Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретически и правовые вопросы участия прокурора в современном гражданском судопроизводстве 16
1.1. Роль и значение участия прокурора в гражданском судопроизводстве на современном этапе 16
1.2. Проблемы определения правового статуса прокурора в современном гражданском судопроизводстве 35
1.3. Правовые основы и формы участия прокурора в современном гражданском судопроизводстве 42
1.4. Соотношение системы органов судебной власти и органов прокуратуры Российской Федерации 61
ГЛАВА 2. Теоретические основы организации обеспечения участия органов прокуратуры в гражданском судопроизводстве 70
2.1. Понятие и сущность управления и организации деятельностью по обеспечению участия органов прокуратуры в гражданском судопроизводстве
2.2. Проблемы организации обеспечения участия органов прокуратуры в современном гражданском судопроизводстве 84
ГЛАВА 3. Прикладные аспекты организации обеспечения участия прокурора в гражданском судопроизводстве: на примере прокуратуры города (района) 102
3.1. Управление деятельностью по обеспечению участия прокурора города (района) в гражданском судопроизводстве 102
3.2. Особенности организации деятельности прокурора, участвующего в гражданском судопроизводстве 116
Заключение 142
Список использованной литературы
- Проблемы определения правового статуса прокурора в современном гражданском судопроизводстве
- Соотношение системы органов судебной власти и органов прокуратуры Российской Федерации
- Проблемы организации обеспечения участия органов прокуратуры в современном гражданском судопроизводстве
- Особенности организации деятельности прокурора, участвующего в гражданском судопроизводстве
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На современном этапе формирования правового государства судебная защита, как конституционная гарантия реализации права, является наиболее действенным способом восстановления нарушенных прав, свобод, законных интересов человека, общества и государства.
Конституция Российской Федерации провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью и, исходя из того, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов и обеспечиваются правосудием, возлагает на государство обязанность признавать, соблюдать и защищать эти права и свободы и охранять достоинство личности.
Значимость судебной защиты гражданских прав обусловлена рядом важнейших обстоятельств. В первую очередь следует отметить её направленность на защиту чести и достоинства, жизни и здоровья, личной свободы и имущества граждан. Во-вторых, она в максимальной степени обеспечивает достижение истины и справедливости. И, наконец, гарантирует применение мер государственного принуждения при восстановлении нарушенных или ущемленных прав и интересов.
В настоящее время для большинства граждан обращение в суд сопряжено с серьезными материальными затратами, поскольку услуги адвоката и госпошлина при подаче исковых заявлений составляют весьма значительную сумму. А повсеместно создаваемые общественные организации не обладают той широтой полномочий по выявлению и установлению фактов правонарушений как органы прокуратуры Российской Федерации. В этих условиях прокуратура оказалась фактически единственным органом, способным оказать квалифицированную бесплатную юридическую помощь гражданам и реально противодействовать нарушениям закона, исходящим от органов власти и хозяйствующих субъектов, восстановить нарушенные права заявителей, особенно тех, которые в силу тех или иных причин не могут сделать это самостоятельно.
В свою очередь произошедшие в последние два десятилетия коренные преобразования социально-экономического характера привели к резкому имущественному расслоению общества, что повлекло за собой неравенство сторон в сложившейся системе защиты нарушенных прав и свобод. Значительная часть населения нашего государства в силу тяжелого материального положения не может обратиться ни в суд, ни за получением квалифицированной юридической помощи. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве, как это было по ранее действующему законодательству, так и теперь, имеет важное значение, особенно для защиты социально незащищенных слоев населения.
Прокуратура Российской Федерации призвана охранять и защищать гарантированные Конституцией РФ права, свободы и законные интересы гражданина, общества и государства, и в современных условиях судебно-правовой реформы правозащитная деятельность прокуратуры занимает особое место в процессе реализации конституционных норм. Оптимальность достижения целей прокуратуры, решения задач конкретного надзорного или иного другого направления деятельности, их всесторонность и полноту, и как результат, эффективность деятельности органов прокуратуры должна быть обеспечена надлежащей организацией деятельности по реализации функций органов прокуратуры Российской Федерации.
При таких обстоятельствах теоретические и прикладные проблемы организации обеспечения участия прокурора в гражданском судопроизводстве приобретают особую актуальность и значимость, а реализация исследуемого направления становится в последние годы одним из приоритетных направлений правозащитной деятельности органов российской прокуратуры.
Актуальность темы исследования объясняется ее недостаточной научной разработанностью и настоятельной потребностью выработать в современных условиях новые представления об организации правозащитной деятельности по обеспечению участия прокурора в гражданском судопроизводстве на всех уровнях системы органов прокуратуры Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации полномочий прокурора в гражданском судопроизводстве, в ходе организации работы и управления этим процессом в системе органов прокуратуры.
