Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исторический очерк возникновения, становления и развития государственности, оперативно-розыскной деятельности и прокурорского надзора 14
1.1. Становление государственности, возникновение и развитие оперативно-розыскной деятельности 14
1.2. Создание органов прокуратуры и осуществление функций прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности 32
1.3. Характеристика современного состояния правового регулирования оперативно-розыскной деятельности и прокурорского надзора в этой ' '' сфере 44
Глава 2. Проблемы теории и практики прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность 71
2.1. Понятие и сущность прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности 71
2.2. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности 85
2.3. Прокурорский надзор и судебный контроль за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности 106
2.4. Соотношение прокурорского надзора и ведомственного контроля за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности 120
Глава 3. Полномочия прокурора и проблемы организационно- методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности 141
3.1. Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности 141
3.2. Формы прокурорского надзора за законностью оперативно- розыскной деятельности 164
3.3. Методы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности 201
Заключение 213
Список использованной литературы 219
Приложение
- Становление государственности, возникновение и развитие оперативно-розыскной деятельности
- Создание органов прокуратуры и осуществление функций прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности
- Понятие и сущность прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности
- Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования: Таджикистан как суверенное государство сегодня твердой поступью идет по пути великих перемен, мечта и цель его народа - построение демократического, правового, светского государства, создание свободного гражданского общества, обеспечение мирной, достойной жизни в стране и установление добрых взаимоотношений со всеми странами мира.
Конституция Республики Таджикистан, принятая 6 ноября 1994 года (внесены изменения и дополнения путем проведения всенародного референдума 26 сентября 1999 года и 22 июня 2003 года), признала права и свободы человека высшей ценностью, объявила жизнь, честь и достоинство, и другие естественные права неприкосновенными, в связи с этим государству необхо- <. димо создать реальные механизмы обеспечения защиты жизни, чести, достоинства и других естественных прав человека. Прежде всего, необходимо, создать надежные механизмы по защите прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, обязаны принимать в пределах своих полномочий необходимые меры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, собственности, а также по обеспечению безопасности общества и государства и решать другие задачи, предусмотренные законом. Деятельность, осуществляемая этими органами, чаще всего сопровождается вторжением в сферу прав человека и их ограничением. В некоторых случаях эта деятельность выходит за рамки дозволенного, не соответствует требованиям закона, что приводит к негативным последствиям. Во избежание всяких необоснованных и незаконных действий оперативно-розыскных органов законодательством предусмотрены гарантии соблюдения прав и свобод граждан при осуществлении оперативно-розыскной деятельности.
5 Особое значение в этих условиях приобретает прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью, как основная гарантия обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина и один из действенных механизмов по обеспечению законности в оперативно-розыскной деятельности.
Следует отметить, что необходимость совершенствования и усиления прокурорского надзора в оперативно-розыскной деятельности наряду с другими направлениями прокурорского надзора особо подчеркнул Президент страны Эмомали Рахмон в своем докладе на собрании работников силовых структур, посвященном 80-летию Прокуратуры Республики, обосновывая это тем, что по-прежнему сохраняется тенденция увеличения количества тяжких преступлений, таких, как организованные преступления, экономические преступления и коррупция, в раскрытии которых оперативно-розыскные органы vr<-могли бы сыграть большую роль.
Это также требует теоретической разработки вопросов прокурорского h
надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в Рес
публике Таджикистан как нового направления прокурорского надзора. ^
С учетом этого, прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности приобретает приоритетное значение в деятельности органов прокуратуры по обеспечению соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а исследование проблем, возникающих при осуществлении прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, имеет несомненную теоретическую и практическую значимость. Указанные обстоятельства предопределили выбор темы диссертационного исследования и обусловили его актуальность.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемам осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности были посвящены труды многих российских ученых, в частности В.И. Баскова, О.Д. Жука, А.Ф. Козусева, О.А. Кожевникова, В.А. Михайлова, И.Л. Петрухина, А.Б. Соловьева, М.Е. Токаревой, А.Г. Ха-
лиулина, А.А Чувилева, и др. С большим уважением следует отметить диссертационные исследования по указанной теме таких российских ученых, как А.Ф. Козусев, В.Н.Осипкин, И.В. Литвинова и В.Н. Рябов.
