Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические основы становления конституционного надзора в республике Казахстан 14-56
1. Понятие конституционного надзора и его роль в обеспечении законности 14 - 31
2. Становление и развитие конституционного надзора в Республике Казахстан 32 - 56
ГЛАВА II. Прокуратура в системе государственных органов по обеспечению конституционной законности 57 - 107
1. Правовой статус Прокуратуры по осуществлению конституционного надзора 57 - 76
2. Соотношение компетенции Прокуратуры и других государственных органов по обеспечению конституционной законности 77-107
ГЛАВА III. Организационные и правовые аспекты деятельности прокуратуры по осуществлению конституционного надзора 108 - 156
1. Задачи, основные направления и формы деятельности Прокуратуры по осуществлению конституционного надзора 108-139
2. Проблемы правового регулирования оснований и порядка осуществления конституционного надзора Прокуратуры 140-156
Заключение 157-161
Список использованной литературы 162- 178
- Понятие конституционного надзора и его роль в обеспечении законности
- Правовой статус Прокуратуры по осуществлению конституционного надзора
- Соотношение компетенции Прокуратуры и других государственных органов по обеспечению конституционной законности
- Задачи, основные направления и формы деятельности Прокуратуры по осуществлению конституционного надзора
Введение к работе
Актуальность темы диссертации.
С принятием на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. новой Конституции Казахстана в республике сложилась система органов, осуществляющих ее охрану. В их числе Президент, являющийся гарантом незыблемости Конституции, Парламент, призванный в своей законодательной деятельности обеспечивать соответствие принимаемых им законов Конституции, Правительство, возглавляющее сеть исполнительных органов, на которое возлагается непосредственная реализация конституционных норм и положений. В задачи, стоящие перед судебной властью также входит обеспечение исполнения Конституции и законов. Создан Конституционный Совет как специальный государственный орган, обеспечивающий верховенство Конституции.
Среди указанных государственно-правовых институтов особое место занимает прокуратура. Впервые она включена в активный процесс охраны Основного Закона страны с наделением необходимой компетенцией.
Пункт 2 статьи 4 Конституции определяет, что она имеет высшую юридическую силу и прямое действие на территории Республики. Поэтому любые нормативные правовые акты, решения и действия государственных органов и должностных лиц, противоречащие ей, могут быть опротестованы прокурором в установленном законом порядке. Прокурор вправе принести протест на законы, принятые Парламентом, постановления Правительства, решения судов и других государственных органов. Таким образом, высший надзор прокуратуры распространяется на все ветви власти и органы, не вписывающиеся в их структуру.
Президент Республики отмечал, что ныне прокуратура сосредотачивает свои усилия на надзор за соблюдением законности в стране, невзирая на статус государственных органов и должностных лиц. В условиях тоталитарного государства об этом нельзя было и мечтать. 1
В Указе Президента Республики Казахстан, имеющего силу Закона, «О прокуратуре Республики Казахстан», от 21 декабря 1995 года данная функция закрепляется как одно из основных направлений деятельности прокуратуры. В этой связи возникает необходимость в научном осмыслении, разработке мер организационного, правового, методического и иного характера по реализации данной функции прокуратуры, чем обусловлена актуальность темы исследования.
Следует подчеркнуть, что согласно Конституции и Закону прокуратура Республики как единая централизованная система осуществляет свою деятельность независимо от других государственных органов и должностных лиц, политических партий и иных общественных объединений. Вмешательство в ее деятельность запрещено законом. Отношения прокуратуры с Президентом Республики строятся на основе принципа ее подотчетности Главе государства. Получая от Генерального Прокурора самую полную информацию о состоянии конституционной и общей законности в стране, Президент принимает адекватные меры к ее укреплению с использованием соответствующих организационно-правовых средств.
К сожалению, функция конституционного надзора еще не в полной мере осуществляется органами прокуратуры. Во многом это обусловлено тем, что данная функция не являлась предметом фундаментальных науч-
Назарбаев Н.А. Пять лет независимости. Алматы, 1996, с.561.
