Проблемы защиты публичных интересов прокурором в гражданском и арбитражном судопроизводстве Егорова Лариса Юрьевна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Теоретический и практический аспекты частно- и публично-правового регулирования .

I. Вопросы соотношения публичного и частного в праве . 14-35

2. Практическое значение дуализма права . 35-50

3. Становление полномочий прокурора по защите публичных интересов в суде.

Глава 2. Спорные вопросы защиты публичных интересов в суде . 59-139

1. Проблема процессуальных противоречий в судебной защите публичных интересов .

2. Защита публичных интересов в арбитражном суде в условиях рыночной экономики .

3. Роль судебной практики в установлении баланса частных и публичных интересов.

4. Защита прокурором прав и законных интересов граждан в суде общей юрисдикции.

Заключение 140-144

Список литературы 145-162

• Вопросы соотношения публичного и частного в праве
• Практическое значение дуализма права
• Проблема процессуальных противоречий в судебной защите публичных интересов
• Защита публичных интересов в арбитражном суде в условиях рыночной экономики

Введение к работе

Актуальность темы исследования обусловлена значительными изменениями правового регулирования общественных отношений, в связи с радикальным преобразованием экономического уклада в России.

Проведенные в 90-ых годах прошлого столетия реформы, восстановившие многообразие форм собственности и обусловившие развитие рыночных отношений, потребовали нового подхода к пониманию соотношения частных и публичных интересов.

При любой рыночной модели возникают вопросы о роли государства в экономике, необходимости его воздействия на деятельность предпринимателей, основаниях и пределах допустимого государственного вмешательства в нее.

Эйфория первого периода перехода к рынку в порыве резкого отрицания планового воздействия на экономику привела к переоценке возможностей рынка, поскольку выяснилось, что многие общественно-значимые задачи невозможно решать без государственного воздействия.

Под флагом демократизации и внедрения идеологии рыночных отношений нарастает процесс разрушения государственных институтов, ослабления государственной власти и роли права, что создает благоприятные условия для криминализации экономики, роста коррупции госаппарата и, как следствие, снижения уровня защищенности прав личности и интересов государства.

Исходя из этого, важнейшей задачей правовых исследований сегодня является определение путей развития нашего общества, обоснование пределов вмешательства государства в экономическую и социальную сферы, его регулирующей роли в распределении собственности, усиления социальной функции государства и его ответственности за создание своим гражданам достойных условий жизни.

Поэтому крайне актуальными являются вопросы соотношения частных и публичных начал в праве, формирования новой концепции взаимоотношений государства и человека, учитывающей как потребности общественного развития в целом, так и гарантированность основных прав и свобод граждан.

Эффективность управления обществом, реформируемым на базе законности, определяется тем, насколько государством учитываются объективные закономерности общественного развития, и насколько законодательство адекватно отражает потребности и возможности общества.

Судебно-правовая реформа, проводимая под патронажем западных экспертов, не привела пока ни к созданию подлинной судебной власти, стоящей на защите прав граждан и интересов общества, ни к укреплению механизмов контроля за соблюдением законов страны.

Функции прокуратуры, традиционно занимавшей значительное место в системе судебной защиты прав граждан, интересов государства и общества, существенно минимизированы новыми Гражданским и Арбитражным процессуальными кодексами РФ. Новые же механизмы, обеспечивающие реальную защиту прав государства и личности, не созданы.

Не прекращающаяся второе десятилетие дискуссия о роли и месте прокуратуры в государственном механизме показала, что в России утвердилась некая презумпция неполноценности отечественной правовой культуры.

Сторонники сокращения полномочий прокуратуры, в том числе в гражданском и арбитражном процессе, не учитывают не только национальные правовые традиции, специфику государственно-правовой ситуации в России, но и напрямую игнорируют тот факт, что в странах, на опыт которых они ссылаются, более сильны саморегуляторы гражданского общества, прежде всего - стабильное законодательство, действуют традиции уважения к закону и ответственности перед ним; правовой культурой проникнуты все структуры государственного и социального механизма, существует многоканальная развитая система защиты, как интересов государства, так и прав и законных интересов личности. Именно этим в западных странах объективно обусловлено сужение сферы государственного надзора и контроля, важнейшим звеном которого в России традиционно является прокуратура.

Более, чем трехлетний период, прошедший со времени принятия новых Арбитражного и Гражданского процессуальных кодексов показал, что законо дателем допущены серьезные стратегические просчеты в определении роли и места прокуратуры в системе защиты публичных прав. Органы исполнительной власти, наделенные правом защиты в арбитражном суде государственных интересов, рассматривают свои полномочия именно как право, а не обязанность. В результате важнейшие сферы государственной деятельности оставлены без надлежащей защиты.

Неоправданным и преждевременным явилось сокращение полномочий прокурора в гражданском судопроизводстве. Высокая стоимость судебной процедуры в условиях низкого прожиточного уровня подавляющей части населения привела к снижению уровня защищенности прав личности.

