Роль прокурора в защите публичных интересов в арбитражном суде Кряжков Алексей Владимирович

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Публичный интерес как особый класс общественных интересов

1. Философское понятие и сущность категории интереса 11

2. Характеристика публичного интереса 18

3. Виды публичных интересов 38

4. Способы реализации и защиты публичных интересов 43

Глава 2. Обращение прокурора в арбитражный суд как средство защиты публичных интересов

1. Участие прокурора в арбитражном процессе -самостоятельное направление деятельности органов прокуратуры 47

2. Публичный интерес как единственное основание обращения прокурора в арбитражный суд 72

3. Прокурорская практика защиты публичных интересов в арбитражном суде 78

Глава 3. Процессуальные особенности защиты публичного интереса прокурором в различных стадиях арбитражного процесса

1. Общая характеристика процессуального статуса прокурора в арбитражном суде как органа, защищающего публичные интересы 105

2. Полномочия прокурора в арбитражном суде первой инстанции 121

3. Особенности процессуального положения прокурора в арбитражном суде при пересмотре решений 130

Заключение 147

Приложения

• Философское понятие и сущность категории интереса
• Характеристика публичного интереса
• Участие прокурора в арбитражном процессе -самостоятельное направление деятельности органов прокуратуры
• Общая характеристика процессуального статуса прокурора в арбитражном суде как органа, защищающего публичные интересы

Введение к работе

Актуальность темы исследования

Актуальность темы диссертационного исследования определяется сложным процессом реформирования государственно-правовых институтов и экономического уклада общества. Признаются и защищаются равным образом частная, государственная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). Происходит переосмысление функций государства. Меняются способы воздействия на участников экономических отношений, иными становятся задачи государственных органов, а также сама структура органов государственной власти и реализующих ее механизмов.

Формирование рынка и рыночных отношений потребовали пересмотра характера государственного вмешательства в хозяйственную сферу. В частности, вместо функционировавших ранее арбитражей - органов государственного управления, разрешавших экономические споры, была создана система арбитражных судов. Она динамично развивается: принятые в 1991-1992 годах Закон РФ "Об арбитражном суде"1 и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации2 сменили в 1995 году Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации"3 и новый АПК РФ4. На основе накопленного опыта готовится новая редакция АПК РФ, значительно уточняющая существующие судебные процедуры.

Экономические реформы диктуют изменение роли, задач и принципов деятельности прокуратуры в хозяйственной сфере. Теперь одной из важных форм государственного воздействия на хозяйственную жизнь стала защита публичных интересов в арбитражном судопроизводстве, чем и объясняется объективная необходимость прокурорского участия в нем.

Актуальность проблемы заключается и в том, что глубокие перемены в обществе обусловливают перестройку работы аппарата прокуратуры. Лишь недавно стихли призывы свести ее роль до органа уголовного преследования. Приходит понимание, что российской прокуратуре нет прямого аналога в западных странах, и она занимает специфическое место в системе государственных органов, полностью не ассоциируясь ни с одной из ветвей власти. Однако прокуратуре еще предстоит с учетом происходящих преобразований утвердиться во всех областях своей деятельности, в том числе в столь новой для нее, как участие в арбитражном судопроизводстве. Эффективность работы в данной сфере станет дополнительным важным фактором ее востребованности.

Актуальность темы исследования подтверждают данные статистики. За семь лет (с 1992 по 1998 год) число обращений прокуроров с исками (заявлениями) в арбитражные суды увеличилось более чем в семь раз - с 1240 до 9103; в 1998 году по отношению к предшествовавшему году рост составил 33,7 процента (или в абсолютных цифрах - 2296 обращений). Увеличивается и доля дел, возбужденных по искам прокуроров, в общем количестве споров, разрешаемых арбитражными судами: с 1,12 процентов в 1995 году до 2-х процентов в 1998 году. По некоторым категориям споров, имеющим наибольшую общественную значимость, эта доля значительно выше и составляет по делам о банкротстве 8 процентов, а в спорах о признании недействительными приватизационных сделок и актов государственной регистрации юридических лиц до 25 процентов. Результативность обращений прокуроров в арбитражные суды стабильно остается высокой: в 1998 году было удовлетворено более 93,3 процента исков и заявлений прокуроров (с учетом дел, прекращенных ввиду добровольного исполнения ответчиками требований прокуроров) на сумму более 16 миллиардов рублей (по требованиям материального характера). Естественно, накопленный опыт нуждается в обобщении и анализе, выработке соответствующих рекомендаций.

