Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общие вопросы противодействия экстремистской деятельности
1.1 Понятие экстремизма, общая характеристика экстремистских проявлений и его деятельности 13
1.2 Законодательство о противодействии экстремистской деятельности и пути его совершенствования 37
1.3 Координация и взаимодействие в системе субъектов противодействия экстремистской деятельности 59
Глава 2. Особенности прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности
2.1 Понятие, предмет, объект и пределы прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности 77
2.2 Основные направления, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремисткой деятельности 86
2.3 Особенности организации работы прокурора по надзору за соблюдением законодательства о противодействии экстремистской деятельности 94
Глава 3. Совершенствование организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности
3.1 Методика и тактика проведения прокурорской проверки исполнения законодательства о противодействии экстремизму 108
3.2 Состояние законности, классификация правонарушений в сфере противодействия экстремистской деятельности 118
3.3 Пути повышения эффективности мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства о противодействии экстремистской деятельности 134
Заключение 138
Список использованной литературы 143
Приложения
- Понятие экстремизма, общая характеристика экстремистских проявлений и его деятельности
- Законодательство о противодействии экстремистской деятельности и пути его совершенствования
- Понятие, предмет, объект и пределы прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности
- Методика и тактика проведения прокурорской проверки исполнения законодательства о противодействии экстремизму
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В начале XXI века экстремизм приобрел наиболее опасный международный (транснациональный) характер, что создает угрозу возникновения чрезвычайных ситуаций не только в рамках отдельного государства, но и всего международного сообщества. Взрывы небоскребов г. Нью-Йорка, метрополитена Лондона, Токио и Москвы, пассажирских поездов Испании и России, угон воздушных судов, захват заложников, убийство как известных, так и простых граждан и другие трагические события заставили страны, пораженные экстремизмом, принять меры по организации борьбы с этим опасным явлением, в том числе совершенствовать законодательную базу по противодействию экстремизму.
В этой связи актуальность диссертационного исследования определяется совокупностью следующих обстоятельств.
Во-первых, экстремизм представляет собой прямую угрозу конституционному строю, разрушает целостность и безопасность любой страны, подрывает идеи равноправия людей независимо от их социальной, политической, расовой, национальной и религиозной принадлежности. Следует иметь в виду то, что п. 37 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом Президента от 12.05.2009 № 537) к числу основных источников угроз национальной безопасности в том числе относит экстремистскую деятельность националистических, религиозных, этнических и иных организаций, направленную на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации в стране.
Во-вторых, принимаемые государственными органами меры в настоящее время оказываются малоэффективными. Между тем, экстремизм превратился в одну из наиболее острых политико-правовых проблем российского общества.
В-третьих, в связи с обострением межнациональных отношений, ростом
4 активности экстремистских групп как в мире, так и в нашей стране, возрастает
актуальность в организации эффективного противодействия экстремизму,
повышения качества работы органов прокуратуры по надзору за исполнением
законодательства о федеральной безопасности, межнациональных отношениях
и противодействии экстремистской деятельности.
В этой связи представляется особо актуальным повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности, изучение проблем в этой сфере, а данное исследование в определенной мере способствует решению правовых вопросов, связанных с выработкой современных подходов к определению специфики предмета и пределов прокурорского надзора; совершенствованию тактики и методики надзорной деятельности прокуратуры в указанной сфере.
Степень разработанности проблемы. Сравнительный анализ научной литературы показал, что проблемы в сфере противодействия экстремистской деятельности исследуются в работах российских ученых: А.П. Абрамова (состояние толерантности и профилактика экстремизма в российском обществе), В.А. Барсамова («цветные революции», экстремизм и провокации), В.А. Бурковской (криминальный религиозный экстремизм), С.Н. Бокарева (экстремизм как социальное явление: история и современность), А.Ю. Винокурова (противодействие экстремизму средствами прокурорского надзора), А.И. Долговой, А.Я. Гуськова, В.В. Меркурьева (проблемы борьбы с терроризмом и экстремизмом), Л.М. Дробижевой (социальные факторы предупреждения экстремизма), А.Г. Залужного (прокурорский надзор за исполнением законов о свободе совести, религиозных объединениях и противодействии экстремизму), А.П. Ипакяна (противодействие органов внутренних дел экстремизму и проблемы оценки эффективности их деятельности), В.Б. Козлова (теоретические и методологические проблемы противодействия экстремизму), В.Б. Коробова (проблемы разработки методики определения показателей и критериев экстремизма), Э.Н. Ожиганова (экстре-
5
мизм и терроризм: методы моделирования), В.В. Сонина
(политический экстремизм), Л.Р. Сюкияйнен (противодействие исламскому
экстремизму), С.А. Боронбекова, СМ. Кочои, Р.С. Тамаева, В.В. Устинова,
С.Н. Фридинского (уголовно-правовые аспекты противодействия экстремизму)
и другие.
