Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Прокуратура казахстана накануне и в период распада СССР 14 - 48
& 1. Прокуратура Казахстана в системе органов государственной власти 14 - 29
& 2. Приоритеты деятельности прокуратуры Республики Казахстан в стабилизации законности и правопорядка в период распада СССР 29 - 48
ГЛАВА II. Прокуратура казахстана в начальный период государственно-правовой реформы 49 - 117
& 1. Прокуратура в системе органов государственной власти 49 - 64
& 2. Законодательное регулирование организации и деятельности прокуратуры 64 - 75
& 3. Приоритеты деятельности прокуратуры 75 - 117
ГЛАВА III. Прокуратура казахстана в период развития правовой реформы 118 - 204
& 1. Государственная программа правовой реформы и статус прокуратуры 118-131
& 2. Прокуратура в системе государственной власти..131-170
& 3. Проблемы законодательного регулирования организации и деятельности прокуратуры 170-187
& 4. Приоритеты деятельности прокуратуры 187-204
Заключение 205 - 207
Список использованной литературы 208 - 218
- Прокуратура Казахстана в системе органов государственной власти
- Прокуратура в системе органов государственной власти
- Приоритеты деятельности прокуратуры
- Проблемы законодательного регулирования организации и деятельности прокуратуры
Введение к работе
После провозглашения независимости в течение 1991-1996Г.г. в Республике Казахстан происходили важные события, определяющие направления и пути развития государства. Политические и экономические преобразования осуществлялись в условиях интенсивной разработки всего комплекса нового законодательства, включая Конституции 1993 и 1995 годов. За короткий период 1991-95 годов резко возрос уровень преступности, происходило нарастание иных негативных явлений, характеризующих состояние законности. Это потребовало от прокуратуры и других правоохранительных органов Казахстана значительных усилий по обеспечению законности, участию в выработке новых законов, отвечающих изменившимся условиям.
Еще в период действия Конституции Казахстана 1978 г., после провозглашения независимости страны, впервые был принят закон о прокуратуре Казахстана (1992г.). С принятием Конституции Республики Казахстан (1993г.) возникли новые условия деятельности прокуратуры. Государственная программа первоочередных мер по борьбе с преступностью и укреплению правопорядка в Республике Казахстан на 1993-1995 годы, утвержденная Постановление Президента Республики Казахстан от 23.09.93г. N 1352, отмечала, что "реформы сопровождаются крупными издержками социального, экономического и правового порядка, такими как имущественное расслоение населения, безработица, рост преступности".
Нарастающие явления криминализации общества приобрели обостренные формы, затрагивающие государственные устои и ставящие под сомнение возможность цивилизованного перехода к рынку". Такая оценка положения дел в стране требовала принятия дополнительных и качественно новых мер по развитию структуры государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и иными нарушениями законности, созданию новой правовой базы.
Актуальность темы исследования.
Постановлением Президента республики от 12 февраля 1994 года N 1469 утверждена Государственная программа правовой реформы в Республике Казахстан. Она определила основные направления развития законодательства, реформы судебной системы, а также всей правоохранительной системы, включая органы прокуратуры. В 1995 году принята новая Конституция Казахстана, изменившая состав функций прокуратуры, а вскоре были изданы Указы Президента Казахстана, имеющие силу закона, об основных правоохранительных органах, в том числе "О прокуратуре Республики Казахстан". Введение в действие новой Конституции Казахстана и новых законодательных актов, изменение структуры правоохранительной и судебной системы существенно повлияли на правовой статус прокуратуры и ее место в механизме разделения и взаимодействия властей, скорректировали приоритеты деятельности. Интенсивный процесс развития прокуратуры потребовал проведения научного осмысления динамики изменения статуса прокуратуры, выработки необходимых рекомендаций на дальнейшую перспективу.
В диссертации на монографическом уровне, системно рассматриваются этапы становления и развития казахстанской прокуратуры, исследуются факторы, воздействующие на изменения ее статуса в системе государственной власти, и правовые регламентации организации и деятельности в контексте общей правовой реформы в стране, выделяются приоритеты прокурорского надзора, иных функций и закономерности развития воздействия на них политический, социальных, экономических и правовых условий.
Цель и задачи исследования.
