Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы регулирования деятельности высших учебных заведений 16
111. Нормативная основа конституционного права на образование 16
1.2. Организация деятельности высших учебных заведений в соответствии с действующим законодательством и законопроектом «Об образовании в Российской Федерации» 38
1.3. Полномочия органов государственной власти в области высшего профессионального образования 58
1.4. Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля за исполнением образовательного законодательства 86
Глава 2. Состояние законности в сфере деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования 105
2.1.Нормативные гарантии реализации права на высшее профессиональное образование. Роль лицензирования и государственной аккредитации высших учебных заведений в
обеспечении конституционного права на образование 105
2.2. Особенности проведения процедуры самообследования вуза как подтверждение фактического уровня и качества подготовки специалистов, а также условий реализации государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования 119
2.3. Систематизация нарушений, выявляемых в ходе прокурорского надзора за исполнением законодательства в деятельности высших учебных заведений 131
Глава 3. Организация прокурорского надзора за деятельностью образовательных учреждений высшего профессионального образования 156
3.1. Организация работы прокурора по надзору за соблюдением законности в деятельности высших учебных заведений 156
3.2. Особенности осуществления прокурорского надзора за деятельностью негосударственных высших учебных заведений, как основа обеспечения их ответственности 170
3.3. Пути повышения эффективности надзорной функции прокуратуры.. 186
Заключение 197
Библиографический список использованных источников 202
- Полномочия органов государственной власти в области высшего профессионального образования
- Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля за исполнением образовательного законодательства
- Особенности проведения процедуры самообследования вуза как подтверждение фактического уровня и качества подготовки специалистов, а также условий реализации государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования
- Особенности осуществления прокурорского надзора за деятельностью негосударственных высших учебных заведений, как основа обеспечения их ответственности
Введение к работе
Диссертация посвящена комплексному исследованию проблем теории и практики надзорной деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации в современных условиях за соблюдением законодательства в деятельности учреждений высшего профессионального образования.
Актуальность темы диссертационного исследования.
Реформирование экономической и социальной сфер, развитие демократических основ жизни общества вызвали значительные преобразования в системе профессионального образования: создание учебных заведений различных организационно-правовых форм, развитие системы платного обучения, расширение академических прав и свобод высших и средних специальных учебных заведений. Изменился не только сам процесс обучения, но и отношения между его участниками.
Обеспечение системного и функционально более полного регулирования общественных отношений в сфере образования, направленное на реализацию конституционного права на образование и соответствующих государственных гарантий, повышение доступности образования и его качества, внедрение новых форм, моделей, технологий образовательной деятельности, ведение экспериментальной и инновационной деятельности в сфере образования в рамках единого образовательного пространства страны являются насущной потребностью современного этапа развития.
Актуальность и своевременность задачи обновления законодательства в области образования обусловлена, с одной стороны, динамичным развитием и процессами модернизации системы образования, с другой - ярко обозначившимся в последние годы разрывом между потребностями образовательной практики и ее законодательным обеспечением, снижением эффективности правового регулирования в сфере образования.
Статья 43 Конституции Российской Федерации закрепляет право каждого на образование. В соответствии со статьей 72 Основного Закона вопросы образования относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Данные конституционные положения получают свое развитие в федеральном законодательстве, главным образом в Законе Российской Федерации «Об образовании», устанавливающем, в частности, распределение полномочий по обеспечению конституционного права на образование между органами государственной власти двух уровней.
Возникновение новых тенденций в развитии высшего профессионального образования, связанных с проведением его реструктуризации, внедрением механизма финансирования соответственно объему и качеству оказываемых услуг, усилением интеграционных процессов в мировое образовательное пространство (вхождение в Болонский процесс), вызывают необходимость комплексного исследования имеющейся нормативно-правовой базы и практического опыта в сфере образовательной деятельности в целях его дальнейшего совершенствования. Однако приходится констатировать, что в области обеспечения прав граждан на образование в настоящее время возникают новые проблемы. В последнее время значительно увеличилось количество грубых нарушений образовательного законодательства: участились случаи коррупционных проявлений, имеют место случаи ведения образовательной деятельности без наличия лицензий и прохождения процедуры государственной аккредитации, не всегда обеспечиваются надлежащие условия безопасности, что приводит к дестабилизации обстановки в обществе, созданию очагов социальной напряженности.
Современное состояние системы образования в целом и правового положения образовательных учреждений высшего профессионального образования, в частности, можно оценивать как переходное. Это связано с реформаторскими тенденциями в государственной политике по отношению к социальной сфере и, в частности, к образованию, которая резко изменила вектор в 2011 году.
Реализация конституционного права на образование в высшем учебном заведении характеризуется рядом существенных особенностей, которые подлежат подробному изучению и последующей четкой правовой регламентации в целях повышения гарантированности конституционного права на образование в образовательном учреждении высшего профессионального образования.
Действующим законодательством на федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов федерации в сфере образования возложены полномочия по обеспечению контроля за деятельностью образовательных учреждений, достаточно пристальное внимание проблемам обеспечения права на образования в Российской Федерации уделяют и общественные институты, однако, этого, как показывает практика, оказывается в ряде случаев недостаточно.
В этих условиях возрастает роль прокурорского надзора за исполнением законодательства в деятельности высших учебных заведений в Российской Федерации.
Практика прокурорской деятельности свидетельствует о продолжающемся росте нарушений образовательного законодательства в Российской Федерации. Если в 2007 г. прокурорами выявлено более 150 тыс. нарушений образовательного законодательства, то в 2010 г. всего выявлено почти 170 тыс. нарушений прав граждан на получение и реализацию образования.
Однако не следует основной акцент делать на соблюдение законодательства о высшем образовании, поскольку деятельность высших учебных заведений неотъемлемо сопряжена с исполнением других законов: законодательства о воинской обязанности и военной службе,
о труде, о пожарной безопасности, о санитарно-эпидемиологическом благополучии и т.д. в этой связи комплекс проблемных вопросов в деятельности вузов существенно расширяется.
Приведенные аргументы в полной мере подтверждают необходимость глубокого анализа проблем совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов в сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования.
Необходимо обратить внимание и на коренное реформирование системы образования. Здесь уместно вспомнить об общенародном обсуждении законопроекта «Об образовании в Российской Федерации».
Таким образом, выработка принципиальных и концептуальных положений по повышению результативности прокурорского надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере в настоящее время представляется особо актуальным, что и предопределило проведение настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Вопросы деятельности органов прокуратуры в сфере образовательной деятельности в частности вопросы прокурорского надзора за исполнением законов в указанной сфере нашли широкое отражение в юридической науке.
К сожалению, анализ научных, в первую очередь, диссертационных исследований, выявил недостаточную исследованность обозначенной проблемы. Вопросам прокурорского надзора в сфере высшего образования посвящены лишь единичные работы, среди которых выделим работу Н.Н. Макеева. К тому же данные исследования проводились до периода коренного реформирования сферы высшего образования.
Исходной теоретической базой диссертации послужили научные исследования Алексеева А.И., Ашурбекова Т.А. Батеевой Е.В., Барабановой С.В., Баскова В.И., Белецкого В.М., Берензона А.Д., Березовской С.Г., Бут Н.Д., Верина В.П., Винокурова Ю.Е.,
Винокурова А.Ю., Викторова И.С., Власова А.А., Волжен Б.В., Булгаковой С.Н., Бессарабовой Т.В., Бессарабова В.Г., Брючко А.М., Бойкова А.Д., Воронова А.А., Власова А.А., Сухарева А.Я., Гайсиной А.В.,
Граничиной О.А., Глущенко П.П., Гонибесова Д.А., Денисовой Е.Э., Ефремова А.Ф., Ергашева Е.Р., Ереминой Н.В., Ермакова А.В.,
Женетль С.З., Журбина Р.В., Казора Н.Ф., Казариной А.Х., Лейфа А.В., Липкиной Е.Д., Лысенкова В.И., Мадякина Д.А., Мирзоева Г.Б., Мельника В.В., Мархгейм М.В., Макеева Н.Н., Маматова М.В., Николаева А.В., Назарова С.Н., Стуканова А.П., Сигитовой Н.В., Скоблевой Э.И., Седышева А.Г., Сухочева В.И., Субановой Н.В., Ткачевой Н.А., Тризно И.Н., Устименко И.В., Щербининой И.В.
Следует также особо отметить труды работников сферы образования, уделивших внимание теоретическому обобщению проблем современных вузов: В.Г. Кинелева, В.М. Жураковского, В.А. Зернова,
О.Е. Кутафина, В.А. Садовничего. Различные аспекты региональной высшей школы получили теоретическую разработку Н. С. Голубковой,
Т. В. Грачевой, Т. Н. Матюшевой, О. А. Тепляковой, Е.Н. Богачевым,
А.Е. Ивановым, Е.А. Князевым, Э.П. Комаровой, В.Н. Костровой, Кочетовой С.М., П.К. Милюковым, А.Я. Савельевым, Я.Е. Львовичем, А.А. Тарановым, Ш.Х. Чанборисовым, Г.И. Щетининой, В.П. Яковлевым, Л. Б. Александровой, Е. Д. Волоховой, 3. П. Дащинской, А. Н. Козыриным, С. В. Куровым, Г. А. Лукичевой, В. В. Насонкиным, И. А. Рожковым,
В. М. Сырых, В. И. Шкатуллы и др.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Закон РФ «Об образовании», Закон РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Закон «о воинской обязанности и военной службе», Трудовой кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, иное федеральное и региональное законодательство. Отдельной строкой исследования служил прошедший общественное обсуждение Законопроект «Об образовании в Российской Федерации». В диссертационном исследовании использовались указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также ведомственные нормативные акты - приказы, указания, информационные письма Генерального прокурора Российской Федерации.
Объект и предмет исследования. Объект диссертационного исследования составили объективные процессы и явления, возникающие в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования, совокупность правоотношений, возникающих в процессе осуществления указанного направления прокурорского надзора, нормативно-правовая база образовательной деятельности и ее применение в прокурорской практике, а также объективные процессы и явления, возникающие в ходе осуществления прокурорского надзора за деятельностью высших учебных заведений.
Предметом исследования являются вопросы, определяющие основные тенденции развития прокурорского надзора за исполнением законов в сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования, проблемы указанного направления прокурорского надзора, устранения и предупреждения правонарушений в сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования.
Цель настоящего исследования состоит в разработке системы теоретических положений и конкретных рекомендаций по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законов в сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования.
Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:
исследовалось законодательство, регулирующее прокурорский надзор за исполнением законов в сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования;
анализировалась практика прокурорского надзора за исполнением законов сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования;
- определялись особенности прокурорского надзора за исполнением законов сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования;
- вырабатывались и обосновывались предложения по совершенствованию действующего законодательства, определяющего основы прокурорского надзора за исполнением законов сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования;
- вырабатывались конкретные рекомендации по совершенствованию деятельности прокурора в сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования.
Методологические основы исследования. Основой диссертационного исследования выступили диалектический метод как всеобщий метод научного познания правовых явлений и системный подход, который позволил показать комплексность исследования. Нами использованы общенаучные, частнонаучные и специальные методы познания, такие, как исторический, сравнительно-правовой, логико-правовой, статистический, социологический.
Основные выводы исследования базировались на трудах ведущих специалистов в области прокурорского надзора за исполнением законов в сфере образовательной деятельности.
Эмпирической базой исследования выступают:
- материалы практики прокурорских проверок (справки, обзоры, докладные записки, акты реагирования и другие материалы, сосредоточенные в Генеральной прокуратуре РФ и прокуратурах субъектов федерации) исполнения законов в сфере образовательной деятельности за 2008-2011 гг., данные статистики - результаты прокурорского надзора в указанной сфере за 2008-2011 гг.;
- результаты опроса 100 прокурорских работников из пяти регионов страны (Московская, Воронежская, Липецкая области, Краснодарский край), проведенного по специально разработанной анкете;
- опубликованные в периодической печати и в Интернете сведения о работе контролирующих органов (в особенности, органов прокуратуры) различных регионов страны.
Информационной базой исследования стали правовые информационно-справочные системы «Консультант плюс», «Гарант», «Референт». При выполнении настоящей работы активно использовались ресурсы сети Интернет.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является первым монографическим исследованием содержания и специфики прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования (любых организационно-правовых форм) в современной России. Впервые комплексно исследован спектр вопросов, касающихся сущности, особенностей и практического осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования на современном этапе развития российского общества.
Положения, выносимые на защиту:
-
Определена специфика прокурорского надзора за исполнением законов в сфере деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования.
-
Дано авторское содержание предмета прокурорского надзора за исполнением законов в сфере деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования. Предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства образуют три направления:
а) соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов в сфере деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования, нормативно-правовых актов об образовании (исходящих от высших органов государственной власти и имеющих механизм исполнения закона) федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями образовательных учреждений;
б) соответствие правовых актов, издаваемых в сфере высшего образования указанными органами и должностными лицами, законам об образовании, нормативно-правовым актам об образовании (исходящих от высших органов государственной власти и имеющих механизм исполнения закона);
в) соблюдение указанными органами и должностными лицами
прав граждан на высшее профессиональное образование.
3. Обоснована необходимость организационно-методического
выделения прокурорского надзора за исполнением законов в сфере деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования в самостоятельное направление на основе следующих основополагающих факторов:
а) перехода российской социальной сферы от командно-административной системы хозяйствования к рыночной, основанной на свободе отношений предпринимательстве;
б) специфики предмета и задач указанного направления прокурорского надзора;
в) неудовлетворительного состояния законности в сфере образовательной деятельности;
г) достаточной сложности указанного направления прокурорского надзора.
4. В качестве определяющего элемента прокурорского надзора за исполнением законов в деятельности высших учебных заведений, обеспечивающей качество образовательного процесса, автором выделяются результаты прохождения процедуры самообследования.
5. С учетом имеющейся статистики и изменений в законодательстве автором выделяются и классифицируются наиболее опасные противозаконные проявления в сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования.
6. Предлагаются рекомендации по совершенствованию ведомственных нормативно-правовых актов Генеральной прокуратуры и практики прокурорского реагирования на выявленные правонарушения в сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования (в частности, раскрывается содержание адекватного избрания средств прокурорского реагирования применительно к конкретным возникающим при осуществлении надзора ситуациям).
7. Автор поддерживает позицию о разделении органов надзора и
органов контроля за исполнением образовательного законодательства. Функцию надзора осуществляют только органы прокуратуры, причем в сферу их юрисдикции подпадают и органы контроля. Контрольные же функции реализуют контролирующие органы, каждый в пределах предоставленных ему законом полномочий.
Автор полагает, что законодатель необоснованно
уполномочивает органы Рособрнадзора Министерства образования и науки РФ и надзорными, и контрольными функциями.
8. Эффективность деятельности органов прокуратуры во многом зависит от создания инновационной системы информационно-правового обеспечения, которая позволит прокуратурам различных субъектов Российской Федерации обмениваться положительным опытом. Диссертант предлагает создать в системе органов прокуратуры единую автоматизированную систему, соответствующую структуре прокуратуры Российской Федерации (ст. 11 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации). В данной системе предлагается выделить специальный раздел «Прокурорский надзор за исполнением образовательного законодательства», содержащий в себе всю базу данных этого направления прокурорского надзора. Автор обосновывает необходимость включения в систему учета статистических данных о выявленных правонарушениях и мерах прокурорского реагирования по данному направлению надзорной деятельности; аналитически обработанных данных статистики; планирования надзорной деятельности; сведений о наиболее актуальных проблемах прокурорского надзора за исполнением образовательного законодательства, о грубых нарушениях образовательного законодательства с характерными примерами из прокурорской практики; о поступающих в прокуратуру обращений граждан в связи с нарушениями их образовательных прав. Кроме того, предложено выделить подраздел, обеспечивающий доступ к правовой информации и юридическим изданиям в электронном виде, поддержание правовых баз в актуальном состоянии, информирование прокуроров о правовых нормах и результатах обобщения судебной практики.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Разработанные в исследовании теоретические выводы и положения относятся к виду деятельности прокуратуры, не получившей должного освещения в правовой литературе. Теоретические положения работы могут быть использованы при совершенствовании законодательства, определяющего организацию прокурорского надзора за исполнением законов в образовательной сфере.
Практическая значимость исследования заключается в том, что на его основе могут быть разработаны конкретные рекомендации по совершенствованию прокурорского надзора в указанной сфере.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Диссертация подготовлена в Российской академии адвокатуры и нотариата (г. Москва), где осуществлялось ее предварительное обсуждение и предварительная экспертиза. Ряд положений диссертационного исследования излагались в докладах и сообщениях, представленных на научно-практических конференциях различного ранга (общероссийских и международных научных конференций) с широкой географией (Москва, Санкт-Петербург, Саратов, Липецк, Курск, Воронеж, Волгоград).
Тематика научных конференций подбиралась с таким расчетом, чтобы максимально приблизить рассматриваемые на них вопросы к проблемам, рассматриваемым в настоящем диссертационном исследовании.
Материалы диссертации неоднократно использовались в проводимых Комитетом по образованию Государственной Думы РФ обсуждениях Законопроекта «Об образовании в Российской Федерации».
Материалы диссертации используются автором при чтении лекций по курсам “Правоохранительные органы”, “Прокурорский надзор” на юридическом факультете Российского Нового Университета (г. Москва), а также в образовательном процессе Российской Академии адвокатуры и нотариата (г. Москва).
Публикации. По теме диссертации опубликовано 19 работ общим объемом более 20 п.л. в виде монографии, научных статей, 4 из которых - в ведущих российских юридических журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации, материалов докладов на конференциях. Указанные публикации подтверждают достоверность полученных в диссертации результатов.
Структура и объем работы.
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения (выводов), библиографии (включая публикации автора), приложений. Работа содержит 236 страниц машинописного текста (включая приложения), из них основного текста 200 страниц, библиографию из 358 наименований. Объем диссертации соответствует требованиям, предъявляемым к подобного рода исследованиям.
Полномочия органов государственной власти в области высшего профессионального образования
Рассматривая право на образование с этих позиций, можно с уверенностью отнести его к основным (конституционным правам). Во-первых, как было доказано ранее, образование является естественной потребностью человека, возникающей с момента рождения. Во-вторых, оно является неотъемлемым правом личности, т.е. его нельзя отнять, передать, обменять. В-третьих, оно выражает одну из наиболее существенных возможностей развития человека. Как отмечает И.Ф. Никитина, человек существует в конкретной социальной среде, которая диктует ему условия и правила поведения. В данной ситуации полноценная реализация права возможна «лишь на определенном этапе развития общества, поскольку для этого необходимо наличие в обществе накопленного и систематизированного потенциала знаний и системы образовательных организаций. В-четвертых, право на образование имеет объективный характер реализации, не всегда зависящий от воли конкретного человека. Полагаем, что объективными предпосылками реализации этого права являются: отношение государства к повышению уровня грамотности населения; действующее законодательство в сфере образования; материальные возможности конкретного государства .
Таким образом, право на образование - это не обычное субъективное право, т.е. установленная государством мера возможного поведения субъекта Комментарий к Федеральному закону «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»/ Под общ. ред. В.М. Сырых и Е.В. Буслова. М., 1998. С. 17. при выборе объема, вида и формы поведения, а одно из основных прав человека. Статья 2 Конституции Российской Федерации провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью и устанавливает, что государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Следовательно, право на образование среди других естественно и неотъемлемо.
Теперь попытаемся дать определение праву на образование с учетом последних тенденций развития российской образовательной системы. Конституционное право на образование - это одно из основных прав и свобод человека, закрепленное на конституционном уровне и гарантированное государством, предоставляющее лицу возможность приобретения знаний, умений, личных качеств, а также освоения способностями их применять для успешной деятельности в определенной области.
Право на образование, являясь по своему содержанию конституционно-правовой категорией общего, всеобъемлющего характера, состоит из комплекса правомочий. Закон Российской Федерации «Об образовании» предусматривает деление образовательных программ на уровни и направленности. В связи с этим интересной представляется классификация правомочий, составляющих конституционное право на образование, в зависимости от основных уровней образовательных программ, объединенных в две группы (статья 9 Закона об образовании):
Рассматриваемая классификация предполагает выделение универсальных правомочий (правомочий, свойственных праву на образование всех указанных уровней), общетиповых правомочий (правомочий, свойственных праву на образование двух или нескольких уровней в рамках одной группы), и специфических правомочий (правомочий, определяющих специфику соответствующего уровня образования).
Таким образом, зафиксированные в действующем законодательстве правомочия, из которых складывается конституционное право на образование, в зависимости от уровней образования могут быть классифицированы следующим образом.
Универсальные правомочия: - право на выбор образовательной организации; - право на ознакомление при приеме (зачислении) в образовательную организацию с уставом, лицензией на право ведения образовательной деятельности и иными документами, регламентирующими организацию учебного процесса; - право на выбор формы получения образования: очная, очно-заочная, заочная, семейное образование, самообразование, экстернат; - право на получение образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями и устанавливаемыми в соответствии с пунктом 2 статьи 7 Закона «Об образовании» образовательными стандартами и требованиями;
Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля за исполнением образовательного законодательства
Таким образом, можно констатировать, что правовая охрана права на образование, разделения предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в сфере образования нашла свое юридическое закрепление в Основном Законе государства и что на базе этих положений может быть выстроена эффективная система разделения полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере обеспечения права на образование.
Компетенция субъектов Российской Федерации в сфере образования регулируются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» и другими нормативными правовыми актами.
Предметом регулирования федеральных законов в сфере образования является разграничение компетенции и ответственности между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Кроме того, федеральные законы призваны регулировать в рамках своей компетенции отношения в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами. Федеральные законы также вводят установочные нормы по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов Российской Федерации .
Установленная в настоящее время компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования является результатом проводимой в Российской Федерации начиная с 2003 года административной реформы. В числе основных законов, которыми в Закон Российской Федерации «Об образовании» и иные федеральные законодательные акты были внесены изменения в связи с
Воронцова Н.Л. Региональное законодательство об образовании: Дисс. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2005. С.60. совершенствованием разграничения полномочий между уровнями власти, необходимо назвать Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»1. Анализируя данные акты, можно отметить, что в основе формируемой системы разграничения полномочий лежит принцип: каждый уровень власти правомочен в вопросах определения правил, порядка, нормативов и размеров финансирования тех уровней образования, которые входят в его расходные обязательства.
В отношении региональных органов государственной власти такими сферами выступают: - начальное и среднее профессиональное образование, предоставление которого полностью отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации; дошкольное и общее образование, предоставление которых обеспечивается субъектами Российской Федерации в части выделения местным бюджетам необходимых финансовых средств.
Основной перечень полномочий, определяющих компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, содержится в ст. 29 Закона Российской Федерации «Об образовании». Он включает в себя 17 пунктов. Однако данный перечень не является исчерпывающим, так как отдельные вопросы регионального уровня включены в содержание иных статей Закона Российской Федерации «Об образовании» (например, п. 5 ст. 5 - определение порядка оказания мер социальной поддержки в области образования). Кроме того, ряд полномочий субъектов Российской Федерации в сфере образования находит свое закрепление в других нормативных правовых актах, не относящихся напрямую к законодательству об образовании, но регулирующих смежные с ним вопросы.
Для наиболее эффективного рассмотрения содержания компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области образования необходимо их классифицировать.
В своем исследовании Н.Л. Воронцова, исходя из направленности полномочий и предмета регулирования, вопросы, отнесенные к компетенции Российской Федерации в области управления образованием, объединяет в следующие шесть групп1:
Особенности проведения процедуры самообследования вуза как подтверждение фактического уровня и качества подготовки специалистов, а также условий реализации государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования
В ходе проверок выявляются факты ведения филиалом НОУ «Академия права и управления» (г. Армавир) образовательной деятельности по специальностям Юриспруденция и Бухгалтерский учет и аудит без лицензии. Представлена лицензия от 13.07.2006 №166471, выданная на осуществление образовательной деятельности лишь по специальности Государственное и муниципальное управление.
В отдельных вузах, филиалах не соблюдаются минимальные нормативы обеспеченности необходимой учебной и материальной базой. Так, в нарушение приказа Минобразования РФ от 11.04.2001 №1623 «Об утверждении минимальных нормативов обеспеченности высших учебных заведений учебной базой в части, касающейся библиотечно информационных ресурсов» не в полном объеме соблюдаются требования к фонду дополнительной и научной литературы (отсутствуют соответствующие энциклопедии) в филиале ГОУ ВПО «Кубанский государственный университет» в г. Геленджике.
В Краснодарском филиале Международного университета в Москве (гуманитарный), не соблюдаются требования, предъявляемые к информационно-методическому обеспечению учебного процесса.
Представительство ГОУ ВПО «Невиномысский государственный гуманитарно-технический институт» в Абинском районе осуществляет образовательную деятельность, что является нарушением п. 19 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 05.04.2001г. №264). Прокурором района в порядке ст.45 ГПК РФ с целью защиты неопределенного круга лиц направлено в суд исковое заявление о запрете в соответствии со ст. 1065 ГК РФ деятельности представительства, осуществляемой с нарушением законодательства в сфере образования и создающей в связи с этим опасность причинения вреда в "будущем.
Фактическое местонахождение представительства Уральской государственной юридической академии в г. Белореченске (г. Белореченск, ул. Чапаева, 48) не соответствует сведениям о его нахождении в Уставе и уведомлении о постановке на налоговый учет (г. Белореченск, ул. Красная,66). Сообщения о перемене местонахождения в головной вуз с целью внесения изменений в правоустанавливающие документы, а также в налоговый орган не направлялись. В нарушение п.2 ст.651 ГК РФ договор аренды нежилого помещения № 11 от 01.09.2006г., заключенный представительством на один год, не прошел государственную регистрацию. Представительство в соответствии с п. 39 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации оказывает помощь студентам, обучающимся по заочной форме обучения в освоении образовательных программ непосредственно по месту их проживания, организуя консультации, текущий контроль успеваемости и промежуточные аттестации. Однако эта деятельность в нарушение п. 39 Типового положения осуществляется без согласия департамента образования и науки КК и администрации Белореченского района.
Проверками также выявляются многочисленные факты несоответствия фактических условий обучения студентов условиям, установленным лицензионной экспертизой Рособрнадзора.
Часто не соответствует фактическое число обучающихся предельной численности контингента, установленной лицензией. Например, в НОУ ВПО «Армавирский лингвистический университет (институт)» (согласно лицензии - 440 человек, фактически - 573).
Краснодарский филиал Международного университета в Москве (гуманитарный) осуществляет образовательную деятельность в зданиях и помещениях общей площадью 9,85,8 кв. м. в соответствии с договором аренды от 12.05.2004 №02, заключенным с ГОУ дополнительного профессионального образования КК «Краснодарский краевой институт дополнительного профессионального педагогического образования». Заключенный с ФГОУ СПО «Краснодарский межрегиональный монтажный техникум» договор безвозмездного пользования от 03.09.2007 №03-1 о передаче филиалу в безвозмездное временное пользование нежилых помещений и спортивных площадок площадью 1500 кв. м. согласно п.4 ст. 10 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (в ред. ФЗ-56 от 20.04.2007) не является основанием для установления предельной численности контингента обучающихся. Таким образом, в филиале не соблюдаются лицензионные нормативы в части обеспечения образовательного процесса необходимыми площадями, т.к. на каждого студента (контингент приведен к очной форме обучения), обучающегося в Филиале, приходится 4,7 кв.м. при нормативе 10,5 кв.м., определенном постановлением Госкомувуза России от 30.07.1993 №34 «Об утверждении требований и контрольных нормативов лицензирования» (в ред. приказа от 08.11.2000 №3200).
Прокурорская проверка Воронежского филиала «Московской академии экономики и права» показала необоснованное заключение администрацией филиала оформления новых рудовых книжек для граждан, работающих по совместительству и имеющих трудовые книжки в других местах работы. Обнаружены факты, недостоверного заключения договоров аренды, а в целом
143 условия осуществления образовательного процесса в части обеспечения учебно-материальной базой не соответствуют лицензионным требованиям, заключение трудовых договоров с некоторыми преподавателями проводится без проведения соответствующего конкурса и т.д.
Анализ проверок показал, что доля цреподавателей с учеными степенями и званиями, привлеченных к ведению образовательного процесса в целом по Краснодарскому филиалу Международного университета в Москве (гуманитарный) составляет - 55,3%, среди штатных преподавателей -50%, что не соответствует установленному лицензионному нормативу - 62%). В филиале НОУ Московский институт экономики менеджмента и права в г. Краснодаре доля штатных преподавателей составляет 20% при лицензионной норме 40%).
При заключении образовательными учреждениями договоров аренды, безвозмездного пользования зданиями и помещениями с вузами, их филиалами в нарушение п.4 ст. 13 Закона РФ от 24. 07. 1998г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях ребенка в Российской Федерации» учредителями не проводится экспертная оценка последствий такого договора для обеспечения образования, воспитания, развития детей. Часто договора безвозмездного пользования помещениями заключаются без экспертной оценки.
Особенности осуществления прокурорского надзора за деятельностью негосударственных высших учебных заведений, как основа обеспечения их ответственности
Однако для данного исследования представляют интерес специфические виды ответственности образовательных учреждений, связанные с осуществлением образовательного процесса:
1) ответственность за реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса, за качество образования своих выпускников;
2) за жизнь и здоровье обучающихся, воспитанников и работников во время образовательного процесса;
3) за нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения.
Следует отметить, что вопрос об ответственности негосударственного вуза недостаточно урегулирован действующим законодательством об образовании.
Бесспорным является то обстоятельство, что негосударственные вузы обязаны обеспечивать надлежащее качество образования и условия его получения наравне с государственными. К сожалению, определенная свобода осуществления деятельности, в ряде случаев, приводит к серьезным нарушениям законности, требующих надзорного вмешательства.