Предметом диссертационного исследования выступает система правого регулирования отношений, возникающих в процессе реализации полномочий прокурора в гражданском судопроизводстве, проблемные ситуации, возникающие в ходе обеспечения участия прокурора в гражданском судопроизводстве, тенденции развития института участия прокурора и необходимых организационных мер, направленных на поддержание устойчивости системы органов прокуратуры и повышение эффективности работы.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является выявление наиболее важной и актуальной проблематики организационных аспектов обеспечения участия прокурора в гражданском судопроизводстве, формулирование теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства, а также организационному обеспечению деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве.
Указанная цель предопределила постановку и решение следующих задач:
– обобщить и привести в стройную систему накопленные теоретические знания в области обеспечения участия органов прокуратуры в гражданском судопроизводстве;
– проанализировать законодательные и иные нормативные правовые акты, в том числе организационно-распорядительные акты органов прокуратуры Российской Федерации, регулирующие участие прокурора в гражданском судопроизводстве;
– определить правовой статус прокурора в гражданском судопроизводстве;
– исследовать основания и формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве;
– конкретизировать пределы компетенции структурных подразделений органов прокуратуры Российской Федерации при реализации полномочий по организации обеспечения участия прокурора во всех стадиях гражданского судопроизводства;
– выявить правовые и организационные проблемы, возникающие в ходе реализации полномочий по обеспечению участия прокуроров в гражданском судопроизводстве;
– подготовить предложения, направленные на совершенствование нормативной базы, регламентирующей вопросы организации деятельности по обеспечению участия прокурора в современном гражданском судопроизводстве.
Методологическая основа исследования основана на совокупности общенаучных, частных и специальных методов познания. В качестве основного использовался общенаучный диалектический метод познания. В работе также применялись исторический, логический, системный, сравнительно-правовой, социологический, статистический методы исследования.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, организационно-распорядительные акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации, определяющие участие прокурора в гражданском судопроизводстве.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Значительный вклад в разработку общих проблем организации и управления в органах прокуратуры внесли: В.Г. Бессарабов, Д.Н. Булавин, И.Л. Бачило, Н.Н. Введенский, Ю.Е. Винокуров, А.Ю. Винокуров, С.И. Герасимов, Г.Ф. Горский, Е.Р. Ергашев, Б.М. Зезюлин, И.Я. Кливер, Ф.М. Кобзарев, Е.Е. Комлев, В.В. Кравчук, В.Г. Лебединский, В.Д. Ломовский, А.Е. Лунев, М.Н. Маршунов, В.Г. Мелкумов, В.И. Рохлин, В.П. Рябцев, Н.И. Сапожников, А.Ф. Смирнов, В.А. Спивак, В.М. Сырых, В.С. Тадевосян, В.И. Шинд, В.Ю. Шобухин, В.Б. Ястребов и другие ученые.
Вопросам обеспечения участия прокурора в гражданском судопроизводстве уделяли внимание: И.Д. Алиева, В.Н. Аргунов, Е.М. Артамонова, П.И. Бардин, Н.А. Васильчикова, М.А. Викут, Б.В. Виленский, А.А. Власов, М.В. Гадиятова, Р.Е. Гукасян, А.Г. Евшин, В.М. Жуйков, И.В. Заблоцкая, А.Г. Звягинцев, А.Л. Иванов, С.М. Казанцев, А.Х. Казарина, В.С. Каменков, С.Ю. Кац, А.Ф. Клейнман, В.В. Клочков, А.Ф. Козлов, Ю.В. Корулина, Ю.И. Лутченко, Ю.Г. Насонов, Т.Н. Маслова, Е.Н. Мозымова, Г.Л. Осокина, В.М. Перфильев, Л.А. Прокудина, А.А. Сергиенко, О.В. Смирнова, А.А. Титова, А.А. Ференс-Сороцкий, Д.М. Чечот, М.С. Шакарян, Н.П. Шарыло, Д.В. Швейцер, М.И. Эриашвили, К.С. Юдельсон, и другие авторы.
Эмпирическую основа исследования составили статистические данные отчетов, планы работы, справки, докладные записки, аналитические обзоры и другие материалы по вопросам организации деятельности органов прокуратуры за период с 2007 – 2010 г.г., отражающие состояние работы и результаты участия прокуроров в гражданском судопроизводстве, сосредоточенных в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Управлении Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе, прокуратурах Ленинградской, Калининградской, Смоленской, Брянской, Тульской, Ярославской и иных областей, Пермского края, республик Татарстан и Башкортостан, прокуратуре Санкт-Петербурга и другие субъекты Российской Федерации. Автор также опирался на результаты социологического исследования – проанкетировано 250 прокуроров – слушателей факультета повышения квалификации Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в функциональные обязанности которых входит организация обеспечения участия прокурора в гражданском судопроизводстве и 230 прокуроров – слушателей факультета повышения квалификации Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в функциональные обязанности которых входит осуществление надзора за исполнением законов и законностью правовых актов; результаты деятельности федеральных районных судов, а также судов субъектов Российской Федерации, входящих в Северо-западный федеральный округ. При подготовке диссертационного исследования анализировались социологические данные, полученные различными учеными и авторскими коллективами, материалы, опубликованные в средствах массовой информации, использовался личный опыт работы в качестве помощника прокурора по обеспечению участия прокурора в гражданском судопроизводстве.