После принятия первых законов Республики Таджикистан об органах прокуратуры и оперативно-розыскной деятельности в 1992-1993 гг., обретения независимости Республикой Таджикистан и принятия Конституции 1994 года некоторые аспекты данной темы в ограниченном виде были исследованы учеными Таджикистана. В частности следует отметить работы С. Кен-жаева, К. Мирзоевой, М. Исоева, 3. Искандарова, И. Холматова и др. Однако указанные авторы лишь фрагментарно в рамках отдельных учебников и научных статей затронули некоторые аспекты данной темы. Несмотря на имеющиеся научные публикации, посвященные вопросам прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, все же сохраняется необходимость более глубокого осмысления данной проблемы в свете происходящих в государстве перемен. Как показал обзор научной литературы, по данному вопросу в Республике Таджикистан специальных исследований нет. Краткий анализ проблем, затронутых в обобщающих статьях и в отдельных учебниках перечисленных авторов, не раскрывает понятие и сущность, предмет и пределы, цель и задачи, формы и методы надзора, а также особенности прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в полном объеме. В данном исследовании предпринята попытка всестороннего изучения и обоснования необходимости совершенствования эффективности и результативности прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в Республике Таджикистан.
Теоретическую основу исследования составляют научные труды по прокурорскому надзору, теории оперативно-розыскной деятельности и уголовному процессу российских ученых: А.И. Алексеева, В.И. Баскова, А.Д. Бойкова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, Г.И. Бровина, В.П. Божьева, В.В. Гаврилова, Б.А. Галкина, К.Ф. Гуценко, В.Г. Даева, А.И. Долговой, И.Ф. Де-
7 мидова, Т.Н. Добровольской, Е.А. Доли, В.В. Долежана, О.Д. Жука, В.И. За-жицкого, В.К. Звирбуля, В.К. Зникина, Ю.Ф.Кваши, В.В. Клочкова, О.А. Кожевникова, А.Ф. Козусева, Ю.В. Кореневского, A.M. Ларина, В.Д. Ломовско-го, А.Н. Ларькова, И.В. Литвиновой, М.Н Маршунова, В.Г. Мелкумова, В.А. Михайлова, В.Н Осипкина, И.Л. Петрухина, М.Ю. Рагинского, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, В.М Савицкого, К.Ф. Скворцова, Ю. И. Скуратова, А.Я Сухарева, М.С. Строговича, М.Е. Токаревой, Н.С. Трубина, А.Г. Халиулина, А.А. Чувилева, А.В. Чурилова, А.Ю. Шумилова, М.А. Шматова, В.И. Шинда, Н.А. Якубович, В.Б. Ястребова и др.
Вместе с тем анализ специальной литературы по рассматриваемой проблеме позволяет сделать вывод о том, что актуальность дальнейшей разработки проблем прокурорского надзора в этой области не только не уменьшается, но и возрастает.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых комплексных монографических исследований, посвященных -л проблемам прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в условиях Республики ' Таджикистан. Впервые на основе современного законодательства и материалов деятельности прокуратуры Республики Таджикистан комплексно рассмотрены такие вопросы, как сущность, понятие, предмет, пределы, правовые формы и методы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности рассматривается в качестве самостоятельного направления прокурорского надзора.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются правоотношения, которые складываются в процессе осуществления прокурорского надзора и исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в Республике Таджикистан.
Предметом исследования является прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, его правовое регулиро-
8 вание и практика деятельности органов прокуратуры Республики Таджикистан в этой области, научно-теоретические и практические проблемы применения законодательства и подзаконных актов, определяющих основы прокурорского надзора за законностью в оперативно-розыскной деятельности, теоретические исследования, посвященные изучению данной проблемы.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе изучения действующего законодательства, анализа практической деятельности, имеющихся научных трудов в области прокурорского надзора, разработать теоретические положения, практические рекомендации и конкретные предложения, направленные на совершенствование законодательства и повышение эффективности работы органов прокуратуры Таджикистана по надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности.
Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи исследования: определение понятия и сущности, предмета и пределов проку-, Ії рорского надзора в оперативно-розыскной деятельности, соотношение прокурорского надзора с судебным и ведомственным контролем в оперативно- '*. розыскной деятельности, формы и методы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности; разработка предложений по развитию и совершенствованию законодательства, регулирующего конкретные вопросы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность; разработка предложений по совершенствованию практики правоприменения, методов организации прокурорского надзора.
Методологическую основу исследования составляют законы и категории диалектики, метод познания и его составные элементы: анализ, синтез, аналогия, сравнение и обобщение, единство теории и практики, необходимость учета общего и особенного при изучении правовых явлений. Широко использованы формально-юридический, исторический и сравнительно-правовой методы. Таким образом, в работе применены как общенаучные, так
9 и специальные, частные научные методы исследования, которые позволили решить поставленные автором задачи. Посредством использования различных методов проведен научный анализ нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере прокурорского надзора в оперативно-розыскной деятельности.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Республики Таджикистан, международно-правовые акты, признанные Таджикистаном в сфере регулирования оперативно-розыскной деятельности, Конституционный Закон Республики Таджикистан «Об органах прокуратуры Таджикистана», Закон Республики Таджикистан «Об оперативно-розыскной деятельности», Уголовно-процессуальный Кодекс Республики Таджикистан, а также Указы Президента Республики Таджикистан, приказы и указания Генерального прокурора Республики Таджикистан и иные нормативно- и правовые акты Таджикистана в сфере оперативно-розыскной деятельности.
