Введение к работе
Актуальность темы исследования. В соответствии с Указом Президента РФ от 27 сентября 2010 г. № 1182 «Вопросы Следственного комитета Российской Федерации», в целях совершенствования деятельности органов предварительного следствия и усиления прокурорского надзора за исполнением законов указанными органами на базе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации был создан единый федеральный орган – Следственный комитет Российской Федерации. Вслед за этим был принят Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», вступивший в силу 15 января 2011 г.
Согласно ст. 1 данного Закона Следственный комитет Российской Федерации является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством полномочия в сфере уголовного судопроизводства. Следственный комитет РФ осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации.
Тремя годами ранее, Указом Президента РФ от 1 августа 2007 г. № 1004 было создан Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации, получивший статус органа прокуратуры, обеспечивавшего в пределах своих полномочий исполнение законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве. Данный этап можно назвать переходным, поскольку создать сразу единый федеральный орган следствия не представлялось возможным. Препятствием к объединению следственных органов на том этапе (в 2007 г.) были проблемы, связанные с материально-техническим, кадровым, организационным обеспечением сотрудников. Сейчас большая часть этих проблем, по словам главы Следственного комитета РФ А. Бастрыкина, решена.
Стоит отметить, что по мнению В.Н. Григорьева, А.В. Победкина и В.Н. Калинина, «совмещение в органах прокуратуры прокурорского надзора и следствия противоречит независимости прокурорского надзора за следствием, поскольку прокуратура может его осуществлять лишь при условии, если следственный аппарат не будет являться частью аппарата самой прокуратуры и прокурор не будет себя чувствовать ответственным за каждый шаг следователя, работой, которого он руководит». Данная позиция ученых, высказанная более двух лет назад, сейчас нашла очевидное практическое закрепление в законодательстве.
Указ Президента РФ от 27 сентября 2010 г. № 1182 в рамках реализуемого в стране реформирования системы правоохранительных органов, а затем и принятие Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» должны стать началом реформирования правового статуса Следственного комитета РФ. Вместе с тем, одного профильного федерального закона недостаточно, продолжение реформы должно последовать с принятием соответствующих нормативных правовых актов, внесением изменений и дополнений в действующее российское законодательство.
При этом, если обратиться к недавней истории, сама идея создания единого следственного органа не нова, будучи впервые озвученной в Постановлении Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. «О Концепции судебной реформы в РСФСР», где в частности, были высказаны основополагающие тезисы, которые были реализованы или до сих пор находятся в процессе реализации в виде нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность Следственного комитета России.
Разделение следственных и надзорных функций прокуратуры повлекло за собой множество вопросов, в числе которых: кто должен осуществлять надзорные функции в процессе предварительного следствия; какие надзорные функции остаются у следователя перед утверждением обвинительного заключения; каковы особенности взаимодействия следственного комитета с иными правоохранительными органами?
Неопределенность правового статуса Следственного комитета и отсутствие сложившейся нормативной правовой базы является, во многом, следствием того, что на конституционном уровне не определен правовой статус всей прокуратуры Российской Федерации в целом. Российская прокуратура не относится ни к одной из закрепленных в ст. 10 Конституции РФ ветвей власти. Во многом виной тому является недопустимо длинный путь от Концепции следственного комитета, которая была представлена еще в 1991 г., до ее фактического воплощения в 2007 г.
Еще в 1977 г. в Президиум Верховного Совета СССР было представлено предложение о создании Государственного комитета по следствию, однако тогда данная идея не была реализована. Однако уже через 10 лет был проведен эксперимент, суть которого состояла в выделении следственных подразделений из подчинения МВД и создании на их основе централизованной системы следственного аппарата. Эксперимент, что закономерно подтвердил правильность и прогрессивность такого решения, однако был внезапно прекращен.
24 октября 1991 г. в России была принята Концепция судебной реформы, в соответствии с которой неотъемлемой перспективой развития судебной власти в РФ было признано создание независимого Следственного комитета. В 1993 г. Верховным Советом РФ был принят в первом чтении Закон РФ «О следственном комитете Российской Федерации», однако далее законодатель не пошел.
В настоящее время в научной литературе правовой статус и предназначение Следственного комитета не всегда освещаются должным образом. Отчасти это можно объяснить малым сроком существования Следственного комитета и как следствие – отсутствием наработанной правовой практики. Более того, с момента его создания Указом Президента РФ от 1 августа 2007 г. № 1004 правовой статус этого органа продолжает меняться. И это вполне объяснимо общими тенденциями модернизации системы правоохранительных органов в целях повышения эффективности их работы.