ных исследований, до сих пор не осмыслена должным образом ни в теоретическом, ни в организационном, ни в нормативно- правовом плане. Отсутствуют надлежащие механизмы ее реализации. Требуется четкая стратегия в построении органов, обеспечивающих охрану Конституции, определении их полномочий и взаимоотношений. Поэтому весьма важным представляется изучение сущностной природы данной функции, ее предмета, соотношения с другими направлениями деятельности прокуратуры, определения и обоснования пределов, способов и процедур осуществления конституционного надзора, объектов, на которые он распространяется, его становления и развития в Казахстане. Необходимо было также выявить место прокуратуры в обновленной системе органов, обеспечивающих конституционную законность, показать воздействие четкого установления ее правового статуса на выполнение определенной Конституцией ведущей роли в решении этой задачи, проанализировать соотношение их компетенций.
Весьма актуальным является рассмотрение конституционного надзора в общей системе задач, основных направлений и форм деятельности прокуратуры. Конституция Республики и статья 4 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Закона, от 21 декабря 1995 г. закрепили пять основных направлений деятельности прокуратуры. Но не все из них непосредственно связаны с осуществлением конституционного надзора. Поэтому выявление и закрепление этих взаимосвязей, выделение в составе функции конституционного надзора его приоритетов, потребовали специальной теоретической проработки.
Привлекают внимание проблемы правового регулирования оснований и порядка осуществления конституционного надзора прокуратуры.
Данные проблемы в юридической литературе и на научных форумах пока поднимались только в постановочном плане. Между тем, разработка процедур всего механизма внесения протестов прокурора Парламенту, Правительству и другим государственным органам, а также правовая регламентация их рассмотрения, имеют важное значение для решения задачи обеспечения верховенства Конституции.
Как представляется, функция конституционного надзора прокуратуры не может исчерпываться только внесением протеста на противоречащие Конституции и законам правовые акты государственных органов, решения и действия их должностных лиц. Не менее важным является и другое направление конституционного надзора - участие прокуратуры в обеспечении соответствия Конституции нормативных правовых актов на стадии их подготовки. Приоритетным здесь является определение правового механизма взаимодействия прокуратуры с Правительством - основным «поставщиком» законопроектов в Парламент.
Пристального внимания потребовало исследование и установление нормативной регламентации механизма взаимоотношений прокуратуры с Конституционным Советом. Исходя из анализа соотношения их полномочий, необходимо было в теоретическом плане изучить их возможности по защите Конституции, конституционных прав и свобод человека и гражданина и организационно-правовые средства, направленные на эффективное сотрудничество указанных органов в достижении поставленных целей.
Таким образом, данная проблематика потребовала проведения глубокого, системного и комплексного исследования с тем чтобы вырабо-
тать и рекомендации по совершенствованию законодательства в целях обеспечения конституционной законности в стране.
Состояние разработки проблемы
В юридической литературе вопросы надзорной деятельности прокуратуры рассматривались в различных аспектах, в том числе, в плане общей теории законности. В разработку этих проблем немалый вклад внесли такие российские ученые, как В.Б.Алексеев, В.В.Клочков, В.П.Рябцев, В.М.Савицкий, Ю.И.Скуратов, А.Я.Сухарев, К.Ф.Скворцов, А.Б.Соловьев, В.И.Шинд, В.Б.Ястребов, и другие.
С другой стороны, и в период существования СССР, и особенно в последние годы, на передний план стало выдвигаться понятие «конституционной законности» и тесно связанных с ним понятий «конституционный контроль» и «конституционный надзор». Эти вопросы исследовались в трудах С.В.Боботова, А.Д.Бойкова, Ю.А.Дмитриева, Э.С.Георгиян, В.В.Клочкова, Б.С.Крылова, Б.Лазарева, О.В.Лучина, В.В.Маклакова, М.А.Нуделя, Ж.И.Овсепян, Ю.А.Тихомирова, М.А.Шафира, Б.С.Эбзеева и др.
Среди них выделяются работы А.А.Белкина, рассмотревшего вопросы конституционной охраны в свете новых задач, стоящих перед органами, задействованными в осуществлении этой функции, а также с учетом тех политических процессов, которые происходят в России и находят соответствующее отражение в Казахстане.