Таким образом, именно актуальность проблемы защиты прокурором общественно значимых интересов, недостаточность теоретических разработок, посвященных данным вопросам, предопределили выбор темы настоящего диссертационного исследования.

Степень разработанности темы. В период проведения государственно- правовой и судебной реформ в России вышло значительное число работ, посвященных правовому статусу Российской прокуратуры, ее исторической роли, месте в системе государственных органов современной России. Данные вопросы рассматривались в научных трудах ведущих специалистов в области прокурорского надзора и арбитражного процесса: А.И.Алексеева, Е.М.Артамоновой, В.И.Баскова, С.Г.Березовской, В.Г.Бессарабова, А.Д.Бойкова, А.А.Власова, А.Звягинцева, С.В.Казанцева, А.Х.Казариной, А.Б.Карлина, А.В.Кряжкова, А.Ф.Козусева, А.Н.Ларькова, Ю.Орлова, В.И.Рохлина, В.П.Рябцева, К.Ф.Скворцова, Ю.И.Скуратова, А.Ф.Смирнова, И.А.Соколовой,

А.Я.Сухарева.

Вместе с тем, в проведенных исследованиях проблемные вопросы участия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве не стояли во главе угла и не могли быть подняты, поскольку действовавшие до 2002-2003 гг. ГПК 1964 г. и АПК РФ 1995 г. наделяли прокурора практически неограни

ченным правом обращения в суд с любым иском в защиту государственных и общественных интересов, прав и законных интересов граждан.

Предметом диссертационного исследования является особый блок проблем, связанных с определением роли и места прокуратуры в системе защиты публичных прав, а также прав и законных интересов личности, формы участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе, механизм реализации прокурором полномочий в условиях нового процессуального законодательства. К предмету исследования относится также анализ судебной и арбитражной практики по делам, возбужденным по инициативе прокурора и делам, в которые прокурор вступил в целях реализации предоставленных ему полномочий, и ее влияние на эффективность защитных функций прокуратуры.

Объект диссертационного исследования составили объективные процессы и явления, возникающие в ходе реализации прокурором полномочий в гражданском и арбитражном процессе, совокупность правоотношений, возникающих в процессе осуществления данного направления прокурорской деятельности, анализ нормативно-правовой базы, определяющей полномочия и статус прокурора в гражданском и арбитражном суде.

Цель и задачи настоящего исследования предопределены актуальностью, новизной и практической значимостью работы.

Целью работы является комплексное изучение в условиях обновленного процессуального законодательства проблем защиты прокурором в суде и арбитражном суде публичных интересов, прав и законных интересов граждан, которое включает теоретические, правовые и прикладные аспекты.

Теоретические подходы касаются становления и развития полномочий прокурора в суде с учетом традиций, закономерностей и преобладающих тенденций общественно-политического развития, происходящих в России на протяжении сравнительно продолжительного времени. Правовые аспекты относятся к законодательному регулированию роли и места прокуратуры в системе защиты публичных интересов, прав и законных интересов граждан, основанному на реальных потребностях современного исторического периода. Прикладные

аспекты связаны с анализом и обобщением практики реализации полномочий в гражданском и арбитражном процессе и выявлением проблем, снижающих эффективность прокурорской деятельности в суде.

В рамках поставленной в диссертационной работе цели решались следующие задачи:

- исследовались теоретические аспекты частно- и публично-правового регулирования общественных отношений;

- обосновывалось практическое значение деления права на публичное и частное в целях создания механизма реальной защиты публичных интересов, прав и законных интересов личности;

- определялись тенденции развития публично-правового регулирования в национальных правовых системах западных стран и России в современный период;

- анализировалось законодательство, регулирующее полномочия прокурора в гражданском и арбитражном процессе;

- вырабатывались и обосновывались предложения по совершенствованию действующего законодательства, определяющего статус и полномочия прокурора в суде и арбитражном суде;

- анализировалась практика участия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве;

Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования. При подготовке диссертации использовались общенаучные методы системного анализа, а также исторический, логический, сравнительно-правовой, аналитический методы, а также метод обобщения научных концепций, нормативного и практического материалов и др.

В процессе диссертационного исследования автор опирался на труды ученых-специалистов в области теории государства и права, конституционного права, римского права, гражданского права, гражданского и арбитражного процессуального права, с использованием работ отечественных ученых: Т.Е.Абовой, С.С.Алексеева, М.В.Баглая, М.И.Брагинского, С.Н.Братуся,

В.В.Витрянского, Г.А.Гаджиева, В.П.Грибанова, Р.Е.Гукасяна, М.А.Гурвича, Г.А.Жилина, С.Ф.Кечекьяна, О.А.Красавчикова, М.И.Кулагина, О.Е.Кутафина, Р.З.Лившица, Н.И.Матузова, Г.Н. Манова, В.А.Мусиной, В.С.Нерсесянца, В.М.Савицкого, М.С.Строговича, Е.А.Суханова, Ю.А.Тихомирова, Н.В.Ченцова, Н.А.Чечиной, Д.М.Чечота, В.Ф.Яковлева.