Именно поэтому важным и актуальным представляется исследование данного вопроса, во-первых, о статусе Следственного комитета в системе уже не только органов прокуратуры, а правоохранительной системы в целом (с учетом недавно принятого Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»), во-вторых, о правовой природе Следственного комитета, эффективности его работы и взаимодействия с другими правоохранительными органами. При таких обстоятельствах выбор темы диссертационного исследования представляется актуальным и своевременным.
Степень научной разработанности темы. Общетеоретической основой диссертационного исследования послужили работы таких отечественных ученых-правоведов, как В.Б. Аверьянов, И.А. Антонова, А.Д. Бойкова В.Е. Винокурова, Н.А. Власовой, С.И. Герасимова, В.В. Гошуляка, В.Н. Григорьева, А.В. Гриненко, В.Г. Даева, В.Н. Додонова, Г.А. Зорина, В.Н. Калинина, Ф.М. Кобзарева, О.Л. Кожевникова, В.В. Кравчук, В.Е. Крутских, С.В. Липатова М.Н. Маршунова, Л.А.Назарова, А.Д. Николаевой, В.В.Олейника, И.Л. Петрухина, А.В. Победкина и других.
Активно использовались работы специалистов, занимающихся проблематикой прокурорского надзора. Это, в частности, труды: О.А. Кожевниковой, Н.В. Колпакова, В.И. Кудрявцевой, В. Ломовского, Л. Наумова, С.Г. Новикова, М.Ю. Рагинского и др.
Среди диссертационных работ на данную тему особо следует выделить работы: А.А. Агеева, О.В. Анциферова, Д.А. Арутюняна, Т.А. Ашурбеков, М.А. Багмет, Р.Р. Вахитова, и других.
По теме развития Следственного комитета при прокуратуре РФ, ставшего правопреемником Следственного комитета РФ, за три последние года было написано немало работ, как научного, так и публицистического характера. В этой связи следует отметить работы: С. И. Бабаева, Н. Говоркова, Ю. Городкова, Е.Г.Князева, А.И.Кривенко, В.Ю.Мельникова и др.
В большинстве диссертационных исследований последних дел рассматривались следственные функции прокуратуры РФ. Среди подобных исследований стоит упомянуть: И.П. Виноградова, В.А.Власова, Ю.М. Горячковскую, А.Л.Иванову, С.Ю. Зайкова и др.
В отличие от упомянутых исследований данная диссертация исходит из нового правового положения Следственного комитета как единого федерального следственного органа, реформирование которого еще не завершено, как не завершена модернизация всей российской правоохранительной системы. В диссертации, с учетом новейшего законодательства РФ, сделана попытка нового осмысления места и роли Следственного комитета в системе правоохранительных органов современной России.
Объект исследования – общественные отношения, возникающие в сфере реализации предварительного следствия и осуществления прокурорского надзора, в которых участвует Следственный комитет Российской Федерации.
Предмет исследования – теория и история развития отечественных органов предварительного следствия и дознания, правовые доктрины формирования системы органов прокуратуры в России и зарубежных странах, а также нормы права, обеспечивающие организацию и деятельность Следственного комитета Российской Федерации, и его взаимодействие с иными правоохранительными органами.
Целью исследования является раскрытие на основе комплексного системного анализа, содержания и законодательного регулирования правового статуса и места Следственного комитета Российской Федерации, степени его реализации на современном этапе, разработки методических рекомендаций по его совершенствованию.
В соответствии с обозначенной целью автором диссертации поставлены следующие задачи:
- исследовать цели и задачи деятельности Следственного комитета Российской Федерации;
- изучить систему и структуру органов Следственного комитета Российской Федерации;
- исследовать порядок взаимодействия Следственного комитета Российской Федерации с иными правоохранительными органами, федеральными и региональными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления
Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, историко-правовой, метод сравнительного правоведения.
Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили:
1. Социологический опрос 78 следователей следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по г. Москве на тему: «Проблемы правового статуса Следственного комитета при прокуратуре РФ», результатом которого стало выявление проблем, вызванными сотрудниками Следственный комитета при Прокуратуре в Российской Федерации (февраль 2009 г.).
2. Интервьюирование 85 участников научно-практического семинара (г. Москва, 14-15 декабря 2009 г., организатор – Генеральная прокуратура Российской Федерации) «Актуальные проблемы теории и практики выявления и пресечения коррупционных правонарушений» на тему: «Особенности правового статуса прокурора», результатом которого стало выявление пробелов в законодательстве, регулирующем предварительное следствие (декабрь 2009 г.).