Определенный вклад в состояние разработки проблем конституционной законности внесли известные казахстанские юристы
М.Т.Баймаханов, Ж.Н.Баишев, С.З.Зиманов, Ю.А.Ким,
А.В.Константинов, Г.С.Сапаргалиев, С.Г.Темирбулатов, Н.А.Шайкенов.
Значительное внимание определению места прокуратуры в системе
государственных органов по осуществлению конституционного надзора
и соотношению их компетенции, а также разграничению функций кон
ституционного и общего надзора уделялось в работах В.Б. Алексеева,
БЛ.Бляхмана, С.А.Воробьева, В.П.Громова, В.В.Гаврилова,
Л.И.Давьвденко, С.А.Емельянова, В.В.Клочкова, Е.А.Мироновой, В.П.Рябцева, Ж.А.Туякбаева, Ю.И.Скуратова, В.М.Савицкого и других.
Однако комплексных исследований монографического характера по данной проблеме нет. Новый статус прокуратуры и функции, возложенные на нее, требуют переосмысления некоторых теоретических положений, адекватного подхода к решению поставленных задач, подготовки конкретных предложений, реализация которых способствовала бы дальнейшему укреплению института конституционного надзора у нас в стране.
Цели исследования:
выявить место и роль Прокуратуры в обновленной системе государственных органов по обеспечению конституционной законности; определить правовой механизм их взаимодействия;
определить этапы становления конституционного надзора в Республике Казахстан, исследовать факторы, определяющие его развитие;
сформулировать задачи, стоящие перед органами прокуратуры, определить приоритетные направления и формы деятельности прокуратуры по осуществлению конституционного надзора;
разработать конкретные рекомендации по совершенствованию правового регулирования оснований и порядка осуществления конституционного надзора прокуратуры.
Методологическая основа и источники исследования
Методологической основой диссертации являются положения Конституции Республики Казахстан, закрепившие принципы законности, верховенства Конституции, функции прокуратуры и других органов по ее охране, а также Государственная программа правовой реформы в Республике Казахстан (основные направления), утвержденная постановлением Президента Республики Казахстан (1994 г.).
В основе исследования данной темы лежат также теоретические положения, содержащиеся в работах казахстанских и российских юристов-ученых в области теории права, конституционного права, административного управления, а также судоустройства, прокурорского надзора. Проведен анализ опыта конституционного контроля в других зарубежных странах.
Исследование проводилось на основе общенаучных методов системного анализа, сравнительно-правового, формально-юридического.
В работе использованы материалы практики работы органов прокуратуры Республики Казахстан, а также Конституционного Совета, статистика и другие данные иных правоохранительных органов, судов.
Диссертантом использован собственный опыт многолетней работы в органах прокуратуры, в том числе в должности первого заместителя
Генерального Прокурора Республики Казахстан, на которого возложено реальное обеспечение конституционного надзора прокуратуры.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой первое в Казахстане комплексное исследование организации и деятельности прокуратуры по осуществлению конституционного надзора. При этом автором выносятся на защиту следующие положения и выводы:
-определение понятия «конституционный надзор» и роли прокуратуры в осуществлении данной функции, обоснование этапов становления и развития конституционного надзора в Республике Казахстан;
-характеристика места прокуратуры республики в обновленной системе государственных органов по обеспечению конституционной законности;
-предложения по совершенствованию правового статуса Генерального Прокурора;
-установление и раскрытие задач и направлений деятельности прокуратуры по осуществлению конституционного надзора;
-комплекс предложений по законодательной регламентации процедур рассмотрения протеста Генерального Прокурора различными органами государства;
-вывод о возможности участия прокуратуры в устранении нарушений конституционной законности на стадии подготовки проектов нормативных актов и рекомендации по нормативному регулированию такого участия, его предмета и пределов;
-предложения по правовому регулированию процессуальных взаимоотношений Прокуратуры с Конституционным Советом.