Эмпирическую базу исследования составили результаты изучения за период с 2002 по 2007 г.г. статистических отчетов, обзоров и аналитических справок Генеральной прокуратуры Республики Таджикистан, отражающих деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. При выполнении диссертационного исследования диссертантом изучена за период с 2002 по 2007 г.г. практика осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. Проанализированы более 40 материалов проверок исполнения Закона Республики Таджикистан «Об оперативно-розыскной деятельности», проведенных работниками Генеральной прокуратуры Республики Таджикистан, Главной военной прокуратуры, областных прокуратур, прокуратуры г. Душанбе, актов прокурорского реагирования, более 50 уголовных дел по преступлениям, которые либо были возбуждены на основании оперативно-розыскной информации, либо отражали в себе оперативно-розыскные материалы. В процессе исследования проведено анкетирование 150 работников органов прокуратуры Таджикистана.
10 При подготовке диссертации использовались труды ведущих таджикских и российских ученых в области прокурорского надзора, уголовно-процессуального права и теории оперативно-розыскной деятельности.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-
розыскной деятельности является самостоятельной отраслью прокурорского
надзора. Предлагается законодательно закрепить эту норму в Конституци
онном Законе Республики Таджикистан «Об органах прокуратуры Республи
ки Таджикистан» и выделить прокурорский надзор в оперативно-розыскной
деятельности в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора.
Определение предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. Необходимо в рамках отдельной статьи закона дать определение предмета прокурорского надзора в следующей редакции: «Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка выполнения оперативно-розыскной деятельности, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность». Пределы прокурорского надзора в оперативно-розыскной деятельности несколько ограничены. Следует исключить из ч.З ст.21 Закона Республики Таджикистан «Об оперативно-розыскной деятельности» фразу, гласящую: «Сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят».
Необходимо изложить в полном объеме полномочия прокурора по надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в Конституционном Законе Республики Таджикистан «Об органах прокуратуры Республики Таджикистан» в рамках отдельной статьи.
В целях обеспечения эффективности прокурорского надзора в оперативно-розыскной деятельности, а также создания надежных гарантий обес-
печения прав и свобод человека и гражданина в оперативно-розыскной деятельности полномочия прокурора должны носить властно-распорядительный характер. Прокурор должен своим мотивированным постановлением отменять незаконные и необоснованные решения должностных лиц оперативно-розыскных органов. С прокурором должно быть согласовано проведение оперативно-розыскных мероприятий, не ограничивающих конституционные права и свободы граждан. Также необходимо в Законе Республики Таджикистан «Об оперативно-розыскной деятельности» закрепить положение о том, что органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, утверждают в пределах своих полномочий в соответствии с законом и по согласованию с Генеральным прокурором Республики Таджикистан нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Предложения и рекомендации по развитию и совершенствованию форм и методов прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, а также ведомственного контроля в оперативно-розыскной деятельности. tf\
Программа судебно-правовой реформы в Республике Таджикистан, утвержденная Указом Президента Республики Таджикистан 27.07.2007 г. №271, предусматривает с 2010 года санкционирование ареста, обыска, прослушивания телефонных переговоров и т.д. по решению суда. В связи с тем, что прокурорский надзор является надежной гарантией обеспечения законности и соблюдения прав и свобод человека в оперативно-розыскной деятельности, необходимо законодательно закрепить за прокурором полномочия по предварительному рассмотрению материалов оперативно-розыскной деятельности с последующим судебным санкционированием оперативно-розыскных мероприятий.
7. Необходимо совершенствовать ведомственное нормотворчество
Генеральной прокуратуры Республики Таджикистан в сфере прокурорского
надзора в оперативно-розыскной деятельности. Отсутствие соответствующих
12 нормативных актов Генеральной прокуратуры Республики Таджикистан в сфере организации прокурорского надзора за исполнением Закона РТ «Об оперативно-розыскной деятельности» во многом затрудняет работу уполномоченных прокуроров в плане своевременного проведения прокурорских проверок. Назрела необходимость в издании Приказа Генерального Прокурора РТ «Об организации надзора за исполнением Закона РТ «Об оперативно-розыскной деятельности». Также было бы своевременным принятие инструкции о делопроизводстве по материалам оперативно-розыскной деятельности в Генеральной прокуратуре РТ для установления форм и методов надзора в оперативно-розыскной деятельности.
