прокуратуры задач по защите прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве предполагает повышение внимания к организационному аспекту своей деятельности, ключевым направлением которого, должно стать комплексное использование разнообразных мер организационного порядка и современных информационных технологий.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования определяется возможностью использования ее выводов и предложений:
в правотворческой деятельности по совершенствованию норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих деятельность прокурора по защите прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве, а также в практической деятельности судов, осуществляющих применение указанных норм;
при разработке органами прокуратуры конкретных мер, направленных на повышение эффективности деятельности прокурора по защите прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве;
в целях дальнейшей доктринальной разработки вопросов защиты прокурором прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве, а также в педагогической деятельности, подготовке учебников, лекций, учебных пособий и методических материалов для юридических образовательных учреждений.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена в отделе проблем участия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве, прокурорского надзора за исполнением
12 законов в исполнительном производстве и в сфере административных правонарушений Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Теоретические выводы и практические рекомендации диссертации используются в деятельности прокуратуры Республики Саха (Якутия) при подготовке исковых заявлений в защиту прав и законных интересов граждан, а также в учебном процессе Юридического института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации при преподавании курса «Гражданский процесс» и спецкурса «Участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве».
Основные теоретические положения и научно-практические рекомендации диссертации изложены автором в пяти научных публикациях, а также обсуждены на научно-практических конференциях: «Право на защиту прав и свобод человека и гражданина (к 15-летию Конституции Российской Федерации и 60-летию принятия Всеобщей декларации прав человека)» (Москва, 2008), «Актуальные проблемы защиты прав человека в России» (Москва, 2009), «Теория и практика правопорядка в современных условиях» (Москва, 2009).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Становление законодательства об участии прокурора в гражданском судопроизводстве дореволюционной России
Прокуратура прошла в своем развитии три основных этапа, которым соответствуют ее качественно различные типы: дореформенная прокуратура (1722 - 1864 гг.), пореформенная прокуратура (1864 - 1917 гг.), советская прокуратура - с 1922 г. После распада СССР прокуратура вступила в четвертый период развития, начало которого отмечено дискуссией о месте прокуратуры в системе государственных органов и ее функциях.
В советское время отсчет истории прокуратуры России связывали с 28 мая 1922 года, когда Всероссийский центральный исполнительный комитет учредил государственную прокуратуру. При этом забывалось напрочь многовековое прошлое нашего государства, с которым связана история прокуратуры. Но положение изменилось с появлением Указа Президента РФ от 29.12.1995 г. № 1329 «Об установлении Дня работника прокуратуры Российской Федерации», в котором официальная дата учреждения прокуратуры устанавливается с 12 января, что связано с учреждением 12 января 1722 года прокуратуры Петром I.
Исследованиям по истории Российской прокуратуры посвящены работы многих ученых: А.Г. Звягинцева, Ю. Г. Орлова, В.Г. Бессарабо-ва и А.Н. Савенкова и других1. В этих работах показывается деятельность прокуроров дореволюционной России, советских прокуроров и прокуроров современной России. Обширная научная литература существует по истории прокуратуры советского периода.
На наш взгляд, следует признать недальновидными попытки некоторых авторов вычеркнуть из истории прокуратуры определенные периоды или представить их в темных тонах. Для определения отрицательных и положительных моментов деятельности данных органов, необходимо изучение любого опыта. Руководствуясь данными соображениями, считаем логичным и необходимым проведение в рамках настоящего исследования анализа истории становления и развития законодательства в области участия прокурора в гражданском судопроизводстве дореволюционного и советского периодов.
Прокуратура как самостоятельный государственный институт была учреждена Петром I в 1722 г. Указ Петра от 12 января 1722 г. гласил: «Быть при Сенате генерал-прокурору». Прокуратура задумывалась Петром как надзирающий орган за правопорядком, деятельностью государственных органов, как «око государево». Предполагалось, что генерал-прокурор должен стоять на страже интересов императора, государства, церкви и всех граждан, которые не могут в достаточной степени защитить свои интересы1.
Учреждению прокуратуры предшествовало создание Петром I должности фискала, послужившей прообразом прокурорского надзора.