Целью диссертационного исследования является комплексное рассмотрение функций и полномочий прокуратуры Республики Казахстан на базе Конституций, законодательства, Государственной программы правовой реформы в Республике Казахстан и других материалов. Важно было определить концептуальные и правовые основания места и роли прокуратуры в системе разделения и взаимодействия властей, приоритеты ее деятельности на различных этапах правовой реформы.
Для достижения названных целей определены и разрешались задачи: проанализировать и обобщить научные позиции о месте и роли прокуратуры в механизме разделения властей в государстве, исследовать практику, правовые основы и средства взаимодействия прокуратуры с органами различных ветвей власти и уровней государственной власти, включая взаимодействие Генеральной прокуратуры республики с высшими органами законодательной, исполнительной и судебной властей; выявить и обобщить особенности pea - 6 лизации принципа разделения властей в Республике Казахстан и факторы, воздействующие на развитие этих процессов применительно к прокуратуре; установить факторы и действия, детерминирующие приоритеты деятельности прокуратуры.
Методология и методики исследования.
Диссертационное исследование основано на достижениях национальной и зарубежной, прежде всего российской, науки в области организации и деятельности прокуратуры, конституционного права, государственного управления, административного права и некоторых иных отраслей права.
При подготовке диссертации использованы различные методы научного исследования, включая сравнительно-правовой анализ законодательства различных стран, исторический метод, анкетирование, опрос и интервью, системное изучение надзорных и иных актов органов прокуратуры, характеризующих различные аспекты их функциональной деятельности, материалы надзорных проверок, уголовных гражданских, административных дел. Особое внимание уделено генезису и характеру законодательных инициатив Генерального прокурора республики в сложный период формирования и реализации основных направлений Государственной программы первоочередных мер по борьбе с преступностью (1993г.) и Государственной программы правовой реформы в Республике Казахстан (1994г.).
Особое место в работе занимает анализ законотворческих инициатив и материалов иных форм участия прокуратуры в правотвор - 7 ческой деятельности на различных этапах правовой реформы и развития конституционного процесса в Казахстане.
Автор опирался на труды широкого круга ученых, исследовавших в различные периоды проблемы организации, надзорной и иной деятельности органов прокуратуры: Алексеева В.Б., Алексеева А.И., Баскова В.И., Баймаханова М.Т., Бойкова А.Д., Бегалиева К. А. ,Берензона А. Д. .Березовской С. Г. .Винокурова Ю. С, Даева В. Г., Долежана В.В., Звирбуль В.К., Зиманова С.З., Казариной А.X., Клочкова В.В., Козлова А.Ф., Ломовского В.Д., Мелкумова В.Г., Мурашина Г.А., Николаевой Л.А., Новикова С.Г., Рачинского М.Ю., Рябцева В.П., Савицкого В.М., Сафонова А.П., Скворцова К.Ф., Скуратова Ю. И., Старова Б.Ф., Сухарева А. Я., Шинда В.И. Ястребова В. Б и других.
При подготовке диссертации использован отечественный и зарубежный материал по проблемам организации и деятельности органов прокуратуры и ее иных структур, выполняющих сходные функции, в контексте соответствующих правовых систем, что представляется чрезвычайно важным в исследованиях.
Важное значение придавалось анализу статистических данных, характеризующих деятельности органов прокуратуры в различные периоды, с учетом изменения структуры и состава функций, правовых средств их реализации.
При подготовке диссертации использовался двадцатилетний опыт работы автора в органах прокуратуры, включая деятельность в 1990-1995 г.г. в должности Генерального прокурора Республики Казахстан.
Положения и выводы, выносимые на зашиту.
1. Определение понятия прокуратуры как государственно-правового института детерминируется конституционным закреплением принципа разделения и взаимодействия властей, развитостью механизма системы сдержек и противовесов в целях обеспечения единства государственной власти.
2. Прокуратура Республики Казахстан - это специальный государственный орган, не входящий в состав ни одной из ветвей власти, не обладающий властными полномочиями, позволяющими рассматривать ее как одну из ветвей власти, независимый при осуществлении от имени государства своих .полномочий от всех других государственных органов, обеспечивающий нормальное функционирование в качестве неотъемлемого элемента механизма сдержек и противовесов, разделения и взаимодействия ветвей единой государственной власти.