8. Необходимо совершенствовать уголовно-процессуальное законодательство Республики Таджикистан в части использования результатов оперативно-розыскной деятельности по уголовным делам. Действующее уголовно-процессуальное законодательство не содержит в себе нормы, предусматривающие использование результатов оперативно-розыскной деятельности. ТЗ этой связи необходимо в новом Уголовно-процессуальном Кодексе Республики Таджикистан в рамках отдельной главы, состоящей из 2 статей, предусмотреть использование результатов оперативно-розыскной деятельности. Одна статья должна быть посвящена понятиям, основаниям, направлениям и использованию результатов оперативно-розыскной деятельности по уголовным делам, а другая статья должна регулировать порядок предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности следователю, прокурору и суду с целью дальнейшего их приобщения к материалам уголовного дела.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные научные результаты могут быть использованы в процессе дальнейших теоретических исследований проблем прокурорского надзора. Положения и выводы, содержащиеся в дис-сертации, могут быть использованы в законотворческой деятельности и при совершенствовании законодательства о прокурорском надзоре, а также в практической деятельности уполномоченных прокуроров по надзору за ис-
13 полнением законов в оперативно-розыскной деятельности. Материалы диссертационного исследования могут быть рекомендованы к применению в учебном процессе при изучении курсов прокурорского надзора, правоохранительной деятельности, уголовного процесса, и специального курса «Теория доказательств в уголовном процессе» на юридических факультетах высших учебных заведений Республики Таджикистан.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации нашли отражение в опубликованных десяти научных статьях автора, в том числе в трех - в изданиях, рекомендованных ВАК России. Результаты проведенного исследования докладывались в отделе НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также на ежегодных конференциях профессорско-преподавательского состава юридического факультета Таджикского государственного национального университета, начиная с 2003 г., на 3-х республиканских конференциях: «Актуальные вопросы обеспечения законности и правопорядка в Таджикистане» (Душанбе, 28 мая 2003 года); «Актуальные
вопросы защиты прав человека» (Душанбе, 29 ноября 2006 года); «Правові судие и прокурорский надзор: время реформ» (Душанбе, 1 ноября 2007
года).
Сформулированные автором положения, выводы и практические рекомендации используются в аналитической деятельности Управления по надзору за предварительным следствием и дознанием в органах Министерства внутренних дел и Агентства по контролю за наркотиками при Президенте Республики Таджикистан Генеральной прокуратуры Республики Таджикистан, направленной на укрепление законности и повышение уровня прокурорского надзора в деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследова
ния. Она состоит из введения, трех глав, включающих 10 параграфов, заклю
чения, приложения, списка использованной литературы
Становление государственности, возникновение и развитие оперативно-розыскной деятельности
Как отмечает Президент Республики Таджикистан Э. Рахмон: "Мы обращаемся к истории не ради самолюбования своим прошлым, а ради возрождения созидательного духа наших предков, увековечения памяти отцов и прадедов, которые на протяжении всей истории проторили немало новых путей и добились великих свершений. Безусловно, один из главных источников истинного национального самосознания - это постоянное обращение к героическому прошлому своего народов, сохранение культурного наследия предков и бережное отношение к памяти великих сынов нации. Действительно, школа самосознания, суверенитета и государственности наряду со множественном объективных и субъективных факторов имеет еще одного строгого учителя, имя которого - История. Наглядные уроки истории не только открывают перед нами картину прошлого, они также помогают осознать настоящее и будущее и как справедливый судья указывают на достижения и промахи в длинной череде государственности таджиков"1.
Рассмотрение исторических аспектов образования и становления государственности и оперативно-розыскной деятельности в целом позволяют обогащать свои знания и представления о том, какие государственные органы в прошлом занимались оперативно-розыскной деятельностью. Также оно поможет сравнить их с современными органами, выполняющими функцию оперативно-розыскной деятельности. Теоретики в области оперативно-розыскной деятельности по-разному подходят к принципу систематизации. Мы рассматриваем историю становления и развития оперативно-розыскной деятельности в неразрывной связи с историей становления и развития государственности. Если рассматривать данный вопрос в концепции Республики Таджикистан, история которого начиналась с момента приобретения независимости, то мы не сможем дать полную и объективную оценку правовому регулированию ОРД, так как она только начинается, а сыскная работа велась еще со времен Александра Македонского. Следовательно, основные периоды развития правового регулирования ОРД в основном, совпадают с этапами формирования государственности. Исходя из этого, мы будем рассматривать вопросы становления государственности и развитие оперативно-розыскной деятельности с тех времен, когда таджикский народ по воле судьбы проживал исторически на территории конкретных государств и империй. Оперативная розыскная деятельность, как и система государственных органов, прошла долгий и сложный путь становления и развития. Так как они являются единым целым, т.е., государство в защите своих интересов использует ОРД, а ОРД на каждом этапе государственного развития совершенствуется и становится главным инструментом защиты интересов государства. С древнейших времен ядром оперативно-розыскной деятельности был агентурный метод. Одним из первых археологических источников, свидетельствующих о том, что агентов (разведчиков) использовали в межгосударственных отношениях, в качестве заложников, является обожженная дощечка с древними письменами, найденная на территории Сирии и датированная ХШ веком до н.э. В ней правитель одного города-государства жалуется правителю другого, что он отпустил его соглядатая, согласно уговору, но выкупа за него до сих пор не получил. Таджикский народ является одним из древнейших народов мира. Административно-полицейская служба на территории современного Таджикистана имеет давнюю историю. В частности, судя по историческим источникам, можно предположить, что началось формирование полицейской службы (естественно, не в современном понятии) еще во времена Ахеменид-ской империи (VI - IV вв. до н.э.). В последующие периоды особенно в эпоху средневековья, очень сложно было четко отделить чисто полицейскую службу от других видов государственной службы (например, военной). Видимо в большинстве случаев полицейская служба находилась в ведении военных. И лишь позднее, на рубеже XVII-XIX., в феодальных среднеазиатских государствах устанавливаются специальные формы административно-полицейской службы.