В диссертации были использованы работы дореволюционных российских ученых, таких как М.М.Агаркова, В.И.Веретенникова, Ю.С.Гамбарова, М.Я.Геллера, В.М.Грибовского, Д.Д.Гримма, Н.М.Коркунова, С.А.Корфа, Н.Лазаревского, С.Н.Муравьева, С.А.Муромцева, И.А.Покровского, Е.Н.Трубецкого, Г.Ф.Шершеневича, И.Е.Энгельмана.

Были также проанализированы и труды зарубежных ученых: В.Бергмана, Дж.Вулфенсона, Д.Гарнера, Р.Давида, Р.Драгневой, К.Осакве, Р.Саватье, Ф.Савиньи, Б.Саймонса, Р.Уолкера.

Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Федеральные законы и законы субъектов РФ, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора РФ.

Эмпирической базой исследования выступают:

правоприменительная практика Европейского суда по правам человека, Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ, Федеральных арбитражных судов округов, арбитражного суда Красноярского края;

статистические данные Генеральной прокуратуры РФ за 2005-2006 гг. о реализации полномочий прокуроров в гражданском и арбитражном процессе;

личный опыт работы автора: за время работы в должности начальника отдела прокуратуры субъекта РФ проводились анализы и обобщения практики участия прокуроров в суде и арбитражном суде, по результатам которых разработаны ряд методических рекомендаций и указаний подчиненным прокурорам по вопросам организации работы; подготовлено множество исков и заявлений

в суд и арбитражный суд, по которым обеспечено личное участие в судах первой, апелляционной и кассационной инстанций.

Научная новизна исследования заключается в комплексном теоретическом подходе к проблеме соотношения публичного и частного в праве, обосновании необходимости формирования в процессуальной науке концепции защиты публичных интересов, а в более широком смысле - концепции публичного порядка, в определении места и роли прокурора в системе защиты прав граждан и государства в условиях осуществляемых экономических реформ, необходимости существенной корректировки его процессуального статуса в гражданском и арбитражном суде.

Положения, выносимые на защиту:

1. Несмотря на многовековую историю теоретических воззрений по проблеме дуализма права, практические вопросы о соотношении публичного и частного в праве, критериях разграничения и пределах применения становятся особенно актуальными в любой стране в эпоху значительных социальных и экономических потрясений. Таковыми в 20-30-х годах прошлого столетия на западе явилась Великая депрессия, а на рубеже 21 века в России радикальные экономические преобразования и связанные с этим значительные изменения в правовом регулировании общественных отношений.

Существенные различия в правовых системах развитых западных стран не стали препятствием для воплощения в них концепций публичного экономического и публичного социального порядка, заключающихся в разумном уравновешивании частных и публичных интересов, с тем чтобы свобода экономической и иной предпринимательской деятельности не подрывала основы правопорядка, нравственности, не ущемляла социальных и иных прав граждан, не стала препятствием на пути развития государства и общества. При высокой степени гарантированности основных гражданских и политических прав, охрана публичного интереса в этих странах обеспечивается наличием необходимых механизмов, обусловленных историческими особенностями и национальными правовыми традициями каждого государства.

2. Правовая наука дореволюционной России, не испытывавшая практической потребности в разграничении частно- и публично-правовых начал в правовом регулировании ввиду специфики русского права, заметного удельного веса обычаев и общинного права, восприняла идею дуализма права лишь в XIX веке с началом бурного развития капитализма в России. И уже в то время российские правоведы констатировали, что политика полной индивидуальной хозяйственной свободы и государственного невмешательства привела к расширению пропасти между богатыми и бедными. Получив юридическую свободу и равенство, большая часть населения оказалась в жестокой экономической зависимости от тех, кого мы сегодня называем олигархами, породив огромный социальный вопрос, составивший «основную тему всего XX века», и рискующий стать главным социальным вопросом XXI века.

Как показала современная российская действительность «экспансия» гражданского права (частноправовых основ) по отношению к другим структурным частям системы права, его безоговорочное доминирование в регулировании экономических отношений, отказ от любых ограничений, налагаемых во имя публичных интересов, крайне опасны для общественного развития.

Сегодня перед Россией стоит задача построения экономически развитого правового демократического государства, способного обеспечить с одной стороны свободу предпринимательской деятельности, с другой стороны - ее разумное правовое регулирование, с тем, чтобы не были подорваны экономическое основы существования самого государства. В противном случае оно не в состоянии будет обеспечить выполнение своих основных задач - обеспечение достойного уровня жизни граждан, гарантированность их основных конституционных и социальных прав.