Принцип равенства прав граждан на образование, то есть осуществление права на образование каждым и наравне с другими лицами, равные возможности при получении образования данной ступени, основанные только на индивидуальных способностях каждого, в системе негосударственного образования сохраняет свое действие только применительно к реализации аккредитованным негосударственным образовательным учреждением государственного стандарта высшего образования. В остальном объем полученных знаний определяется выбором
Подобный пример изложен в приложении.
Конституционное право на образование реализуется в условиях свободы выбора: для обучающихся - уровня образования, образовательного учреждения, формы образования, для преподавательского состава - методик обучения, для образовательного учреждения - организационной структуры, формы управления, разработки учебных программ и др.
Поскольку конституционное право на образование, будучи основным конституционным правом, может выступать и в качестве субъективного права, его реализация на стадии вступления гражданина в конкретное правоотношение с негосударственным образовательным учреждением имеет ряд особенностей.
Любое правоотношение возникает и развивается только на основе действующих норм права. Как «не бывает прав без правоотношений», так и невозможно существование правоотношения вне правовых норм. Система российского права содержит в себе нормы, институты, отрасли. Таким образом, правоотношение всегда носит отраслевой характер, который определяется отраслевой принадлежностью преобладающих правовых норм.
Тем не менее, вопрос об отраслевой принадлежности образовательных правоотношений в настоящее время является дискуссионным. С одной стороны, данные правоотношения направлены на реализацию конституционного права на образование, то есть носят характер публичного правоотношения. С другой стороны, в отличие от традиционных способов возникновения публичных правоотношений, правоотношения по реализации конституционного права на образование в негосударственном образовательном учреждении возникают из договора возмездного оказания образовательных услуг, который носит гражданско-правовой характер.
Представляется, что рассматриваемые правоотношения, направленные на реализацию конституционного права на образование в негосударственном образовательном учреждении, носят комплексный характер. Основу образовательных правоотношений в целом составляют конституционно-правовые и административно-правовые нормы и правоотношения. В образовательных правоотношениях с участием государственных и муниципальных образовательных учреждений до сих пор преобладают методы административно-правового регулирования. Однако гражданин вступает в образовательные правоотношения с негосударственным образовательным учреждением на основании гражданско-правового договора возмездного оказания образовательных услуг, в связи с чем можно утверждать, что именно сочетание методов правового регулирования частных и публичных отраслей права и составляет отличительную особенность правоотношений данного вида, а поиск оптимального баланса указанных методов правового регулирования становится необходимым условием обеспечения гарантий реализации конституционного права на образование в негосударственном образовательном учреждении.
Субъективные права и юридические обязанности субъектов правоотношений определяются Конституцией РФ, законом, иными нормативно-правовыми актами, локальными актами негосударственного образовательного учреждения, договором возмездного оказания образовательных услуг, заключенного с родителями обучающегося или трудовым договором, заключенным с педагогическим работником, то есть в любом случае права, обязанности и ответственность субъектов правоотношений вытекают из соответствующих норм права, гарантия реализации которых обеспечиваются государством.
Особенностью реализации права на получение высшего образования в негосударственном вузе является договорной характер правоотношений, нарушение которых приводит к необходимости осуществления надзора и устранения нарушений законности. Выделим наиболее важные, с нашей точки зрения, виды правоотношений.
Правоотношения, основанные на договоре возмездного оказания образовательных услуг. Такой договор является юридическим фактом, из которого возникает данный вид правоотношений, и одновременно основной формой реализации образовательных правоотношений в сфере негосударственного общего образования. Договор возмездного оказания образовательных услуг опосредует правоотношения между родителями обучающегося и негосударственным образовательным учреждением по обучению конкретного обучающегося по основной и/или дополнительной образовательной программе общего образования и является одной из форм непосредственной реализации конституционного права на образование.
Правоотношения, основанные на трудовом договоре.
Трудовой договор заключается негосударственным образовательным учреждением с сотрудниками этого учреждения и опосредует наряду с иными локальными актами, определяющими правовой статус сотрудников, их права и обязанности как субъектов образовательных правоотношений.
Правоотношения, вытекающие из Устава, правил внутреннего распорядка, иных локальных актов негосударственного образовательного учреждения. Вышеуказанные акты определяют субъективные права и юридические обязанности участников правоотношений в области негосударственного образования, конкретизируют правовой статус субъекта конституционного права на образование в данном негосударственном образовательном учреждении.