Степень научной разработанности проблемы. В условиях судебно-правовой реформы проблемы организации обеспечения участия прокурора в современном гражданском судопроизводстве в научной литературе представлены не в полной мере. В последние годы проводились исследования, посвященные формам участия прокурора в гражданском процессе, участия прокурора в отдельных инстанциях судов общей юрисдикции (А.А. Сергиенко «Участие прокурора в рассмотрении граждански дел судами общей юрисдикции», М.В. Гадиятова «Участие прокурора при рассмотрении гражданских дел судами»), участию по отдельным категориям гражданских дел, по которым законодателем предусмотрено обязательное участие прокурора (Е.Н. Мозымова «Деятельность прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве», Е.М. Артамонова «Защита прокурором прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве», А.В. Гришин «Защита прокурором в гражданском судопроизводстве прав и законных интересов несовершеннолетних»), либо по общим вопросам деятельности прокурора по защите прав и законных интересов граждан (А.Л. Иванов «Защита прокурором прав и законных интересов граждан в российском гражданском процессе»). Вместе с тем общие вопросы организации, эффективных форм деятельности органов прокуратуры по обеспечению участия в гражданском судопроизводстве не рассматривались.
Исключением является диссертация О.В. Смирновой «Организационные и правовые основы совершенствования деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве», однако предметом исследования являлся Гражданский процессуальный РСФСР (далее – ГПК РСФСР), автор не рассматривал правовой статус прокурора в гражданском судопроизводстве, проблематику взаимодействия, создания правовых и организационных основ обеспечения участия прокурора в гражданском судопроизводстве.
Таким образом, указанные выше научные исследования не исчерпали круг существующих теоретических и прикладных проблем, а отдельные их положения продолжают носить дискуссионный характер и нуждаются в дальнейшей разработке.
Научная новизна исследования определяется системным подходом к анализу проблем теоретического и прикладного характера организации обеспечения участия прокурора в гражданском судопроизводстве, и состоит в разработке новой научной проблемы правовых и организационных основ обеспечения участия прокурора в гражданском судопроизводстве, имеющих существенное значение для теории прокурорского надзора, в связи с чем:
– определен правовой статус прокурора в гражданском судопроизводстве;
– определены и классифицированы организационные формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве, что позволяет проводить их научный анализ, выявлять проблематику и предлагать пути совершенствования, обеспечения эффективности участия прокурора в гражданском судопроизводстве;
– выявлены ключевые аспекты взаимодействия прокуроров одного уровня системы органов прокуратуры, вышестоящих и нижестоящих органов прокуратуры, территориальных и специализированных органов прокуратуры, позволяющие обеспечить эффективность правозащитной деятельности в гражданском судопроизводстве;
– установлены закономерности и тенденции формирования правовых и организационных основ участия прокурора в гражданском судопроизводстве;
– разработаны нормативно-правовые и организационные рекомендации по совершенствованию исследуемой деятельности.
По результатам исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1. Обеспечение участия прокурора в гражданском судопроизводстве в современных условиях является самостоятельным и одним из приоритетных (значимых) направлений правозащитной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации. Для создания условий эффективной реализации деятельности по названному направлению необходима надлежащая организация, в качестве важной составной части которой следует рассматривать взаимодействие различных уровней и субъектов системы органов прокуратуры Российской Федерации. В связи с тем, что в настоящее время указанное направление деятельности регулируется различными нормативными актами Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуроров субъектов, систематизированная нормативная правовая основа отсутствует, автором сформулировано и обосновано предложение о необходимости принятия специального Приказа Генерального прокурора Российской Федерации, регулирующего вопросы организации обеспечения участия прокурора в гражданском судопроизводстве, а также вопросы взаимодействия территориальных прокуратур Российской Федерации и специализированных прокуратур Российской Федерации.
2. Эффективному осуществлению прокурором правозащитной функции в гражданском судопроизводстве способствует наличие полномочий согласно особому правовому статусу – представителя государства, объем и характер, которых обусловлен формами участия прокурора. В развитие научных положений, традиционно выделяющих три формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве: 1) инициирование возбуждения гражданского дела судом в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; 2) вступление в процесс, начатый по инициативе иных лиц для дачи заключения; 3) обращение в суд о пересмотре судебных актов путем подачи апелляционных, кассационных, надзорных представлений; полагаем необходимым выделить и четвертую форму – обращение в суд о пересмотре вступивших в законную силу судебных актов ввиду вновь открывшихся обстоятельств.