Признавая значимость этих исследований, надо отметить, что они не исчерпали всего круга вопросов, требующих разрешения в данной области. На наш взгляд, в работах по данной проблематике требуется комплексный подход к освещению вопросов прокурорского надзора в указанной сфере, его организации и методики, что в значительной мере предопределило цели, задачи и методологические основы настоящего исследования.
Объектом исследования является комплекс правоотношения, возникающих в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности.
Предметом исследования выступают правовая регламентация и практическая деятельность прокурора в сфере противодействия экстремистской деятельности; научные проблемы прокурорского надзора, тактики и методики его проведения в целях выявления, предупреждения и устранения правонарушений средствами прокурорского надзора в указанной сфере.
Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе изучения и анализа теоретических положений научных исследований, относящихся к сфере противодействия экстремизму, действующего законодательства, анализа практической деятельности, разработать теоретические положения и практические рекомендации, направленные на совершенствование прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности.
Для достижения поставленной цели предлагается решить следующие задачи, которые сводятся к следующему:
на основе анализа и обобщения практики прокурорского надзора в сфере противодействия экстремистской деятельности выработать предложения по повышению эффективности деятельности прокуратуры в указанной сфере;
провести анализ состояния законности, в целях выявления типичных правонарушений в указанной сфере, определить перспективы развития законодательства о противодействии экстремистской деятельности на современном этапе;
выявить специфику предмета, объектов, приоритетных задач прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности;
обосновать основное содержание этапов прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности, а также особенности применения средств прокурорского надзора в указанной сфере.
Методологической основой исследования являются общенаучные и специальные методы познания (системный, логический, исторический, сравнительно-правовой, статистический, социологический и др.), применение которых позволило исследовать вопрос о прокурорском надзоре в сфере противодействия экстремистской деятельности целостно и всесторонне.
Теоретическую основу диссертации составили труды ведущих ученых в области прокурорского надзора, уголовного права и криминологии: А.И. Алексеева, Т. А. Ашурбекова, В.И. Баскова, СИ. Березовской, А. Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, А.Ю. Винокурова, А. А. Власова, В.В. Гаврилова, СИ. Герасимова, А.Г. Залужного, В.В. Клочкова, А.Ф. Козусева, А.Х. Казариной, А.А. Леви, Н.Н. Марчука, В.Н. Махова, В.Г. Мелкумова, В.П. Рябцева, А.Я. Сухарева, Р.С. Тамаева, В.Б. Ястребова и др.
Нормативную базу исследования составили: положения Конституции Российской Федерации; общепризнанные принципы и нормы международного права; международные договоры Российской Федерации; федеральные законы,
7 прежде всего Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях, «О
прокуратуре Российской Федерации», «О противодействии экстремистской
деятельности», «Об общественных объединениях», «О средствах массовой
информации», «О свободе совести и о религиозных объединениях», «О
политических партиях», «Об оперативно-розыскной деятельности»; указы
Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской
Федерации; приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации
и другие нормативные правовые акты, регулирующие исполнение
законодательства в сфере противодействия экстремистской деятельности.
Эмпирической базой исследования являются материалы проверок исполнения законодательства о противодействии экстремизму, проведенных органами прокуратуры; материалы контролирующих органов в указанной сфере; материалы судебной практики и уголовных дел о преступлениях экстремистской направленности; справки, обобщения аналитических докладных записок, более 300 актов прокурорского реагирования, из общей совокупности подготовленных прокурорами всех субъектов Федерации по результатам надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности за пять лет (2005 - 2009 г.), статистические данные в указанной сфере за период 2003 - 2009 г. (приложение 5).
В основу содержащихся в диссертационном исследовании выводов и предложений научно-прикладного характера положены результаты проведенного в 2006 - 2009 г. анкетирования. Так, по разработанной автором методике опрошено 352 сотрудника прокуратур субъектов Федерации; а также совместно с Институтом социологии РАН - 50 экспертов, в ходе которого изучено мнение различных категорий работников государственных органов, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представителей конфессий, психологов и др. (приложение 3,4).