Термин «фискал» был известен еще с древних времен, а именно со времен Древнего Рима. Фискалы выполняли обязанности юрисконсультов и поверенных казны. По поручению прокураторов они выступали в суде в процессах, касавшихся имущества императора. В средние века и в новое время фискалы, в той или иной форме, встречаются в различных странах Европы: в Германии, в Италии, в Испании и в др. Фискалы продолжали существовать в XVIII - XIX веках, а в Испании и сегодня прокуратура именуется фискалатом. В Европе фискалы чаще всего выступали в качестве адвокатов по гражданским и уголовным делам и как защитники, и как обвинители; в некоторых случаях они получают и права надзора за розыском и следствием, а также право опротестования судебных решений.
Указ о Правительствующем Сенате был издан 22 февраля 1711 г., а уже указы от 2 и 5 марта того же года учредили должность фискалов. Глава фискалов - обер-фискал состоял при Сенате, но назначался непосредственно царем.
Задолго до создания прокуратуры Петр I наделял правами надзора отдельных должностных лиц. Указом от 15 ноября 1715 г. он учреждает должность «генерального ревизора или надзирателя указов» с назначением на нее В. Зотова, который должен был присутствовать на заседаниях Сената, контролировать ведение протокола, получать подписанные сенаторами копии указов.
Таким образом, институт фискалов послужил прообразом прокуратуры. Однако продолжающиеся казнокрадство, взяточничество, другие злоупотребления высших должностных лиц, в том числе сенаторов, волокита и нераспорядительность требовали создания постоянного и надежного органа надзора.
Петр I изучал устройство прокуратуры Швеции, Франции, рассматривал предложения о создании подобного государственного органа, поступавшие от различных авторов. К заслугам Петра I можно отнести то, что он, не копируя ни один из зарубежных образцов, сам разработал закон и 12 января 1722 г. учредил прокуратуру. При этом он наделял личный состав большими полномочиями.
Первым генерал-прокурором 18 января император назначил Павла Ивановича Ягужинского, а первым обер-прокурором Г. Скорнякова-Писарева. Уже сам выбор П.И. Ягужинского - любимца Петра I, показывал, какое чрезвычайное значение придавалось новой должности главы прокурорского надзора. От природы умный и даровитый, для своего времени достаточно образованный, энергичный и деятельный, Ягужин-ский, по единогласному свидетельству современников, был вполне способен успешно исполнять возложенные на него важные государственные обязанности, которые делали его посредствующим звеном между Монархом и управлением.
Петр I доверял Ягужинскому и, называя его своим «оком», говорил: «если что-нибудь осмотрел Павел, то я знаю «что так верно, как будто бы я сам видел». Представляя его перед отъездом в Астрахань сенату, состоящему из высших Государственных сановников, Петр весьма внушительно сказал сенаторам: «вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания, что он за благо рассудит, то вы делайте, и хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и го- . сударственным выгодам, вы, однакож, то исполняйте и, уведомив меня том, ожидайте моего повеления»1.
В Указе Петра от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора» 1722 г. говорилось: «И понеже сей чин - яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно посту-пать, ибо перво на нем взыскано будет» . Сохранилось пять редакций «Должности». Каждая из них имеет поправки и обширные вставки, сделанные рукой императора, что свидетельствовало о том, что Петр I придавал этому органу надзора очень большое значение.
Советское законодательство об участии прокурора в гражданском судопроизводстве
В первые годы становления Советской власти функции надзора за соблюдением законности распределялись между рядом органов: ВЦИК, СНК, Наркомюстом, Рабоче-крестьянской инспекцией, местными Советами, ВЧК и другими. Однако, укрепление государства, переход к мирной жизни, развитие гражданского оборота, введение новой экономической политики побуждали к совершенствованию и созданию наиболее оптимальных органов государственной власти, государственного управления, иных властных структур.
Декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР от 17 ноября 1917 г. № 1 «О суде» ликвидировал институт прокурорского надзора вместе со всеми царскими судебными учреждениями (судебная система, следственный аппарат, адвокатура)1. «Декрет «О суде» относится к законодательным актам, которыми проводились в жизнь идеи Маркса - Энгельса - Ленина о государстве. Суть их в следующем: победивший пролетариат не может просто овладеть государственной машиной и пустить ее в ход для собственных целей, как это делали до него господствующие классы или соперничающие с ними группы; не может потому, что буржуазная государственная машина является политическим орудием порабощения трудящихся. Для того чтобы удержать власть, пролетариат должен уничтожить («сломать», «разбить», «разрушить»,- «взорвать») это орудие классового господства буржуазии и заменить старый государственный аппарат новым для перехода от буржуазной демократии к демократии пролетарской»2.