Тогда, в этом регионе, т.е. на территории современного Таджикистана правили Ахеменидская империя (V-IV вв. до нашей эры); империи Александра Македонского (IV—III вв. до нашей эры); Греко-бактрийское и Парфянское государства (II-I вв. до нашей эры); государства Кушонов (I в. до нашей эры и II в. нашей эры) и Сасанидская империя (224-651 гг. нашей эры).
Таджики внесли весомый вклад в деле развития национальной государственности, что было поучительно другим народом, которые исторически проживали в соседстве с таджиками. Опыт и формы правления государственности — первое национальное государство таджиков — государство Сама-нидов, столетиями были использованы как образец высокой организованности при управлении государственными делами другими государствами.
Профессор Халиков А.Г., рассматривая государственно-правовые нормы и государственное право зороастризма отмечает, что Зороастризм возвеличивает образ правителя, который должен быть "праведным, десятитысяче-глазым, дальновидным". По его мнению, зороастрийская правовая система более тысячелетия доминировала на территории древнего Ирана, Средней Азии, Афганистана и других государств. И не только доминировала, но в ее лоне развивались и процветали великие государства Востока - Ахеменид-ское, Парфянское и Сасанидское. В силу распространения в VII — VIII вв. ислама зороастрийская религия была отодвинута на второй план, а вместе с ней и зороастрийская система права". По всей видимости, в момент создания древнейших частей Авесты - Гатов, государственная структура древних царей еще не имела специально обособленных органов безопасности. Также не исключено, что содержание этих Гатов частично, еще задолго до времен За-ратустры, было сформулировано до зороастрийскими культами.
Поэтому все эти функции: контроль за состоянием народа, надзор за общественной безопасностью, своевременное осведомление о всяких антигосударственных движениях - Авеста представляет как особые задачи бога Ахура Мазды и его ангелов. Здесь интересен тот факт, что первых личных агентов древних царей Ираншахра называли "ушами царя", а местных прави-телей и чиновников аппарата управления - "глазами" царя . Также он отмечает, что при правлении Ахеменидов надзор за сатрапами осуществляли "тайная полиция" которая доносила сведения центру . Согласно историческим данным, Александр Македонский старался сохранить форму правления — Ахеменидскую империю.
Также, о наличии агентурной деятельности в Ахеменидскую империю в своем работе указывает И. Буриев. Он пишет, что: "Ахемениды создали широкую агентурную сеть, которая собирала сведения информации обо всем: от производительности земли, экономики местности, до деятельности чиновников, религиозной ситуации, а также силу и мощь соседних государств"5. .,
Кроме того, по его мнению, Ахемениды предусмотрели необходимые мероприятия для безопасности государства и лично себя. В государстве и на территории соседних с Ахеменидами государств действовали специальные агенты, которые собирали сведения, касающиеся безопасности государства, деятельности госчиновников, экономические сведения, доходы с мест и др.6
Создание органов прокуратуры и осуществление функций прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности
Победа Октябрьской революции, приведшая к ломке всего уклада общественно-политической и экономической жизни России, несомненно, имела решающее значение и для судеб народов Центральной Азии, в том числе и на территории Таджикистана. С первых дней своего существования Советская власть начала создавать новое право. Важно отметить, что первые декреты Советской власти не только устанавливали нормы права, но и являлись призывом к массам трудящихся активно включаться в революционное правотворчество, общим ориентиром его осуществления. Законодательная работа молодого государства рабочих и крестьян была исключительно интенсивной, охватывающей все области общественной жизни. Всюду имел процесс слома старого государственного аппарата, особенно карательного, и создание новых органов власти. Следует отметить, что прокуратура в Туркестане являлась составной частью прокуратуры царской России34, т.к. Туркестан входил в ее состав, а северные районы современного Таджикистана входили в состав Туркестана. Что касается Центрального и Южного Таджикистана, то они входили в состав Бухарского Эмирата, а потому здесь органов прокуратуры не было совсем т.к. в государственном аппарате эмира Бухары такого органа не было.
