Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Правовой статус, развитие и нормативно- правовое регулирование организации и деятельности федеральной службы безопасности Российской Федерации 16
1. Соотношение понятий «государственная безопасность» и «правоохранительная деятельность» применительно к системе органов исполнительной власти Российской Федерации 16
2. Правовой статус Федеральной службы безопасности и ее органов 45
3. Этапы становления и развития Федеральной службы безопасности в системе правоохранительной деятельности Российской Федерации 65
4. Нормативно-правовое обеспечение организации правоохранительной деятельности органов Федеральной службы безопасности России 78
ГЛАВА II. Механизм реализации правоохранительной функции федеральной службы безопасности России 104
1. Полномочия ФСБ России и ее подразделений в сфере обеспечения правоохранительной деятельности 104
2. Основы взаимодействия органов ФСБ России с иными правоохранительными органами 114
3. Взаимодействие органов ФСБ России со структурами гражданского общества 148
4. Правовое регулирование взаимоотношений органов ФСБ России с человеком и гражданином в Российской Федерации 165
Заключение 193
Список используемых источников 200
Приложения 213
- Соотношение понятий «государственная безопасность» и «правоохранительная деятельность» применительно к системе органов исполнительной власти Российской Федерации
- Правовой статус Федеральной службы безопасности и ее органов
- Полномочия ФСБ России и ее подразделений в сфере обеспечения правоохранительной деятельности
- Основы взаимодействия органов ФСБ России с иными правоохранительными органами
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования определяется сферой избранного направления исследования, теоретической и практической значимостью вопросов, касающихся правоохранительной деятельности Федеральной службы безопасности Российской Федерации на различных исторических этапах и обеспечения ею национальной безопасности страны в закрепленных за ней сферах.
Демократизация российского общества привела к необходимости изменения сущности правоохранительной системы, правоохранительной деятельности. Конституционное закрепление прав и свобод человека и гражданина в качестве основных ценностей обусловливает их верховенство по отношению к ценностям публично-правового характера.
В целях исполнения обязанности государства по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина государство устанавливает и развивает соответствующие гарантии, создает юридические механизмы их осуществления, а также предусматривает соответствующие средства защиты нарушенных прав и свобод человека. Наиболее значимая совокупность таких средств и механизмов направлена на охрану законности и правопорядка, обеспечение безопасности, защиту прав и свобод человека, борьбу с преступностью, что является содержанием важнейшей государственной деятельности, именуемой в юридической литературе «правоохранительной». Осуществление данного вида государственной деятельности возложено на правоохранительные органы России.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года был юридически закреплен гуманистический подход к определению ценностей общественной жизни. Однако в связи с этим стали наиболее заметны и проблемы в этой области. Безопасность в обществе воспринимается как благо, к которому необходимо стремиться. В третьем тысячелетии техногенные военные конфликты и террористические акты, высокий уровень преступности и резкие различия в социально-экономическом положении
4 населения являются актуальными проблемами и угрожают безопасности личности, общества и государства.
Проблемы обеспечения безопасности в Российской Федерации органически связаны с политическими, экономическими, социальными, государственно-правовыми реформами, вопросами формирования правоохранительной деятельности, что требует системного их осмысления.
Обеспечение, безопасности регулируются широким кругом нормативных актов Российской Федерации. В юридической литературе его формулируют с учетом задач и полномочий соответствующих правоохранительных органов, а так же исходя из анализа общего понятия безопасности, которое на сегодняшний день юридически признано и надежно вошло как в научный, так и в практический разговорный оборот.
Разработка обоснованного механизма организации и деятельности системы органов федеральной службы безопасности в современном российском государстве возможна лишь на нормативной основе.
Не разработанность на теоретическом уровне ряда таких положений-как «правоохранительная деятельность», «обеспечение безопасности», «угроза безопасности», «государственная безопасность», незакрепление в нормативных актах целей обеспечения безопасности, отсутствие в системе конституционных прав и свобод такого основополагающего понятия как «право на безопасность» и его содержания, коллизии нормативно-правового регулирования механизма организации и правоохранительной деятельности системы органов Федеральной службы безопасности РФ, а также ее правового статуса в современном российском государстве затрудняет процесс совершенствования административного законодательства, а также законодательства иных отраслей права, регламентирующих обеспечение безопасности. Такое положение отрицательно сказывается на обеспечении конституционных гарантий правового государства, правоохранительной деятельности, а также реализации существующих норм в правоприменительной практике.