3. Рассматривая обращение прокурора в суд с заявлением о возбуждении гражданского дела в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, пересмотре судебных актов, в том числе ввиду вновь открывшихся обстоятельств, в качестве акта прокурорского реагирования, применяемого по результатам прокурорско-надзорной деятельности органов прокуратуры, и, принимая во внимание, что действующий Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – ГПК РФ) не конкретизирует должностное лицо органов прокуратуры, уполномоченное на подписание вышеназванного обращения, полагаем, что таковым следует считать прокурора (руководителя органов прокуратуры) или его заместителя.
4. Эффективности реализации задач органов прокуратуры по защите прав человека, а также охраняемых законом интересов общества и государства будет способствовать наделение прокурора правом обращения о пересмотре решений, вынесенных мировыми судьями, в суде апелляционной инстанции, и решений, вынесенных федеральными судьями в суде кассационной инстанции, вне зависимости от участия по первой инстанции по категории дел, предусмотренных ч. 3 ст. 45 ГПК РФ.
5. В целях оптимизации деятельности и усиления роли органов прокуратуры по обеспечению участия в гражданском судопроизводстве предлагается следующий комплекс мер по совершенствованию действующего ГПК РФ:
– дополнить самостоятельной правовой нормой, определяющей процессуальный статус прокурора как представителя государства;
– дополнить самостоятельной правовой нормой, предписывающей заблаговременное предоставление информации прокурору о назначении гражданских дел, подлежащих рассмотрению с его участием;
– ч. 1 ст. 45 ГПК РФ дополнить «…. и, в случае защиты общественных интересов»;
– ч. 3 ст. 45 ГПК РФ дополнить «… по иным категориям споров, если это требует защиты прав, свобод граждан и законных интересов общества и государства»;
– исключить из ч. 3 ст. 45 ГПК РФ положение «неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела»;
– определить право суда инициировать привлечение к участию в деле прокурора по делам, представляющим особую сложность или социальную значимость;
– определить понятие и письменную форму заключения прокурора по гражданскому делу.
6. Успешное решение органами прокуратуры задач по защите прав, свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства в современном гражданском судопроизводстве вызывает необходимость создания организационно-технических условий, а именно внедрение информационно-коммуникационных технологий для реализации права на доступ к информации о деятельности судов, создание единой государственной информационной системы, а также обмен документами в электронном виде (электронная приемная) и использование видеоконференцсвязи.
Теоретическая значимость исследования заключается во всестороннем анализе проблем, возникающих в процессе организации деятельности органов прокуратуры по обеспечению участия в гражданском судопроизводстве, и разработке путей их разрешения. Полученные в процессе исследования результаты и основанные на них теоретические положения и выводы обеспечивают определение правового статуса прокурора в современном гражданском судопроизводстве, служат основой классификации форм рассматриваемого вида деятельности, что позволяет определить эффективные направления развития, способы и средства формирования правовых и организационных основ исследуемого направления деятельности, и могут служить основой для дальнейшего исследования проблемы.
Практическая значимость результатов исследования определяется возможностью использования сформулированных выводов и практических рекомендаций при подготовке научной, учебной и методической литературы, в процессе обучения работников органов прокуратуры в системе повышения квалификации, в учебном процессе ВУЗов Российской Федерации по юридическим специальностям, в практической деятельности прокуроров, реализующих правозащитную деятельность прокурора в гражданском судопроизводстве.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных автором работах, докладывались на межвузовских научных конференциях. Результаты проведенного исследования докладывались и обсуждались на кафедре прокурорского надзора и участия прокуроров в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, используются в учебном процессе указанного института, а также при разработке методических рекомендаций прокурорам городского (районного) звена.
Структура диссертации определена кругом исследуемых проблем, ее целями и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих 8 параграфов, заключения, списка литературы.
Проблемы определения правового статуса прокурора в современном гражданском судопроизводстве
Из вышеизложенного следует, что целями прокурорского надзора как специфической сферы государственной деятельности, определяющими роль и место прокуратуры в системе государственных органов, являются, во-первых, обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов; во-вторых, обеспечение единства и укрепления законности; в-третьих, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Таким образом, на органы прокуратуры возложена задача по охране и защите частных и публичных интересов, что особенно ярко проявляется в сфере гражданского судопроиз-водства24.
Необходимо понимать, что обращение в суд есть результат деятельности прокурора при осуществлении надзора в различных сферах правоотношений, которое в свою очередь необходимо рассматривать как завершающий этап прокурорско-надзорной деятельности в целях защиты прав граждан, интересов общества и государства, а также восстановление законности. Цели и задачи прокурора в гражданском процессе сформулированы в ст. 1 и главе 2 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», а также в ст. 2, 4, 45 ГПК РФ. При этом, как и у суда, конечные цели участия прокурора в деле полностью совпадают с конечными целями судопроизводства, сформулированными в нормах гражданского процессуального права. Промежуточные же целевые установки варьируются в зависимости от формы участия прокурора в процессе, вида производства, в котором он участвует, и особенностей конкретного дела.