Совместная борьба частей Красной Армии и народа Бухары, восставшего против власти эмира, увенчалась успехом. 2 сентября 1920 г. она была свергнута, и на развалинах Бухарского Эмирата образовалось государство нового типа. Прокуратура в БНСР была образована после образования такого органа в РСФСР на основе соответствующих нормативно-правовых актов. Как известно, основные принципы организации и деятельности прокуратуры РСФСР нашли законодательное отражение в Положении о прокурорском надзоре, утвержденном Постановлением 3-й сессии ВЦИК IX созыва 28 мая 1922 г. В частности, в этом акте определены основные направления деятельности прокуратуры: а) надзор за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц; б) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных орга нов в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного политического управления; в) поддержание обвинения в суде; г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стра жей. Позже на основе данного положения в БНСР тоже был принят соответствующий нормативно-правовой акт регулирующий деятельность органов прокуратуры. Согласно положения "О судоустройстве БНСР", принятого 5 января 1924 году постановлением Всебухарского Центрального Комитета, на государственную прокуратуру были возложены следующие обязательства: а) осуществление надзора от имени государства за законностью дейст вий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и част ных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследова ния против виновных лиц и опротестования нарушающих закон постановле ний; б) непосредственное наблюдение за деятельностью органов следствия и дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью орга нов государственного политического управления; в) поддержание обвинения в суде; г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стра жей36. Во главе прокуратуры стоял Государственный прокурор БНСР (он же первый заместитель народного назира юстиции), назначаемый Бухарским ЦИК. Прокурор Республики был ответственен и подотчетен ЦИКБНСР и его Президиуму.
Таким образом, до проведенного в 1924-1925 гг. национально-государственного размежевания на территории Восточной Бухары уже были созданы и действовали органы прокуратуры, которые были в состоянии вы-поднять свои обязанности по укреплению законности .
23 ноября 1923 г. для укрепления революционной законности, обеспечения надзора за единообразным исполнением законов всеми гражданами, должностными лицами и государственными учреждениями и т.д., а также укрепления связи аппарата управления с массами была образована Государственная прокуратура БНСР. Сложная обстановка, в которой предстояло осуществлять возложенные на нее обязанности, усугублялась отсутствием опыта надзорной деятельности, необходимостью проявления особого такта со стороны прокурорских работников, умения с их стороны учитывать все осложняющие работу факторы.
Что касается истории становления и развития органов прокуратуры в Таджикистане, то о ней мельком впервые было отмечено в статье И.Б. Стерника , а потом в чисто теоретическом плане в связи с рассмотрением вопро-са об эволюции органов прокуратуры в СССР В.Г. Мелкумовым . С тех пор проблемам становлении и развитии органов прокуратуры Таджикистана было посвящены несколько публикаций, принадлежащих перу К. Мирзоевой, С.К.Кенджаева40 и Р.Х.Зойирова4 .
Понятие и сущность прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности
В соответствии со ст. 93 Конституции Республики Таджикистан надзор за точным и единообразным исполнением законов на территории Таджикистана осуществляют Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий.
Осуществляемый органами прокуратуры надзор представляет собой особый вид государственной деятельности по обеспечению точного и единообразного соблюдения законов всеми государственными органами, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Конституция Республики Таджикистан в статье 9 провозглашает, что государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную, и судебную, в тоже самое закрепляет в главе девятой Конституции прокуратуру как государственный орган и наделяет ее всеми атрибутами самостоятельной ветви власти, т.е. порядок организации и деятельности закреплен в отдельной главе Конституции, наделен властными полномочиями, обладает рычагами воздействия на другие ветви власти и т.д. Анализируя конституционные нормы о статусе, функциях и месте прокуратуры в системе органов государственной власти, можно прийти к выводу, что прокуратура занимает особое место в государственном аппарате, не относясь ни к одной власти. В этой связи в научной литературе существуют различные позиции.
Одной из распространенных позиций по этому поводу заключается в том, что бы признать прокуратуру как самостоятельную ветвь власти. В частности такой точки зрения придерживаются Ю.Е. Винокуров, К. Амирбеков, Н.В. Мельников, В.В. Черников. Теоретическим вопросам возникновения и становления теории разделения властей, формированию механизма сдержек и противовесов в Республике Таджикистан были посвящены труды А.И. Имомова, И.Б. Буриева, А.С. Достиева, Х.Х. Хамидова, СБ. Мирзоева и A.M. Диноршоева.