Отмеченные и иные проблемы теории, законодательства и правоприменительной практики нуждаются в их научно-теоретическом изучении и оценке для выработки соответствующих предложений по совершенствованию правового регулирования организации и правоохранительной деятельности органов Федеральной службы безопасности России.
Несмотря па то, что отдельные проблемы правоохранительной деятельности, безопасности, а также некоторые вопросы правового статуса органов Федеральной службы безопасности ранее становились предметом диссертационных исследований, необходимо отметить, что большинство этих исследований проводилось в рамках изучения либо конституционно-правовых аспектов правоотношений по обеспечению безопасности, либо в рамках исследования государственного управления и административных реформ, но специального исследования, посвященного вопросам роли и места Федеральной службы безопасности в системе правоохранительных органов и механизма обеспечения безопасности личности, общества и государства не проводилось.
Степень научной разработанности темы исследования и круг источников. Изучением основ правоохранительной деятельности и правового регулирования обеспечения безопасности, разработкой понятий правоохранительной деятельности, национальной и государственной безопасности, угроз безопасности занимались в российской правовой науке такие ученые как: В.П. Божьев, М.И. Байтин, А.В. Возжеников, В.Г. Вишняков, А.Ф. Галузин, К.Ф. Гуценко., И.Л. Дьяченко, М.В. Ильин, Г.В. Емельянов, Г.Г. Копылов, И.И. Лукашук, В. Лапаева, А.В. Опалев, Н.П. Патрушев, А.А. Прохожев, М.В. Рац, Б.Г. Слепцов, Э.И. Скакунов, А.А. Стрельцов, А.А. Тер-Акопов, И.Н. Харечкин, К.В. Шундиков и др.
Проблемы становления и эволюции правового статуса органов Федеральной службы безопасности на разных этапах существования Отечественной государственности в российской правовой науке изучались
С.А. Воронцовым, T.A. Гусевой, H.A. Игнатюк, В., А. Коньшиным, В.Я. Насоновым, Н.С. Петровым, В.М. Редкоус, Ч.А, Рууд, Ю.И. Рябчиковым, Н.И. Рыжак, С.А. Степановым, А.А. Толкачевым, В.Н. Ушаковым, О. Хлобустовым, Л.Е. Чапкевич и др.
Несмотря на имеющиеся отдельные работы по исследованию правового статуса, организации и правоохранительной деятельности органов Федеральной службы безопасности, ее назначения в современном Российском государстве, комплексного исследования, посвященного основам функционирования Федеральной службы безопасности в системе правоохранительной деятельности Российской Федерации, проблематике взаимодействия органов Федеральной службы безопасности с органами государственной власти, институтами гражданского общества и человеком не проводилось.
Реализация правовых норм и положений о правоохранительной деятельности органов Федеральной службы безопасности в современном российском законодательстве и правоприменительной практике пока остается за рамками научного анализа, в связи с чем теоретические и прикладные разработки, которые проведены в данной работе, как представляется, позволят внести коррективы в стратегию дальнейшего развития системы правового регулирования правоохранительной деятельности указанных органов, а также спрогнозировать эффективность применения правовых норм, регулирующих общественные отношения в условиях дальнейшего развития и становления правового государства и гражданского общества в России. Эта важнейшая проблема долгое время оставалась в «тени» и практически не освещалась в научной литературе, как ранее, так и в современной правовой науке.
Данная диссертационная работа призвана восполнить указанный пробел и выявить место и роль правоохранительной деятельности органов Федеральной службы безопасности в современном российском государстве при проведении административной реформы в Российской Федерации и
7 обеспечении права человека и гражданина на безопасность.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления Федеральной службой безопасности правоохранительной деятельности в современном российском демократическом государстве.
Предмет исследования - нормы конституционного, административного и иных отраслей права, посредством которых осуществляется регламентация основ организации и функционирования Федеральной службы безопасности России в системе правоохранительной деятельности Российской Федерации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является выявление, научное осмысление и анализ формально-юридической и содержательной сторон правового статуса Федеральной службы безопасности Российской Федерации в современном демократическом обществе как целостной проблемы современного административного права.