3. Исследование в виде анкетирования 45 следователей г. Москвы на тему «Особенности правового статуса следователя», в результате которого были выявлены особенности взаимодействия следователя и прокурора в процессе предварительного следствия (февраль-март 2010 г.).
4. Исследование в виде контент-опроса 25 прокуроров на тему: действие «Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в результате которого выявилась необходимость внесения в него изменений и дополнений (подробно изложенных в настоящем исследовании) (октябрь 2009 г. – март 2010 г.).
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что она является одним из первых исследований правового статуса Следственного комитета Российской Федерации, определенного Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» и Указом Президента от 27 сентября 2010 г. № 1182 «Вопросы Следственного комитета Российской Федерации», а также определение его места в современной системе правоохранительных органов Российской Федерации.
В работе сформулированы новая правовая сущность, содержание, а также исследованы тенденции реформирования законодательного регулирования деятельности Следственного комитета Российской Федерации как инструмента осуществления правоохранительной деятельности в России.
Исследовано нормативное правовое регулирование деятельности Следственного комитета при прокуратуре РФ (до 27 сентября 2010 г.) и тенденции развития законотворческой деятельности в этом вопросе после 28 сентября 2010 г.
В работе выявлены основные формы потенциального подчинения и подотчетности Следственного комитета Российской Федерации, его взаимодействия с иными правоохранительными органами, и предложены новые направление развития, ориентированное на повышение эффективности деятельности Следственного комитета Российской Федерации.
На основе проведенного исследования на защиту выносятся следующие выводы:
1. Вывод о двойственной правовой природе Следственного комитета Российской Федерации: с одной стороны, в отличие от органов Прокуратуры РФ, Следственный комитет Российской Федерации является органом, способствующим отправлению правосудия, поэтому можно признать, что он является частью судебной власти; с другой стороны - Следственный комитет Российской Федерации одновременно совмещает функции органа судебной и исполнительной власти. При этом самостоятельность созданному единому федеральному ведомству придает реализация правовых принципов, закрепленных в Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации».
2. Система Следственного комитета РФ:
а) имеет независимую административную и экономическую трехуровневую структуру, состоящую из следующих звеньев:
— центральный аппарат Следственного комитета РФ;
— главные следственные управления и следственные управления Следственного комитета РФ по субъектам РФ (в том числе их подразделения по административным округам) и приравненные к ним специализированные (в том числе военные) следственные управления и следственные отделы Следственного комитета;
— следственные отделы и следственные отделения Следственного комитета РФ по районам, городам и приравненные к ним, включая специализированные (в том числе военные) следственные подразделения Следственного комитета РФ;
б) является независимой от Прокуратуры Российской Федерации федеральной следственной структурой, единой и централизованной, созданной в целях совершенствования деятельности органов предварительного следствия и усиления прокурорского надзора за исполнением законов указанными органами.
3. Взаимодействие Следственного комитета РФ с иными правоохранительными органами осуществляется по координационно-вертикальной модели взаимодействия, суть которой состоит в том, что в подобной структуре профессиональных взаимоотношений сотрудник Следственного комитета РФ является независимым и самостоятельным субъектом процессуальной деятельности. Ранее прокурор, являясь наивысшей ступенью, одновременно относится к сотрудникам Следственного комитета в рамках исполнения полномочий по производству следствия.
4. Взаимодействие Следственного комитета Российской Федерации с общественными объединениями, организациями и средствами массовой информации является реализацией конституционного права на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы граждан (ст. 24 Конституции РФ).
Данное взаимодействие выражается в следующем:
- обязательности проверки в рамках ч. 2 ст. 144 УПК РФ распространенного в средствах массовой информации сообщения о преступлении;
- работе и освещении в СМИ итогов заседаний общественного совета при Следственном комитете;
- реализации полномочий Следственного комитета по разработке и осуществлению мер по осуществлению государственной политики по совершенствованию его работы и освещению ее в средствах массовой информации.
5. Перспективы совершенствования законодательства о Следственном комитете Российской Федерации выражаются в путях и методах по адаптации следствия путем ступенчатого изменения законодательства, учитывая правоприменительную практику и структуру системы государственных органов России, с учетом:
а) выявленных существенных противоречий действующего процессуального законодательства и принятого Указа Президента РФ от 27 сентября 2010 г. № 1182 «Вопросы Следственного комитета Российской Федерации», которые возможно привести в соответствие, внесением изменений в действующие нормативно-правовые акты и принятием Перечня специальных званий работников Следственного комитета РФ, а также внесением предложений по приведению актов Президента РФ в соответствие с новым законодательством;
б) имеющегося у Следственного комитета РФ одноуровневого контроля за соблюдением закона в процессе предварительного следствия;
в) сохранения баланса полномочий следственных и прокурорских органов.