В юридической науке вопрос участия прокурора в арбитражном процессе пока не получил всестороннего освещения. Это объясняется тем, что с момента начала функционирования арбитражных судов и участия прокурора в рассматриваемых ими делах прошло не так много времени. Однако

некоторые из сторон данной практики нашли отражение в исследованиях А.Б. Карлина, А.Х. Казариной, Е.А. Мироновой, Л.А. Прокудиной, Н.П. Шарыло.

В основу исследования проблемы публичного интереса были положены труды отечественных правоведов и философов: А.С. Айзиковича, С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, Г.М. Гака, А.Г. Здравомыслова, Н.И. Мату зова, Ю.А. Тихомирова и других.

При анализе проблем, составляющих предмет диссертации, использованы теоретические положения, обоснованные ведущими специалистами прокурорского надзора и судоустройства: А.И. Алексеевым, В.И. Басковым, С.Г. Березовской, А.Д. Берензоном, А.Д. Бойковым, В.В. Ершовым, В.В. Кл очковым, В.П. Рябцевым, В.М. Семеновым, К.Ф. Скворцовым, Ю.И. Скуратовым, А.Ф. Смирновым, А.Я. Сухаревым, В.Б. Ястребовым и других.

В вопросах гражданского и арбитражного процесса, защиты гражданских прав автор опирался на работы Т.Е. Абовой, Т.К. Андреевой, В.В. Витрянского, Г.А. Гаджиева, Р.Е. Гукасяна, М.А. Гурвича, Г.А. Свердлыка, Р.Ф. Каллистратовой, М.И. Клеандрова, М.С. Шакарян, Д.М. Чечота, М.К. Юкова, В.Ф. Яковлева, В.В. Яркова и других.

Цель и задачи диссертационного исследования

Целью настоящего исследования является изучение правовой природы участия прокурора в арбитражном процессе как государственного института, гарантирующего публичные интересы, а также выработка направленных на корректировку процессуального статуса прокурора конкретных рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства, которые обеспечивали бы более эффективное осуществление им своих функций.

Для этого определены следующие задачи исследования:

- на основе современных достижений общественных наук сформулировать понятие публичных интересов, представить их виды и понимание применительно к деятельности прокуроров в арбитражных судах;

- с учетом требования обеспечения публичных интересов проанализировать действующее законодательство, регулирующее участие прокурора в арбитражном судопроизводстве;

- исследовать и обобщить практику участия прокурора в арбитражном процессе;

- выработать и обосновать предложения по развитию законодательства, определяющего статус прокурора в арбитражном процессе.

Объект и предмет исследования

Объектом исследования являются возникающие в процессе реализации норм Конституции и законодательства Российской Федерации правоотношения, связанные с деятельностью прокурора, а также условия, предопределяющие статус прокурора в рассматриваемой сфере правовых отношений.

Предметом исследования выступают публичные интересы как основа и определяющий фактор участия прокурора в арбитражном судопроизводстве.

Методологическая, теоретическая и эмпирическая база исследования

Теоретико-методологическую базу исследования составляют труды ученых, посвященные проблемам судебной деятельности, прокурорского надзора, фундаментальным вопросам государственного устройства. Использованы также соответствующие труды отечественных и зарубежных авторов по философии, социологии, общей теории права.

В работе применены такие общенаучные методы диалектической философии, как системный анализ, исторический и логический методы, метод перехода от абстрактного к конкретному. Дополнительной методологической основой для выработки научных категорий являлись законы формальной логики и лингвистики. Был использован комплекс специальных научных методов исследования. В их числе:

нормативно-логический метод. Изучены нормы и институты арбитражного процессуального и отчасти гражданского процессуального, гражданского и иных связанных с арбитражным судопроизводством отраслей права, а также конституционно-правовые основы российской государственности, законодательство о прокуратуре, нормативные и иные

акты Генеральной прокуратуры РФ, затрагивающие проблему участия прокурора в арбитражном процессе, и разъяснения по этому вопросу Высшего Арбитражного Суда РФ;

сравнительно-правовой метод, который позволил выявить некоторые противоречия в статусе прокурора в арбитражном судопроизводстве, установить существующие различия в российском процессуальном законодательстве и законодательстве ряда стран СНГ;

анкетирование, интервьюирование и иные социологические методы, с использованием которых обобщалась судебная и прокурорская практика, материалы арбитражных споров, прокурорских проверок и другие документы, а также статистические данные и оценки специалистов.