Выполнение задач, возложенных законом на прокурора, направлено, в конечном счете, на достижение судебной защиты действительно нарушенных прав и охраняемых законом интересов субъектов процесса, охрану государственных и общественных интересов, укрепление законности и право порядка, предупреждение правонарушений, формирование уважительного отношения к праву и суду. При этом интерес прокурора в процессе не имеет материально-правового характера, а заключается в обеспечении исполнения норм действующего законодательства. Относительно конкретных частных задач прокурора в процессе, то они служат средством достижения более общей задачи - оказание содействия суду в правильном и своевременном рассмотрении дела, что соответствует понятию законности при осуществлении правосудия.
В этой связи представляется справедливым мнение Г.А. Жилина относительно того, что процессуальной функцией прокурора в гражданском процессе и будет функция содействия суду в обеспечении законности при осуществлении правосудия25.
Ретроспективный анализ развития отечественного законодательства о суде и прокуратуре дает основание для вывода о наличии сложившихся взаимоотношений, построенных в целях защиты нарушенных и оспариваемых прав и свобод граждан, а также интересов общества и государства. Установление законодателем полномочий прокурора на участие в гражданском судопроизводстве, на наш взгляд, не умаляет авторитета суда, а способствуют реализации вышеназванной цели и, как следствие, гарантией эффективности и законности гражданского судопроизводства. По мнению М.В. Гадиятовой, правозащитный потенциал прокуратуры призван оказывать содействие при осуществлении правосудия без ограничения принципа независимости судей26. Как проводник законности, прокуратура кровно заинтересована в сильной и независимой судебной власти. И поскольку именно суд делает вывод о правомерности или необоснованности данной прокурором оценки, то проку рорское участие в гражданском судопроизводстве может выступать гарантом законности лишь в той мере, в какой оно опирается на судебную власть и поддерживается ею27.
На современном этапе развития российского законодательства взаимоотношения суда и органов прокуратуры при реализации задач и целей правосудия, на наш взгляд, целесообразно рассматривать как их профессиональное взаимодействие в целях обеспечения объективного рассмотрения гражданских дел и вынесения законного и обоснованного решения. Иными словами, сотрудничество и взаимный профессиональный контроль с целью повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности28.
Представляется, что построение взаимоотношений сотрудничества между прокуратурой и судами, в интересах усиления судебной власти и уважения ее независимости, должна органично включать в себя признание необходимости активной роли прокурора в гражданском судопроизводстве, в интересах повышения качества осуществления функций правосудия, создание гарантий для обеспечения законности и укрепления правопорядка, а также осуществление эффективной защиты прав и свобод человека.
Дальнейшая оптимизация взаимоотношений прокуратуры с судами сопряжена с необходимостью взвешенного подхода, учитывающего как правовой опыт зарубежных государств, исторический опыт российской правовой системы, так и современное состояние общества и государства. Процесс формирования этого баланса неразрывно связан с дальнейшим развитием процессуального права и совершенствованием законодательства. В свою очередь недооценка указанных обстоятельств и роли прокуроров в защите государственных и общественных интересов является одной из причин про . тиводействия активному участию прокуроров в современном гражданском судопроизводстве.
Тенденция последовательного вытеснения прокурора из гражданского судопроизводства, лишение его определенных полномочий, на наш взгляд, не способствуют повышению роли правозащитной функции, как прокуратуры, так и государства в целом.
Ежегодно возрастающие число нарушений прав граждан и многочисленные обращения в органы прокуратуры Российской Федерации являются ярким свидетельством востребованности реализации правозащитной деятельности прокурора. Согласно данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации количество обращений граждан в органы прокуратуры ежегодно возрастает, так общее число составило в 2008 г. - 1436876; в 2009 г. -1804353; в 2010 г. - 3261107, из них удовлетворено обращений в 2008 г. -271126; в 2009 г. - 380477; в 2010 г. - 390617, по которым направлено исковых заявлений прокурором в суд в 2008 г. - 65655; в 2009 г. - 185604; в 2010 г. - 219465, что позволило автору прийти к вышеназванному выводу.
Данное обстоятельство обуславливает необходимость разработки четкой официальной позиции Генеральной прокуратуры РФ относительно полномочий прокурора для судебной защиты нарушенных прав и свобод граждан, общества и государства.
В свою очередь для эффективной реализации задач органов прокуратуры необходимо расширить круг полномочий прокурора в современном гражданском судопроизводстве, в частности, законодательно установив обязательность его участия по любым гражданским делам в силу закона, если этого требует защита прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и государства.