6. Вывод о том, что выявление нарушений уголовного законодательства является прерогативой прокурора. Проверка данного факта является предметом регулирования ст. 144 УПК РФ, однако полномочия по ее проведению принадлежат в соответствии с ней органу дознания, а не прокурору. Тогда как сообщения в СМИ не могут быть расценены как обращение (в соответствии с п. 1 ст. 144 УПК РФ), а лишь как материалы, на основании, которых может быть выявлено нарушение законодательства, их проверка и выявлении на их основании нарушений уголовного законодательства является полномочием прокурора.
Поэтому для устранения данного противоречия, считаем необходимым внести изменение в п. 2 ст. 144 УПК РФ изложив ее в следующей редакции:
«По сообщению о преступлении, распространенному в средствах массовой информации, проверку проводит прокурор; совместно или по поручению прокурора к проверке могут привлекаться органы дознания, а также по поручению руководителя следственного органа следователь. Редакция, главный редактор соответствующего средства массовой информации обязаны передать по требованию прокурора, следователя или органа дознания имеющиеся в распоряжении соответствующего средства массовой информации документы и материалы, подтверждающие сообщение о преступлении, а также данные о лице, предоставившем указанную информацию, за исключением случаев, когда это лицо поставило условие о сохранении в тайне источника информации.»
7. В целях усиления контроля и улучшения по взаимодействию Следственного комитета Российской Федерации с Прокуратурой РФ предлагается вернуть прокурору право на составление нового обвинительного заключения в случае обжалования решения прокурора следователем в соответствии с п. 4 ст. 221 УПК РФ как один из вариантов для возможного решения вышестоящего прокурора по делу.
В связи с чем предлагаем внести изменение в текст п. 4 ст. 221 УПК РФ:
« Постановление прокурора о возвращении уголовного дела следователю может быть обжаловано им с согласия руководителя следственного органа вышестоящему прокурору, а при несогласии с его решением - Генеральному прокурору Российской Федерации с согласия Председателя Следственного комитета Российской Федерации либо руководителя следственного органа соответствующего федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти). Вышестоящий прокурор в течение 72 часов с момента поступления соответствующих материалов выносит одно из следующих постановлений:
1) об отказе в удовлетворении ходатайства следователя;
2) об обязании в составлении нового обвинительного заключения прокурора;
3) об отмене постановления нижестоящего прокурора. В этом случае вышестоящий прокурор утверждает обвинительное заключение и направляет уголовное дело в суд».
Теоретическая значимость исследования заключаются в том, что полученные в ходе исследования выводы развивают и дополняют понятийный аппарат в сфере нормативно-правового регулирования Следственного комитета в Российской Федерации, в сфере прокурорского надзора, организации правоохранительной деятельности, определяют сущность и перспективных направлений по развитию законодательства о Следственном комитете с учетом Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» в будущем.
Выводы, полученные в ходе диссертационного исследования, вносят определенный вклад в развитие научных взглядов о становлении и современном развитии Следственного комитета в Российской Федерации. Результаты диссертационного исследования могут служить основой для дальнейшего исследования организации правоохранительной деятельности.
Практическая значимость исследовании состоит в том, что рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в работе по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения в целях надлежащего разрешения правовых проблем и спорных ситуаций, связанных с совершенствованием организации правоохранительной деятельности в будущем, а также в учебном процессе при изучении курса «Прокурорский надзор и организация правоохранительной деятельности» в юридических вузах.
Положения диссертации расширяют теоретико-методологическую основу для дальнейшего проведения исследований в данной области, могут быть использованы в процессе преподавания курса прокурорского надзора, основанных на них спецкурсов и семинаров. Сформулированные автором предложения по совершенствованию законодательства в сфере организации правоохранительной деятельности могут быть применены законодательными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены и апробированы в трех научных публикациях автора.
Отдельные выводы, сделанные в диссертации, докладывались автором на различных научно-практических конференциях и семинарах: Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы теории и практики выявления и пресечения коррупционных правонарушений»» (г. Москва, 12 декабря 2009 г.); Всероссийском семинаре-совещании «Актуальные проблемы теории и практики выявления и пресечения коррупционных правонарушений»» (г. Москва, 15 февраля 2009 г.).
Апробация результатов исследования проведена в форме преподавания курсов «Правоохранительные органы» и «Прокурорский надзор» в Московском гуманитарном университете и Институте международного права экономики имени А.С. Грибоедова.
Структура диссертации состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка литературы.