По специально подготовленной программе рассмотрены более трехсот судебных актов (преимущественно за период с 1995 по 1999 год) по делам, связанным с проблематикой исследования, в сочетании с обобщением свыше двухсот исков прокуроров. Проанализированы основные статистические показатели работы арбитражных судов, а также статистические данные органов прокуратуры об участии прокуроров в арбитражном и гражданском судопроизводстве, осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина с 1992 по первую половину 1999 года

Научная новизна исследования

Научная новизна исследования состоит в том, что проблема участия прокурора в арбитражном процессе изучается и представляется в научном и прикладном аспектах с точки зрения защиты им публичных интересов. Рассматривается правовое содержание понятия публичных интересов, выводимое на базе современных положений философии и социологии, и его выражение в работе прокуроров по предъявлению и поддержанию исков в арбитражных судах. На этой основе сформулирован ряд теоретических выводов, свидетельствующих о необходимости корректировки процессуального статуса прокурора в арбитражном процессе и придания ему целостности с позиций деятельности прокуратуры исключительно как органа по обеспечению публичных интересов.

Положения, выносимые на защиту

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, получившие обоснование в диссертационном исследовании и опубликованных автором работах:

- Публичные интересы - это интересы общества, признанные государством и урегулированные (обеспеченные) правом. Их наличие является обязательным условием для участия прокурора в арбитражном процессе.

- Использование в законодательстве и научных исследованиях понятия "публичный интерес" более целесообразно по сравнению с близкими ему понятиями "общественных и государственных интересов", так как оно точнее определяет соответствующие явления.

- Участие прокурора в арбитражном процессе для защиты публичных интересов является самостоятельным направлением работы органов прокуратуры, но оно осуществляется в тесной взаимосвязи с ее деятельностью в иных сферах.

- Оптимальный критерий определения наличия в спорном правоотношении публичной заинтересованности для решения вопроса прокурором о необходимости обращения в арбитражный суд - прямое указание закона на такое участие. Поскольку это не всегда последовательно проводится в законодательстве, делается вывод о целесообразности его совершенствования в данном направлении. В исследовании дается подробная классификация споров, затрагивающих публичные интересы.

- Публичные интересы, отстаиваемые прокурором, существуют независимо от интересов сторон и иных участвующих в деле лиц, а значит являются самостоятельным объектом защиты.

- Для обеспечения баланса публичных и частных интересов при осуществлении правосудия в арбитражных судах необходимо дальнейшее развитие законодательства. Корректировка процессуального статуса прокурора должна иметь своей целью повышение эффективности защиты интересов общества, что возможно путем уравнивания его правомочий в деле отстаивания публичных интересов с правомочиями лиц, защищающих свои частные интересы.

Теоретическая и практическая значимость, апробация результатов исследования

Значение результатов работы заключается в развитии научных знаний о проблемах участия прокурора в арбитражном судопроизводстве. Ее теоретические положения и выводы могут быть использованы при совершенствовании законодательства, определяющего статус прокурора в арбитражном процессе, в частности, в ходе подготовки изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.

Результаты исследования реализованы в сообщениях и предложениях к итоговым документам научно-практических конференций, организованных Верховным судом РФ совместно с Министерством юстиции РФ и фондом "Международный институт развития правовой экономики" (апрель 1997 г.), Московским государственным университетом им. Ломоносова совместно с Центром права и средств массовой информации (июнь 1997 г.), а также в работе круглого стола в Московской государственной юридической академии, посвященного пятилетию Конституции РФ (декабрь 1998 г.).

Отдельные диссертационные положения отражены при подготовке разработанных профильным отделом НИИ Генеральной прокуратуры рекомендаций по кадровому обеспечению участия прокуроров в арбитражном судопроизводстве.

Материалы исследования могут найти применение в деятельности прокуроров, так как систематизируют данные прокурорской практики и содержат соответствующие рекомендации.

Возможно использование полученных результатов при чтении курса лекций по прокурорскому надзору и арбитражному процессу, а также в научно-исследовательской работе.

По теме диссертации опубликовано пять статей, в том числе три - в журнале "Государство и право".