Соотношение системы органов судебной власти и органов прокуратуры Российской Федерации
Полномочия прокурора по обеспечению участия в гражданском судопроизводстве реализуются в формах, определенных действующим гражданским процессуальным законодательством. При этом, по наиболее распространенному мнению ученых, под формой участия прокурора в гражданском судопроизводстве понимается законодательно закрепленное внешнее выражение неоднократно повторяющихся действий по реализации прокурором своих полномочий, способствующих осуществлению правосудия.
В научных кругах вопрос о формах участия прокурора в современном гражданском судопроизводстве является дискуссионным. Так, например, некоторые авторы выделяют две формы реализации компетенции прокурора в современном гражданском судопроизводстве. Во-первых, обращение прокурора в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Во-вторых, вступление в процесс для дачи заключения по делу51.
Другая группа ученых считает, что гражданским процессуальным законодательством установлено три формы участия прокурора. Помимо вышеназванных, они выделяют и третью форму - принесение апелляционных, кассационных и надзорных представлений52.
Действительно, статьей 45 ГПК РФ определены две формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве, но, по нашему мнению, обозначенные формы следует определять ввиду наличия особенностей правового регулирования и реализации полномочий прокурора. Системный анализ норм действующего законодательства, позволяет согласиться с мнениями ученых о наличие трех форм участия прокурора в гражданском судопроизводстве: 1) инициирование возбуждения гражданского дела судом в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; 2) вступление в процесс, начатый по инициативе иных лиц для дачи заключения; 3) обращение в суд о пересмотре судебных актов путем подачи апелляционных, кассационных, надзорных представлений и выделить четвертую форму обращения прокурора в суд - о пересмотре судебных актов ввиду вновь открывшихся обстоятельств.
Обоснованием изложенной выше позиции может послужить анализ теоретических и прикладных проблем, возникающих при реализации полномочий в представленных формах участия прокурора в современном гражданском судопроизводстве.
Первой из их числа является обращение прокурора в суд с заявлением о возбуждении гражданского дела в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Прокурор вправе обратиться в суд с подобным заявлением в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ. Однако оно может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. При этом в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином (ч. 3 ст. 131 ГПК РФ). Указанное ограничение не распространяется лишь на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования53.
В иных случаях обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином. Отсутствие в законе перечня упомянутых в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ уважительных причин, не освобождает прокурора от выполнения указанных выше требований закона при подготовке искового заявления (заявления) и приведения мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд. При этом в суд должны быть представлены доказательства, подтверждающие невозможность самостоятельного обращения гражданина, и приложены копии соответствующих документов. Право оценки уважительности причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд, принадлежит суду.
Таким образом, отсутствие исчерпывающего перечня причин, ввиду которых гражданин сам не может обратиться в суд за защитой своих прав, свобод и законных интересов, а также наличие в законе неопределенной формулировки «другие уважительные причины», свидетельствует о том, что круг граждан, в защиту которых прокурор может обратиться с заявлением. действующим гражданским процессуальным законодательством определен достаточно абстрактно. Ранее при рассмотрении обращения прокурора в защиту прав, свобод и интересов граждан суды исходили из того, что наличие уважительных причин для обращения в суд определялось прокурором и не требовало дополнительных доказательств, однако, на современном этапе судебно-правовой реформы названная прерогатива отнесена к компетенции суда.
Результатом подобного подхода законодателя является то, что достаточно широкое распространение получили случаи, когда доводы прокурора, свидетельствующие о невозможности самостоятельного обращения граждан в суд по уважительным причинам, признаются судами не достаточными или отвергаются. Результаты анализа судебной практики дают основания для вывода о том, что, отказывая в принятии исковых заявлений в интересах граждан, суды, как правило, исходят из отсутствия достаточных доказательств. При этом отвергаются доводы прокуроров о том, что таковыми являются возраст, инвалидность, плохое знание русского языка, зависимое положение, недостаток средств на оплату квалифицированной юридической помощи.
Полагаем, что в определенной мере положения ч. 1 ст. 45 ГПК РФ поставили прокуратуру в зависимое положение от судов первой инстанции, поскольку у федеральных и мировых судей появилась возможность произвольно истолковывать уважительность причин обращения прокурора в суд и отказывать в принятии заявлений прокурора. Подобная ситуация не только создает напряженную обстановку во взаимоотношениях между прокуратурой и судами первой инстанции, но и в ряде, казалось бы, очевидных случаев препятствует принятию прокурором эффективных мер к оперативному восстановлению нарушенных прав, свобод граждан и интересов государства.
Проблемы организации обеспечения участия органов прокуратуры в современном гражданском судопроизводстве
Одной из правовых категорий, позволяющих раскрыть содержание организации деятельности органов прокуратуры, являются ее функции96. От-сутствие в нормах действующего законодательства определения понятия и перечня функций прокуратуры, обуславливает различные подходы к трактовке их содержания и объема97. Не ставя перед собой задачу тщательного анализа исследований, предпринятых отечественными учеными по разработке указанного определения, следует констатировать отсутствие единого общепризнанного подхода по этому вопросу.