При этом, необходимо учитывать положительный исторический опыт России и других стран, традиции российской правовой культуры, а также объективные потребности общества, нуждающегося в установлении разумного ба

ланса в частно- и публично-правовом регулировании общественных отношений.

3. Политическая и правовая идеология каждого исторического периода, безусловно, накладывает отпечаток на статус любого государственного института. Однако каждая национальная правовая система представляет собой сложный, пронизанный многочисленными внутренними связями механизм, нормальное функционирование которого складывается десятилетиями и резкое изменение одной из частей этого механизма способно разбалансировать всю систему правоохраны.

В российской правовой системе со времен Петра 1 функция охранения закона традиционно была присуща специальному государственному органу -прокуратуре, деятельность которого во всех проявлениях носила исключительно публичный характер. Таковой она являлась и в гражданском суде, где именно прокурор отстаивал законные права государства или лиц (физических и юридических), нуждающихся в особом государственном попечении в силу своей юридической беспомощности. Судебная реформа 1864 года, так же, как и в настоящий момент, сопровождавшаяся бурной полемикой о роли и месте прокуратуры в системе государственных органов, не повлекла кардинального изменения положения прокурора в гражданском судопроизводстве. Прокурорскому надзору в суде вверялись все дела, рассматриваемые с участием публичных субъектов, независимо от вида иска, а также дела с участием негосударственных предприятий, имеющих большое публичное значение. При этом судебная практика признавала участие прокурора в суде настолько существенным моментом, что отсутствие заключения прокурора вело к безусловной кассации решения.

4. В советский период отсутствовала практическая потребность в специальном закреплении в процессуальном законодательстве публичного статуса прокурора, поскольку публичный характер его деятельности в суде не вызывал

сомнений, а концепции прокурора-истца (материального или процессуального) носили сугубо теоретический характер и не были востребованы практикой правоприменительной деятельности.

В современных условиях сохранение подобного положения неизбежно оборачивается поражением публичных интересов и социальных прав значительной части населения. Существующие противоречия процессуального законодательства, определяющие участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве, усугубляющиеся правоприменительной деятельностью судов, есть не что иное, как отсутствие в процессуальной науке концепции защиты публичных интересов, а в более широком смысле - концепции публичного порядка.

Сокращение полномочий прокурора по защите государственных интересов в экономической сфере резко диссонирует с предпринимаемыми ныне мерами по укреплению законности и правопорядка в стране.

Недопустимым является положение, при котором орган, располагающий наибольшим объемом информации о правонарушениях в важнейших сферах государственной жизни (бюджетной, финансовой, природоохранной и т.д.), лишен возможности принятия реальных мер к их устранению.

5. Акцент на судебную защиту прав граждан не должен повлечь сворачивания усилий прокуратуры в этом направлении. Правосудие сегодня, как во всем мире, так и в России, отличается длительным и сложным ведением дел, непомерной стоимостью судебных расходов, в том числе адвокатских услуг. В условиях обнищания широких слоев населения, оно становится недоступным для большинства российских граждан, особенно пенсионеров, инвалидов, временно не работающих, многодетных, несовершеннолетних и др. В отличие от развитых западных стран, в России альтернативного прокуратуре механизма защиты основных конституционных прав граждан не создано.

Апробация результатов исследования. По теме диссертационного исследования опубликовано восемь научных статей.

Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования освещались на научно-практических конференциях и использовались автором в педагогической деятельности при чтении курса «Прокурорский надзор» в Красноярском государственном университете. Кроме того, предложения автора о внесении изменений в действующее процессуальное законодательство использовались прокуратурой Красноярского края при подготовке соответствующих предложений в Генеральную прокуратуру РФ. Автором подготовлены и направлены в подчиненные прокуратуры ряд методических рекомендаций по вопросам организации работы по реализации полномочий прокуроров в гражданском и арбитражном судопроизводстве.

Вопросы соотношения публичного и частного в праве

История правовой и экономической жизни России показывает, что вопрос о соотношении публичного и частного в праве, критериях разграничения и пределах применения становится особенно актуальным в эпоху значительных социальных потрясений, каковыми в начале 20-го столетия явились социалистическая революция, а на рубеже 21-го века - отказ от командной системы регулирования экономики и переход к рыночным отношениям.

Это не случайно. Являясь важнейшим регулятором всех сторон общественной жизни, и обладая такими признаками, как формальная определенность, общеобязательность, обеспеченность государственными мерами принуждения, право является своеобразным «публичным инструментом» государства, с помощью которого обеспечивается всеобщий устойчивый порядок во всех сферах общественных отношений: экономических, социальных, политических и т.д.

По мнению Р.З.Лившица, «все представления о праве опираются на общую основу: право для людей всегда выступало как определенный порядок в обществе».