Философское понятие и сущность категории интереса

Разработке категории интереса уделяло внимание значительное число исследователей, представляющих различные области гуманитарных знаний. Это внимание обусловлено большой значимостью данного явления для многих наук: философии, социологии, правоведения, экономической теории, психологии, педагогики и других. Поскольку интерес объясняет реальную причину деятельности социальных субъектов, выражает отношение людей к окружающему миру, его не может обойти стороной ни одна наука, изучающая человека и различные аспекты его социальной жизни. Отдельные попытки выяснить истинную причину человеческих поступков, догадки о причинных связях в обществе исследователи находят еще у древних. Но ни они (Демокрит, Аристотель, Платон и другие), ни мыслители эпохи Возрождения, а также ни последовавшие за ними исследования Гоббса и Спинозы не представляли законченную систему, а лишь оставались разрозненными догадками5.

Французские просветители считали потребности и интерес важными элементами общественного развития. Исходя из них, они стремились объяснять политическое устройство общества и другие общественные явления, его нравы и обычаи. Для Гольдбаха интерес - единственный мотив человеческой деятельности, основная побудительная сила человеческих поступков. Он называет интересом "объект, с которым каждый человек связывает - в зависимости от своего темперамента и своих идей, представление о своем счастье; иначе говоря, интерес - это попросту то, что каждый из нас считает необходимым для своего счастья"6. Дидро, говоря об интересе, выделял интерес индивида, интерес государства, интерес сословия и интерес нации, которые представляют собой нечто нужное и полезное для лица, для государства или иного носителя интереса7. Гельвеций видел в интересе основу всей общественной жизни, государственного устройства, деятельности людей, их поступков, нравов и представлений. Интерес, по Гельвецию, - та сила, которая заставляет общество развиваться. ("Интерес -есть всесильный волшебник, изменяющий в глазах всех существ вид всякого предмета"8.)

Французские философы XVIII века увидели связь между интересом и деятельностью людей и посредством него стремились обосновать действия и поступки человека, но механизм возникновения интереса, его объективные источники они не выявили.

Иммануил Кант сыграл важную роль в развитии теории интереса. В своих исследованиях, главным образом в "Критике практического разума" (1788 год), он первый разработал ряд важных теоретических основ интереса: четко отделил интерес от потребности; показал, что об интересе можно говорить лишь применительно к разумному существу; выделил объективную (в кантовском понимании) основу интереса.

Отправной точкой исследования Канта является критика сенсуализма: он решительно выступил против утилитарного сведения интереса к чувственному удовольствию, что следовало из работ французских философов. С одной стороны, человек принадлежит чувственному миру. Он не является свободным, поскольку в этом он подобен животному. Но главное отличие человека от животного - наличие разума, который позволяет ему судить о добре и зле. Делать это может только чувственно незаинтересованный ("практический") разум. Кант считал, что человек, благодаря голосу разума, может встать выше своих чувственных желаний и интересов и поступать в соответствии с моральным законом, действующим с силой категорического императива. Уважение морального закона - волевое побуждение к совершению морального поступка. Из понятия побуждения возникает понятие интереса: интерес - побуждение к совершению морального поступка. Так как моральный закон сам должен быть побуждением к моральной доброй воле, то моральный интерес - есть чистый, свободный от чувственности интерес только практического разума. Объективная сторона интереса по Канту -моральный закон, существование которого наряду с категорическим императивом служит доказательством существования Бога.

Гегель, вслед за Кантом, также широко использует категорию интереса для анализа причин человеческих поступков, выявления движущих сил исторического развития9. Интерес для Гегеля - одна из важнейших категорий философии духа, являющаяся выражением абсолютной идеи в жизни человеческого общества. Однако интерес идеи не присутствует в сознании отдельно взятых субъектов: в обществе существуют многообразие интересов и противоречия между ними. Индивидуализм - основной принцип гегелевского гражданского общества, в котором каждый индивид, каждая социальная общность (сословие) преследует свои интересы, потребности и цели. Их столкновение в результате дает нечто иное чем то, что каждый субъект стремился достичь для себя. Происходит осуществление идеи свободы, а различные интересы и потребности выступают средствами реализации этой идеи. Гармония интересов, обеспечивающая существование сильного и благоустроенного государства, достигается, если частный интерес граждан соединится с общей целью, что возможно, по мнению Гегеля, лишь при конституционной монархии. Гегель считает именно такое государство носителем общего интереса.