В связи с чем, в юридической литературе представлены различные точки зрения. Так, В.П. Рябцевым понятие функции прокуратуры сформулировано как вид деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средcтв98.
По мнению А.Л. Протопопова функция прокуратуры - это определяемая потребностями государства специфическая правовая деятельность, основу которой составляет надзор за соблюдением законов в Российской Феде 99 рации, действующих на ее территории . Действительно, в соответствии с действующим законодательством основной функцией органов прокуратуры РФ является надзор за соблюдением
Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории государства. Однако решению задач, стоящих перед органами прокуратуры РФ, подчинен не только надзор, но и иные виды деятельности, которые в свою очередь определяются актуальностью времени и места. И как следствие, цели деятельности органов прокуратуры достигаются путем реализации соответствующих функций, при осуществлении надзора за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих, а также за соответствием законов, издаваемых ими правовых актов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и органов дознания, надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, а также органами, осуществляющими исполнение наказаний, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, правотворческой деятельности, участию в рассмотрении уголовных, арбитражных и гражданских дел.
Профессор В.Г. Бессарабов полагает, что функции определяют круг деятельности, содержание деятельности, а не саму деятельность, иными словами реализуются через направления и виды деятельности, которые необходимо рассматривать как законодательно установленные пути реализации функций прокуратуры ее органами и учреждениями в процессе использования прокурорскими работниками своих полномочий по достижению целей и задач, стоящих перед прокуратурой РФ100.
Таким образом, направленность работы органов российской прокуратуры определяет не только содержание надзорной деятельности, но охватывает сферы и иной деятельности прокуроров, которые в свою очередь выступают как самостоятельные направления. При этом основные направления деятельности прокуратуры определяются значимостью стоящих перед государством и обществом задач на том или ином этапе их развития. Здесь должны быть правильно выбраны приоритеты, от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в городе, субъекте Российской Федерации и в стране в целом.
В совокупности правильно избранные основные направления позволяют обеспечить не только полноту реализации функций прокуратуры, но и оптимальность ее результатов, сосредоточение усилий на решении самых насущных проблем. При неизменности состава функций прокуратуры, корректируемая по мере необходимости, динамичная система ее основных направлений дает возможность целенаправленно строить работу органов и учреждений прокуратуры, эффективно, с наибольшей отдачей использовать имеющиеся в распоряжении прокуратуры силы и средства102.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что оптимальность достижения целей прокуратуры, решения задач конкретного надзорного или иного другого направления деятельности, их всесторонность и полноту, и как результат эффективность деятельности органов прокуратуры должна быть обеспечена надлежащей организацией деятельности по реализации функций органов прокуратуры Российской Федерации.
Сложность организации как вида деятельности предопределяется еще и множественностью элементов, ее составляющих, причем следует отметить, что число организационных элементов на каждом «уровне» прокурорской системы не является одинаковым, возрастая вместе с уровнем органа прокуратуры и достигая своего максимума в Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Кроме того, по мере совершенствования государственно-правовой системы могут внедряться новые элементы организации, востребованные практикой103.
Определенным ориентиром в вопросе определения элементов организации является Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденный приказом Генерального прокурора РФ от 17 апреля 2008 г. № 67, сконцентрировавший в себе требования к реализации хотя и не всех, но наиболее ключевых элементов.
Таким образом, представляется, что в качестве вышеназванных элементов необходимо выделить оптимизацию системы органов прокуратуры РФ, оптимальное распределение между соответствующими прокурорами функциональных обязанностей, распределение служебных обязанностей, включая вопросы работы по предмету и зоне, обеспечение оперативного взаимодействия между непосредственно работниками и структурными подразделениями, разграничение компетенции104, информационно-аналитическую работу, методическое и научное обеспечение деятельности прокуратуры, учет работы и отчетность, информационно-правовое и материально-техническое обеспечение.
Особенности организации деятельности прокурора, участвующего в гражданском судопроизводстве
С учётом изложенного следует отметить очевидную необходимость чёткого урегулирования в действующем законодательстве прав прокурора и его заместителей.
Далее представляется важным остановиться на проблемных вопросах, возникающих в деятельности помощника прокурора города (района) по формированию требований для обращения в суд, а также подготовке к участию в рассмотрении гражданского дела.
Обращаясь в суд, прокурор тем самым реализует полномочия по реагированию на то правонарушение, которое было установлено в процессе реализации его функций, предусмотренных действующим законодательством РФ. Деятельность прокурора (помощника прокурора), связанная с подготовкой искового заявления (заявления) в суд, является многоаспектной, как с точки зрения технической подготовки, так и с точки зрения законности предъявляемых требований, и зависит от наличия соответствующей информации.
Обращение прокурора в суд принимается наряду с иными актами прокурорского реагирования, направленными на пресечение, предупреждение правонарушений, и привлечение виновных лиц к установленной законом ответственности. Целью обращения прокурора в суд является защита прав человека, охраняемых законом интересов общества и государства, а также восстановление режима законности.