3. Наделение прокуратуры Конституцией Казахстана полномочиями по опротестованию законов, противоречащих Конституции и законам Республики в сочетании с иными функциями и полномочиями прокуратуры, а также отделение от прокуратуры предварительного следствия в полной мере обосновывает определение Конституцией осуществляемого ею от имени государства высшего надзора за точным и единообразным применением закона в качестве высшего надзора.
4. Помещение нормы о прокуратуре в раздел VII "Суды и правосудие" Конституции Республики Казахстан не соответствует государственному предназначению и месту прокуратуры в системе органов государственной власти. Представляется необходимым выделение в Конституции норм о прокуратуре в самостоятельный раздел. В качестве менее удачной альтернативы возможно раздел VII Конституции назвать "Суды и правосудие. Прокуратура".
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем впервые на уровне одной из бывших союзных республик в период становления и развития демократического правового государства в Казахстане на базе новых Конституций 1993 и 1995 годов, законов о прокуратуре 1992 и 1995 годов, иных нормативных актов страны системно изучены и обобщены закономерности развития и факторы, предопределяющие место и роль прокуратуры в системе разделения и взаимодействия властей, вносятся предложения по развитию и совершенствованию законодательства, организационной структуры органов прокуратуры, их функциональных полномочий, правовых средств деятельности.
Диссертант впервые системно исследует функциональную деятельность Генерального прокурора, в том числе с позиций создания и совершенствования механизма сдержек, противовесов и взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной властей. Определяется динамика приоритетов надзорной и иной деятельности органов прокуратуры, совокупность условий организационно-структурного, правового и иного характера, влияющих на содержание и интенсивность реализации этих приоритетов.
В диссертации содержится обобщенная характеристика взаимодействия прокуратуры с иными правоохранительными органами на различных этапах правовой реформы и обосновывается необходимость его нормативной регламентации.
Теоретическая и практическая значимость, апробация и внедрение в практику результатов исследования.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования предопределяется актуальностью процессов развития государственности Казахстана, реализацией основных направлений государственной программы правовой реформы, структуризацией периодов ее осуществления, конкретизации роли и места прокуратуры в этом процессе.
Комплексное исследование организации и деятельности прокуратуры на различный этапах развития государственно-правовой реформы в Казахстане имеет важное значение для обоснования ее статуса в системе государственной власти, места и роли в механизме реализации принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и их взаимодействия в целях обеспечения единства государственной власти.
Установление факторов, воздействующих на характер и содержание надзорной и иной деятельности органов прокуратуры позволяет адекватно выделять ее приоритеты в целях максимального повышения результативности в деле обеспечения законности и правопорядка.
Основные положения и выводы, изложенные в диссертации, в той или иной мере реализованы в редакции соответствующих норм Конституции Казахстана 1993 и 1995 годов, В Государственной программе первоочередных мер по борьбе с преступностью и укреплению законности (1993г.), в Государственной программе правовой реформы (1994г.).
По поручению Парламента республики диссертант возглавлял рабочие группы по подготовке проектов законов о прокуратуре Республики Казахстан (1992 и 1995 годов), а также проекта Уголовно-процессуального Кодекса, Указов Президента страны, имеющих силу закона. Положения и выводы диссертации изложены автором в регулярных выступлениях перед Парламентом, в обращениях к Президенту Республики Казахстан, а также доложены на республиканских и международных научно-практических конференциях, в ряде публикаций.
Структура диссертации.
Структура и объем диссертации предопределяются ее предметом, целью и задачами исследования
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка нормативных правовых актов и использованной литературы.
В введении содержится общая характеристика диссертации. В нем раскрывается актуальность и обосновывается выбор темы, описывается методология и методика исследования, показывается научная новизна диссертации, сформулированы положения, выносимые на защиту.
Первая глава "Прокуратура как государственно-правовой институт накануне и в период суверенизации Казахстана" состоит из четырех параграфов. В них рассматривается становление прокуратуры Казахстан и факторы определяющие ее характер и тип. Анализируются условия распада Союза ССР, их воздействие на состояние законности и правопорядка в стране, а также приоритеты деятель - 12 ности прокуратуры в тот период.