Для достижения поставленной цели были определены следующие основные задачи:
- исследовать сущность и специфику понятий «правоохранительная деятельность», «государственная безопасность» применительно к системе органов исполнительной власти Российской Федерации и их соотношение, а также соотношение понятий «национальная безопасность» и «государственная безопасность» и современные подходы к ее обеспечению как базовые направления правоохранительной деятельности современного государства и его уполномоченных органов;
- сформулировать определение следующих научных категорий:
«правоохранительная деятельность», «безопасность», «государственная
(национальная) безопасность», «обеспечение государственной
(национальной) безопасности», «цели обеспечения государственной (национальной) безопасности», так как без единого понимания данных категорий невозможна успешная деятельность по совершенствованию правового регулирования, неизбежны дефекты содержания нормативных
8 правовых актов и практики их реализации;
- проанализировать место, роль и правовой статус Федеральной
службы безопасности России в системе органов государственной власти
Российской Федерации на современном этапе;
- изучить и классифицировать основные этапы становления и развития
отечественной системы органов обеспечения государственной безопасности;
- систематизировать и дать характеристику нормативно-правовым
основам организации и правоохранительной деятельности органов
Федеральной службы безопасности Российской Федерации с формально-
юридической и содержательной стороны;
- вычленить полномочия Федеральной службы безопасности России и
ее подразделений в сфере обеспечения правоохранительной деятельности;
охарактеризовать особенности механизма деятельности правоохранительных органов, обеспечивающих государственную безопасность, и основы их взаимодействия с органами Федеральной службы безопасности Российской Федерации при реализации конституционного права человека на безопасность;
провести анализ административно-правового регулирования существующих особенностей взаимодействия органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации и институтов гражданского общества с целью обеспечения государственной (национальной) безопасности;
обобщить нормы современного российского права,
регламентирующие основы правового статуса личности в Российской Федерации и обязанность органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации по их неуклонному соблюдению при реализации правоохранительной функции государства по обеспечению безопасности личности, общества и государства;
- разработать и предложить конкретные научно-практические
рекомендации по совершенствованию правового регулирования организации
и правоохранительной деятельности органов Федеральной службы
9 безопасности Российской Федерации с целью обеспечения безопасности и подлинной свободы личности, основ гражданского общества и правового демократического государства.
Методологической основой настоящего диссертационного
исследования являются диалектический подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного, общенаучные и частно-научные методы исследования: системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, системно-структурный, формально-юридический, статистический, функциональный и другие методы.
Особое внимание уделялось взаимосвязи абстрактного и конкретного, общего и особенного, комплексного и единичного.
Нормативную базу исследования правоохранительной деятельности органов Федеральной службы безопасности России составил широкий ряд международных документов, нормативных правовых актов федерального законодательства, включая указы Президента России, а также ведомственных актов, принятых по исследуемым вопросам.
Федеральное законодательство, регламентирующее основы правового статуса органов Федеральной службы безопасности и обеспечения безопасности, в первую очередь представлено Конституцией Российской Федерации, а также нормами федеральных законов «О федеральной службе безопасности», «О безопасности», «О внешней разведке», «О Государственной границе Российской Федерации», «О государственной тайне», «Об оперативно-розыскной деятельности» и иных законодательных актов.
Наряду с законодательными актами регулирование существенного блока вопросов реализуется: в указах Президента России «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации», «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации», «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации», «Вопросы структуры федеральных органов
10 исполнительной власти», «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью».
Кроме того, данное диссертационное исследование базируется на ряде решений Европейского Суда по правам человека, постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, решений Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного суда Российской Федерации.
Теоретическая база исследования определяется темой
диссертационного исследования и носит комплексный, многоплановый характер. Ее специфика заключается в необходимости изучения широкого спектра взаимоотношений человека, общества и государства.
Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает необходимость обращения к различным разделам юриспруденции: теории и истории государства и права, конституционному праву Российской Федерации, административному праву. Исходя из этого, источниковедческую основу диссертационного исследования составила как специальная юридическая литература, так и труды в области истории, истории и других наук.
Эмпирическую базу исследования составили:
1. 1 решение Европейского Суда по правам человека, 1 постановление
Европейского Суда по правам человека, обзор решений Европейского Суда
по правам человека, 2 постановления и 3 определения Конституционного
Суда Российской Федерации, 2 постановления Президиума Верховного Суда
Российской Федерации, определение Судебной коллегии по гражданским
делам Верховного Суда Российской Федерации, ряд иных решений
Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации.
2. Анкетирование 292 специалистов правоохранительных органов
(сотрудников органов федеральной службы безопасности, в том числе
курсантов и слушателей военно-учебных заведений ФСБ РФ, работников прокуратуры и суда) на тему: «Место Федеральной службы безопасности России в системе правоохранительной деятельности: проблемы и перспективы развития» (январь - июнь 2008 г.)