В то же время, как отмечает С.С.Алексеев, «право для людей всегда выступает именно как право - источник (обитель) прав для тех или иных субъектов».4 В этом заключается социальная ценность права, предоставляющего людям, их коллективам в виде субъективных прав простор для свободы, активности в поведении. Однако не связанные правом социальная активность и свобода людей способны перерасти в произвол, ничем не ограниченную вольницу, хаос, поэтому именно право устанавливает меру дозволенного поведения.

В этом проявляется двойственность (дуализм) права, призванного, с одной стороны, внести в общественную жизнь нормативные начала, организованность и порядок, с другой стороны, обеспечить свободу и неприкосновенность частной жизни граждан, возможность творческой активности, гарантирован-ность политических, экономических, социальных, духовных и других прав и свобод граждан.

В самом общем виде различие между публичным и частным правом состоит, по нашему мнению, в следующем.

Публичное право распространяется на сферы общих государственных интересов (институты государственной службы, организации суда, государственного аппарата, налогов, таможни, органов государственного надзора и т.д.). К нему относятся такие отрасли, как государственное право, административное право, судебное право и др.

Частное право регулирует отношения людей в сфере частных, индивидуальных интересов (институты собственности, договоров, наследования и т.д.). Сюда относится, прежде всего, гражданское, семейное, наследственное право.

Генетические корни публичного права, как и частного права, кроются в развивающихся общественных отношениях. Именно в сферах жизни общества, государства и гражданина зарождаются процессы и явления, требующие публично-правового регулирования. Одновременно, устойчивость общества и его жизнедеятельность, функционирование институтов политической, экономической, социальной сфер служат своего рода условием и гарантией реализации частного права. Следовательно, публичное и частное право органически связаны. Как правильно отмечает В.В.Ровный5, дуализм права и вытекающий из него как классификационный результат феномен частного права обязаны своим существованием двум основным предпосылкам - социально-экономической и собственно-правовой. Первая связана с уничтожением на определенном этапе развития общества различий между отдельными его членами по признакам национальности, гражданства и т.п., с формированием значительного слоя свободных лиц - частных собственников, а стало быть с зарождением новых свободных экономических отношений, вторая - с возможностью надлежащего юридического нормирования последних, со способностью претворить юридические концепции в конкретных нормах права.

Не случайно, в дореволюционной России интерес к проблеме соотношения частного и публичного права появился лишь в XIX веке, когда реформы Александра П по выражению историков «открыли капитализму дорогу в Россию» , в связи с чем внимание прогрессивной общественности было обращено к идеям конституционного строя.

До этого периода российская наука практически не испытывала потребности в разграничении частно- и публично-правовых начал в правовом регулировании, так как в русском праве, ввиду его специфики, заметного удельного веса обычаев и общинного права, деление на частное и публичное не было выражено столь отчетливо, как в других государствах.7

Становление и развитие частного права связывают с отношениями частной собственности, его корни видят в римском праве, ставшем «...классическим юридическим выражением жизненных условий и конфликтов общества, в котором господствует частная собственность» и представлявшем собой «первое всемирное право общества товаропроизводителей», наиболее совершенную форму права с «точнейшей разработкой всех существующих отношений простых товаровладельцев: купли и продажи, ссуды, долга, договора и прочих обязательств».

Сам термин «гражданское право» представляет собой перевод римского jus civile, являвшегося правом, принадлежащим гражданам древнего Рима, правом квиритов. Этим термином обозначалось, прежде всего, исконное национальное древнеримское право, распространяющее свое действие исключительно на римских граждан-квиритов. Кроме неразрывной связи с правом гражданства jus civile характеризовалось тем, что включало в себя кроме частных все государственные и общественные отношения граждан Древнего Рима, которые регулировались нормами права публичного -jus publicum.

Названные системы развивались параллельно, взаимно проникали друг в друга и взаимообогащались, но постепенно стали безнадежно отставать от бурно развивающегося гражданского оборота. В период Ш-1 в.в. до н.э. Рим развернул кампанию завоевательных войн против соседних народов и стал превращаться в крупнейшую державу.

Указанные действия привели к бурному развитию отношений между римлянами и представителями покоренных народов (перегринами), что привело на определенном этапе к введению новой должности перегринского претора. Разрешая споры между перегринами и римскими гражданами, претор часто опирался на местное право - право покоренных народов, которое в некоторых случаях значительно превосходило римское jus civile.

Практическое значение дуализма права

Российская правовая наука не ограничивалась теоретическими аспектами проблемы дуализма права, отмечая ее практическое значение в существенном различии порядка юридической защиты частных и публичных прав.