Сторонники отнесения органов прокуратуры к законодательной ветви власти исходят из следующей логики: законодательные органы издают законы, а прокуратура надзирает за тем, чтобы они соблюдались на территории всей страны. Поэтому считают, что прокурорский надзор особый вид власти, который должен получать полномочия непосредственно от законодателя, им формироваться и быть подотчетным только ему . Группа ученых во главе В.Д. Ломовским будущую прокуратуру видит в составе законодательной власти, работающую под ее непосредственным контролем и пользующуюся ее покровительством61. Представляется, что прокуратура не может быть отнесена к законодательной власти уже потому, что функции этих двух структур существенно отличаются.
В настоящее время некоторые авторы, исходя из процесса исторического развития института прокуратуры, опыта зарубежных государств, анализа ее основных функций, заявляют, что по своей природе она относится к числу органов, образующих ветвь исполнительной власти. И.Л. Петрухин, признавая прокуратуру органом государственной власти и соглашаясь с тем, что российская прокуратура столь самобытна и уникальна, что ее приходится признать самостоятельной (четвертой) ветвью государственной власти, высказывает свою настороженность по поводу того, что в современных цивилизованных странах прокуратура является органом исполнительной власти и в большинстве случаев входит в Министерство юстиции62.
По мнению A.M. Диноршоева, в Республике Таджикистан существует ряд государственных органов, конституционный статус которых не дает четкого определения их места в системе разделения властей. К этим органам он относит прокуратуру и национальный банк. Считает, что анализ действующего законодательства дает полное основание отнести прокуратуру и национальный банк к органам исполнительной власти 3.
Следует отметить, что прокуратура взаимодействует с исполнительной властью как самостоятельный государственный институт, осуществляющий надзор за исполнением законов, принятых законодательной властью. При этом органам прокуратуры не присущ ни один характерный признак исполнительной власти, и; деятельность органов этой ветвш вместе по исполнению законов поднадзорна прокуратуре. Надзирая за исполнением законов, прокурор способствует осуществлению органами? исполнительной власти своюс функций в рамках закона. Однако, деятельность органов исполнительной власти является управленческой; Прокуратура же не осуществляет управление государственными делами, не принимает в этих целях управленческих реше- ний властного характера. Применительно к органам исполнительной власти назначение прокуратуры состоит в надзоре за соблюдением этими органами? (их должностными лицами) законов и соответствием закону принимаемых ими правовых актов. Вся деятельность органов государственного управления по исполнению законов и их контролю в полной мере поднадзорна прокуратуре.
Сторонники отнесения органов прокуратуры к судебной власти исходят из положений Конституции РФ, где единственная статья о прокуратуре (ст. 129) помещена в главу, посвященную судебную власти. Возможно, законодатель, включая статью о прокуратуре в гл. .7 "Судебная власть", исходил из того, что "по направлениям своей деятельности и выполняемым функциям прокуратура наиболее близка к судебной власти"64. По мнению П. Кулагина, органы прокуратуры должны занять свое место "под крылом Президента", стать органом президентской власти65. Неверно относить прокуратуру Республики Таджикистан к "президентской власти", хотя Президент РТ как глава государства, гарант Конституции РТ, прав и свобод человека и гражданина, безусловно, имеет значительное влияние на процессы организации и деятельность прокуратуры.
Роль и место прокуратуры в Республике Таджикистан определяется тем, что она является элементом системы сдержек и противовесов, обеспечивающим не только сдерживание отдельных ветвей власти от незаконных, противоправных действий, но и их взаимодействие в целях поддержания режима законности и правопорядка, обеспечения и защиты прав граждан. Как своевременно и справедливо отметил Президент Республики Таджикистан Э. Рахмон в своем докладе на встрече с работниками правоохранительных органов в честь 80-летия со дня образования прокуратуры Таджикистана: "Прокуратура — является одним из важнейших органов в государственной структуре, который не относится ни к одной ветви власти и осуществляет надзор за исполнением закона всеми ветвями власти, предприятиями, организациями, учрежде-1 ниями и гражданами, обеспечивая единое правовое поле в стране ".
Прокуратура выполняет правозащитную функцию, через которую реализуются все ныне существующие функции прокуратуры (надзорная, у го-ловное преследование, участие в разбирательстве судами дел и т.д.) .
Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности
Толковый словарь русского языка под ред. СИ. Ожегова и Н.Ю. Шведовой определяет полномочие "как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел" .