8 Научная новизна исследования. Данная работа является одним из
первых комплексных научных исследований современных проблем
прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии
экстремистской деятельности; в которой получали освещение концептуальные
положения характеризующие предмет, пределы, цели и задачи прокурорского
надзора в указанной сфере, содержание правового и методического обеспечения
работы прокуроров по надзору за исполнением законов о противодействии
экстремистской деятельности. Сформулированы предложения по
совершенствованию пробелов правового регулирования исследуемого направления
деятельности прокуратуры.
В работе получили развернутое освещение тактические основы выявления нарушений законности и применения правовых средств прокурорского реагирования.
О новизне исследования свидетельствуют рассматриваемые с позиций прокурорского надзора результаты анализа законодательства о противодействии экстремистской деятельности и его системы, который позволил сделать ряд теоретических и практических выводов о путях совершенствования прокурорского надзора за исполнением указанного законодательства, повышении его эффективности и результативности.
На основе комплексного анализа системы противодействия экстремизму в
Российской Федерации и роли (места) в ней прокурора, для повышения влияния прокурорского надзора на состояние законности в стране в целом, в том числе в рассматриваемой сфере, разработаны конкретные меры по улучшению организации работы прокуроров, совершенствованию информационно-аналитического обеспечения их деятельности, решению проблемных вопросов координации и взаимодействия в указанной сфере правоотношений;
На базе анализа состояния законности и правоприменительной практики в сфере противодействия экстремистской деятельности установлены типичные нарушения законодательства в данной сфере, дана их сравнительная характеристика, сформулированы выводы, имеющие теоретическое и
9
практическое значение по наиболее эффективному проведению
прокурорских проверок, выявлению, устранению и предупреждению нарушений
законов о противодействии экстремистской деятельности.
Более развернутое представление о новизне исследования дают основные
положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Прокурорский надзор за исполнением законов о противодействии
экстремистской деятельности в современных условиях является одним из
наиболее значимых, актуальных и приоритетных направлений надзорной
деятельности органов прокуратуры по укреплению законности и правопорядка
по следующим основаниям:
- борьба с экстремизмом характеризуется двойной превенцией, а именно,
помимо пресечения незаконных действий в отношении экстремистских
организаций и их эмиссаров, предупреждаются и тяжкие последствия, которые
могут наступить при противоправном действии радикальных экстремистов;
- растущее из года в год количество правонарушений экстремистского
характера показывает, что важно не только наладить работу контролирующих
органов по противодействию экстремистским проявлениям, но и организовать
на должном уровне прокурорской надзор в указанной сфере, а также
предполагает целесообразным в каждой прокуратуре закрепить надзор за
исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности за
конкретными прокурорами.
2. Правозащитный потенциал прокурорского надзора за исполнением
законов о противодействии экстремистской деятельности в настоящее время
используется далеко не в полной мере. Существенные резервы его усиления заключаются в рассмотрении системного характера его осуществления, учета прокурором специфики законодательства о противодействии экстремисткой деятельности, особенностей организации профилактической работы прокуроров в указанной сфере.
3. Специфика прокурорско- надзорной деятельности в
рассматриваемой сфере определяется наличием значительного количества органов государственной власти, осуществляющих противодействие экстремизму в РФ. В этих условиях особое значение приобретает осуществление надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремизму в органах: МВД России, Минюста России, Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор), Федеральной миграционной службы (ФМС России), Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор).
Вывод о том, что повышение качества и результативности прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности объективно связано с необходимостью реализации комплексного подхода к организации, методическому и тактическому обеспечению прокурорских проверок, предполагающих точный учет нуждающихся в приоритетном внимании прокуратуры объектов надзора, актуальных направлений пресечения и предупреждения проявлений экстремизма, а также осуществления соответствующей практики прокурорского надзора.
Разработанная автором, научно обоснованная и структурированная система превентивных мер по раннему обнаружению нарушений в сфере противодействия экстремистской деятельности, устранению причин и способствующих им условий надзорными средствами органов прокуратуры, опираясь на фундамент гласности и привлечение каналов СМИ.
Вывод о том, что на основе научного анализа и обобщения всего блока действующего в России законодательства подготовлен и наглядно представлен в диссертации системно-структурный комплекс специализированных государственных органов в сфере противодействия экстремистской деятельности, а также даны рекомендации и предложения организационного
характера по совершенствованию взаимодействия и координации их деятельности в целях достижения надежной охраны и действенной защиты прав и свобод человека и гражданина.