Разработка теории интереса активно велась в отечественной философской и социологической литературе начиная с конца 50-х годов вплоть до недавнего времени. Но единого понимания категории интереса так и не было достигнуто исследователями.

Наиболее принципиальные различия в подходах авторов в исследованиях проблемы интереса обнаруживаются в характере связи интересов с сознанием. По мнению одних, интересы не существуют вне сознания и представляют собой сознательные побуждения, направленные на удовлетворение потребностей10. Преобладает же точка зрения, согласно которой интересы объективны и они становятся побуждениями к действию лишь будучи осознанными11. Предпринимались также попытки рассматривать интерес как единство объективного и субъективного.

Наиболее последовательно последняя точка зрения отражена в работах А.Г. Здравомыслова. Он определяет интерес как "положение субъекта , рефлектирующееся в сознании, и вместе с тем сознание, переходящее в действие" . Объективным моментом интереса является, по мнению ученого, положение субъекта, субъективным - идеальные побудительные силы (желания, стремления, мотивы деятельности). Предметы и объекты мотивов выступают содержанием интереса; они отражаются в сознании субъекта сообразно его положению, тем самым объективное положение выражается в содержании интересов.

Характеристика публичного интереса

Для определения публичного интереса и дальнейшего анализа его проявления в деятельности государственных органов необходимо прежде коротко остановиться на более общем вопросе: какова социальная сущность институтов государства и права, - который можно сформулировать также как: чьи интересы лежат в основе деятельности государства и отражаются в правовых нормах?

На предыдущем этапе развития теории государства и права считалось, что право возникает там и тогда, где происходит социальное расслоение общества, появляются классы, имеющие антагонистические интересы, и право, закрепляющее в своих нормах интересы господствующего класса. Определение права как "возведенной в закон воли господствующего класса", данное К. Марксом и Ф. Энгельсом в "Манифесте Коммунистической партии"17 и государства "как машины для подавления одного класса другим"18 были основополагающими в отечественной правовой науке.

Марксистская теория оказала большое влияние на развитие материалистического понимания государства и права. Однако отношение к этой теории, особенно в ее догматическом виде, как и к любой другой, не может основываться на представлении о ней, как окончательной и единственно верной. Не отрицая ее научной ценности, особенно в историческом плане, следует отметить, что ряд ее положений о государстве и праве нуждаются в переосмыслении.

Прежде всего это касается изменения представлений о сущности и задачах государства и права как социальных институтов. Нельзя всегда видеть государство и право, как предлагает классово-волевой подход, лишь механизмами, обеспечивающим господство одной социальной группы над другой. Ни в прошлые исторические эпохи, ни особенно теперь это не было их определяющими признаками. Право является прежде всего механизмом согласования интересов и достижения общих целей, потребность в котором возникает с усложнением внутренних производственных и иных социальных связей общества, его социальной структуры19.

Теперь на первый план выходит понятие "общего блага" как основы и смысла организации социально-политического сообщества людей на принципах справедливости, свободы и равенства. Общее благо есть признание и результат естественного равенства индивидуальных благ (прав, интересов). Согласно этой концепции, всеобщее согласие базируется на единых и равных для всех правовых нормах, выражающих идею естественно-правовой справедливости. Общее благо не отрицает различные, часто противоречащие друг другу интересы и притязания членов сообщества, а создает условия для их возможности. Правовой компромисс достигается не за счет подчинения одних частных интересов другим (по воле большинства), а путем соучастия всех частных интересов и воль в формирование общей правовой нормы, которая должна выражать единую для всех меру свободы20.

Переосмысление сути и задач Российского государства, его превращение из политического в правовое, гарантирующее незыблемость основных прав и свобод человека, охрану интересов личности, взаимную ответственность государства и граждан, защиту общества от произвола, потребовало глубоких конституционно-правовых реформ. Его общесоциальная сущность теперь последовательно отражена в правовой системе Российской Федерации и прежде всего в ее Конституции.

К сожалению, между конституционными идеалами и реальностью еще существует значительное различие, но конституционная основа для воплощения их в жизнь уже создана.

В данном отношении велико значение главы 1 Конституции, где формулируются гуманистические начала организации государственной власти и гарантии неизменности конституционного строя21. В ней определяется суть российской государственности: Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1). Указанные характеристики наполняются в последующих конституционных положениях конкретным содержанием.