Профессор В.П. Рябцев, рассматривая основные понятия прокурорского надзора в учебнике по прокурорскому надзору отмечает, что: "полномочия прокурора — определенная федеральными законами и нормативными правовыми актами Генерального прокурора РФ совокупность прав и обязанностей прокурора по выполнению возложенных на прокурора задач и функций" .
В соответствии со ст. 5 Конституционного закона Республики Таджикистан (далее - РТ) "Об органах прокуратуры РТ" одним из основных направлений прокурорского надзора является надзор за соблюдением и исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Поэтому прокурор должен быть наделен соответствующими полномочиями по осуществлению надзора в оперативно-розыскной деятельности. Полномочия прокурора в сфере оперативно-розыскной деятельности закреплены в ст. 31 Конституционного закона РТ "Об органах прокуратуры РТ" и ст. 21 Закона РТ "Об оперативно-розыскной деятельности".
В ст. 21 Закона РТ "Об оперативно-розыскной деятельности" предусмотрено, что надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, осуществляют Генеральный прокурор РТ и уполномоченные им прокуроры. Как явствует , из данной статьи, не все прокуроры уполномочены осуществлять надзор в этой сфере. Оно и объяснимо. Надзор возлагается только на уполномоченных на это прокуроров, перечень которых утверждается Приказами Генерального прокурора РТ.
Объясняется это тем, что, во-первых, прокурор должен хорошо знать тонкости специфики оперативно-розыскной деятельности, быть специально подготовлен к ней, а во-вторых, оперативно-розыскная деятельность носит обычно конфиденциальный, секретный характер и утечка информации может помешать или свести на нет работу органов, осуществляющих данную деятельность или незаслуженно бросить тень на граждан, оказавшихся в поле зрения этих органов. Следовательно, круг уполномоченных прокуроров сужен до необходимых пределов .
В ч. 2 ст. 21 Закона говорится, что по запросу уполномоченного прокурора в связи с поступившими в прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан о нарушении законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, а также при проверке установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий и законности, принимаемых при этом решений руководитель органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, представляет указанному прокурору оперативно-служебные документы, послужившие основанием для проведения этих мероприятий.
Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группировки, и о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются прокурору только с письменного согласия указанных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. Сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят (ч. 3 ст. 21 Закона РТ "Об оперативно-розыскной деятельности").
Надо отметить, что на протяжении более 70-ти лет существования Советского государства оперативно-розыскная деятельность регулировалась исключительно секретными ведомственными нормативными актами органов МВД и безопасности. Из-за отсутствия законодательного регулирования прокуроры не могли оценить ход и результаты деятельности оперативно-розыскных органов. Независимо от этого вопросы, касающиеся полномочий прокурора по надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, были объектом пристального изучения теории прокурорского надзора.
Как правильно указывает В.И. Басков, применение технических и иных средств, а также результаты выполнения оперативно-розыскных мероприятий на протяжении многих лет находились за "семью печатями". Более того, в 1960—1970 гг. Генеральный прокурор СССР издал ряд приказов, которыми предписывал прокурорам и следователям не вмешиваться в оперативно-розыскную деятельность органов внутренних дел 70.
Одними из первых проблему прокурорского надзора за соблюдением законности в оперативно-розыскной деятельности подняли В.К. Звирбуль и А.И. Жуков, ограничив, однако, вмешательство прокуроров кругом оснований (наличие данных о нарушении закона) и пределами (имеющимися сведе-ниями о нарушении) . Дальше пошел в этом направлении А. Бакрадзе, считая, что прокурорский надзор за соблюдением законности в оперативно-розыскной деятельности должен быть повседневным и инициатива проверки должна исходить от надзирающего за следствием прокурора172. А. Балашов предлагал, что в период формирования правового государства настало время дополнить закон нормами, регламентирующими полномочия прокурора по осуществлению надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности.
Той же точки зрения придерживались Д.В. Гребельский , П. Кабанов174, В.Г. Даев и М.Н. Маршунов175. Также в пользу закрепления полномочий прокурора на законодательном уровне в сфере оперативно-розыскной деятельности высказались А.И. Михайлов и А.Ф. Козусев .
По мнению А.Ф. Козусева, неопределенность полномочий прокурора является обстоятельством, негативно влияющим на его возможности по принятию мер к защите прав и свобод человека и гражданина в оперативно-розыскной деятельности. До настоящего времени отсутствует правовая база, необходимая для формирования четкого концептуального подхода к определению характера полномочий прокурора. В этом отношении российское за- v конодательство значительно отстает от зарубежного (в том числе от некоторых стран СНГ), которое предусматривает большой объем полномочий прокурора .
Следует для сравнения отметить, что в специальной норме Федераль- ного закона "О прокуратуре Российской Федерации" , посвященной полно- . мочиям прокурора при надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ч. 1 ст. 30), предусмотрено, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов указанными органами устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.