7. На основании анализа типичных нарушений законов о противодействии
экстремистской деятельности диссертантом предложена их классификация по
способам их совершения, видам экстремистских правонарушений, субъектам
совершения и характеру их проявления, необходимая для становления и
развития современной методики прокурорского надзора в указанной сфере.
8. Обоснована актуальность разработки и предложен авторский вариант
проекта указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросу
усиления прокурорского надзора по противодействию экстремистской
деятельности в прокуратурах субъектов Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что выводы, положения и предложения научного и прикладного характера, сформулированные по результатам исследования актуальных вопросов прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности, можно рассматривать как определенный вклад в теорию прокурорского надзора, способствующий адекватной оценке современных научных взглядов на формирование оптимальных подходов к дальнейшему совершенствованию методики его осуществления на более высоком качественном уровне.
Практическая значимость работы обусловлена тем, что в ней содержатся рекомендации по организации и методике осуществления надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности, предложен проект организационно-распорядительного документа Генерального прокурора Российской Федерации «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму в прокуратурах субъектов РФ» (приложение 2).
12
Апробация и внедрение результатов исследования.
Теоретические положения и практические рекомендации, изложенные в
диссертационном исследовании, нашли отражение в 8 публикациях диссертанта
(из них три статьи в изданиях рекомендованных ВАК Минобрнауки России), а
также докладывались на конференциях: «Актуальные проблемы деятельности
правоохранительных органов и специальных служб Российской Федерации на
направлении борьбы с терроризмом и политическим экстремизмом в
современных условиях (Академия ФСБ России, 16 марта 2006 г.),
«Современный экстремизм в Российской Федерации: особенности проявления
и средства противодействия» (Академия управления МВД России, 16 июня
2006 г.), «Экстремизм, его причины и проблемы борьбы с ним»
(Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 4 февраля
2010 г.), «Правоохранительные органы Российской Федерации и за рубежом в
современных условиях. Взаимодействие с общественными институтами в
борьбе с экстремизмом и терроризмом» (28 октября 2010 г., Российский
университет дружбы народов) и др.
Результаты диссертационного исследования и практические предложения по совершенствованию профилактической работы в сфере противодействия экстремистской деятельности были использованы в образовательном процессе 2008 - 2009 г.г.: Международным межведомственным центром подготовки и переподготовки специалистов по борьбе с терроризмом и экстремизмом Всероссийского института повышения квалификации МВД России, Межрегиональным учебным центром ФСИН России, Академическим международным институтом, а также в работе круглых столов, посвященных проблемам в указанной сфере.
Структура диссертации и последовательность изложения материала обусловлены логикой разработки темы, спецификой целей и задач исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Понятие экстремизма, общая характеристика экстремистских проявлений и его деятельности
Проблемы изучения экстремизма в целом, его основных форм и проявлений, а также способов противодействия этому явлению продолжают оставаться актуальными как в современной отечественной науке, так и в зарубежной. Одним из наиболее перспективных направлений в этой сфере представляется исследование экстремизма как целостного феномена с .политико-правовых, этнонациональных и уголовно-правовых позиций .
Экстремизм (от латинского слова: extremus - крайний) как термин обозначает приверженность крайним взглядам, мерам. В современном понимании экстремизм является олицетворением определенного рода негативных проявлений, имеющих целью уничтожить стабильность в обществе и породить хаос, страх и зависимость от экстремистов .
По мнению некоторых ученых, термин «экстремизм» появился в начале XX века, когда политические противники называли «экстремистами» представителей левого крыла партии «Индийский национальный конгресс», поскольку те были последовательными сторонниками борьбы за полную независимость Индии .
В настоящей работе мы попробуем дать правовую характеристику данному явлению. Хотя многократно предпринимаемые в последние годы попытки раскрыть сущность экстремизма с позиции права по-прежнему вызывают споры среди ученых о возможности правовой оценки этого явления в принципе. Какого-либо универсального критерия для трактовки данного понятия пока не выработано, поскольку концептуальный анализ феномена экстремизма в целом и построение его теоретических моделей еще только начинают входить в планы исследователей данного явления.
Попробуем решить указанную задачу через осмысление самой сущности права. Конкретизируя общие сущностные представления о праве обратимся к ст. 2 Всеобщей декларации прав человека, которая гласит, что каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными настоящей Декларации, без какого бы то ни было различия, а согласно ст. 7 Декларации все люди равны перед законом и им"еют право на равную защиту, от какой бы то ни было дискриминации, нарушающей настоящую Декларацию и от какого бы то ни было подстрекательства к такой дискриминации .