Как правильно отмечал Муромцев С.А., противоположность публичного и частного правопорядка «не составляет только идею ученого, но выражается в целом ряде внешних фактов. Ей соответствует обыкновенно большое различие в учреждениях, которые выполняют функцию юридической защиты. Уже с давних пор охрана публичного и гражданского правового порядка лежала на различных учреждениях. В тех случаях, когда одно учреждение ведало или ведает отношениями обоих порядков, оно действовало или действует различным образом».61

Именно в этом направлении движется развитие общественной жизни в развитых западных странах. При высочайшей степени гарантированности основных гражданских и политических прав, четко просматривается тенденция к усилению государственного регулирования экономикой. Как указывает В.Е.Чиркин, причиной происходящих процессов, прежде всего, явилась великая депрессия конца 20-х начала 30-х г., когда в некоторых развитых странах производство сократилось на 40-50% , и возникла революционная ситуация, которая и привела к коренному пересмотру отношений рынка и государственного регулирования. Стало понятно, что без государственного регулирования эко-номики не обойтись. Немаловажную роль сыграли и общедемократические процессы, которые также потребовали пересмотра роли государства в обеспечении социальных, политических и иных прав и свобод граждан.

В странах западной Европы расширение вмешательства государства в экономику сопровождается усилением публичных начал в гражданском праве, «публицизацией» частного права. В сфере регулирования имущественных отношений неизмеримо возрастает роль административного нормотворчества, предписаний императивного характера, исходящих от органов государственного управления экономикой. Все это приводит к размыванию границ между публичным и частным правом, к образованию комплексных правовых отраслей и институтов, в которых нормы гражданского и публичного права теснейшим образом взаимосвязаны.

Во Франции, на основе разрабатываемых правительством в течение нескольких десятилетий системе мер ограничения предпринимательской деятельности (определяемых как публичный экономический порядок)63, основанных на идее о том, что государство, консультируемое экономистами, посредством системы специализированных органов должно не только вырабатывать экономическую политику, но и непосредственно руководить экономикой, сформировалась новая комплексная отрасль права - публичное экономическое право. Деятельность государства в сфере экономики рассматривается как предмет этой отрасли, состоящей из норм административного, финансового, гражданского, трудового и уголовного права. Формы государственного управления опираются на принципы неретроактивности, равноправия сторон, свободного предпринима- тельства.

Специальными Ордонансами, являющимися актами делегированного за-конодательства, определены меры государственного воздействия на экономику, понятие экономического правонарушения, ответственность за их совершение, а также органы, имеющие необходимые полномочия для привлечения лиц к ответственности за экономические правонарушения. Нередко, заключения этих органов являются обязательными для суда.

Практическое значение дуализма права в западных странах выражается в существовании специальных административных судов69, а также внесудебных органов, рассматривающих споры по поводу публичных прав, причем полномочия последних как квазисудебных органов подтверждается практикой Европейского суда по правам человека.

Так, в деле Кемпбэел и Фэлл против Соединенного королевства ЕСЧП пришел к выводу, что суд «не обязательно должен пониматься как юрисдикция классического типа, интегрированная в общую судебную систему государства» , и признал судом, созданным на основании закона, назначаемый Министерством внутренних дел Совет посетителей тюрьмы, который наделен полномочиями принимать решения, имеющие обязательную силу. В частности, указанный орган наделен правом рассматривать дела о дисциплинарных нарушениях правил внутреннего распорядка тюрьмы и подвергать виновных наказанию, которое включало утрату права на существенное сокращение срока заключения, обычно предоставляемого за хорошее поведение.

В деле Ле Конт, Ван Левен и Де Мейер против Бельгии ЕСЧП указал, что судом является орган, отвечающий таким требованиям, как независимость по отношению к исполнительной власти и к сторонам процесса, продолжительность мандата членов суда, гарантии судебной процедуры. Исходя из этого, ЕСЧП признал судом Апелляционный Совет Ордена врачей, рассматривавший жалобу заявителей на решение Совета Ордена врачей провинции Восточная Фландрия о лишении их права заниматься врачебной практикой в течение определенного времени за нарушение норм профессиональной этики.

Даже в странах общего права, где дуализм официально не признан, для рассмотрения споров, возникающих в экономической сфере, создаются специальные судебные органы.

В отечественной и зарубежной литературе отмечается, что в англоамериканской судебной системе административная юстиция приобретает все большее значение, хотя значительное число споров с участием публичных субъектов все же рассматривается общими судами,73 одновременно подчеркивается значительная роль последних в деле уравновешивания свобод личности и общественных ценностей. Эволюция подходов судебной власти к определению этого равновесия проиллюстрирована долгой историей американского Верховного Суда в стране, как отмечают авторы, «которая претворила в жизнь (почти в крайней степени) философию свободного рынка».

Проблема процессуальных противоречий в судебной защите публичных интересов

Судебно-правовая реформа конца прошлого и начала нынешнего столетия в современной России, как и реформа 1864 года, была обусловлена переходом экономики на рыночные отношения и демократизацией всех сторон общественной жизни, что, безусловно, потребовало реформирования государственного устройства и правовой системы России, усиления роли суда в защите прав и законных интересов граждан, организаций и государства.