При обращении прокурора с исковым заявлением (заявлением) в суд должен быть соблюден соответствующий порядок предъявления, предусмотренный действующим законодательством. Процессуально-правовыми последствиями его несоблюдения могут быть оставление заявления без движения (ст. 136 ГПК РФ) и возвращение заявления (ст. 135 ГПК РФ),
Процессуальное законодательство помимо общих требований к содержанию искового заявления (заявления) предусматривает для прокурора и до 126 полнительные. Выбирая конкретные дела, по которым прокурор как представитель государства обязан принять участие, он должен исходить из того, насколько существенно нарушены интересы государства, общества или граждан в том или ином деле, насколько важно его участие в суде по делам той или иной категории для обоснования позиции прокурора, поскольку в своем заявлении он обязан мотивировать - в защиту, чьих интересов он обращается в суд, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов.
Кроме того, прежде чем предъявить в суд исковое заявление (заявление), прокурор должен совершить ряд подготовительных действий: - определить критерии разграничения подведомственности и подсудно сти дела; - определить круг лиц, которые будут выступать в качестве истца и ответчика по делу, а также иных заинтересованных в исходе дела лиц; - определить условия, необходимые для осуществления права на иск; - определить круг доказательств, подтверждающих основание иска; - составить исковое заявление (заявление), соблюдая все процессуальные требования, предъявляемые к форме и содержанию; - соблюсти соответствующий порядок подачи обращения в суд.
Тщательно проведенная прокурором подготовка к судебному разбирательству позволяет суду разрешить дело в установленные процессуальным законом сроки. При подготовке и оформлении обращений в суд прокурор обязан обеспечить их полноту и аргументацию, представлять все необходимые и исчерпывающие доказательства. При определении круга доказательств прокурор может использовать предусмотренные ГПК РФ средства доказывания, учитывая правила о допустимости и относимости доказательств. При этом прокурор должен отразить в исковом заявлении (заявлении) не только фактические, но и правовые основания, то есть сослаться на конкретные нормы материального и процессуального права.
К исковому заявлению (заявлению), направляемому прокурором в суд, следует приложить все необходимые документы, которые могут потребоваться в суде, чтобы по причине отсутствия какого-либо из них рассмотрение судом дела не было отложено, так как исковое заявление (заявление) прокурора, должно соответствовать всем требованиям действующего гражданского процессуального законодательства. Исковое заявление (заявление) прокурора должно быть направлено в суд с копиями по числу ответчиков. Предъявляя исковое заявление, прокурор должен подавать его по форме, руководствуясь теми требованиями, которые указаны в статьях 131,132 ГПК РФ.
Представляется необходимым при предъявлении искового заявления в суд разрешить вопрос об обеспечении исковых требований (например, по имущественному спору), вследствие чего прокурор в исковом заявлении должен поставить вопрос о том, чтобы судья приняли меры к обеспечению иска.
Также непременным условием эффективного обеспечения участия прокурора в гражданском судопроизводстве, по нашему мнению, является знание материальных и процессуальных норм права. На наш взгляд, помощникам прокурора города (района), реализующим полномочия по участию в гражданском судопроизводстве, целесообразно и необходимо вести собственную систематизацию законодательства, четко следить за изменениями действующего законодательства и судебной практики.
Полагаем, что на уровне прокуратуры города (района) деятельность по систематизации действующего законодательства Российской Федерации должна быть поручена помощнику прокурора города (района), в чьи служебные обязанности входит обеспечение участия прокурора в гражданском судопроизводстве. Положительной будет практика распространения обзоров изменения законодательства на оперативных совещаниях среди работников прокуратуры города (района).
Следующая прикладная проблема, на наш взгляд, оказывающая влияние на эффективность организации обеспечения деятельности прокурора в рассмотрении гражданских дел судами - это своевременное извещение прокурора города (района) судебными органами или судьей единолично о назначенных к слушанию гражданских делах с его участием.
В соответствии с положениями ст. 113 ГПК РФ, прокурор извещается или вызывается в суд согласно общему порядку (глава 10 ГПК РФ), предусмотренному для лиц, участвующих в деле; судебные извещения и вызовы должны быть вручены с таким расчетом, чтобы указанные лица, разумеется, и прокурор, имели достаточный срок для подготовки к делу и своевременной явки в суд.
Однако отсутствие четкой регламентации вопроса о порядке заблаговременного извещения прокурора о дате и времени слушания гражданского дела на практике порождает ситуации, когда суды в лице судьей нарушают вышеназванное требование. Результаты проведенного в рамках настоящего исследования анкетирования показали, что в таком случае прокурор, участвующий в деле, вынужден вступить в процесс, не ознакомившись с материалами дела вследствие отсутствия фактической возможности и времени на ознакомление и подготовку к делу; или дело вообще рассматривается в отсутствие прокурора.