Исходя из вышеизложенного понимания права, его конкретизации в актах о правах человека, приблизится к правовой характеристике сущности экстремизма, представляется возможным после вычленения из этого понятия тех его составных частей, которые находятся вне зоны действия норм права.
Из вышеуказанного, можно прийти к выводу, что «экстремизмом» в сфере отношений государства и личности определяются действия, а также в публичной форме выраженные взгляды и намерения, преследующие своей целью нарушение или проявление неуважения к установленным законом прав и всех свобод граждан и человека, нарушающие в этой связи общепринятые и справедливые нормы морали, общественный порядок и общее благосостояние в демократическом обществе. Юридическая характеристика таких действий должна быть обязательно доказана в суде.
Под «взглядами» с определенным приближением можно понимать идеологию, идейные убеждения, не всегда связанные с какими-либо практическими, тем более противоправными действиями. А намерения (меры), в свою очередь, предусматривают совершение каких-либо конкретных действий, в том числе и насильственных, направленных на свержение конституционного строя или дестабилизацию ситуации в стране. Существует следующее определение «экстремизма»: «это деятельность по распространению таких идей, течений, доктрин, которые направлены на ликвидацию самой возможности легального плюрализма, свободного обмена идеями; на установление единственной идеологии в качестве государственной; на разделение людей по классовому, имущественному, расовому, национальному или религиозному признакам; на отрицание абсолютной ценности прав человека» .
Первым примером международного закрепления дефиниции «экстремизм» стала Шанхайская конвенция от 15 июня 2001 г. «О борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом». В ней понятие «экстремизм» расценивается «какое-либо деяние, направленное на насильственный захват власти или насильственное удержание власти, а также на насильственное изменение конституционного строя государства, а равно насильственное посягательство на общественную безопасность, в том числе организация в вышеуказанных целях незаконных вооруженных формирований или участие в них» 2.
В формулировании понятия «экстремизм» в России отправной точкой стало принятие 27 июня 2002 г. Государственной Думой Российской Федерации федерального закона № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» . Следует отметить, что данный Закон уже был изменен Федеральными законами от 27 июля 2006 г. № 148-ФЗ и № 153-ФЗ, от 10 мая 2007 г. № 71-ФЗ, от 24 июля 2007 г. № 211-ФЗ, от 29 апреля 2008 г. № 54-ФЗ, причем эти изменения коснулись в основном понятия «экстремизма», и в настоящее время оно выглядит следующим образом — экстремистская деятельность (экстремизм): - насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации; - публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность; - возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни; - пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; - нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; - воспрепятствование осуществлению гражданами их избирательных прав и права на участие в референдуме или нарушение тайны голосования, соединенные с насилием либо угрозой его применения; - воспрепятствование законной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, общественных и религиозных объединений или иных организаций, соединенное с насилием либо угрозой его применения.
Законодательство о противодействии экстремистской деятельности и пути его совершенствования
Международное сообщество категорически отрицает экстремистскую деятельность и терроризм, как средство для достижения политических, националистических, религиозных и других целей. Борьба с этими явлениями провозглашена Организацией Объединенных Наций (далее — ООН) одной из приоритетных задач своей деятельности \
В работе полагаем необходимым указать положения ряда международных правовых актов, посвященных как проблеме противодействия экстремизму, так и терроризму. Экстремизм становится особо опасным, когда он выходит за рамки одного государства. В большинстве международных договоров употребляется термин - «терроризм», но, как мы указывали выше «терроризм» - это наиболее агрессивная форма проявление экстремистской деятельности. Международное сотрудничество в области борьбы с экстремизмом и терроризмом активизировалось после окончания Второй мировой войны. В частности, была принята Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе, дипломатических агентов (1973 г.), в которой определено, что преступления «создают серьезную угрозу поддержанию нормальных международных отношений». Конвенция обязывает каждое государство принимать все меры для осуществления своей судебной юрисдикции над преступниками. Перечень лиц, которые пользуются международной защитой, четко определен в данном документе, а именно: - глава государства, лицо, исполняющее обязанности главы государства, согласно конституции соответствующего государства; - глава правительства, министр иностранных дел, находящиеся в иностранном государстве, а также сопровождающие члены его семьи; - любой представитель или должностное лицо государства.