3. Исследование в виде анкетирования 82 респондентов - жителей района Тропарево-Никулино города Москвы на тему: «Взаимодействие органов федеральной службы безопасности РФ с гражданским обществом» (март-апрель 2008 г.).
Научная новизна работы определяется тем, что она является одной из первых комплексных исследований проблем правоохранительной деятельности органов Федеральной службы безопасности, ее правового статуса и взаимодействия ее с правоохранительными органами государственной власти, институтами гражданского общества.
В диссертации раскрыты понятия «правоохранительная деятельность»,
«безопасность», «государственная безопасность», «обеспечение
безопасности» и их содержание на современном этапе развития общества и законодательства, право на безопасность в системе прав и свобод человека и гражданина, гарантируемых Конституцией Российской Федерации, нормативно-правовая регламентация организации и деятельности органов Федеральной службы безопасности и вопросов ее взаимодействия с иными государственными органами, институтами гражданского общества и человеком, рассмотрены структура, содержание и правовое обеспечение механизма организации и деятельности системы органов Федеральной службы безопасности в современном российском государстве, изложены соответствующие авторской концепции предложения по реформированию действующего законодательства, регулирующего обеспечение безопасности.
На защиту выносятся следующие полученные в результате исследования теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, которые являются новыми или содержат элемент научной новизны и представляют теоретический и практический интерес:
1. Авторское определение понятия «государственная (национальная)
безопасность» как безопасности конституционного строя, суверенитета,
территориальной целостности государства, как гаранта прав и свобод
человека и гражданина.
2. Авторское определение понятия «правоохранительная деятельность»
как основанную на законе деятельность государственных органов,
выполняющих функции по поддержанию и защите прав и свобод человека и
гражданина, конституционного строя Российской Федерации от преступных
посягательств и правонарушений, а также предупреждению правонарушений.
Предложение о закреплении права на безопасность как объекта правоохранительной деятельности в Конституции Российской Федерации, путем дополнения статьей 20.1 следующего содержания: Статья 20.1 «Каждый имеет право на безопасность. Безопасность гарантируется государством».
Вывод о необходимости определения и закрепления в Концепции национальной безопасности цели обеспечения государственной (национальной) безопасности как составной части правоохранительной деятельности, сформулировав ее следующим образом: «Целью обеспечения государственной (национальной) безопасности является сохранение целостности Российской Федерации как гаранта прав и свобод человека и гражданина»;
Предложение о дополнении ст. 2 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» словами следующего содержания «Органы федеральной службы безопасности являются правоохранительными органами и основной частью сил обеспечения государственной (национальной) безопасности Российской Федерации».
Предложение об определении в соответствии с действующей Концепцией национальной безопасности Российской Федерации цели деятельности Федеральной службы безопасности, ее задач, для чего следовало бы внести изменения в ст. 1 Федерального закона от 3 апреля 1995
13 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности», дополнив ее словами следующего содержания: «Целью деятельности федеральной службы безопасности является обеспечение государственной (национальной) безопасности Российской Федерации, поддержание и защита прав и свобод человека и гражданина».
Предложение об изложении названия главы II Федерального закона «О федеральной службе безопасности» в следующей редакции «Глава И. Основные функции органов Федеральной службы безопасности», а также изменении названия ст. 8 этого законодательного акта на следующее: Статья 8. «Функции органов федеральной службы безопасности».
Предложение о передаче Федеральной службе безопасности России функции координации деятельности всех правоохранительных органов в сфере обеспечения государственной (национальной), общественной безопасности и безопасности личности.
9. Вывод о том, что содержание правоохранительной функции
Федеральной службы безопасности определяют: выявление, предупреждение
и пресечение преступлений, дознание и предварительное следствие по
которым отнесены к подследственности органов Федеральной службы
безопасности; осуществление розыска лиц, совершивших указанные
преступления или подозреваемых в их совершении; выявление,
предупреждение и пресечение актов терроризма; разработка и осуществление
во взаимодействии с другими органами мер по борьбе с коррупцией,
незаконным оборотом оружия и наркотических средств, контрабандой,
деятельностью незаконных вооруженных формирований, преступных групп,
отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью
насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации.
10. Вывод о необходимости создания и оптимизации системы
взаимодействия органов Федеральной службы безопасности и институтов
гражданского общества на основе положений Конституции Российской
Федерации и соответствующих норм законодательства, регулирующих сферу
14 обеспечения государственной (национальной) безопасности, путем предоставления Федеральной службой безопасности отчетов о своей правоохранительной деятельности Общественной палате Российской Федерации.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что его результаты, выводы и предложения, научные положения, сформулированные автором, развивают и дополняют целый ряд правовых институтов отраслей российского административного и конституционного права и могут быть использованы в дальнейшей научной разработке затронутых вопросов в целях совершенствования действующего законодательства, в правотворческой и правоприменительной деятельности органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации и иных органов государственной власти.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью использования его основных теоретических выводов в учебном процессе при преподавании курсов «Правоохранительные органы», «Административное право Российской Федерации», «Конституционное (государственное) право Российской Федерации», отраслевых юридических наук, а также разработке спецкурсов, учебно-методических пособий.
Апробация результатов исследования проводилась в ходе преподавания курсов: «Правоохранительные органы», «Административное право Российской Федерации», а также спецкурса «Военно-административное право» в Голицынском пограничном институте Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Международной академии предпринимательства; опубликования теоретических и практических положений исследования в трех подготовленных диссертантом работах, общим объемом 1,4 п.л.; его выступлениях с докладами на научно практических конференциях и семинарах: II международной научно-практической конференции «Вопросы теории и практики российской
15 правовой науки» (Москва, март 2006 г.); Международной научной конференции «Современная социально-экономическая трансформация России: ориентиры и итоги глобализации и регионализации» (Москва, октябрь 2006 г.); Общероссийских научно-практических конференциях «Роль права в обеспечении национальных интересов» (Москва, 2005 г.); «Судебное правоприменение: проблемы теории и практики» (Москва, 2006 г.); «Силовое принуждение: история и современность» (Голицыне, май 2006 г.); Межвузовской научной конференции «Проблемы и пути формирования правового сознания» (Голицыне, февраль 2007 г.), «Безопасность личности: современное состояние и перспективы дальнейшего развития» (Голицыно, март 2008 г.); внедрения в учебный процесс Голицынского пограничного института Федеральной службы безопасности Российской Федерации выводов и предложений.
Структура работы отражает цель и задачи исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из восьми параграфов, заключения, а также списка использованной литературы и нормативных правовых актов.
Каждый параграф диссертационного исследования завершается формулированием основных выводов и рекомендаций, которые в обобщенном виде представлены в заключении.
Соотношение понятий «государственная безопасность» и «правоохранительная деятельность» применительно к системе органов исполнительной власти Российской Федерации
Человек, его права и свободы обладают в Российской Федерации приоритетом, верховенством и признаются высшей ценностью. Интересы человека, его права и свободы в современном демократическом обществе ставятся на первое место. Права и свободы человека должны находиться в гармонии с общественными и государственными интересами, с коллективными правами национальных меньшинств, общественных и иных объединений, групп и т.д. Все возникающие между ними противоречия должны разрешаться в пользу интересов человека в целях осуществления его прав и свобод.
Из конституционного принципа признания человека в качестве высшей ценности вытекает ряд обязанностей государства: признание прав и свобод человека и гражданина, их соблюдение и защита1.Признание прав и свобод человека и гражданина находит выражение в их официальном -конституционном, законодательном и ином нормативном закреплении.
В целях исполнения обязанности государства по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина государство устанавливает и развивает соответствующие гарантии, создает юридические механизмы их осуществления. На практике нет автоматической реализации прав и свобод человека. Зачастую необходима борьба за права и свободы, когда возникают препятствия к их осуществлению и прямые их нарушения. Нарушения прав и свобод человека подлежат пресечению и устранению, а виновные в таких нарушениях - наказанию. В этих целях государство предусматривает соответствующие средства и механизмы защиты нарушенных прав и свобод человека. Наиболее значимая совокупность таких средств и механизмов направлена на охрану законности и правопорядка, обеспечение безопасности, защиту прав и свобод человека, борьбу с преступностью, что является содержанием важнейшей государственной деятельности, именуемой в юридической литературе «правоохранительной». Осуществление данного вида государственной деятельности возложено на «правоохранительные органы» России.
В связи с глобальными геополитическими изменениями в мире и тенденциями во внутренней политике особую актуальность для России приобрела проблема безопасности. Наряду с положительными факторами, приблизившими нашу страну к становлению гражданского общества, реформирование выявило ряд негативных явлений: рост преступности, ухудшение демографической обстановки, обнищание части населения, развитие националистических, сепаратистских сил, утрату многих социальных гарантий, которые были доступны гражданам в советские времена1.
Идеалы построения в России демократического, правового, социального государства и гражданского общества, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, закреплены Конституцией Российской Федерации". Главной задачей государства стало создание необходимых условий для достижения провозглашенных им целей.
Обеспечение собственной безопасности, а также безопасности своих граждан - основная задача государства, направленная на обеспечение прав и свобод человека и гражданина.
Правовую основу в области безопасности страны составляют в первую очередь Конституция Российской Федерации, принятый в 1992 году Закон
Российской Федерации «О безопасности»1, Военная доктрина2, а также утвержденная в 2000 г. Президентом Российской Федерации в новой редакции Концепция национальной безопасности Российской Федерации3. При этом Концепции отводится ключевая роль. В ней указано, что основными задачами деятельности государства и общества являются: своевременное прогнозирование и выявление внешних и внутренних угроз национальной безопасности Российской Федерации; реализация оперативных и долгосрочных мер по предупреждению и нейтрализации внутренних и внешних угроз; обеспечение суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, безопасности ее пограничного пространства; подъем экономики страны, проведение независимого и социально ориентированного экономического курса; преодоление научно-технической и технологической зависимости Российской Федерации от внешних источников; обеспечение на территории России личной безопасности человека и гражданина, его конституционных прав и свобод; совершенствование системы государственной власти Российской Федерации, федеративных отношений, местного самоуправления и законодательства Российской Федерации, формирование гармоничных межнациональных отношений, укрепление правопорядка и сохранение социально-политической стабильности общества;
Правовой статус Федеральной службы безопасности и ее органов
Правовой статус - это комплексное и многоплановое явление, затрагивающее многие институты права. Правовой статус любого федерального органа исполнительной власти характеризует его как юридическое лицо и включает в себя следующие составные элементы: правовые и организационные основы деятельности; назначение; принципы; задачи и функции; структуру; полномочия; контроль и надзор за деятельностью органа исполнительной власти и его должностных лиц; ответственность органа исполнительной власти и его должностных лиц; взаимодействие с иными государственными органами; прохождение службы в органе исполнительной власти1.
В этом отношении Федеральная служба безопасности России не является исключением, и все перечисленные элементы в равной степени свойственны ее правовому положению.
Современное российское законодательство не закрепляет и не раскрывает часто встречающееся в специальной юридической учебной и иной литературе, различного рода документах и т.п. понятие - «правовое положение». Более того, оно часто отождествляется с термином «правовой статус» органа, юридического лица, личности. Суть таких определений раскрывается по общему правилу через совокупность прав и обязанностей субъекта.
Представляется, что понятие «правовое положение» по своему содержанию шире понятия «правовой статус», под которым следует понимать признанную Конституцией, законами совокупность исходных, неотчуждаемых прав и обязанностей человека, полномочий органов государственной власти и должностных лиц, непосредственно закрепленных за субъектами правоотношений. Например, конституционные права и обязанности человека и гражданина в равной степени признаются и гарантируются на всей территории Российской Федерации и в соответствии со статьей 64 Конституции положения этой статьи составляют основы правового статуса личности. Однако правовое положение этих субъектов будет различно в зависимости от того, кем является этот человек гражданином, должностным лицом, депутатом Государственной Думы, иностранцем и т.д.
Таким образом, правовой статус личности, будучи юридической основой ее правового положения, является сердцевиной нормативного выражения основных принципов отношений между личностью и государством в системе ее общих правовых возможностей.
То же можно сказать и о любом федеральном органе исполнительной власти, правовой статус которого определен соответствующим Указом Президента Российской Федерации" в зависимости от его уровня (места) в системе федеральных органов исполнительной власти (федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство). Однако правовое положение этих органов различно и определяется наряду с общими статусными положениями их компетенцией - совокупность предмета ведения (задач и функций) и предоставленных для его реализаций полномочий (обязанностей и прав) . Основанное на законе полномочие образует правомочие участника правоотношений и означает его возможность осуществлять определенные действия или требовать известных действий от других участников этого правоотношения.
Важнейшим элементом правового статуса федерального органа исполнительной власти является его компетенция. Она должна быть четко очерчена соответствующим правовыми нормами. От этого зависит эффективность и слаженность деятельности не только конкретного органа, но и всей системы исполнительной власти Российской Федерации1.
Для определения конкретных полномочий Федеральной службы безопасности России необходимо внимательно изучить ее функции, которые определяют характер полномочий. Говоря о компетенции Федеральной службы безопасности, следует отметить комплексный характер ее деятельности, включающий три взаимосвязанных между собой и объединенных единством предназначения органов блока обязанностей и прав: в области оперативной деятельности, в области уголовно-процессуальной деятельности, в области административной деятельности.
Наличие обязанностей и прав в области оперативной деятельности позволяет ряду исследователей говорить о Федеральной службе безопасности России как о так называемой «специальной» службе, хотя в российском законодательстве применительно к ФСБ России такой термин не используется. Второй блок обязанностей и прав позволяет относить федеральную службу безопасности к правоохранительным органам, а третий наглядно свидетельствует о наличии у ФСБ России исполнительно-распорядительных полномочий как у любого федерального органа исполнительной власти.
Полномочия ФСБ России и ее подразделений в сфере обеспечения правоохранительной деятельности
Федеральная служба безопасности России в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О Федеральной службе безопасности» представляет собой единую централизованную систему органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности Российской Федерации.
Однако существенным является то обстоятельство, что часть функций, возложенных на ФСБ России, определяет основное содержание ее деятельности - обеспечение безопасности, а другая - характеризует Федеральную службу безопасности как правоохранительный орган. В данном случае Федеральная служба безопасности выполняет правоохранительную функцию в области обеспечения охраны порядка и безопасности как спецслужба России.
Такое заключение можно сделать исходя из существующих критериев, присущих правоохранительной деятельности, а именно: возможности применения мер юридической ответственности; осуществления ее в рамках определенных процедур и правовой регламентации.
Результаты социологического опроса, проведенного в ходе исследования среди различных категорий граждан, показывают, что к числу приоритетных направлений деятельности органов Федеральной службы безопасности России большинство респондентов относят обеспечение национальной безопасности и борьбу с терроризмом и преступностью (приложения №№1-5).
Основные направления деятельности Федеральной службы безопасности предопределяют ее роль и место в системе государственных органов. В основе такого распределения установленные Конституцией Российской Федерации принцип разделения властей, полномочия Главы государства, Парламента, Правительства Российской Федерации, предметы ведения Федерации и ее субъектов, конституционные основы деятельности местного самоуправления, иных публично-правовых структур и общественных объединений граждан.
Действующее законодательство и Положение о ФСБ определяют рамки ее самостоятельности и ответственности за выполнение поставленных задач.
Обязанности и права органов Федеральной службы безопасности в совокупности составляют их компетенцию. Компетенция органов Федеральной службы безопасности является важнейшим стержневым элементом их правового положения.
Органы Федеральной службы безопасности являются составной частью сил обеспечения государственной (национальной) безопасности Российской Федерации и в пределах предоставленных им полномочий обеспечивают безопасность личности, общества и государства.
Федеральным законом «О федеральной службе безопасности» на органы Федеральной службы безопасности возложены многочисленные обязанности, которые представляют собой конкретизацию направлений деятельности этих органов. При этом следует подчеркнуть, что в круг обязанностей входят такие действия, которые адекватно отражают характер правового статуса органов федеральной службы безопасности, а именно данные органы представляют собой специальную службу с наличием функций органов государственного управления и правоохранительных органов.
В этой связи все возложенные на органы Федеральной службы безопасности обязанности можно условно разделить на три группы.
В первую группу входят обязанности, связанные с осуществлением мер контрразведывательного и разведывательного характера и с обеспечением безопасности особо важных объектов. К таким обязанностям относятся: - выявление, предупреждение и пресечение разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации работа которых представляет угрозу безопасности Российской Федерации; добывание разведывательной информации в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, повышения ее экономического, научно-техническою и промышленного потенциала; - обеспечение безопасности деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в воинских формированиях, в органах внутренних дел, федеральных органах налоговой полиции, федеральных органах правительственной связи, таможенных органах Российском Федерации; - обеспечение безопасности объектов оборонного комплекса, атомной энергетики, транспорта и связи, других стратегических объектов, а также безопасности в сфере приоритетных научных разработок; - осуществление во взаимодействии со Службой внешней разведки Российской Федерации мер по обеспечению безопасности учреждений и граждан Российской Федерации за ее пределами; - обеспечение во взаимодействии с органами внутренних дел безопасности представительств иностранных государств на территории
Российской Федерации;
- осуществление во взаимодействии с пограничными органами мер по обеспечению защиты и охраны государственной границы Российской Федерации;
- осуществление совместно с другими государственными органами мер по обеспечению безопасности проводимых на территории Российской Федерации общественно-политических и иных массовых мероприятий.
Основы взаимодействия органов ФСБ России с иными правоохранительными органами
В механизме обеспечения безопасности решающая роль принадлежит государству и его органам. При этом в рассматриваемом механизме задействованы все ветви государственной власти. Основной объем непосредственной деятельности по обеспечению безопасности ложится на исполнительную власть, в рамках которой создаются и действуют государственные органы обеспечения безопасности. Не только государство и его органы являются субъектами обеспечения безопасности, но и, согласно Закону «О безопасности»1, граждане, общественные и иные организации и объединения, которые обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности. Государство же, со своей стороны, обеспечивает им правовую и социальную защиту в случае, если они оказывают содействие в обеспечении безопасности.
Обеспечение государственной безопасности основывается на четком разграничении полномочий между органами, принадлежащими к различным ветвям власти, таким образом, что ни один орган государства не имел бы законных оснований и возможности аккумулировать всю полноту власти в данной области в своих руках.
Федеральная служба безопасности представляет собой организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию, образуется в порядке, установленном законом или другим нормативным правовым актом, использует определенные методы в работе. Являясь частью государственного аппарата, Федеральная служба безопасности выполняет значительный объем работы по практической реализации возложенных на нее задач и функций.
Действуя в пределах своей компетенции, Федеральная служба безопасности пользуется относительной юридической самостоятельностью.
Ее взаимодействие с иными органами государственной власти, а также с негосударственными организациями осуществляется на основе установленных принципов и в различных организационных формах.
Принципы деятельности - основные руководящие идеи и правила, которыми руководствуются органы федеральной службы безопасности и иные органы государственной власти при решении поставленных перед ними задач. Принципы носят объективный характер. Это означает, что они действуют независимо от субъективных воззрений и желаний отдельных лиц, а отклонение от их соблюдения может нанести серьезный ущерб интересам государства, общества и личности.
Принципы деятельности и взаимодействия органов власти обусловливаются целым рядом внутренних и внешних факторов, важнейшими из которых являются: проводимые в стране демократические преобразования; степень активности специальных служб и организаций иностранных государств, стремящихся нанести ущерб безопасности Российской Федерации; готовность органов безопасности противостоять подрывной деятельности.
Принципы деятельности органов Федеральной службы безопасности всегда являются важной составной частью их политико-правового положения. Однако неотъемлемой частью правового положения этих органов становятся только те принципы, которые были определены в законах, непосредственно регулирующих их деятельность.
Важнейшее значение принципов как политико-юридической категории состоит в том, что им должны соответствовать все остальные нормы права, относящиеся к конкретным сферам обеспечения безопасности.
Принципы организации и деятельности органов федеральной службы безопасности вырабатывались на протяжении всей истории их существования и выражают многолетний опыт деятельности государства в сфере обеспечения безопасности.
Принципы, определяющие порядок организации и деятельности органов федеральной службы безопасности, а также взаимодействия ФСБ России с иными органами власти можно классифицировать по ряду оснований: - по степени их нормативного регулирования: конституционные принципы и принципы, закрепленные в законодательных актах; - политико-правовые и организационно-технические.
В зависимости от того, на какую сферу государственных отношений эти принципы распространяют свое действие, можно выделить две их группы: всеобщие принципы, имеющие отношение к деятельности всех органов государственной власти; отраслевые принципы организации, деятельности и взаимодействии органов Федеральной службы безопасности с другими органами власти.
К всеобщим принципам можно отнести принципы верховенства закона, разделения и взаимосдерживания властей, законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Всеобщие принципы, имеющие отношение к деятельности всех органов государственной власти, Р распространяют свое влияние на все сферы государственного управления. Однако каждой сфере государственного управления присущи свои р особенности обусловленные спецификой их деятельности и предназначением. Эти особенности имеются и в деятельности органов федеральной службы безопасности. Они оказывают существенное влияние на конкретное содержание рассматриваемых принципов.
Основополагающим принципом является принцип верховенства закона. Статья 15 Конституции предполагает формирование субординированной правовой системы государства в соответствии с юридической силой тех или иных нормативных правовых актов. В иерархии правовых актов Конституция занимает высшее место, что указывает на ее особую юридическую силу. Она обладает верховенством над законами и иными актами, которые должны исходить из Конституции и не противоречить ей. Законы и подзаконные акты, противоречащие Конституции, не имеют юридической силы.