Теоретическая и практическая значимость работы
Теоретическое значение работы заключается в том, что она дополняет имеющиеся исследования о прокуратуре научным рассмотрением ее новой функции - конституционного надзора с учетом тех задач, которые встают перед государственными органами по укреплению конституционной законности и конституционного правопорядка в обществе в условиях созидания новой государственности Казахстана.
Основные положения диссертации могут применяться в преподавании правовых дисциплин, включая спецкурсы по конституционному надзору, прокурорскому надзору, правоохранительным органам, в юридических вузах или на юридических факультетах, а также в системе учреждений повышения квалификации работников органов прокуратуры. Результаты и выводы исследования могут быть использованы при совершенствовании законодательства о Парламенте, Президенте, Правительстве, Конституционном Совете (в части, касающейся их взаимоотношений с прокуратурой) и прокуратуры, а также в практической работе Генеральной Прокуратуры и территориальных прокуратур по осуществлению высшего надзора за точным и единообразным применением Конституции, законов и указов Президента Республики Казахстан. Результаты настоящего исследования могут представлять интерес для проведения сравнительно-правового анализа развития законодательства в странах Содружества Независимых Государств и выработки необходимых реко-
мендаций Координационному Совету Генеральных прокуроров стран СНГ.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Основные теоретические положения диссертации отражены в научных публикациях, выступлениях автора в органах печати и других средствах массовой информации, были изложены на научно-практических конференциях, семинарах и совещаниях, проводимых с участием работников органов прокуратуры.
Автором также подготовлены предложения к проекту Закона «О нормативных правовых актах Республики Казахстан» в части, касающейся мер по обеспечению законности нормативно-правовых актов, а также законодательного закрепления функции конституционного надзора прокуратуры, который представлен на рассмотрение Парламента.
Результаты исследования использованы диссертантом при подготовке комплекса предложений, а также актов конституционного надзора прокуратуры, направленных Президенту, Парламенту, Правительству, Конституционному Совету, другим государственным органам Республики Казахстан.
Под руководством диссертанта подготовлен комплекс нормативных актов Генерального Прокурора Республики Казахстан по вопросам, связанным с организацией и деятельностью органов прокуратуры по осуществлению конституционного надзора, охране прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства.
Содержание диссертационной работы
Диссертация состоит из введения, трех глав, последовательно раскрывающих содержание предмета исследования, и заключения, в котором сформированы основные научные выводы. Список использованной литературы содержит перечень источников, в которых в различной мере рассматривались вопросы, связанные с темой данного диссертационного
исследования.
Понятие конституционного надзора и его роль в обеспечении законности
Статьей 83 Конституции Республики Казахстан на прокуратуру возложено осуществление от имени государства высшего надзора за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан, принятие мер по выявлению и устранению любых нарушений законности. Для реализации этих задач прокуратура в пределах своих полномочий опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики. Эту же норму содержит и статья 4 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Закона, "О прокуратуре Республики Казахстан" от 21 декабря 1995 г.2
Тем самым, на прокуратуру возложена функция конституционного надзора. Наряду с другими органами (Конституционный Совет, суды) прокуратура должна вносить свой вклад в обеспечение конституционной законности присущими только ей правовыми средствами и по соответствующим процедурам. Понятие конституционного надзора сравнительно недавно появилось в нашей теории и практике государственного строительства. Для того, чтобы уяснить его сущность и роль в обеспечении законности, необходимо определиться с исходными и смежными с ним категориями "конституционная законность", "законность", "конституционный контроль". В советском праве доперестроечного периода законность определялась как неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями.3 При этом, в данное понятие вкладывалось классовое содержание, и с этой точки зрения, выделялась буржуазная и социалистическая законность. Буржуазная законность рассматривалась как господство в общественных отношениях законов, выражающих волю буржуазии и, в конечном счете, как средство утверждения и защиты интересов эксплуататоров. Социалистическая законность, напротив, связывалась со служением интересам всего народа. К ее основным чертам относили: верховенство законов в системе юридических актов; верховенство соответствующих законам решений местных Советов над актами нижестоящих органов государства и должностных