В настоящее время «экстремистская деятельность» принимает форму международного (транснационального) характера, что создает угрозу возникновения чрезвычайных ситуаций не только в рамках отдельного государства, но и всего международного сообщества. Варварское уничтожение радикальными экстремистами двух зданий небоскребов «Empive state building» вместе с большим количеством людей в г. Нью-Иорке и другие трагические события в мире от террористических актов в разные периоды заставили страны, пораженные «экстремизмом», предпринять меры по организации борьбы с этим опасным явлением, в том числе совершенствовать законодательную базу по противодействию экстремизму и терроризму.
В 1994 году Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о мерах по ликвидации международного терроризма. Этот документ является одним из основных источников правового регулирования борьбы с международным экстремизмом и его самым опасным проявлением —терроризмом. Согласно указанного международного акта, государства обязаны: «воздерживаться от организации экстремистской, террористической деятельности, подстрекательства к ней, содействия ее осуществлению, финансирования, поощрения или проявления терпимости к ней; обеспечивать задержание и судебное преследование лиц, совершивших террористические акты; сотрудничать друг с другом в обмене соответствующей информацией для предотвращения терроризма». В 1999 г. в США принята Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма, которую Россия ратифицировала в 2002 г. (Федеральный закон от 10.07.2002 № 88-ФЗ).
Одним из важнейших международных документов в указанной сфере является «Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом» от 15 июня 2001 года, которую подписали пять государств: Казахстан, Китай, Кыргызстан, Россия, Таджикистан и Узбекистан (Шанхайская пятерка). В Конвенции предложены меры по борьбе с экстремизмом, а именно: обмен информацией, запросы о проведении оперативно-розыскных мероприятий, принятие мер по предотвращению, выявлению и пресечению деяний, подпадающих под определения «терроризм», «сепаратизм» и «экстремизм», обмен опытом работы в области предупреждения и пресечения вышеуказанных деяний (ст. 6) 1.
Законодательство Российской Федерации о противодействии экстремистской деятельности представляет собой достаточно большую группу нормативных правовых актов, а именно: положения Конституции Российской Федерации, общепризнанные международные правовые акты и руководство им. Почти во всех случаях экстремистская деятельность сопряжена с разжиганием национальной, религиозной, социальной или любой другой вражды. В уголовном законодательстве определено, что: «действия, направленные на возбуждение ненависти либо вражды... унижение достоинства человека либо группы лиц по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, а равно принадлежности к какой-либо социальной группе, совершенные публично или с использованием средств массовой информации... наказываются штрафом в размере от ста до трехсот тысяч рублей... либо исправительными работами на срок до одного года, либо лишением свободы на срок до двух лет. Те же деяния, совершенные а) с применением насилия или угрозой его применения; б) лицом с использованием своего служебного положения; в) организованной группой - наказываются штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей..., либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок пяти лет» (ст. 282 УК РФ). В российском законодательстве есть две следующие статьи: 282.1 УК РФ (Организация экстремистского сообщества) и 282.2 УК РФ (Организация деятельности экстремистской организации). Разница между ними заключается в следующем.
Понятие, предмет, объект и пределы прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности
Специфические особенности предмета, объекта и пределов прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности, имеют свои, присущие только данной сфере, отличительные черты и характерные признаки. В научном плане вопросы определения предмета, объекта и пределов прокурорского надзора рассматривались в трудах С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.В. Гаврилова, Ю.Е. Винокурова, А.Ю. Винокурова, В.Г. Мелкумова, А.Х. Казариной, Б.В. Коробейникова, В.П. Рябцева, В.Б. Ястребова и других ученых.1
Вопросам совершенствования организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности посвящен ряд методических и практических пособий, диссертационных исследований, в том числе работы А.Г. Залужного и В.А. Бурковской. Отмечая несомненную важность проблем, рассмотренных в работах указанных авторов, нельзя не сказать, что они касались лишь двух сфер: исполнения законодательства о религиозных объединениях, соблюдения прав граждан о свободе совести и борьбы с криминальным религиозным экстремизмом. Предпринятое же автором диссертационное исследование впервые охватывает законность деятельности всех сфер системы противодействия экстремистской деятельности, то есть является комплексным научным исследованием в рассматриваемой сфере правоотношений.
Понятие предмета и пределов прокурорского надзора играет важную роль для определения содержания надзорной деятельности прокуратуры, ее сущности и специфики. Как обоснованно указывает А.Я. Сухарев, именно от решения этого вопроса зависит организация работы прокурора.1
В.В. Гаврилов, обоснованно считает, что «исполнение законов должно быть определено в качестве предмета прокурорского надзора». Аналогичной точки зрения придерживаются И.А. Арабян, А.Д. Берензон, В.Т. Михайлов, В.Г. Розенфельд и другие.