Дореволюционная прокуратура упразднялась без замены ее новой советской прокуратурой. Совнарком рассматривал прокуратуру именно как рутинный угнетательский орган, функции которого могли выполняться новым государственным аппаратом и без нее.
Последующий опыт доказал несостоятельность представлений «революционеров» о судьбе государства после революции. Необходимость обеспечения законности в деятельности органов молодой Советской республики поставила вопрос о создании прокуратуры как органа, главной задачей которого является надзор за соблюдением законности, с тем, чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом.
Равноценной замены дореволюционной прокуратуры новой советской прокуратурой не было до 1922 года. Это и понятно. Дореволюционная прокуратура, функции которой почти целиком исчерпывались надзором за расследованием преступлений и поддержанием обвинения в судах, являлась по существу организационным придатком к следственным и судебным органам. В новом советском государственном аппарате такой прокуратуре не могло быть места, и она была ликвидирована.
Декретами о суде, принятыми в 1918 году СНК и ВЦИК, иными правовыми актами делались попытки решить проблему выполнения функций упраздненной прокуратуры другими органами, поскольку они были необходимы новому государству. Однако ни один из новых органов не мог в полной мере заменить или взять на себя все функции прокуратуры.
Советская прокуратура была создана 28 мая 1922 года, когда М.И. Калинин как председатель ВЦИКа подписал «Положение о прокурорском надзоре». В Положении указывалось, что прокуратура учреждается «в целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интере ратуру надзор за законностью судебной деятельности, в т.ч. и по гражданским делам: органы прокуратуры республик получили право опротестования в кассационном и надзорном порядке всех выносимых судами приговоров, решений и определений судов союзных республик.
Положение о судоустройстве РСФСР, утвержденное ВЦИК 19 ноября 1926 г., к числу основных функций прокуратуры также относило «участие в гражданском процессе в целях ограждения интересов государства и трудящихся».
В соответствии с названными Основами Прокуратура РСФСР создавалась в составе Наркомата юстиции во главе с наркомом юстиции, который являлся одновременно и Прокурором республики. В составе НКЮ был образован отдел прокуратуры, подчиненный непосредственно Прокурору республики. Один из помощников Прокурора республики возглавлял военные прокуратуры. В непосредственном подчинении Прокурора республики находились губернские прокуроры, которые не подчинялись местным властям. В уездах действовали помощники губернских прокуроров.
Таким образом, с момента образования прокуратура была централизованна лишь в пределах союзных республик. Централизация же в пределах СССР была осуществлена значительно позднее.
Задача обеспечения единой законности требовала закрепления таких принципов организации и деятельности прокуратуры, как единство, централизация, независимость от местных органов власти и управления.
Положение о судоустройстве РСФСР, утвержденное ВЦИК 19 ноября 1926 г., к числу основных функций прокуратуры также относило «участие в гражданском процессе в целях ограждения интересов государства и трудящихся».
В соответствии с названными Основами Прокуратура РСФСР создавалась в составе Наркомата юстиции во главе с наркомом юстиции, который являлся одновременно и Прокурором республики. В составе НКЮ был образован отдел прокуратуры, подчиненный непосредственно Прокурору республики. Один из помощников Прокурора республики возглавлял военные прокуратуры. В непосредственном подчинении Прокурора республики находились губернские прокуроры, которые не подчинялись местным властям. В уездах действовали помощники губернских прокуроров.
Таким образом, с момента образования прокуратура была централизованна лишь в пределах союзных республик. Централизация же в пределах СССР была осуществлена значительно позднее.
Задача обеспечения единой законности требовала закрепления таких принципов организации и деятельности прокуратуры, как единство, централизация, независимость от местных органов власти и управления.
Основания и формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве
В юридической литературе отсутствует единое мнение по вопросу понятии и содержании оснований участия прокурора в гражданском процессе. Некоторые авторы полагают, что в качестве оснований уча стия прокурора в гражданском процесс выступают цели и задачи, кото рые преследует прокурор - защита законных интересов физических и юридических лиц и государства. Эту точку в общем виде высказали В.Н. Бельдюгин и Д.В. Швейцер, по мнению которых под основаниями участия прокурора в гражданском процессе следует понимать задачи правосудия по гражданским делам1.
Конкретизируя указанный подход, А.Ф. Клейнман высказал мнение, о том, что «основанием для вступления прокурора в гражданский процесс является необходимость охраны и защиты интересов трудящихся масс» .