Глава вторая "Прокуратура Казахстана в начальный период государственно-правовой реформы" состоит из трех параграфов. В них анализируется статус прокуратуры в системе органов государственной власти, его изменение в соответствии с новой Конституцией и иными актами, излагаются особенности законодательного регулирования организации и деятельности прокуратуры в новых условиях развития государственности Казахстана, рассматриваются приоритеты деятельности прокуратуры на данном этапе и детерминирующие их факторы.
Глава третья "Прокуратура Казахстана в период развития правовой реформы" включает четыре параграфа. В них рассматриваются положения Государственной программы правовой реформы в связи с предлагаемыми ею изменениями статуса прокуратуры, ее полномочий. В связи принятием Конституции Казахстан 1995 года прокуратура анализируется как государственно-правовой институт в изменившейся (по сравнению с Конституцией 1993 г) системе органов государственной власти. Рассматриваются особенности и проблемы законодательного регулирования организации и деятельности прокуратуры с учетом Конституции 1995 года и принятого на ее основе нового закона о прокуратуре. Анализируются и обосновываются приоритеты деятельности прокуратуры на рассматриваемом этапе проведения правовой реформы в Казахстане.
В заключении диссертационного исследования автором делаются выводы о возможности и целесообразности использования в дальнейшем совершенствовании законодательства об организации и деятельности прокуратуры Казахстана, опыта других стран, а также развития взаимодействия органов прокуратуры стран Содружества Независимых Государств Такое сотрудничество должно получить развитие на базе международных соглашений, включая Положение о Координационном Совете Генеральных прокуроров Стран СНГ, соглашение о научном сотрудничестве прокуратур, принятых в 1995 году на совещании Генеральных прокуроров.
Прокуратура Казахстана в системе органов государственной власти
Становление прокуратуры и осуществляемого ею прокурорского надзора в Казахстане тесно связано с развитием этого государственно-правового института в ряде стран, прежде всего в России. В ходе исторического развития постепенно выкристаллизовалась современная система органов прокуратуры, круг ее задач, функций, полномочий и средств правового реагирования на нарушения законности. Вехи развития в основном адекватно отражают происходившие изменения в общественной жизни, государственном устройстве страны.
В этом процессе отмечаются систематические попытки радикальных преобразований и даже "слома" прокуратуры как надзорной системы имели место в различные периоды в ряде стран.
К компетенции российской прокуратуры с момента ее создания относился надзор за центральными органами исполнительной власти. Образованный Петром I Сенат осуществлял функции, которые позднее были распределены между Государственным Советом, Кабинетом Министров и Сенатом. Первый законодательный акт о прокуратуре - Указ Петра I от 12 января 1722 года гласил: "Быть при сенате генерал-прокурору." В Указе от 27 апреля 1722 года "О должности генерал-прокурора" генерал-прокурору вменялось в обязанность "накрепко смотреть, чтоб в сенате не на столе только дела вершились, но самим действом по указам исполнялись". При нарушении законов сенатом генерал-прокурор был обязан предложить сенату устранить их, а если не послушает, "протестовать и оное дело остановить". Подчиненных генерал-прокурору прокуроров избирал сенат по предложению генерал-прокурора. Они состояли при центральных и местных государственных учреждениях, наблюдали за их деятельностью и контролировали ее, реагировали не только на нарушение ими законов, но и на различные недостатки в работе, включая волокиту в разрешении дел и даже своевременный приход чиновников на службу. Обнаружив нарушение, прокурор устно предлагал устранить его, а если это не помогало, использовал право принесения протеста. Протест прокурора приостанавливал исполнение того постановления или действия, в котором он усмотрел нарушение (1).
После революции 1917 года в России и смены общественно-политического строя, без всякого серьезного юридического анализа и обоснования, в числе других были упразднены и органы прокуратуры как носители старорежимной власти. Понадобилось не более 5 лет, как в 1922 году в РСФСР и в других республиках встал вопрос о немедленном и безусловном ус - 16 тановлении прокурорского надзора на территории всей Российской Федерации. В период реформ, массовых беззаконий, произвола местных органов со всей остротой возникла проблема провала намечаемых преобразований ввиду отсутствия единообразного исполнения законов и директив центра. Отсутствовал компетентный орган, способный принудить представителя местной власти исполнять законы центра и исполнять точно и единообразно. Как известно, другие правоохранительные органы не могли выполнять такие функции, так как находились в прямой зависимости или подчинении местных органов.