лиц; строжайшее исполнение местными органами актов центральных органов власти и управления и недопущение вмешательства центральных органов в законную и целесообразную оперативную деятельность на местах; неуклонная реализация прав и свобод граждан и недопущение какого бы то ни было произвола органов государства и должностных лиц по отношению к гражданам; строжайшее исполнение гражданами своих правовых обязанностей перед обществом, государством и согражданами.4 Итак, в понятие законности вкладывалось требование государства об исполнении законов и других правовых норм субъектами правовых отношений и реализация этого требования. Из такого понимания законности исходили и прежние советские Конституции. Так, статья 4 Конституции Казахской ССР 1978 года гласила: "Советское государство, все его органы действуют на основе социалистической законности, обеспечивают охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Государственные и общественные организации, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию СССР, Конституцию Казахской ССР и законы". Подобная трактовка законности характерна для авторитарного государства: она не ставит под сомнение законность любых правовых актов, в том числе - нарушающих права и свободы граждан; освобождает от необходимости научно обосновывать законопроекты, анализировать действующее законодательство с точки зрения его соответствия потребностям правового регулирования общественных отношений.5 В правовом государстве законность не сводится только к исполнению (соблюдению) норм права. Это более сложное явление, имеющее социальный, политический и юридический аспекты. Так, С.С.Алексеев различает понимание законности в юридическом, узком смысле как требование строжайшего, неукоснительного соблюдения и исполнения всех юридических норм, всех правовых предписаний всеми субъектами, т.е. гражданами, их объединениями, должностными лицами, государственными органами, и в широком смысле, как общественно-политическое понятие, режим общественно-политической жизни, выраженный в требованиях, которые предъявляются ко всем субъектам, ко всей политической системе.6 Существуют такие определения законности как принципа, метода и режима строгого, неуклонного соблюдения, исполнения норм права все-ми участниками общественных отношений, правового режима общественной жизни, заключающегося в неуклонном соблюдении юридических норм всеми её праводееспособными участниками, как определенное состояние безопасности, стабильности, "общественного здоровья" государства, как совокупности требований общества и государства к праву, к деятельности государства и всех других участников общественных отношений, а также реальное осуществление этих требований в правотворческой, правоприменительной и иной деятельности государственных органов и должностных лиц, в поведении граждан и деятельности иных участников общественных отношений.10 В.П.Рябцев полагает, что обобщенная характеристика состояния законности складывается, по крайней мере, из совокупности следующих компонентов: а) наличия законодательства, соответствующего объективным по требностям правового регулирования общественного развития; б) наличия необходимых государственных структур, олицетворяю щих разделение законодательной, исполнительной и судебной власти и механизмов проведения этих законов в жизнь; в) необходимого уровня осведомленности членов общества в дейст вующем законодательстве, степени его восприятия как справедливого, что обуславливает сознательное и добровольное исполнение законов; г) эффективной деятельности правоохранительной системы по уста новлению правонарушений и принятию мер к восстановлению нарушен ной законности, по профилактике правонарушений.
Правовой статус Прокуратуры по осуществлению конституционного надзора
Закрепление в Конституции положения об утверждении Республики Казахстан демократическим и правовым государством предопределило содержание ряда конституционных принципов, на которых оно базируется. Среди них - принцип единства власти и разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви, взаимодействующих между собой с использованием системы сдержек и противовесов, принципы законности, верховенства Конституции, неотчуждаемости прав человека и другие. Это предполагает создание эффективного и надежного государственного механизма, обеспечивающего реализацию данных принципов. Важная роль в решении этой задачи отводится институту конституционного надзора (контроля), в систему которого включены Конституционный Совет, прокуратура, суды. Он является одной из основных гарантий, обеспечивающих верховенство Конституции, соблюдение прав человека, самостоятельность и независимость ветвей власти.
Но государственно-правовая охрана Конституции осуществляется и через Президента, Парламент, органы исполнительной власти во главе с Правительством. Для более точного выявления правового статуса прокуратуры и её места в системе государственного механизма по осуществлению конституционного надзора, необходимо определить, какое значение она имеет для этих органов.