Наиболее важным для понимания общесоциальной конституционной сути Российского государства является его конституционное определение как демократического и правового.

Демократическим называется такое государство, устройство и деятельность которого соответствует воле народа, общепризнанным правам и свободам человека и гражданина22. Демократичность российского государства подчеркивают изложенные в гл. 2 и статьях иных глав Конституции права граждан, называемые ею "высшей ценностью" (ст. 2). Закрепление народовластия - непосредственного и представительного (ст. 3), местного самоуправления (ст. 12), признание идеологического и политического плюрализма, многопартийности (ст. 13) также говорят об общей демократической направленности Конституции.

Правовая сущность проявляется в том, что Конституция Российской Федерации: 1) признавая неотчуждаемые права и свободы человека высшей ценностью (ст. 6, 17), тем самым отвергает отождествление права с законом и представление о дарованности прав государством, то есть подчиняет им свою деятельность (ст. 18); 2) устанавливает систему разделения и взаимодействия властей (ст. 5(ч. 3), 10), призванную гарантировать свободы, соблюдать и защищать права граждан.

Сказанное позволяет сделать вывод, что в основу государственно-правовой системы Российской Федерации заложены такие принципы организации государственной власти, которые обеспечивают реализацию интересов всего общества через правовые механизмы демократического государства.

Участие прокурора в арбитражном процессе -самостоятельное направление деятельности органов прокуратуры

1. Когда деятельность отдельного лица противоречит интересам всего общества, признанным государством и урегулированным (обеспеченным) правом (то есть публичным интересам), государство должно принять соответствующие меры для защиты нарушенных публичных интересов.

Основная задача прокуратуры - осуществление надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"), то есть обеспечение законности. Эта задача реализуется органами прокуратуры во всех отраслях надзора и основных направлениях работы. Однако современное понимание сущности законности значительно отличается от понятия социалистической законности, как строгого и неуклонного исполнения законов и подзаконных нормативных актов всеми субъектами права62. Если ее определять только как исполнение законов, то она возникает вместе с правом и присуща любому государству, в том числе авторитарному, фашистскому63. Поэтому понятие законности неразрывно связано с демократией, народовластием.

В основе "социалистической законности" лежали интересы государства, стоявшего над личностью и обществом. В условиях же демократии и правового государства им на смену должны прийти интересы гражданского общества, человек, его конституционные права и свободы64. Истинная законность - это не просто исполнение законов. Она означает подзаконность деятельности ответственного перед обществом государства, которое призвано обеспечивать права, свободы, законные интересы граждан, правопорядок, наличие адекватных общественным потребностям справедливых законов и надлежащее исполнение указанных законов государственными органами и должностными лицами, подкрепленное действенными механизмами их ответственности65. Важно видеть в законности и равнодействующую общего интереса, обеспечивающую в конечном счете реальную гарантию прав и свобод человека и гражданина66.

Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" ставит перед органами прокуратуры задачи обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом государственных и общественных (публичных) интересов (ч. 2 ст. 1). Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве представляет собой один из способов защиты публичных интересов, преимущественно экономических. Оно является самостоятельным направлением деятельности органов прокуратуры, которое заключается главным образом в предъявлении и поддержании прокурорами исков в защиту публичных интересов в арбитражных судах, и универсальным средством реагирования прокурора на правонарушения в экономической сфере67.

2. Участие прокурора в арбитражном процессе - новое направление деятельности органов прокуратуры. Его новизна обусловлена тем, что система арбитражных судов была создана лишь в начале 90-х годов. В определенной степени они стали преемниками существовавших ранее арбитражей, представлявших собой сложную систему, в которой параллельно действовали ведомственные арбитражи и территориальные арбитражи во главе с Государственным арбитражем РСФСР. Обращаться в них могли предприятия по имущественным спорам друг с другом. По своей сути органы государственного арбитража являлись органами управления68.