28 мая 1922 года Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом была учреждена Государственная прокуратура, к компетенции которой относилось осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений. На прокурора республики возлагалось "наблюдение за законной деятельностью всех Народных Комиссариатов и иных центральных учреждений и организаций и предложение об отмене или изменении изданных ими незаконных распоряжений или постановлений; опротестование указанных выше распоряжений и постановлений в Совете Народных Комиссаров и Президиуме Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета на предмет их отмены". Принесение протеста прокурором не приостанавливало действие опротестованного нормативного акта. Прокуратура не надзирала за законностью нормативных актов Сов - 17 наркома(1).
В Казахстане органы прокуратуры были учреждены 13 июля 1922 года Постановлением 3-й сессии КазЦИКа 2-го созыва, утвердившей "Положение о прокурорском надзоре". При этом государственная прокуратура учреждалась "в целях обеспечения надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью" в составе Народного Комиссариата Юстиции.
Прокуратура в системе органов государственной власти
Полная и объективная характеристика места и роли прокуратуры Казахстана в системе государственного механизма предполагает ее рассмотрение в соотношении с иными институтами государственной власти в стране. При этом для выявления закономерностей и особенностей правового регулирования организации и деятельности прокуратуры, определения ее статуса необходима периодизация переходного этапа на базе развития Конституционного процесса в стране.
В Конституционном законе "О государственной независимости Республики Казахстан" 1991г. были заложены основные принципы и идеи формирования государственной власти, которые получили дальнейшее развитие и закрепление в Конституции Республики Казахстан, приятой 28 января 1993 года после всенародного обсуждения (1). Конституция в качестве одной из основ конституционного строя закрепила принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, в соответствии с которым государственные органы в рамках своих полномочий самостоятельны, взаимодействуют между собой с использованием системы сдержек и противовесов (п.6 Основ конституционного строя). Реализация данного принципа выражается как во всем содержании текста Конституции, так и в дальнейших мерах по государственному строительству Казахстана и развитию демократии.
Одной из особенностей Конституции Республики Казахстан является конституционное закрепление обновленного правового статуса органов прокуратуры (глава 17). В ней фундаментально определены место и роль прокуратуры в системе государственных органов.
Схематично эта система выглядела следующим образом. В соответствии со статьей 62 Конституции единственным и высшим представительным органом республики является Верховный Совет, который избирается сроком на пять лет на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права и работает на профессиональной основе. Верховный Совет по своей структуре являлся однопалатным органом, хотя сама Конституция этого не оговаривала, что вызывало дебаты о допустимости установления двухпалатной структуры.
Называя Верховный Совет высшим представительным органом, Конституция тем не менее не раскрывала механизма его взаимоотношений с местными представительными органами - маслихатами, которые играли пока незначительную роль в общественно-политической жизни регионов.
Система исполнительской власти республики, на которую возлагались функции государственного управления, состояла из Кабинета Министров и местных исполнительных органов ( глав администраций) и возглавлялась Президентом Республики Казахстан (ст.ст.75, 84, 92 Конституции). Кабинет министров ответственен перед Президентом Республики Казахстан, непосредственное руководство его деятельностью осуществляется Премьер-министром.
Премьер-министр, его заместители и ряд отдельных руководителей министерств и ведомств назначаются Президентом с согласия Верховного Совета, главы администраций областного уровня - лично Президентом, главы нижестоящих администраций - соответственно вышестоящими главами.
Судебная власть в Республике Казахстан принадлежит Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду и нижестоящим судам, утверждаемым законом ( ст.95). Создание и учреждение чрезвычайных специальных судов и должностей судей, а также чрезвычайных форм судопроизводства не допускается (ст.ст.95, 98).
Конституционный Суд является высшим органом судебной власти по защите Конституции Республики Казахстан, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд являются высшими органами судебной власти по вопросам своей компетенции и осуществляют судебный надзор за нижестоящими судами.
Срок полномочий судей определялся в 10 лет. Судьи согласно Конституции (ст.101) независимы и подчиняются только Конституции и законам республики. Суд не вправе применить закон, противоречащий Конституции. Если Суд усмотрит такое противоречие, то он приостанавливает производство по делу и обращается в Конституционный Суд с представлением о признании этого акта неконституционным.