Статья 2 Конституции провозгласила Республику Казахстан унитарным государством с президентской формой правления. Это отражается как на взаимоотношениях прокуратуры с Главой государства, так и на её отношениях с Парламентом, Правительством и судами. Президент является Главой государства, его высшим должностным лицом, символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Возвышаясь над тремя ветвями власти, он как бы исполняет роль арбитра, что позволяет ему обеспечивать согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом (статья 40 Конституции). Все государственные органы так или иначе замыкаются на Президенте. Но для "гарантийной" функции Президента характерно то, что она не облечена в какую-либо собственную процедурную форму. Она подчиняется политической конъюнктуре и не способна выступать последовательным инструментом конституционной охраны.57
С этой точки зрения именно прокуратура та структура, которая дает возможность Главе государства опосредованно поддерживать должный уровень состояния конституционной законности в стране, в том числе обеспечивать законный характер деятельности самих органов власти. В соответствии с пунктом 2 статьи 83 Конституции прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лиц и подотчетна лишь Президенту Республики.
Долгое время в литературе господствовало представление о прокуратуре как контрольном органе законодательной власти.58 Эта точка зрения основывалась на том, что прокуратура была ориентирована, главным образом, на сотрудничество с представительной властью и являлась органом, подотчетным Верховному Совету. Генеральный прокурор назначался последним и не реже одного раза в год докладывал ему о деятельности прокуратуры.59
Такое определение места прокуратуры в государственном механизме не отвечает ни реальному соотношению функций государственных органов, ни современным потребностям правовой системы.
Безусловно, прокуратура тесно взаимосвязана с Парламентом по многим направлениям, но тем не менее по своему статусу является независимым от него органом.
Столь же ошибочным было бы привязывать прокуратуру к исполнительным и судебным органам. Прокуратура не ответственна за исполнениє законов или других нормативных актов. Конституция Республики и Указ Президента, имеющий силу Закона, "О прокуратуре Республики Казахстан" закрепляют её функцию по осуществлению высшего надзора за точным и единообразным применением законов и иных нормативных правовых актов, в отличие от прежнего законодательства, предусматривавшего надзор за точным и единообразным их исполнением.6 Тем самым, на конституционном уровне подчеркивается размежевание функций прокуратуры от деятельности исполнительных органов.
Важнейшей гарантией реализации принципа верховенства Конституции является деятельность судов всех уровней. В соответствии со статьей 76 главного закона страны судебная власть имеет своим назначением исполнение законов и Конституции. Рассматривая иски граждан и юридических лиц о нарушении их прав и свобод, в том числе и конституционных, принимая меры к их восстановлению, суды тем самым, обеспечивают примат Конституции, способствуют становлению принципов правового государства.
Соотношение компетенции Прокуратуры и других государственных органов по обеспечению конституционной законности
Осуществляя свою деятельность по обеспечению конституционной законности, прокуратура взаимодействует с другими государственными органами. Поэтому изучение соотношения их компетенции позволяет не только определить место прокуратуры в системе государственного механизма, но и предложить конкретные меры, направленные на повышение эффективности такого сотрудничества.