Кардинальное различие между государственным арбитражем, как органом управления экономикой, и арбитражными судами, являющимися органами судебной системы, обусловливает большое различие между ранее осуществлявшейся деятельностью прокуратуры при рассмотрении хозяйственных споров в арбитражах и участием в арбитражном судопроизводстве. Процессуальные отношения государственного арбитража и прокуратуры ограничивались предусмотренной законом возможностью опротестования прокурором в порядке общего надзора противоречащих закону актов, издаваемых арбитражем (ст. 23 Закона "О прокуратуре СССР"69), и последующим пересмотром названных решений Госарбитражем по протесту прокурора. Таким образом, прокурор мог выступать только субъектом возбуждения надзорного производства в органах государственного арбитража70. До 1988 года норм, предусматривавших право прокурора предъявлять иски в арбитражи, не было. Хотя некоторые авторы считали, что данная форма участия прокуратуры в процессе возможна71 или должна быть введена в законодательство72, фактически она не осуществлялась на практике. Лишь в последней редакции Правил рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами73 была предусмотрена процедура возбуждения дел по инициативе прокуроров (п. 3 Правил). Однако надо отметить, что в целом судебный порядок разрешения хозяйственных споров и тем более участие в них органов прокуратуры не были свойственны плановой экономике. В условиях полной государственной собственности на средства производства применялись другие инструменты государственного воздействия в хозяйственной сфере. Прокурорский надзор в экономической области, бывший тогда "высшим", опирался на иные чем обращение с иском в Госарбитраж средства прокурорского реагирования74.

Проведение экономических реформ, формирование рынка и рыночных отношений, отказ от административно-командной системы управления экономикой потребовали пересмотра характера государственного вмешательства в хозяйственную сферу. Невозможность дальнейшего функционирования арбитражей в качестве органов разрешения экономических споров стало причиной создания системы арбитражных судов, уже как чисто юрисдикционных органов, а не органов госуправления экономикой. В результате изменились роль и задачи прокуратуры в данной сфере.

Законом РФ "Об арбитражном суде" и Арбитражным процессуальным кодексом, принятыми в 1991-1992 годах, создана правовая основа деятельности арбитражных судов в качестве органов судебной власти. К их компетенции были отнесены хозяйственные (экономические) споры, в которых участвовали юридические лица и граждане-предприниматели, а также ряд споров в сфере управления. С принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации стала очевидна необходимость совершенствования арбитражного процессуального законодательства. Было издано два новых акта: Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и Арбитражный процессуальный кодекс РФ. Новый АПК уточнил и расширил компетенцию арбитражных судов, определив, что они рассматривают дела по экономическим спорам, возникающие из гражданских, административных и иных правоотношений (п. 1 ст. 22 АПК).

Общая характеристика процессуального статуса прокурора в арбитражном суде как органа, защищающего публичные интересы

1. Арбитражный процессуальный кодекс РФ наделяет прокурора самостоятельным процессуальным статусом. Наряду со сторонами, третьими лицами, заявителями (в делах об установлении фактов, имеющих юридическое значение, и о несостоятельности (банкротстве) организаций и граждан), государственными органами и органами местного самоуправления он является лицом, участвующим в деле (ст. 32 АПК РФ). Лица, участвующее в деле - это участники процесса, имеющие самостоятельный юридический интерес (личный или общественный) к исходу процесса, имеющие право на совершение процессуальных действий, направленных на движение процесса .

К прокурору неприменимо понятие правоспособности, поскольку его правовое положение определяется приданной ему компетенцией, которая не сводится к процессуальной правоспособности. Совокупность прав и обязанностей прокурора, в том числе процессуальных, не составляет абстрактную возможность правообладания, а есть компетенция должностного лица в установленной сфере государственной власти. Реализация компетенции не создает для ее носителей субъективных прав и обязанностей. Участие в процессе служит для прокурора формой осуществления им своих функций150. Он не имеет в нем собственного материально-правового интереса. Процессуальный интерес прокурора обусловлен спецификой его деятельности как государственного органа.

Участие прокурора в арбитражном процессе имеет своей целью защиту публичных интересов. На это указывает ч. 1 ст. 41 АПК РФ, закрепляющая право прокурора "обратиться в арбитражный суд с иском в защиту государственных и общественных интересов" (или в нашей трактовке - в публичных интересах), и ч. 3 ст. 35 Федерального закона РФ "О прокуратуре Российской Федерации", устанавливающая общее полномочие прокурора участвовать в соответствии с процессуальным законодательством в деятельности судов, "если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства".