Президент Республики Казахстан, избираемый всенародно сроком на пять лет, является главой государства и одновременно возглавляет систему исполнительной власти. Как гарант соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов республики, Президент принимает необходимые меры по охране государственного суверенитета, конституционного строя, обеспечению безопасности, территориальной целостности республики, прав и свобод граждан. Как глава государства он подписывает законы, обладая правом наложения вето, образует Совет безопасности и иные консультативно-совещательные органы, после консультаций с Верховным Советом принимает решения о проведении референдума, представляет Верховному Совету кандидатуры на должности высших государственных должностных лиц ( в том числе Генерального прокурора), является Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами и осуществляет иные полномочия в соответствии с Конституцией и законами республики. Вице-президент избирается вместе с Президентом и осуществляет его отдельные полномочия.
Следует отметить, что выделение в Конституции главы о прокуратуре не было бесспорным. В ходе работы над проектом преобладала позиция отрицания необходимости закрепления правового статуса органов прокуратуры в Основном Законе. Такая позиция базировалась на убеждении, что функции прокуратуры не соответствуют требованиям времени, независимость органов прокуратуры не вписывается в рамки традиционно понимаемого классического принципа разделения властей. В связи с этим прокуратуре как органу уголовного преследования отводилось место в главе о судебной власти.
Природа континентального права, которое получило наибольшую поддержку в странах Центральной и Восточной Европы и на которое ссылались авторы этого подхода, в условиях Казахстана несколько искусственна для менталитета народа с его традиционным восприятием власти как авторитета.
К тому же авторы проекта, не отрицая необходимости существования прокуратуры, но в то же время лишая ее главного предназначения - надзорных полномочий, не предусмотрели другого института или иных механизмов, способных обеспечить эти задачи государственной деятельности, тогда как ограничение прокурорской деятельности только уголовным преследованием неизбежно востребовало бы новые государственные структуры, призванные обеспечивать каждодневный надзор или контроль за исполнением законов.
Сам факт конституционного закрепления государственно-правового статуса органов прокуратуры означал признание государством и обществом института прокурорского надзора как специфического самостоятельного вида государственной деятельности, дистанции-рующегося от всех иных ветвей власти.
Приоритеты деятельности прокуратуры
Как видно из предшествующего изложения, функциональная, и, прежде всего, надзорная деятельность прокуратуры Казахстана распространяется на многие сферы общественных отношений, урегу - 76 лированных нормами права.
С учетом штатных и кадровых возможностей прокуратуры усилия ее органов должны направляться в приоритетных направлениях ее деятельности, которые определяют состояние преступности и законности в целом. В значительной мере эти направления обусловлены задачами, разрешаемыми обществом и государством на различных этапах своего развития. Эти задачи многоплановы, касаются экономических, государственных, правовых, социальных и иных аспектов. Вопреки серьезному противодействию в рассматриваемом и в последующем периодах (1991-1995Г.г.) общенадзорной деятельности прокуратуры со стороны различных государственных структур, влиятельных общественных и государственных лиц, Прокуратура Казахстана осуществила серьезный комплекс мер в этом направлении. Главные усилия прокуратуры направлялись на создание условий для реализации хозяйственной, экономической реформы в соответствии с законами и указами Президента, имеющими силу закона.
За 1991-1995 годы прокуратурой было выявлено более 150 фактов незаконного освобождения Правительством хозяйствующих субъектов от уплаты различных налогов, платежей, штрафных санкций. Это делалось вопреки Закону "О налоговой системе в Республике Казахстан", запрещающему предоставление налоговых льгот, в том числе по таможенному тарифу и пошлине, носящих индивидуальный характер. Более того, Указом Президента Республики от 31 декабря 1993 года "О неотложных мерах по развитию валютного рынка в Республике Казахстан" Правительству предписывалось прекратить с 1 января 1994 года практику прямого предоставления льгот по уплате экспортных и импортных пошлин. Продолжение Правительством такой незаконной практики наносило значительный ущерб государству.