Б.В. Коробейников, уточняя названную позицию, утверждает, что под предметом прокурорского надзора следует понимать не нормы права, за исполнением которых осуществляется надзор, а законность деятельности предприятий, учреждений и организаций .
На взгляд В.В. Долежана, предметом прокурорского надзора являются отступления от закона в деятельности органов власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан4.
Удачно, на наш взгляд, определяет предмет надзора А.П. Сафонов. По его мнению, под предметом надзора понимается: чем должен заниматься прокурор, каковы его функции. Определить надзор предметно - значит указать на характер прокурорской деятельности и область охватываемых ею общественных отношений (охватываемый круг вопросов). При этом следует иметь в виду, что предмет одной отрасли надзора не может быть исследован без учета ее взаимосвязи с другими отраслями и с прокурорским надзором в целом, а последний — изолированно от всего механизма, гарантирующего соблюдение законности в государстве .
В своих научных трудах В.В. Долежан рассматривает понятие терминов «объект» и «предмет», как тождественные или настолько близкие, что нет надобности для их разграничения".
Такое мнение, на наш взгляд, является правильным, поскольку филологические и другие словари не проводят четкого различия между словами «объект» и «предмет». Так, в словаре русского языка СИ. Ожегова указывается: «Объект - 1) то, что существует вне нас и независимо от наличия сознания, явления внешнего мира, материальной действительности; 2) явление, предмет, на который направлена какая-нибудь деятельность» . «Предмет — 1) всякое материальное явление, вещь; 2) то, на что направлена мысль, что, составляет ее содержание или — на что направлено какое-нибудь действие»4.
Нет единого мнения в юридической литературе и по вопросам понятия пределов прокурорского надзора.
Между тем следует, по нашему мнению, обратиться к ученому Н.А. Стручкову, который сформулировал два положения, образующие предпосылки решения вопроса о пределах прокурорского надзора, которые сводятся к следующему: во-первых, прокурор, осуществляющий надзор, не должен выступать в качестве руководителя (начальника) проверяемых учреждения, организации; во-вторых, прокурор, исходя из характера предоставленных ему полномочий, не должен вмешиваться в ту сферу, которая лежит за пределами права. В то же время, по мнению Н.А. Стручкова, прокурор должен осуществлять надзор за соблюдением не только законов, но и подзаконных актов . Аналогичной позиции придерживаются А.П. Сафонов, Л.А. Новикова, Г.А. Сопраньков. С.А. Емельянов, в отличие от Н.А. Стручкова, подчеркивал, что прокуратура судит о действиях государственных органов общественных организаций, должностных лиц и граждан с точки зрения соответствия этих действий закону, и лишь допущенное нарушение законности дает право (и порождает обязанность) вмешательства прокурора. Вторжение прокурора в сферу отношений, не регламентированных законом и не в связи с нарушениями законности, неправомерно и выходит за предел его компетенции. В пределы прокурорского надзора, по мнению С.А. Емельянова, входят также выявление и устранение обстоятельств, способствующих правонарушениям, а также круг правовых средств, применяемых прокурором для устранения правонарушений2.
В.И. Басков, определяя предмет и пределы общего надзора, пишет, что прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов и иных нормативных актов. В то же время он подчеркивает, что критерием, определяющим границы общего надзора, служит правило: там, где действует закон, должен «срабатывать» общий надзор .
Прокурорский надзор осуществляется от имени Российской Федерации. Это законодательное установление призвано подчеркнуть отличие прокурорского надзора от иных видов контрольной деятельности, связанной с проверкой исполнения требований законов иными государственными органами (например, Минюста, Счетной палаты и др.). В отличие от контрольной деятельности других государственных органов, прокурорский надзор за исполнением законов распространяется на все урегулированные ими сферы жизни. Прокурорский надзор распространяется и на законность деятельности контролирующих и правоохранительных органов и осуществляется с использованием полномочий, которыми наделяются только органы прокуратуры.