Обращение с иском в арбитражный суд - единственная возможность участия прокурора в рассмотрении арбитражного дела. Его вступление в уже начатый по инициативе иных лиц процесс в арбитражном суде первой инстанции законом не предусмотрено151. Так же прокурор не может быть инициатором или участником производства по пересмотру решений в апелляционной и кассационной инстанции, если в первой инстанции спор был рассмотрен без его участия. Кроме того, в компетенцию Генерального прокурора РФ и его заместителей входит принесение надзорного протеста на вступившие в законную силу решения и постановления арбитражных судов по любым арбитражным делам, а не только возбужденным по искам прокуроров.

Вопрос, что считать публичными интересами, прокурор решает самостоятельно и независимо от мнения суда. Прокурор сам оценивает их наличие в деле и определяет необходимость обращения с иском в суд.

Предъявивший иск прокурор несет обязанности и пользуется правами истца, кроме права на заключение мирового соглашения (п. 3 ст. 41 АПК РФ). Он имеет право знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии, заявлять отводы, представлять доказательства и участвовать в их исследовании, задавать вопросы, заявлять ходатайства, делать заявления, давать объяснения арбитражному суду, представлять свои доводы по всем возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам, возражать против ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле, обжаловать судебные акты и пользоваться иными процессуальными правами, предоставленными АПК РФ (п. 1 ст. 33). Как и все лица, участвующие в деле, прокурор должен добросовестно пользоваться принадлежащими ему процессуальными правами (п. 2 ст. 33 АПК РФ).

2. Представляется, что существует некоторая незавершенность, противоречивость в процессуальном статусе прокурора. Это противоречие исходит из неоднозначности решения вопроса о государстве152 как участнике процесса, в частности при установлении носителя материально-правовых интересов в деле. Статья 32 АПК РФ выделяет три категории лиц, участвующих в деле: 1) стороны и третьи лица; 2) заявители и иные заинтересованные лица (в делах об установлении фактов и о несостоятельности); 3) прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы, обратившиеся в суд с иском в защиту государственных и общественных интересов. Как видно, прокурор и государственные органы со стороной не уравниваются, а выделяются в самостоятельную группу заинтересованных субъектов. И верно, выразителем публичного интереса, который они защищают, должно быть само государство, а названные органы призваны выполнять функции "процессуального истца", не имея материальной заинтересованности в процессе153. В подтверждение этого ст. 125 ГК РФ говорит, что в судах от имени Российской Федерации и ее субъектов выступают органы государственной власти в рамках их компетенции, а муниципальные образования представляют органы местного самоуправления. Надо подчеркнуть, Гражданский кодекс использует конструкцию "от имени", толкование которой позволяет предположить, что закон выражает именно такое намерение законодателя. Однако статус публичных образований как участников процесса остается неопределенным154.

Ст. 34 АПК РФ устанавливает: истцом или ответчиком (сторонами) в деле могут быть только организации или граждане. Государство среди них не названо. Суды также крайне неохотно привлекают публичные образования (Российскую Федерацию, ее субъектов, муниципальные образования) в процесс в качестве стороны155. Поэтому некоторые ошибочно считают "непосредственной" стороной в спорах из гражданских правоотношений с участием публичного образования соответствующий орган государственной власти (местного самоуправления), представляющий его интересы.

Из содержания ст. 34 АПК РФ и иных связанных с ней нормативных положений следует, что Арбитражный процессуальный кодекс понимает под стороной процесса участников спорного материального правоотношения, а именно кредитора, то есть лицо, имеющее право требования (истец) и должника - лицо, на котором лежит обязанность исполнить обязательство (ответчик)156. Значит, стороной в спорах из гражданских правоотношений, в которых участвует Российская Федерация, ее субъект, муниципальное образование, должны быть они сами. В обобщениях судебной практики эта мысль, к сожалению, четко не проводится. В частности, абз. 1 п. 12 Постановления Пленумов Верховного суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"157 устанавливает, что Российская Федерация, ее субъект, муниципальное образование могут являться ответчиком по делу. Однако в этом же пункте Постановления указывается на возможность привлечения в качестве ответчика управомоченного государственного органа.

Сказанное выше о месте публичных образований в процессуальных отношениях относится к случаям непосредственного их участия в гражданских правоотношениях. В таком споре всегда имеется публичная заинтересованность, следующая из характеристики его стороны (Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования). Для прокурора, в случае необходимости его участия, это будет означать, что в исковом заявлении в качестве стороны следует указывать соответствующее публичное образование, а не орган государственной власти и управления, его представляющий158.