За 1994-1995 годы в результате незаконного освобождения Правительством и его должностными лицами от уплаты таможенных пошлин отдельных хозяйствующих субъектов потери бюджета составили 5,7 млрд тенге, а от предоставления льгот по их уплате -169 млн тенге. 31 мая 1994 года было принято правительственное Постановление "Об освобождении производителей сельскохозяйственной продукции от уплаты экспортной таможенной пошлины при осуществлении бартерных операций". За время его действия до ноября 1994 года потери бюджета составили около 7 млн тенге. Постановлением Правительства от 30 июня 1994 года была освобождена от уплаты таможенной пошлины на импорт сахара государственная акционерная компания "Дархан", что нанесло ущерб государству в размере более 2,5 млн тенге. По постановлению Правительства от 22 октября 1993 года внешнеторговая фирма "Казахстанмунайгаз" была освобождена от уплаты экспортной пошлины на 28 млн тенге.
Генеральной прокуратурой приносились протесты на несоответствующие законодательству постановления Правительства и по иным вопросам. Например, Постановлением "О первоочередных мерах по развитию Жаркентской свободной экономической зоны в Талдыкорганской области" было утверждено Положение о названной зоне. Статьей 9 Положения предусматривалось, что высший орган управления свободной экономической зоны - административный совет создается решением Главы районной администрации. Это противоречило закону о свободных экономических зонах, в соответствии с которым такой орган образуется решением соответствующего местного представительного органа, а его Председатель утверждается Верховным Советом по представлению Правительства. Статья 26 Положения незаконно наделяла административный совет зоны правом предоставлять хозяйствующим субъектам различные налоговые льготы и значительно расширяла перечень льгот, предусмотренных законом о свободных экономических зонах. В статье 51 предусматривалось, вопреки закону, установление в зоне особого таможенного режима и создание таможенного управления, подчиненного административному совету зоны. Постановление Правительства противоречило нормам ряда законов. На его основании Главой районной администрации (он же стал председателем административного совета свободной экономической зоны) были приняты многочисленные незаконные решения, нарушающие права и законные интересы юридических лиц, граждан республики и иностранцев. В протесте Генерального прокурора от 30 марта 1995 года Премьер-министру предлагалось отменить статьи 9, 26 и 51 названного Положения, как противоречащие законодательству республики.
Как показано в предыдущей главе, прокуратура реагировала на многочисленные случаи нарушения законности при разгосударствлении и приватизации объектов государственной собственности. Они допускались не только Государственным комитетом по управлению государственным имуществом, но в некоторых случаях и Правительством.
Произведенной Генеральной прокуратурой проверкой законности передачи Лениногорского полиметаллического комбината в уп - 79 равление инвестиционной фирме "Ридер-инвест" выявлены многочисленные нарушения законодательства. Установлено, что органами государственного управления под эгидой Правительства по существу были созданы условия, при которых специально образованная подставная фирма, действующая под прикрытием Казахского коммерческого банка, незаконно получила право управления названным комбинатом, не имея необходимых средств для осуществления инвестиционной деятельности. Государственным комитетом по госимуществу был незаконно расторгнут контракт со швецарской фирмой "Евромин СА", которая ранее заключила договор с комбинатом о кооперации по осуществлению инвестиционной деятельности и полностью выполнила свои финансовые обязательства. Комитет объявил фирму "Ридер-инвест" победителем конкурса на право управления комбинатом и передал ей права по управлению его финансово-хозяйственной деятельностью. Это решение утверждено Постановлением Правительства. Установлено, что конкурс проводился с грубейшим нарушением правил, установленных законом. После заключения контракта, не соответствующего требованиям закона, фирма "Ридер-инвест" не выполняла свои обязательства по контракту, ее инвестиционная деятельность носила фиктивный характер. В нарушение Постановления Правительства, предусматривавшего установление контроля за полнотой и своевременностью выполнения фирмой ее обязательств, такой контроль не осуществлялся. Казкомммерц-банк в нарушение Закона о Банках, Указа Президента Республики о банках и банковской деятельности, запрещающих коммерческим банкам деятельность в сфере материального производства, осуществлял такую деятельность через названную подставную фирму, в том числе и путем назначения на руководящие должности в ней своих представителей. Президент фирмы - заместитель управляющего Каз-коммерцбанка 25 августа 1995 года объявил о предстоящем сокращении 2, 5 тысяч работников комбината. Генеральный прокурор в представлении об устранении нарушений закона Премьер-министру Республики предложил: - признать конкурс на право управления Лениногорским полиметаллическим комбинатом недействительным и решить вопрос о его повторной организации с соблюдением всех требований действующего законодательства;
Проблемы законодательного регулирования организации и деятельности прокуратуры
Принятие новой Конституции Республики Казахстан (1995г.) вызвало необходимость в безотлагательном приведении в соответствии с ее нормами Закона о прокуратуре Казахстана (1992г.). Поскольку изменения касались различных актуальных сторон организации и деятельности прокуратуры, был принят Указом Президента Республики Казахстан, имеющий силу Закона, от 21 декабря 1995 года "О прокуратуре Республике Казахстан"(1).