Выше мы уже подчеркивали ведущую роль Президента в обеспечении незыблемости Конституции. Какими же полномочиями он обладает по её охране? Именно Президент является главным инициатором конституционного пересмотра. Он вправе: 1)назначить республиканский референдум по проекту об изменениях действующей Конституции либо новой Конституции. Причем в данном случае он может действовать как по собственной инициативе, так и по предложениям других управомоченных субъектов. Это право Президента является дискреционным, т.е. реализуемым им по собственному усмотрению. Следовательно, он вправе отклонить любую инициативу, направленную на изменение Основного Закона; 2)передать проект изменений и дополнений в Конституцию на рассмотрение Парламента. В этом случае он является субъектом права конституционной инициативы, не имея прямого права законодательной инициативы, т.е. внесения в Парламент проектов обычных или конституционных законов. Для государства переходного типа, каким является сегодня Казахстан, столь усложненный порядок изменения Конституции - важная гарантия её стабильности. Хотя прокуратура не относится к органам, имеющим право вносить предложения Президенту о назначении референдума, в т.ч. касающиеся пересмотра Конституции, она может действовать опосредованно, через других субъектов, обладающих таким правом. С другой стороны, прокуратура вправе опротестовать принятый закон об изменениях и дополнениях в Конституцию, если при этом были нарушены нормы верховного закона, касающиеся его пересмотра. Например, не были соблюдены установленные процедуры рассмотрения проекта в Парламенте и голосования либо пределы такого пересмотра. Так, пункт 2 статьи 91 Конституции гласит, что установленные Конституцией унитарная и территориальная целостность государства, форма правления Республики не могут быть изменены. Президент обладает рядом полномочий в отношении Конституционного Совета - государственного органа, основной задачей которого является обеспечение верховенства Конституции: 1)назначает на должность Председателя и двух членов Конституционного Совета, вправе досрочно освободить их от должности; 2)имеет право обращения в Конституционный Совет по вопросам о правильности проведения выборов Президента, депутатов Парламента и проведения республиканского референдума, конституционности законов, принятых Парламентом, международных договоров до их ратификации, официального толкования норм Конституции; 3)вносит возражения на решения Конституционного Совета в целом или в его части. Практика показывает, что глава государства достаточно часто использует предоставленные ему полномочия. Например, по факту его обращения статья 23 Закона "О языках" была признана Конституционным Советом не соответствующей Конституции, после чего Парламент внес необходимую корректировку. Указанные полномочия являются дополнительной гарантией того, чтобы принимаемые законы и подписанные договоры полностью соответствовали Конституции Республики. Прокуратура не имеет права обращения в Конституционный Совет. О соотношении их компетенции мы будем говорить ниже. Нас, в данном случае, интересуют вопросы правильности проведения республиканского референдума и конституционности законов, принятых на нем. Хотя прокуратура не может оспаривать итоги народного голосования в целом, она призвана вскрывать факты нарушения конституционных прав граждан по участию в референдуме. По таким фактам Центральная комиссия референдума может признать его проведение на отдельных участках (административно-территориальных единицах) недействительным. О втором аспекте проблемы речь пойдет в третьей главе. Конституционно-охранительная функция Президента в отношениях с Парламентом выражается в том, что рассматривая закон, представляемый Сенатом, он может как подписать его, так и наложить вето, т.е. возвратить закон со своими возражениями для повторного обсуждения и голосования. Одной из причин такого возврата является его противоречие Конституции. Для большей уверенности Президента в конституционности закона, соблюдении провозглашенных в ней принципов, прав и свобод личности глава государства может обратиться в Конституционный Совет. По мотивам неконституционности Президент вправе отменять либо приостанавливать полностью или в части действие актов Правительства, акимов областей, городов республиканского значения и столицы, а также подчиненных и подотчетных ему государственных органов. Президент может досрочно прекращать полномочия должностных лиц, которых он назначил, в случае нарушения ими Конституции, законов и по другим основаниям: Премьер-Министра, и членов Правительства, судей, Генерального Прокурора, акимов, членов Конституционного Совета и др. Но для снятия с должности судей нужна рекомендация Высшего Судебного Совета или Квалифицированной коллегии юстиции, да и сами основания прекращения полномочий судей, равно как и членов Конституционного Совета, строго регламентируются в законе. Полномочия данной группы могут осуществляться Президентом как на основе протестов и заключений Генерального Прокурора, так и информации прокуратуры о практике применения законодательства, проверка которого может проводится, в частности, и по поручению высшего должностного лица страны. Кроме того, прокуратура в косвенной форме участвует в рассмотрении вопросов освобождения от должности судей областных, районных, городских и приравненных к ним судов. Это обусловлено тем, что Генеральный Прокурор входит в состав Высшего Судебного Совета, а его заместитель - в состав Квалификационной коллегии юстиции - органов, в компетенцию которых входит выработка рекомендаций по указанным вопросам.