В.Н. Щеглов писал, что «основанием для предъявления иска прокурором и для его вступления в дело в любой стадии процесса является необходимость охраны государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан»3.
Однако, как представляется, цели и задачи прокурора сами по себе не могут служить основанием для вступления в гражданский процесс. Как справедливо отмечает М.В. Гадиятова, «цель, которую преследует прокурор своим участием в процессе, нельзя рассматривать в качестве основания его участия, так как, во-первых, в основе участия прокурора в процессе лежит не просто волеизъявление прокурора на участие в деле для достижения целей прокуратуры, а предусмотренные законом случаи его участия в процессе, и, во-вторых, цели деятельности прокурора регламентированы в правовой норме»1.
Цель служит критерием, по которому оцениваются фактические обстоятельства для принятия решения о необходимости участи прокурора в гражданском процессе. Будучи закреплена в законе, цель входят в содержание оснований участия прокурора в гражданском судопроизводстве, являясь их неотъемлемым компонентом, но не подменяет и не заменяет собой этих оснований.
В юридической литературе была высказана также близкая к вышеуказанной точка зрения, согласно которой основаниями участия прокурора в гражданском процессе следует считать его функции. Эта точка зрения была высказана К.С. Юдельсоном, писавшим, что «основания участия прокурора в гражданском процессе всегда едины - осуществление законоохранительной функции»2.
Термин «функция» несет в себе смысловую нагрузку значения, назначения чего-либо3, в то время как основание определяется как причина, повод, которые объясняют, оправдывают что-либо4. Основания участия прокурора в гражданском процессе выступают в качестве причины, которые обуславливают необходимость совершения прокурором указанных в гражданском процессуальном законе действий и исполнение им своих функций. Смешение указанных понятий, на наш взгляд, методологически ошибочно.
Достаточно распространенной в российской юридической литературе является позиция, согласно которой основания участия прокурора в гражданском процессе — это соответствующие положения закона.
Эта точка зрения разделяется рядом российских ученых-юристов. Так, С.А. Иванова, комментируя положения ст. 45 ГПК РФ, пишет: «Основанием участия в гражданском процессе прокурора является прямое указание закона по ряду дел»1. Аналогичным образом определяет основания участия прокурора в гражданском процессе М.Ю. Крутиков2.
Несколько по иному подходит к раскрытию понятия оснований участия прокурора в гражданском судопроизводстве М.В. Гадиятова. По ее мнению «основанием участия прокурора при рассмотрении гражданских дел судами является закон в широком смысле слова или случаи, указанные в законах и других нормативных правовых актах, предусматривающих участие прокурора в гражданском процессе»3.
На наш взгляд, определению М.В. Гадиятовой присущая некоторая неопределенность и неточность. Во-первых, не вполне ясно, что означают слова «закон в широком смысле», к тому же закон сам по себе не может выступать в качестве основания участия прокурора в гражданском процессе. Наличия одного закона недостаточно для вступления прокурора в гражданский процесс. Должны также иметься какие-либо факты, позволяющие применить соответствующую норму закона и вступить в гражданский процесс. Во вторых, трудно согласиться с тем, что основаниями участия прокурора в гражданском процессе следует признать «случаи, указанные в законах и других нормативных правовых актах», поскольку никакой иной нормативный правовой акт, кроме закона, не может определять основания участия прокурора в гражданском су допр оизв о детве.
Рассмотренные выше три подхода к определению понятия оснований участия прокурора в гражданском процессе попыталась объединить Т.Н. Маслова, по мнению которой «под основанием участия прокурора в гражданском судопроизводстве понимается та цель, которую преследует прокуратура своим участием в процессе, т.е. осуществление зако-ноохранительной функции. Эта цель выражена в правовой норме. Определяя конкретнее, необходимо полагать, что правовым основанием участия прокурора в процессе являются законы и другие правовые нормы, предусматривающие участие прокуратуры в гражданском процессе. Правовые нормы всегда целенаправленны. Следовательно, правовым основанием участия прокурора в гражданском процессе являются правовые нормы, в которых указаны задачи прокуратуры в процессе, а именно: защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства»1.