В законе впервые дано нормативное определение Прокуратуры Республики Казахстан как подотчетного Президенту страны государственного органа, осуществляющего высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства (ст.1). В этом определении, как видим, не упомянут сфера судопроизводства. Однако во второй части данной нормы говорится, что прокуратура принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и Законам республики, представляет интересы государства в суде.
При этом очевидно, что коль скоро на прокуратуру возложено опротестовывать противоречащие Конституции законы и другие правовые акты, не могут быть оставлены без внимания судебные решения. Именно поэтому в главе V Закона "Представительство интере - 172 сов государства в суде", предусматривается, что в случае своего несогласия с решением, приговором и иным постановление суда (судьи) по мотиву его несоответствия закону либо необоснованности прокурор вправе подать в целях пересмотра дела и отмены либо изменения правового акта протест в вышестоящий суд (ст.ст.30, 31). Поэтому не вызывает сомнения, что в статье 1 Закона имеются в виду под собирательным понятием "правовые акты" и судебные решения (приговоры и иные постановления).
В законе также говорится, что в случаях, порядке и пределах, установленных законом, прокуратура осуществляет уголовное преследование, при этом надо иметь в виду, что в соответствии со ст.84 Конституции, дознание и предварительное расследование по уголовным делам осуществляются специальными органами и отделены от прокуратуры (1).
В числе основных направлений деятельности прокуратуры закон предусмотрел:
- выявление и принятие мер к устранению нарушений Конституции, законодательных актов Президента Республики Казахстан;
- надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исправительного производства;
- представление интересов государства в суде;
- опротестование законов и других правовых актов, противоречащих Конституции и законам Республики;
- осуществление уголовного преследования в порядке и в пределах, установленных законом.
Тем самым закон выделил в самостоятельное направление деятельности прокуратуры функции конституционного надзора - опротестовывать противоречащие Конституции и законам Республики законы и другие правовые акты и "развел" ее с общенадзорной функцией в ее традиционном понимании. Приоритеты надзора в этой статье определили и наименование главы IV "Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства". В ней определены задачи надзора и полномочия прокурора, которые не претерпели существенных изменений по сравнению с законом о прокуратуре Казахстана 1992 года.
В главах VI - "Надзор за оперативно-розыскной деятельностью" и VII - "Надзор за законностью следствия и дознания" детально регламентированы содержание и предмет надзора в соответствующих сферах, а также полномочия прокуроров при осуществлении этих видов деятельности.
Самостоятельная глава X посвящена функции уголовного преследования. В ее состав включены действия, предусмотренные в ст.46, как "полномочия по уголовному преследованию". Осуществляя уголовное преследование прокурор:
1) вправе участвовать в осмотре места происшествия, назначать экспертизы, а также осуществлять другие действия, необходимые для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;
2) возбуждает уголовное дело или отказывает в его возбуждении;
3) передает возбужденное дело в соответствующий орган для производства дознания или предварительного следствия;
4) в предусмотренных законом случаях санкционирует действия должностных лиц, осуществляющих следствие и дознание, а также оперативно-розыскную деятельность;
5) участвуют при производстве отдельных следственных действий;
6) вносит представление для получения согласия на привлечение к уголовной ответственности лица, обладающего правом неприкосновенности;
7) направляет дело в суд.
Таким образом, впервые на законодательном уровне применительно к прокуратуре определено содержание функции уголовного преследования, осуществляемого прокурором. В связи с неопределенностью связанных с этим вопросов в проекте УПК в состав уголовного преледования не включено данным законом государственное обвинение в суде по уголовным делам. Имеются отдельные несоответствия и в самом законе. Так, полномочия прокурора по санкционированию ареста лица, подозреваемого или обвиняемого в совер - 175 шении преступления, отнесено в законе также и к содержанию надзора за законностью следствия и дознания (ст.39).