Одновременно с реформированием судебной системы подверглись ревизии и полномочия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве. Новыми процессуальными кодексами 2002 года полномочия прокурора в суде и арбитражном суде были существенно ограничены.

Представляется, что минимизация полномочий прокурора в суде явилась частью общего явления - отсутствия необходимого баланса публично- и частноправовых начал в механизме правового регулирования общественных отношений.

В теории права под правовым регулированием понимается целенаправленное воздействие на поведение людей и общественные отношения с помо-щью правовых (юридических) средств. В общем плане такое определение применимо и к механизму гражданского и арбитражного процессуального регулирования.

Г.А.Жилин в механизме правого регулирования процессуальных отношений, как и всех иных видов правоотношений, приоритетной полагает цель правового регулирования, поскольку «цель, как философская и юридическая категория, детерминирует создание норм гражданского процессуального права»."3

Одной из основных целей гражданского и арбитражного судопроизводства помимо правильного и своевременного рассмотрения споров, является также укрепление законности и правопорядка, предупреждение правонарушений, в том числе в экономической сфере, формирование уважительного отношения к закону (ст.2 ГПК РФ, ст.2 АПК РФ).

Такие же цели и задачи присущи органам прокуратуры, которые, как уже отмечалось, традиционно занимают в многовековой истории России значительное место в механизме укрепления законности и правопорядка во всех сферах общественных правоотношений, в том числе и мерами судебной защиты прав и законных интересов граждан и государства.

Русский правовед Е.Н.Трубецкой писал, что при создании и развитии права необходимо учитывать два фактора: с одной стороны, исторический опыт правовой жизни общества, а с другой - идеи разумного воздействия на социальные процессы, и тогда будут подобраны наиболее эффективные методы, способы, типы режимы правового регулирования."

Поэтому крайне важно, чтобы в гражданском и арбитражном процессуальном законодательстве учитывались как положительный исторический правовой опыт России, так и объективные потребности общества, нуждающегося сегодня как никогда в создании наиболее оптимального и эффективного механизма защиты прав и охраняемых законом интересов граждан, организаций и государства, укреплении правопорядка и законности в стране.

Определение места и роли прокуратуры в системе государственных органов, обеспечивающих законность и правопорядок в стране, породило серьезные дискуссии, расколовшие ученых и практических работников в стране на два противоположных лагеря.

Одна часть ученых, а также наиболее радикальные политики и депутаты Государственной Думы РФ рассматривают прокуратуру как «рудимент тоталитарной системы» и ратуют за максимальное ограничение полномочий прокуратуры, сведение ее функций к роли государственного обвинителя по уголовным делам и полное устранение из гражданского и арбитражного судопроизводства, аргументируя свою позицию ссылками на западно-европейские стандарты. "5

Другая же часть научной общественности, а также практические работники убеждены в необходимости сохранения, особенно в переходный период, прокуратуры как многофункционального органа правоохраны и проведения реформирования ее институтов и структур в целях усиления защиты прав и свобод граждан, укрепления законности путем определения новых приоритетов в задачах и формах ее работы. Процесс реформирования должен учитывать отечественные традиции, уровень социально-экономического и политического развития российского общества, правовой культуры населения, развития судебной власти и других элементов правовой системы государства. Для достижения этой цели необходимо максимально использовать положительно зарекомендовавшие себя на практике формы и методы прокурорской деятельности, в том числе и в судебном ведомстве.

Дальнейшее реформирование прокуратуры должно осуществляться в соответствии с потребностями российского общества, а не в угоду зарубежным экспертам и радикальным политикам, требующим структуировать российскую прокуратур в соответствии с западными стандартами," тем более, что, как отмечает В.В.Устинов, таких единых стандартов ни в Европе, ни в мире просто не существует.

Аналогичного мнения придерживаются и ряд европейских экспертов. Необходимо отметить, что споры по вопросу о полномочиях прокуратуры идут и в других европейских странах, в том числе в странах Европейского Союза. Показательна в этом плане дискуссия по вопросу об участии прокурора в гражданском процессе, развернувшаяся в связи с решением Европейского суда по правам человека по делу Вермюллен против Бельгии. Ряд судей, подписавших особое мнение, указали, что отсутствуют основания для критики тех европейских государств, которые в соответствии со своими национальными традициями сохранили участие прокурора в рассмотрении гражданских дел в той мере, в какой это ведет к лучшей защите интересов сторон.119

Не прекращающаяся второе десятилетие в России полемика о роли и месте прокуратуры в современном обществе, возродила к жизни носившую ранее сугубо теоретический характер дискуссию о статусе прокурора в гражданском процессе.

Как известно, по данному вопросу в литературе существует три подхода. В силу первого прокурор, предъявивший иск, занимает положение стороны (истца) в процессе, ссылаясь на то, что если в деле есть ответчик, то должен быть и истец (Н.Полянский, М.Строгович, В.Савицкий, А.Мельников).