Вопросы организации деятельности прокурора по защите прав и за конных интересов граждан в гражданском судопроизводстве
Успешное решение задач по защите прав и законных интересов граждан, предполагает повышение внимания к организационному аспекту своей деятельности. На это нацеливает и Приказ Генпрокуратуры РФ от 02.12.2003 г. № 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве»1, который потребовал от органов прокуратуры принятия дополнительных конкретных мер по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе для решения задач укрепления законности, защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований с учетом требований нового процессуального законодательства. Приказ предписывает прокурорам субъектов Российской Федерации, а также приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам, а также их заместителям принимать личное участие в рассмотрении судами гражданских дел, имеющих особое значение для защиты интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
В научной литературе понятие «организация» рассматривается неоднозначно: или как какое-либо учреждение, организация, т.е. объект. В других случаях организацию отождествляют с процессом.
В настоящем диссертационном исследовании организация будет рассмотрена как определенный сложный вид деятельности в органах прокуратуры, основным содержанием которой является упорядочение, налаживанием эффективного функционирования их деятельности.
Важным организационным аспектом деятельности прокурора по защите прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве является своевременное реагирование прокурором на факты на- рушения прав и законных интересов граждан, для чего прокурор должен обладать соответствующей информацией.
Информация может поступать к прокурору по различным каналам: это заявления, жалобы и обращения граждан, учреждений и организаций о нарушении закона; сообщения средств массовой информации, поступающие в прокуратуру, в том числе по требованию прокуроров; материалы и статистические данные, отчеты о состоянии законности и о борьбе с преступностью правоохранительных органов; данные уголовных, гражданских, административных дел, судебной статистики; сведения о проводившихся ревизиях и проверках, выполненных контролирующими органами, и по другим каналам.
Получая информацию и усматривая, что в ней содержатся данные о нарушении закона, прокурор вправе входить на территорию и в помещения поднадзорных ему организаций, учреждений и предприятий, иметь доступ к документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей информацией о фактах нарушения. Кроме того, прокурор вправе требовать от руководителей и других должностных лиц предоставления ему необходимых материалов, документов, статистических данных и иных сведений, необходимых для проведения проверки.
Хотя в ст. 22 Закона о прокуратуре и говорится о том, что прокурор может требовать предоставление ему указанных выше документов не только от руководителей, но и от других должностных лиц указанных органов, прокуроры предъявляют данное требование, как правило, к руководителям или иным лицам, их замещающим. Предъявление подобного требования к другим должностным лицам, минуя руководителей органов, явилось бы нарушением правил субординации.
Применяя полномочие истребования документов, прокурор обращается к руководителю и иным должностным лицам не того объекта проверки, где он находится или имеет доступ к его документам, а к другим органам, организациям, учреждениям, чьи документы, материалы, статистические и иные сведения необходимы прокурору для установления и доказывания правонарушения на других объектах. Руководствуясь ст. 6 Закона о прокуратуре статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функции, представляются по требованию прокурора безвозмездно.
В тоже время согласно п. 15 Приказа ГП РФ № 195 от 07.12.2007 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурору предписано «при проведении плановых, внеплановых проверок исключить случаи истребования излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверки с выходом на место».
Прокурор вправе вызывать должностных лиц и граждан в прокуратуру или в иное место своего нахождения для истребования объяснения по поводу нарушения закона. Обычно прокурорами истребуют письменные объяснения указанных лиц, которые приобщаются к материалам проверки.
В соответствии с п. 4 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ» требования прокурора подлежат безусловному исполнению в установленный срок, причем должностные лица, органы управления, руководители учреждения, организации, предприятия, в том числе коммерческих и некоммерческих организаций, обязаны приступить к исполнению требований прокурора по проведению проверок и ревизий незамедлительно.
Получение нужной информации обеспечивается также тем, что прокурор имеет право присутствовать на заседаниях представительных и исполнительных органов государственной власти соответствующего уровня, органов местного самоуправления (ст. 7 ФЗ «О прокуратуре РФ»).
Необходимо подчеркнуть, что названными полномочиями пользуются как прокурор, так и его заместители и помощники.
Постоянный анализ, обобщение поступающей информации дают возможность прокурору правильно определить, где и по каким вопросам чаще допускаются нарушения законности, правильно избрать формы прокурорского реагирования для устранения и предупреждения законности.
Целенаправленного анализа и обобщения поступающих материалов и ее эффективной организации требует от прокуроров в своих приказах Генеральный прокурор Российской Федерации. Так, в приказе № 195 от 07.12.2007 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» предлагается «систематически анализировать состояние законности, изучать прокурорскую и правоприменительную практику, определять актуальные проблемы, вносить предложения по их разрешению»1.
Похожие диссертации на Защита прокурором прав и законных интересов граждан в российском гражданском судопроизводстве