Методика и тактика проведения прокурорской проверки исполнения законодательства о противодействии экстремизму
Эффективность работы по надзору за исполнением законодательства о противодействии экстремисткои деятельности непосредственно связана с уровнем и качеством ее методического и тактического обеспечения. Как свидетельствует практика, именно методика и тактика позволяют находить оптимальные варианты деятельности, исходя из многопланового комплекса субъективных и объективных факторов, влияющих на состояние законности и практику прокурорского надзора. Методика прокурорского надзора показывает, что надо делать прокурору, а тактика - как надо делать; при этом методика и тактика тесно связаны между собой.1
Рассматривая сущность этой проблемы, В.И.Шинд указывает, что методика прокурорского надзора относится к содержанию самой деятельности, тогда, как тактика - к ее организации. Тактика надзора влияет на формирование и достижение ближайших целей, помогает конкретизировать задачу, правильно ее оценить с учетом сложившейся ситуации и на этой основе выбрать из арсенала методических рекомендаций, систем работы и методов труда наиболее рациональные способы действий. Аналогичным образом и другие авторы также считают, что если методика показывает, что должен сделать прокурор (изучить законодательство, получить информацию о проверяемом объекте, провести проверку и т.д.), то тактика подсказывает, как эти действия наилучшим образом могут быть выполнены и выступает своего рода регулятором применения правовых средств осуществления общего надзора1. Методика и тактика надзорных действий, разрабатывающихся на основе предмета надзора, накопленного опыта и имеющихся знаний тех рекомендаций (предпосылок), от использования которых зависит результативность выявления правонарушений. В Российской Федерации действует развернутая правовая система противодействия экстремистской деятельности, важнейшим элементом которой является прокурорский надзор за исполнением законодательства о таком противодействии, реагирование на нарушение законов в соответствии с Конституцией Российской Федерации и другими действующими в России нормативными правовыми актами.
В указанной сфере прокурор действует в пределах своей компетенции, определенной Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», при осуществлении всех предусмотренных ими функций и с использованием всего спектра предоставленными законами полномочий. Состояние законности в аспекте противодействия экстремизму прокурору необходимо анализировать на постоянной основе, выявлять обстоятельства, определяющие совершение экстремистских деяний, а также затрудняющие реагирование на экстремизм, информировать о них органы государственной власти, общественность, использовать имеющуюся информацию в деятельности по правовому просвещению населения страны".
При проведении надзорной проверки исполнения законодательства о противодействии экстремистской деятельности прокурор использует предоставленные ему ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» полномочия. Полнота их использования, высокопрофессиональное и творческое применение в конкретной надзорной ситуации - залог эффективности и результативности проводимых мероприятий в решении задач обеспечения верховенства закона, укрепления законности, защиты прав хозяйствующих субъектов, интересов общества и государства.
Кроме того, полномочия прокурора реализуются также в пределах компетенции соответствующих прокуратур. Прокуроры районов, городов, субъектов Федерации осуществляют свои надзорные функции в отношении предприятий, учреждений, организаций и их должностных лиц соответствующего территориального звена, а также органов местного самоуправления и органов государственной власти по вопросам, связанным с противодействием экстремистской деятельности.
Согласно п. 1.3 приказа Генпрокуратуры РФ № 362 для пресечения и предупреждения правонарушений экстремистской направленности прокурорам надлежит в полной мере использовать имеющиеся полномочия прокурора. Кроме того, в соответствии со ст. 6-11 Закона о противодействии экстремистской деятельности прокурорам предоставлены дополнительные полномочия в сфере противодействия экстремистской деятельности, а именно: объявление предостережения и вынесение предупреждения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности; обращение в суд с заявлением о ликвидации общественного или религиозного объединения и запрещении его деятельности; о прекращении деятельности средств массовой информации.
Проверка исполнения законов является одним из важнейших правовых средств, применяемых прокурором в целях выявления нарушений законов и незаконных правовых актов. Основополагающей составляющей организации прокурорского надзора является разработка методических основ деятельности прокурора. Если прокурор не владеет методикой проверки, не знает ее основ, он способен своим некомпетентным вмешательством причинить больше вреда, чем пользы и, в конечном счете, дискредитировать прокуратуру. Таким образом, методика прокурорского надзора показывает, что надо делать прокурору при проведении конкретных проверок.
Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, степени сложности установления обстоятельств нарушений закона, их оценки и др. Они могут охватывать в целом системы органов, указанных в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», либо отдельные их звенья.
Такие проверки проводятся, как правило, на основе результатов анализа состояния законности, обобщения всей поступившей в органы прокуратуры информации. Однако крупномасштабная проверка может быть «инициирована» органами контроля, иными органами, занимающимися вопросами оценки показателей законности в сфере противодействия экстремизму. Подобные проверки отражают своего рода стратегическую линию деятельности органов прокуратуры и заранее планируются. Их проведению предшествует относительно длительный этап подготовительной работы.