Задачи, основные направления и формы деятельности Прокуратуры по осуществлению конституционного надзора
Задачи прокуратуры по осуществлению конституционного надзора -это те конкретизированные цели, на достижение которых направлена ее деятельность. Общие цели сформулированы статьей 4 Указа Президента, имеющего силу Закона, «О Прокуратуре Республики Казахстан»: а) обеспечение верховенства Конституции и законов; б) защита прав и свобод человека и гражданина. Их конкретизация нашла закрепление в отдельных отраслях и направлениях прокурорского надзора. Так, задачами надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства, являются: 1) обеспечение прав и свобод человека и гражданина, соответствие законодательству правовых актов и действий органов, организаций, должностных лиц и граждан; 2) принятие мер к выявлению и устранению любых нарушений законности, причин и условий, способствовавших таким нарушениям, восстановлению нарушенных прав (статья 28). Предмет надзора за оперативно-розыскной деятельностью составляют: 1) соблюдение прав и свобод человека и гражданина в ходе осуществления оперативно-розыскной деятельности, проведения оперативно-розыскных мероприятий; 2) законность актов и действий органов и должностных лиц, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность (статья 34). Надзор за законностью следствия и дознания направлен на: 1) обеспечение законности актов и деятельности органов дознания и следствия; 2) соблюдение установленного законодательством порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях и проведения расследования (статья 37). В задачи надзора за законностью административного производства входят: 1) обеспечение точного и единообразного применения законодательства об административных правонарушениях, а также при рассмотрении дел и определении мер взыскания за совершенное правонарушение; 2) восстановление нарушенных прав и законных интересов человека и гражданина, должностных лиц и организаций при применении законодательства об административных правонарушениях; 3) обеспечения гражданам права на обжалование любого акта, связанного с производством по делам об административных правонарушениях; 4) принятие мер к виновным в нарушении законности при применении законодательства об административных правонарушениях (статья 40). Наконец, предметом надзора в сфере исполнительного производства являются: 1) законность нахождения лиц в местах лишения свободы, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом; 2) соблюдение установленного законодательством порядка и условий содержания осужденных в названных учреждениях, охраны их прав и свобод; 3) законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы; 4) законность исполнения судебных решений по гражданским, хозяйственным и иным делам (статья 43). С учетом изложенного можно сформулировать следующие задачи прокуратуры по осуществлению конституционного надзора: -обеспечение точного и единообразного применения Конституции, законов и иных нормативных правовых актов на территории республики в деятельности государственных органов, общественных объединений, организаций всех форм собственности; -обеспечение соответствия Конституции законов и иных нормативных правовых актов, а подзаконных нормативных актов - также законам; -обеспечение соответствия Конституции и законам действий государственных органов и их должностных лиц; -соблюдение конституционных прав и свобод личности; -восстановление нарушенных конституционных прав и свобод человека и гражданина; -защита конституционных интересов государства; -обеспечение законности в ходе судебного разбирательства, законности и обоснованности судебных решений, приговоров и иных постановлений суда. Задачи прокуратуры не следует смешивать с основными направлениями ее деятельности, которые также установлены статьей 4 названного Указа. Прокуратура от имени государства: 1) выявляет и принимает меры к устранению нарушений Конституции, законодательных актов и актов Президента Республики; 2) осуществляет надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства; 3) представляет интересы государства в суде; 4) опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики; 5) в порядке и в пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование. Нас интересуют, прежде всего, те направления деятельности прокуратуры, которые она осуществляет в процессе реализации функции конституционного надзора. В юридической литературе проблема функций прокуратуры разработана недостаточно. Употребляя данный термин, многие авторы не разграничивают функции и деятельность прокуратуры, зачастую отождествляют их. Существует взгляд на функцию прокуратуры как вид деятельности.В.В. Клочков рассматривает функции прокуратуры как взаимосвязанные с функциями государства и права основные направления деятельности прокуратуры, которые предопределяются ее целями и задачами, выражают сущность и социальное назначение прокуратуры данного типа и осуществляются в пределах компетенции прокуратуры в определенных законом сферах правовых отношений через соответствующие им типы деятельности с использованием специфических для каждого вида деятельности установленных законодательных средств. Функция - это не разновидность деятельности прокуратуры, а генеральная линия, направляющая эту деятельность, ориентирующая ее на достижение общих целей и определенных задач прокуратуры. Деятельность прокуратуры пред-ставляет собой средство и форму реализации ее функций.