Защита публичных интересов в арбитражном суде в условиях рыночной экономики

Как известно, роль государства в экономике не ограничивается правовой регламентацией экономической деятельности. С одной стороны государство осуществляет нормативно-правовое регулирование экономикой, с другой стороны само вступает в экономические отношения, действуя как субъект гражданских правоотношений.

В условиях построения рыночной экономики государству не так просто обеспечить необходимый баланс частных и публичных интересов, поскольку, как справедливо отмечает А.Г.Здравомыслов, рынок есть не что иное, как от- крыто признаваемый конфликт в области экономических интересов при наличии правил торга, купли-продажи, сделки.152

Практически это означает, что общество нуждается в системе разграничения интересов и механизме регулирования коллизий интересов.

Как подчеркивал Н.МКоркунов, основная задача права состоит в разграничении разнообразных, сталкивающихся между собой человеческих интере-сов. В противном случае общество будет представлять собой коллизию эгоистических интересов, всякий раз приводящих к бессмысленному насилию.

Таким образом, целью правового регулирования экономических отношений является установление признаваемых и соблюдаемых всеми субъектами общества, в том числе и государством, объективных правовых норм, в разрешении на их основе конфликтов между субъектами права.

Участие государства в экономических отношениях, обусловлено как продолжающимся процессом разгосударствления собственности, так и необходимостью достижения социально-экономических целей, присущих исключительно государству, как субъекту, обязанному обеспечить выполнение целого комплекса задач, возложенных на него Конституцией Российской Федерации: - сохранения целостности и неприкосновенности территории (ст.4 Конституции РФ); - сохранения единого экономического пространства (ст.8 Конституции РФ); - создания условий, обеспечивающих достойный уровень жизни и свободного развития человека (ст.6 Конституции РФ); - обеспечения государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развития системы социальных служб и гарантии социальной защиты (ст. 7 Конституции РФ); - гарантированности основных конституционных прав граждан: права на труд, образование, жилище, охрану здоровья и т.д (глава П Конституции РФ), и ряда других задач.

Поэтому, вступая в гражданско-правовые отношения, государство, в отличие от иных субъектов предпринимательской деятельности, удовлетворяет не свои личные экономические интересы, которых у него просто быть не может, а интересы всего общества, публичные интересы.

Теория права обоснованно рассматривает государство, прежде всего в широком смысле, как объединение людей, особым образом организованное общество, официального представителя всего общества, организацию власти, необходимую для выполнения общих дел, вытекающих из природы всякого общества.

Статья 124 Гражданского кодекса РФ признает Российскую Федерацию, субъектов Российской Федерации, муниципальные образования самостоятельными участниками гражданских правоотношений, выступающих в них на равных началах с иными участниками - гражданами и юридическими лицами. В то же время ст. 125 ГК РФ установлено, что от имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований своими действиями приобретают и осуществляют гражданские права и обязанности, выступают в суде органы государственной власти и местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ч.І и 2 ст. 125 ГК РФ).

Допустимо ли полагать, что названные органы имеют собственный, отличный от государственного, интерес в гражданском правоотношении, а, следовательно, и в судебном процессе?

Ответ на этот вопрос представляется отрицательным, поскольку государство вступает в отношения с другими субъектами посредством именно этих органов.

Еще в начале XIX века Н.Лазаревский писал: «...если отбросить полномочия отдельных должностей, то от государства остается пустое ничто».155 Рас-сматривая отношения государства и должностных лиц, он пришел к выводу, что именно наличие органов власти позволяет рассматривать данное общество как государство - организованное общение людей. По образному выражению Н.Лазаревского, «...органы власти не являются чем-то снаружи приставленным к государству, а составляют самую его структуру. Действия должностных лиц не являются для государства действиями других лиц. Наоборот, только тот факт, что должностные лица действуют, и создает наличность государства».

Такой подход к существу деятельности государственных органов разделяет и современная наука. Ф.М.Кечекьян определяет государство как «механизм, составляющий приведенную в систему совокупность его частей - органов» и указывает, что «государство во всех случаях может действовать только через свои органы, различные в различных случаях. Когда оно осуществляет свое право собственника «само», оно действует также при посредстве своих органов».

Е.А.Суханов указывает, что в результате действий органов «участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом», а не органы. Действия органов рассматриваются им в качестве действий самих публично-правовых образований.15

М.И.Горлачева, рассматривая государственные органы как системообразующие элементы единой целостности (государства), приходит к обоснованному выводу о том, что, участвуя в отношениях, субъектом которых является государство, государственные органы отождествляются с государством, так как носителем прав и обязанностей, возникающих в результате действий государственных органов, будет непосредственно государство. Поэтому участие в судебном процессе государственного органа она справедливо расценивает как участие государства в целом.159

Сказанное в равной мере применимо и к органам местного самоуправления, несмотря на то, что в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов.