Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Прокуратура в период перестройки органов государственной власти на территории СССР 14
1. Формирование органов прокурагуры в советский период и период становления новых суверенных государств на постсоветском пространстве 14
2. Место и роль прокуратуры в системе гарантий разделения и взаимодействия органов законодательной, исполнительной и судебной власти суверенных республик 53
3. Судебная власть и прокурорский надзор: возникновение и развитие взаимоотношений 84
Глава 2. Организационно-правовые основы деятельности прокуратуры в современных условиях 123
1. Конституционно-правовые основы формирования системы органов прокуратуры и основные принципы ее деятельности 123
2. Содержание и особенности современной кадровой политики в органах прокуратуры 182
Глава 3. Некоторые проблемы и пути совершенствования функций и основных направлений деятельности прокуратуры 223
1. Понятием содержание функций прокуратуры 223
2. Обеспечение законности, защиты прав и свобод человека и гражданина— основное направление деятельности прокуратуры 230
3. Надзор за законностью административного производства 253
4. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства 262
5. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью 271
6. Значение и развитие международного сотрудничества органов прокуратуры 319
7. Концепция развития органов прокуратуры в современных условиях 352
Заключение 370
Список используемой литературы и нормативных правовых актов. 379
- Формирование органов прокурагуры в советский период и период становления новых суверенных государств на постсоветском пространстве
- Место и роль прокуратуры в системе гарантий разделения и взаимодействия органов законодательной, исполнительной и судебной власти суверенных республик
- Конституционно-правовые основы формирования системы органов прокуратуры и основные принципы ее деятельности
- Понятием содержание функций прокуратуры
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из крупнейших исторических событий начала девяностых годов прошлого столетия является распад СССР и появление Содружества Независимых Государств (СНГ), в которое входят большинство бывших советских республик. Их развитие и формирование как суверенных стран характеризуется рядом проведенных правовых реформ, сугь которых — как совершенствование конституционного строя, так и развитие унаследованных от прошлой эпохи системы органов государственной власти. Примечательно и то, чго на сегодняшний день становление и обновление правовых систем в государствах-участниках СНГ еще не завершилось. Постоянно изменяется, совершенствуется их законодагельство. Препятствуют этому процессу и определенные негативные явления, в частности, рост преступности и коррупции.
В данных условиях особую значимость приобретает анализ проблем, связанных с организацией и деятельностью прокуратуры некоторых стран-членов Содружества, и, прежде всего, их конституционно-правового статуса важнейших правоохранительных органов, имеющих своей главной целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности. Это весьма существенно, поскольку процесс обновления деятельности прокуратуры, попытки внедрить демократические принципы и стандарты приводят законодателей новых суверенных стран к различному пониманию роли органов прокуратуры в их национальных правовых системах, к определению их реального места среди государственно-правовых институтов.
Представленное диссеріационное исследование конституционного статуса органов прокуратуры Российской Федерации, Азербайджанской Республики и Республики Казахстан интересно и с исторической точки зрения, поскольку эти государства обладают, например, едиными историческими корнями, общностью целей и задач, которые реализовывались ими в процессе их развития и деяіельности, когда они составляли единую и централизованную систему в недавнем прошлом. Своеобразие каждого государства, необыч-носіь современного периода вносит определенные коррективы в организацию и деятельность данного органа. В связи с этим весьма интересным, с научной и практической точки зрения, представляется анализ общего и особен
ного в становлении и развитии конституционного статуса прокуратуры Российской Федерации, Азербайджанской Республики и Республики Казахстан, дает возможность эффективно использовать опыт других юсударств с целью заимствования наиболее удачных и интересных решений.
Такой подход позволяет, в частности, по-разному решить вопрос о функциональной деятельное і и органов прокуратуры. Одним из главных дискуссионных моментов остается решение проблемы общего надзора. Ситуация, сложившаяся вокруг этой проблемы, похожа на ту, которая наблюдалась, например, в первые і оды установления советской власти, когда после восстановления прокуратуры, пытались отмежеваться от прежней прокуратуры, как не имеющей с новой ничего общего. Подобный процесс наблюдается в отношении общенадзорной функции и на современном этапе, и в ряде с фан СНГ это явление уже отразилось на конституционно-правовом статусе органов прокуратуры.
Одной из особенностей является то, что процесс обретения независимое ги бывшими союзными республиками сопровождается формированием новых институциональных основ правовых систем. Определенную роль в становлении правовых систем и их институтов в странах СНГ сыграли центробежные тенденции и процессы, выразившиеся в желании дистанцироваться от всего того, что каким-либо образом напоминает модель тоталитарной советской системы. В связи с этим поиски собственной идентичности и модели развития органов прокуратуры «новых» стран ориентированы в основном на прогрессивно-демократические западные правовые теории и конструкции, в основе которых лежат общечеловеческие ценности.
Учитывая тот факт, что идеальной модели органов прокуратуры в мире не существует и что каждая из них имеет свои преимущества и недостатки, можно сделать вывод о том, что феномен современной прокуратуры следует определять в контексте социально-политических условий ее организации и функционирования, национальных традиций и особенностей правовой культуры государства. Изменение правового статуса, структуры, задач и функций прокуратуры в новых исторических условиях должно осуществляться на, наш взгляд, гармонично и посредством эффективного реформирования судебной и правовой систем, что, естественно, посіавило перед законодателями вопрос о месте и роли прокуратуры, как государственно-правового институ
та, в эгих системах.
Актуальность исследования статуса прокуратуры Российской Федерации, Азербайджанской Республики и Республики Казахстан обусловлена также и степенью развития международного сотрудничества данных государе і в в борьбе с организованной преступностью и с другими серьезными преступлениями международного характера.
Степень разработанности темы и круг источников. Состояние научной разработанности данной темы следует рассматривать как с точки зрения конституционного права, так и с точки зрения теории и практики прокурорского надзора.
В российской научно-правовой литературе вопросы о статусе прокуратуры освещаются в трудах таких авторов как, А.С. Автономов, М.В. Баглай, А.Д. Басков, А.Д. Бойков, В.Г. Бессарабов, Ю.Е. Винокуров, В.Н. Додонов, СМ. Казанцев, В.В. Клочков, В.Е. Крутских, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, Н.А. Михалева, А.Г. Пархоменко, И.Л. Петрухин, В.П. Рябцев, Р.А. Руденко К.Ф. Скворцов, В.М. Савицкий, А.Я. Сухарев, Б.А. Страшун, Б.Н. Топорнин, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева В.Е. Чиркин, Ю.Л. Шульженко, Л.М. Энтин, В.Б. Ястребов и др.
Широко и обстоятельно исследованы эти проблемы в работах юристов- ученых Азербайджанской Республики и Республики Казахстан. Так, вопросы правового статуса прокуратуры рассматриваются в трудах С.Х. Асланова, 3.0. Ашито, И. Бахтыбаева, Ж. Баишева, М.Т. Баймаханова, В.Н. Бибило, Г.А. Василевича, Э.Г. Гасанова, Л.М. Давиденко, А.А., Данилевича, Ж.К. Джунсова, А. Джафарова, Д. Мовсумова, С. Зиманова,
Е.К. Кайназарова, А.Е. Кайназарова, В.П. Коржа, Л.Г. Максимова, Г. Мамедова, И.И. Мартиновича, Г.А. Мурашина, М.А. Потребенько, Н.В. Руденко, А.Б. Скакова и др. Вместе с тем, исследованию вопросов, касающихся конституционного статуса прокуратуры стран СНГ, пока достаточного внимания не уделено, хотя проблема конституционно-правового статуса прокуратуры заслуживает более предметного и всестороннего рассмотрения.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе оріаиизации деятельности и реализации прокуратурой Российской Федерации, Азербайджанской Республики и Республики Казах
стан принадлежащих им функций.
Предметом исследования являются юридические нормы, регламентирующие статус и организацию деятельности органов прокурагуры Российской Федерации, Азербайджанской Республики и Республики Казахстан.
Цель и задачи исследования. Основной целью работы является выявление правовых особенностей ciaiyca и организации деятельности органов прокуратуры в Российской Федерации, Азербайджанской Республике и Республике Казахстан, перспективы их дальнейшего развития и совершенствования.
В данном научном исследовании были поставлены следующие задачи:
- проанализировать становление и развитие прокуратуры в Российской Федерации, Азербайджанской Республики и Республики Казахстан, выявить основные тенденции изменения конституций, текущего законодательства или сохранения сложившейся в советские годы концепции прокурорского надзора в названных странах;
- рассмотреть современное законодательство о прокуратуре, выявить новеллы законодательства о прокуратуре Российской Федерации, Азербайджанской Республики и Республики Казахстан, которые могли бы использоваться для дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре указанных государств;
- определить правозащитные функции прокуратуры и показать роль, место и значение прокурорского надзора в свете реализации функций конституционного надзора по защите прав и свобод человека и гражданина;
- определить роль и место прокуратуры в системе органов государственной власти и управления, содержание и особенности ее конституционно-правового статуса;
- внес і и законодательные предложения в интересах развития и совершенствования законодательсіва о прокуратуре Российской Федерации, Азербайджанской Республики и Республики Казахстан.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют Конституции Российской Федерации, Азербайджанской Республики и Республики Казахстан, отдельные международно-правовые акты союзных республик, федеральные конституционные законы и федеральные законы, регулирую
щие организацию деяіельности органов прокурагуры указанных государств, указы Президента Российской Федерации, Президента Азербайджанской Республики и Президента Республики Казахстан, международные договоры, постановления и определения Конституционного Суда РФ, практика судов общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов РФ, АзР., РК, а также публикации в средствах массовой информации, анализ нормативных и рабочих маїериалов парламентских слушаний комитетов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Комитета по законодательству, Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками, Комитета по безопасности, Комитета по собственности, Комитета по промышленности, строительству и наукоемким технологиям за 2000-2005 г.г. Анализ нормативных и рабочих материалов, официальные статистические данные, аналитические материалы Координационного совета генеральных прокуроров государств-участников Содружества Независимых Государств.
В основу выводов, сделанных автором по итогам настоящего диссертационного исследования, положены результаты анкетирования 119 работников органов прокуратуры отмеченных государств, а также результаты сравнительного анализа их 86 ведомственных нормативных актов, касающихся вопросов регулирования организации и деятельности прокуратуры, анализ по специально разработанной программе материалов 132 гражданских и уголовных дел с участием прокурора, 86 ведомственных нормативных актов рассматриваемых государств, регулирующих организацию деятельности прокуратуры, личный опыт работы диссертанта в органах прокуратуры Азербайджанской Республики.
Методологическую основу диссертации составляют использованные общенаучные и частнонаучные методы исследования. В работе применены: дескриптивный метод, заключающийся в описании объекта исследования, что, по сути, является первым приближением к объекту исследования; исторический метод, с помощью которого изучается объект в процессе его становления и развития; метод формально лоїического анализа, который необходим для изучения норм и регулируемых ими отношений; сравнительно-правовой метод, при помощи которого выявляется общее и особенное, сравниваются нормы систем права различных государств; функциональный метод, позволяющий рассматривать функции исследуемых органов прокурату
ры Российской Федерации, Азербайджанской Республики и Республики Казахстан.
Теоретическую основу исследования составляют законодательные, подзаконные и ведомственные акты, труды ученых-юристов по исследуемой теме, а также основные положения, выработанные общей теорией государства и права, конституционным правом, историей политических и правовых учений, наукой о правоохранительных органах и прокурорском надзоре.
В диссертации использованы материалы научно-теоретических и научно-практических конференций, а также положений общей теории права, конституционного, гражданского, гражданско-процессуального, уголовною, уголовно-процессуального права Российской Федерации, Азербайджанской Республики, Республики Казахстан, а также в сравнительном смысле права периода СССР. Проведен анализ прошлої о и действующего законодательства рассматриваемых государств, подзаконных и ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих организацию деятельности органов прокуратуры. В определенной мере использован собственный опыт практической работы автора в органах прокуратуры.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что результаты и материалы проведенного в рамках настоящего исследования сравнительного анализа становления, развития и организации деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, Азербайджанской Республики и Республике Казахстан, являются ключевыми в определении перспектив дальнейшего развития и совершенствования прокурорского надзора в Российской Федерации, Азербайджанской Республике и Республике Казахстан.
Диссертант раскрывает наиболее актуальные проблемы деятельности ирокурагуры, как надзорного органа, с учетом практики развития прокуратуры в отмеченных странах.
Впервые подвергнуто сие і ємному анализу законодательство о прокуратуре трех государств — участников СНГ, в интересах обнаружения схожих проблем в правовом регулировании и организации деятельности, дальнейшего развития данных положений с целью предложений и выводов для их совершенствования.
Рассмотрены исторические аспекты становления прокуратуры советского периода. Подробно и всесторонне рассмотрены положения современ
ных конституций Российской Федерации, Азербайджанской Республики и Республики Казахстан, касающихся системы и структуры органов прокуратуры, порядка назначения и освобождения прокуроров, о сроках их полномочий, принципах орі анизации и деятельности прокуратуры. Особое внимание уделено вопросам компетенции органов прокуратуры, которую автор рассматривает через основные направления ее деятельности, функции. Помимо положений конституций в работе широко использованы иные правовые акты указанных государств, что, прежде всего, относится к специальным законам о прокуратуре и процессуальному законодаїельству. Одно из центральных мест в работе отведено вопросу о месіє прокуратуры в системе разделения власіей, проведен всесторонний анализ конституционных и иных положений, посвященных указанной проблеме.
Основные положения, выносимые на защиту. На защигу выносятся следующие основные положения и выводы:
1. Определение правового статуса прокуратуры как органа государственной власти, обеспечивающего надзор за органами каждой ветви государственной власти, в силу этого не входящие ни в одну из них, и обеспечивающего верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав человека и гражданина, а также охраняемых интересов общества и юсудар-ства.
2. Вывод о единстве основных этапов развития органов прокуратуры на постсоветском пространстве и авторская их периодизация: 1722-1917 г.г. — прокуратура Российской Империи, 1917-1991 г.г. — прокуратура СССР и союзных республик; 1991 — настоящее время — национальные прокуратуры суверенных государств СНГ.
3. Заключение о принципиально схожей организационной системе органов прокуратуры Азербайджанской Республики, Республики Казахстан и Российской Федерации в силу единого исторического наследия: централизации, единства, независимости, законности, гласности деятельности.
4. Характеристика прокуратур государств СНГ как централизованной системы, означающей: вертикальную подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, назначение, ответственность и обязательность указаний в том же порядке; осуществление в необходимых случаях вышестоящими прокурорами полномочий подчиненных им прокуроров и разрешение жалоб на
их действия.
5. Вывод о гом, что правовой статус прокурагуры Азербайджанской Республики, Республики Казахсіан и Российской Федерации, закрепленный Конституциями названных государств, заключается в отсутствие норм об основных полномочиях, имеет общие черты и общие недостатки. Для ус гранения последних диссертант предлагает закрепить в Основных законах перечисленных государств не только статус, но и основные полномочия прокуратуры.
6. Заключение о том, что в целях обеспечения взаимодействия национальных органов прокуратуры на всем постсоветском пространстве их статус в рассматриваемых государствах должен быт закреплен конституционными законами (применительно к России — федеральными конституционными законами).
7. Предложение о выделении в число приоритетных функций всех органов прокуратуры государств-участников СНГ надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
8. Заключение о необходимости расширения процессуальных полномочий прокурора в Российской Федерации в гражданском судопроизводстве в части защиты прав социально незащищенных категорий граждан и интересов іосударства.
9. В целях обеспечения законности, целесообразно наделение прокуратуры России полномочием по опротестованию незаконных действий государственных органов и должностных лиц, явно нарушивших права человека и гражданина, с учетом положи іельного опыта, накопленного прокуратурой Республики Казахстан.
10. Предложение о наделении Генеральной Прокуратуры Российской Федерации полномочиями по опротестованию постановлений Правительства РФ, как в настоящее время вправе делать прокуратура Республики Казахстан, а не ограничиваться информированием Президента РФ об имеющихся их несоответствиях Консіитуции и законам Российской Федерации.
11. Предложение о внесении дополнений в ст. 23 Закона о прокуратуре Российской Федерации наделить прокурора правом, помимо принесения протеста на противоречащий закону правовой акт, также и правом принесения протеста на незаконные действия і осу дарственных оріанов и должностных
лиц, что реализовано на законодательном уровне в Республике Казахстан.
12. Предложение на законодательном уровне наделить прокурора полномочиями возбуждать вопрос о дисциплинарной ответственности должностных лиц, ответственных за нарушения конституционных прав человека и гражданина.
13. Предложение о введении самостоятельной главы в федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и Законе Азербайджанской Республики «О прокуратуре», регулирующей надзорную функцию за законностью оперативно-розыскной деятельности, для наиболее подробной регламентации надзорной деятельности. С этой точки зрения выделение надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности в самостоятельную главу в Законе РК «О Прокуратуре» представляется оправданным.
14. Вывод о целесообразности, с учетом специфики надзорной деятельности за законностью оперативно-розыскной деятельности, в рамках всех трех законов о Прокуратуре (в Республике Казахстан—Указ Президента, имеющий силу закона) определить, что полномочия по ее осуществлению принадлежат не всем, а специально уполномоченным прокурорам.
15. Предложение принять в Российской Федерации и Азербайджанской Республике по аналогии с Республикой Казахстан Кодекс служебной этики, распространив его действие на работников прокуратуры.
16. Вывод о необходимости проведения дальнейших научных исследований и разработки соответствующих рекомендаций в целях обобщения работы по оказанию взаимной правовой помощи и выдаче лиц для уголовного преследования в каждом государстве-участнике СНГ и сосредоточения этих сведений в Секретариате Координационного Совета Генеральных прокуроров.
Теоретическая значимость диссертации. Результаты исследования имеют методологическое значение при решении концептуальных проблем стагуса и организации деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, Азербайджанской Республики и Республики Казахстан.
Теоретическая значимость исследования заключается, в частности, в попытке комплексного рассмотрения моделей прокурагуры указанных государств участников СНГ. Проведенный анализ нормативно-правовых акюв РФ, АзР и РК позволяет сформулировать ряд предложений, направленных на
дальнейшее совершенствование правовою статуса, организации деятельности и надзорных функций органов прокуратуры. Значимосіь резулыаюв исследования обусловлена критическим подходом к оценке результатов деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, Азербайджанской Республики и Республики Казахстан, предложением путей решения ряда конкретных проблем.
Разработанные предложения и рекомендации могут быть использованы при проведении дальнейших научных исследований по вопросам совершенствования прокурорского надзора и организации деятельности органов прокуратуры не только в отмеченных, но и в других странах СНГ.
Практическая значимость исследования выражается в том, что ее результаты могут быть применены:
- в конституционно-правовых и общетеоретических научных исследованиях, связанных с изучением конституционного статуса органов прокуратуры;
- в правотворческой деятельности по разработке законодательных актов, касающихся организации деятельности прокуратуры как Российской Федерации, Азербайджанской Республики и Республики Казахстан, так и других государств участников СНГ;
- в учебном процессе;
- других исследованиях в сфере конституционного права, прокурорского надзора.
Апробация результатов исследования происходила в форме обсуждения диссертационных материалов на научно-практических конференциях, семинарах и совещаниях, подготовки научных публикаций и методических рекомендаций, внедрения соответствующих научных разработок в учебный процесс и практическую деятельность государственных органов.
Результаты диссертационного исследования докладывались в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах, проводившихся в Московском университете МВД России, Московском гуманитарном университете, Азербайджанском архитектурно-строительном университете, конференциях, посвященных организации деяіельности органов прокуратуры юсу даре гв-участников СНГ, в частности: международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы права и экономики Рос
сии и стран СНГ — 2003» (Челябинск, 2003); научно-практическая конференция «Совершенствование сотрудничества государе і в-у частников СНГ в борьбе с международным терроризмом и его финансированием» (Москва, 2003); международная научно-практическая конференция «Судебная власть в России: закон, теория, практика» (Тюмень, 2004); Всероссийская международная научно-пракшческая конференция «Проблемы дальнейшего развития правовых основ деятельности адвокатуры» (Москва, 2004); международная научно-практическая конференция «Прокуратура и институты гражданского общества в противодействии экстремизму и ксенофобии» (Санкт-Петербург, 2005); II международная научно-практическая конференция «Вопросы теории и практики российской правовой науки» (Пенза, 2006).
Результаты проведенного исследования и сформулированные в нем предложения нашли отражение в научных статьях и монографии, опубликованных автором.
Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе и научной деятельности Московского университета МВД России, Московского гуманитарного университета, Азербайджанского архитектурно-строительного университета, органов прокуратуры Азербайджанской Республики.
Структура диссертации определена содержанием темы и состоит из введения, трех глав, объединяющих двенадцать параграфов, заключения, списка использованной научной литературы и нормативно-правовых актов. Выводы исследования представлены в диссертации по параграфам.
Формирование органов прокурагуры в советский период и период становления новых суверенных государств на постсоветском пространстве
Исследование формирования и развития органов прокуратуры Российской Федерации, Азербайджанской Республики и Республики Казахстан предварим историческим анализом зарождения и трансформации органов прокуратуры эгих іосударств. Этот аналитический экскурс позволит проследить специфику организации деятельности органов прокуратуры с момента образования до обретения своего статуса в рамках органов прокуратуры государств — членов Содружесіва Независимых Государств.
Аналитическое исследование начнем с истории органов Прокуратуры России в Советский период до образования СНГ.
Декрет о суде №1, принятый Совнаркомом РСФСР 24 ноября 1917 года, положил начало формированию органов Прокуратуры России, упразднив существующие общие судебные установления — также, как окружные суды, судебные палаты и правительствующий Сенат со всеми департаментами, военные и морские суды всех наименований, коммерческие суды .Этим Декретом был заложен фундамент формирования нового института мировых судей: заменяя мировых судей местными судами, избираемыми непрямым голосованием, в лице постоянного местного судьи и двух очередных заседателей, приглашаемых на каждую сессию по особым спискам очередных судей. Местные судьи избирались на основе, так называемых, «демократических» выборов, а до назначения таковых выборов — временно — районными и волостными, а где их не было — уездными городскими и губернскими Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Так же было решено упразднить существующие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институт присяжной и частной адвокатуры.
Для борьбы с контрреволюцией, этим же декретом учреждались революционные трибуналы, избираемые губернским и юродским Советами, а так же особые следственные комиссии.
К концу декабря 1917 года в Москве были образованы около 20 местных судов, а так же избран Московский совет местных судей.
Допустимо констатировать, что этим Декретом1 положено начало ликвидации всей системы юстиции в России, болезненно и противоречиво, но и скрупулезно, создававшейся в XVII-XX вв. Явившееся следствием этого разрушение всей государственной сірукгурьі преследовало идеологически продуманную цель — создание чрезвычайных органов революционной власти.
Иллюстрацией подмены системы юстиции чрезвычайными органами является утверждение 7 декабря 1917 года Совнаркомом Всероссийской Чрезвычайной Комиссии но борьбе с контрреволюцией и саботажем. (ВЧК).
Следующим актом реализации концепции революционной власти явилось вменение в обязанности ВЧК борьбы с общеуголовными преступлениями, «подрывающими основы социалистического строя» — бандитизмом, грабежами, спекуляцией и т.д.
Задачей чекистов являлось только ведение следствия, передача подследственных и заключения суду. Политизированность и неограниченные полномочия органов ВЧК в рамках поставленных задач давали возможность производить задержание и арест подозреваемых в совершении преступлений по своему усмотрению2.
Первый Всероссийский съезд областных и губернских комиссаров Юстиции, состоявшийся в апреле 1918 года в Москве, представил материалы судебной практики, положенные в основу Декрета ВЦИК «Положение о народном суде РСФСР» (так называемый Декрет о суде №4). Таким образом, Декрет №4 подвел правовой итог революционной судебной практики после Декрета №1, отменившего всю прежнюю систему юстиции и, возложив все судебное разбирательство на народные суды и революционные трибуналы.
Однако, даже незначительный начальный опыт государственного строительства вынудил Советскую власть после Гражданской войны, хотя бы по форме, вернуться к старой системе орі анов юстиции.
В этом смысле значительным событием стал выход 1 января 1922 года первого номера «Еженедельника Советской юстиции», с публикацией в нем проекта декрета о государственной прокуратуре, разработанный Наркомюс-том.
В нем отмечалось, что в целях усиления надзора органов юстиции за законностью деяіельности всех оріанов Советской власти и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью утверждается положение о государственной прокуратуре, к функциям которой относились:
1. Надзор за законной деятельностью центральных органов Советской власти, а так же наблюдение и руководство деятельностью народных прокуроров осуществляет народный комиссариат юстиции через отдел Прокуратуры НКЮ, во главе которого стоит прокурор республики1.
2. Надзор за соблюдением местными органами Советской власти законов и распоряжений рабоче-крестьянского правительства и за борьбою с преступлениями в пределах губернии или области осуществляется отделами юстиции, через состоящих при них народных прокуроров.
3. Прокурор республики назначался Президиумом ВЦИК и состоял членом коллегии НКЮ. Народные прокуроры назначались и увольнялись комиссией Наркомюста.
Представленный проект положения вызвал оживленную дискуссию. Ведь фактически, из документа следовало, что, так называемые, «народные» прокуроры оказывались в зависимости от чиновников Наркомюста, и не о какой, хотя бы формальной, независимости прокуратуры не приходилось и говорить. Фактически предполагалось создать прокуратуру с «двойным» подчинением. В последующих номерах журнала развернулась острая полемика по вопросу организации прокуратуры.
Например, высказывалось мнение, что назначение помощников прокуроров, на которых ложилась значительная часть работы по наблюдению за законностью, отделами юстиции нарушает принцип независимости прокуратуры от местных властей. Говорилось о том, что по проекту прокуроры действуют не как стражи закона, а лишь как своего рода наблюдатели, доносящий отделу юстиции о творимых незаконных действиях местных органов власти2.
Место и роль прокуратуры в системе гарантий разделения и взаимодействия органов законодательной, исполнительной и судебной власти суверенных республик
С учетом предмета исследования для выявления конституционно-правового аспект сгатуса прокуратуры необходимо исходить из общего понятия государственной власти (как одной из форм власти) в ее единстве и неделимости по своему источнику и носителю. Это не исключает, однако, возможности изучения и классификации известных разновидностей власти, например, по способам господства (тоталитарная, авторитарная, демократическая и т. д.), по характеру полномочий органов (законодательная, исполнительная, судебная), по территориальному принципу (федеральная, республиканская, местная и т. д.). Причем в литературе отмечена проявляющаяся в конституциях ряда стран тенденция дальнейшей дифференциации ветвей власти по сравнению с традиционной концепцией (избирательной власти, учредительной власти, контрольной власти и др.)1.
В самом общем виде понятие власти раскрывается как функция любого организованного коллектива людей по налаживанию совместной деятельности с помощью особых методов (убеждения или принуждения) для достижения определенных целей2. Следует подчеркнуть, что методу «принуждения» противостоит метод «убеждения», метод добровольного выполнения властных велений как объективно необходимых . Из всех концепций власти, рассматриваемых в литературе (власть как отношения господства и подчинения, как властеотношения и т. д.), следует избрать функциональную концепцию власти, поскольку именно она способствует раскрытию руководящей роли любого общественного союза или коллектива людей по управлению обществом4.
Таким образом, государственная власть есть функция экономически и политически господствующих социальных сил по руководству делами общества через специально созданный аппарат осуществления власти . Власть конституционно признает за человеком его свободы и права как неотъемлемые, как определяющие природу личности, меру ее свободы2.Отличительной чертой демократического общества является тот факт, что единым и единственным носителем всей власти в государстве в целом является народ, и только он выступает в качестве суверенного обладателя государственной власти, которая принадлежит ему в полном объеме, анализ конституционно-правовых норм на мировом уровне позволяет заключить, что структура конституционно-правового института определяется следующими положениями: — определение источника государственной власти и ее социальных носителях, субъектах («народ» — в подавляющем большинстве конституций, «трудящиеся» или «трудовой народ», определенные классы — в конституциях стран с тоталитарным режимом); — характере государственной власти; — структуре государственной власти (к примеру, разделение на законодательную, исполнительную, судебную и т. д.).
Что касается источника государственной власти и ее социальных носителей, то в большинстве конституций указывается лишь на принадлежность власти народу. Несмотря на лаконичность, іакие формулировки имеют принципиальное значение для всего конституционного законодательства. Если источником и субъектом власти является народ, то формирование органов, выражающих его волю, должно определяться принципами всеобщего избирательного права и какие-либо ограничения тех или иных социальных групп в избирательных правах недопустимы. Если власть принадлежит определенному классу или трудящимся, то такие ограничения часто просто неизбежны3. Российский конституционализм исходил и исходит из принадлежности всей власти в государстве народу. Конституция в данном случае есть правовая основа народовластия. Она узаконивает социальный механизм властвования народа1. Но если прежде концепция народовластия служила юридическим прикрытием фактически тоталитарной власти, то ныне она служит конституционной установкой на обеспечение подлинно демократической государственной власти, которая должна приобрести характер народовластия2, положения о єдинеівенном источнике всей власти в России — многонациональном народе (ч. 1 ст. 3), осуществляющем как власть государственную, т. е. непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 2 ст. 3) юридически закрепленного в основном законе — Конституции РФ.
Исходя из смысла Конституции РФ, можно сделать вывод, что конституционными принципами, определяющими взаимоотношения человека и власти, являются: приоритет прав и свобод человека, верховенство права, взаимная ответственность человека и власти, судебная защита прав и свобод человека3. Возрождение государственности в послетоталитарный период возможно лишь при условии формирования подлинно демократического правового государства, деятельность которого должна протекать в рамках закона, подчиняться установкам права и обеспечивать осуществление конституционных основ народовластия и демократии. Опыт правовых государств подсказывает, что для функционирования системы демократии необходим четко отрегулированный государственный аппарат, обладающий определенными полномочиями, позволяющими ему с той или иной степенью эффективности осуществлять возложенные на него задачи и функции. Важная роль в усилении демократии и законности здесь принадлежит органам государственной власти, в том числе прокуратуре4.
На протяжении всей истории существования классового общества в соответствии с функциями государства, поскольку в них отражена воля лидирующих социальных групп, что является сутью государственной власти, строилась система государственных органов.
Продолжая эгу мысль, убеждаемся, что государственная власть выступае г как нечто единое, ибо в ней непосредственно и наиболее полно выражена господствующая в обществе социальная воля. Однако единство государственной власти гармонично дополняется различными формами ее осуществления и особой структурой внутренней организации. В зависимости от функционального назначения органов государства приоритетными становятся различные ветви власти, которые, в зависимости от характера полномочий их органов, самостоятельно действуют в пределах собственной компетенции, но при этом уравновешивают друг друга и взаимодействуют между собой.
Возникновение теории разделения властей связано с борьбой нарождающейся буржуазии против феодального абсолютизма. Стремясь к ограничению королевской власти, идеологи буржуазии выдвинули тезис о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Предполагалось, что первая будет передана образуемому народом парламенту, вторая — главе государства (под которым буржуазия, сначала стремившаяся к компромиссу с феодальной верхушкой, подразумевала наследственного монарха, которому подчинялись бы министры), третья — независимым судам. Против такого организационно-правового подхода к структуре государственной власти выступали некоторые мыслители XVIII в., отвергавшие идею разделения властей с социологических позиций. Их идея сводилась к следующему: власть принадлежит народу, а осуществлять ее должны народные собрания. В крупных государствах допускалось существование также представительных органов. В конституциях большинства стран нашли отражение оба названных подхода1.
Для выражения воли носителя власти (класса, нации, народа, иных социальных групп) необходимо возникновение законодательной функции государственной власти (законодательной власти), а вместе с ней и системы органов, обеспечивающих ее. Данная функция воплощается в издании законов — главных правовых актов народного представительства, а также в осуществлении верховного контроля за их исполнением.
Конституционно-правовые основы формирования системы органов прокуратуры и основные принципы ее деятельности
В эюй рабоїе не ставится целью подробное исследование истории возникновения и развития прокуратуры как в мировой, так и в российской практике.. Этому посвящен целый ряд научных трудов1. Наметив основные вехи становления этого органа, автор попытался проанализировать то общее и особенное, что вбирают в себя понятие «прокуратура» и ее властные полномочия в разные периоды времени. В работе также рассмотрены процессы возникновения и функционирования прокуратуры в нашем обществе с учетом особенностей ei о развития, ее роль в обеспечении конституционных прав и свобод граждан.
История возникновения и трансформации деятельности прокуратуры изучается и анализируется со следующих позиций: — закономерностей зарождения ее в зарубежных странах и России, функций, возложенных на нее в разные периоды времени; — ее исторического предназначения, места в системе государственных органов; — роли в обеспечении защиты прав и свобод граждан; — мер законодательного характера для повышения эффективности ее деятельности.
Такой подход очень важен, поскольку деятельность прокуратуры ни в одном государстве ни ранее, ни сейчас не оценивалась однозначно. Вырабатываются различные, зачастую противоположные, концепции прокурорского надзора, многие положения которых не нашли своею воплощения на практике, и, напротив, практика предъявляет к органам прокуратуры определенные требования, которые не находят отражения в действующем законодательстве. Конституционное закрепление разделения властей нуждается в научном обосновании теории прокурорского надзора, места и роли прокуратуры в системе государственных органов1.
Представляет интерес рассмотреть идею создания прокуратуры, как системы, обеспечивающей справедливость и законность, но не . карательным органом. Исследование прокурорской деятельности опирается на ее правозащитную функцию, направленную, прежде всего, на обеспечение прав и свобод человека и гражданина.
Итак, «прокуратура» происходит от procure (лат.) — забочусь, обеспечиваю, предотвращаю: существительным, производным от глагола procurare, является procurator (прокуратор). Прокуратор выступал в качестве управляющего чужим имуществом, доверенным лицом хозяина, по одностороннему уполномочию занимающимся текущими хозяйственными делами2. В римском процессуальном праве прокуратор — это назначенный представитель ответчика или истца по всем судебным делам или только в процессе по конкретному делу.
Должность прокуратора как государственного чиновника и институт административного права возникли в период правления римского императора Августа (Октавиана — 27 г. до н.э. — 14 г. н.э.). Прокуратор назначался императором и занимался каким-либо определенным вопросом государственного управления (административным, военным, финансовым), он мог быть направлен в качестве наместника для управления провинциями . Положение статуса прокураторов значительно укрепилось при императоре Клавдии (10 г. до н.э.), когда к ним стала отходить и судебная компетенция (первоначально связанная с ведением финансовых дел императора).
Прокуратор был сохранен и в Византийском государстве (IV-XII1 вв.), которое, как известно, возникло на территории распавшейся Римской империи и унаследовало римское право и его институты в полном объеме. Социальное положение, значение и роль прокураторов как і осударственных чиновников в Византийском государстве были довольно высоки. По Закону императора Зенона (478 г.), а позднее и Дигесіам Юстиниана (539 г.), они за-нимаюіся ведением судебных дел (уголовных и гражданских) в интересах государственных сановников высшего ранга, привилегированных особ, а также самого императора1.
К моменгу распада правовой Византии традиции и институты римского права получили широкое распространение и были и европейскими народами, вошедшими впоследствии в романо-германскую семью2.
Уже в XIII в. при различных судах Франции состоял многочисленный класс стряпчих (procurateurs), занимавшихся юриспруденцией; наиболее способных из них король выбирал себе в качестве поверенных.
Институт юридического представительства в финансовых и судебных вопросах получил развитие также и в англосаксонской системе права. В ранний период истории английского государства лицо, представлявшее своею доверителя в юридических делах, именовалось поверенным (attoraatus). С 1278 г. такой представитель стал именоваться генеральным атторнеем. Собственных поверенных имела и английская корона. В 1471 г. вместо нескольких должностей поверенных вводится одна — должность генерального атторнея Англии, который с 1604 г. становится единственным представителем короны в судах3.
Прокуратура в том виде, который она имеет сейчас, возникла во Франции в XIV в. и стала создаваться в странах континентальной Европы. Первоначально там был создан институт прокуроров, или, как их называли, королевских людей (gens du rei), представляющих интересы короля не только в общегосударственных вопросах, но и в его частных делах. Прокуроры были особо уполномоченными представителями центральной власти и «защищали интересы помещиков» .
Органы прокуратуры Франции были созданы и приспособлены для выполнения воли короля, влияние которого на ее формирование и определение направлений деятельности было решающим .
Принято считать, что основателем французской прокуратуры стал король Филипп IV Красивый, поскольку в 1302 году, именно при его правлении, впервые в законодательном порядке было определено положение королевских прокуроров при судах.
Закон об организации и деятельности прокуратуры во Франции, который определил место прокуратуры в сисіеме других юсударсівенных органов, был принят в 1586 г. В сферу полномочий прокурорского надзора включались: деятельность административно-политического характера; надзор за производством следствия; деятельность судебно-правовая (уголовные и гражданские дела.
Завершение юридического закрепления прокуратуры следует отнести к более позднему периоду — началу XVII века, когда она оформилась в качестве мощного государственного установления с обширной компетенцией в сфере судейского управления и репрессии, что нашло свое выражение в Уголовном Ордонансе Людовика IV (1670 г.), а также в довольно широких административно-политических полномочиях.
Понятием содержание функций прокуратуры
Правильному установлению мес га прокуратуры в системе органов государственной власти в значительной степени способствует точное определение состава функций и задач органов прокуратуры в своем содержании
В соответствующих нормативно-правовых актах, регулирующих деятельность прокуратуры большинства государств-членов СНГ, в том числе Азербайджанской Республики и Республики Казахстан, хотя и отсутствуют конкретные статьи, отражающие функции органов прокуратуры, однако они играют определяющую роль в вопросе регламентации их деятельности.
В отдельных статьях Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации», в частности в ст. 1, закреплено положение о том, что прокуратура — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющая от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на ее территории. При этом подчеркивается, что прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. В другой статье зафиксирована норма, согласно которой «на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами» (ст. 3). В п. 2 ст. 1 данного Закона по существу содержится перечень основных функций прокуратуры, хотя в ней отсутствует общее определение понятия функции.
Как известно, термин «функция» (от лат. «funktio») введен в научный оборот Лейбницем и означает совершение, исполнение, круг деятельности, назначение, а также содержание самой деятельности1. В теории права известны различные подходы и мнения относительно понятия функции, под которыми понимаются различные направления деятельности. Так, по мнению B.C. Зеленецкого, «указание только на то, что функция — это определенное направление или вид процессуальной деятельности, ничего не дает для правильного уяснения понятия функции» . Им же выработно понятие «функция прокурагуры», правда, для уголовно-процессуальной науки, а именно: это «особый вид специфически направленной на определенный объект одномо-тивной деятельности, характеризуемой особой морфологической струкгурой, осуществляемой с целью реализации правовых, криминологических и воспитательных задач советского уголовного процесса, защиты прав и охраняемых законом интересов личности»2.
В.П. Рябцев понимает под функцией прокуратуры «такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах; характеризуется определенным предметом ведения; направлен на решение задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств»3.
Обозначив определение функции прокуратуры, Рябцев В.П., к числу таковых, относит следующие: надзор за исполнением законов, уголовное преследование за совершение преступлений, предварительное расследование, участие в правотворческой деятельности, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Кроме того, он разіра-ничивает функции прокуратуры и «основные направления деятельности прокуратуры».
Н.И. Костенко утверждает, что прокуратура осуществляла «четыре функции надзора — исполнение законов, уголовное преследование, координацию деятельности правоохранительных органов, участие в правотворческой деятельности»4.
Относительно содержания этого сложного правового явления В.Н. Га-лузо, приводить собственное определение понятия «функция прокуратуры», под которой понимает совокупность действий субъекта (прокурора, прокурорского работника), предусмотренных законодательством и направленных на обеспечение исполнения законов и подзаконных нормативных актов, а также иных целей. Именно цель, как видовой признак, и позволяет отграничить функции прокуратуры от иных правовых категорий и исчерпывающим образом определить перечень эгих функций1. С этим определением В.Н. Галу зо, можно согласиться, однако следует учесть, чю функции прокуратуры характеризуются не только целью прокуратуры, но и самим социальным ее назначением, присущими ей полномочиями, правовыми средствами, используемыми для достижения этой цели и т.д.
С.Х.Асланов в своих исследованиях также пользовался понятием «функции прокуратуры» и определил их как «деятельность прокуратуры по осуществлению своих, установленных законом полномочий» , хотя, отношение автора, например, к вопросу о соотношении «направление деятельности» и «функции» осталось открытым. Как видно, среди ученых-юристов существуют разногласия вокруг понятия «функции прокуратуры», и, относясь с уважением к мнению каждого из вышеперечисленных авторов, можно прийти к такому выводу (и сформулировать), что понятие функции прокуратуры это такой вид ее деятельности, который обусловлен социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, деятельности, который направлена на их решение и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств. Необходимо отметить, что отмеченные элементы, характеризующие содержанные функции прокуратуры, находятся в с грог ой взаимозависимости и взаимосвязи.
В юридической литературе уже обращалось внимание на отсутствие исчерпывающего перечня функций прокуратуры в Консшгуции РФ, хотя известно, что согласно части 5 ст. 129 установлено, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом. Таким правовым актом является Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации», который зафиксировал исчерпывающий перечень функций прокуратуры: надзор за исполнением законов; уголовное преследование; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в рассмотрении дел судами; участие в правотворческой деятельности; международное сотрудничество; участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления рассмотрение и разрешение прокуратурой заявлении, жалоб и иных обращений.
Несмотря на то, что положения, касающиеся термина функция, не приведены в законодаїельсіве Казахстанской Республики, аналогичными предписаниями наделена и ее прокуратура. При этом отличием является то, что, например, координационная функция прокуратуры отражена в ст. 12 в законе «О прокуратуре», где указано, что Генеральная прокуратура «взаимодействует с другими республиканскими правоохранительными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие, в обеспечении законности и правопорядка и координирует их деятельность». Кроме того, в законодательстве не предусмотрено учасіие прокуратуры в правотворческой деятельности, что она не наделена правом законодательной инициативы.
