Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Агропромышленный комплекс России, его структура, история становления и развития аграрного законодательства 19
1. История развития и становления агропромышленного комплекса России 19
2. Система аграрного законодательства России 38
3. Пути дальнейшего совершенствования аграрного законодательства России 54
Глава 2. Состояние законности в сфере агропромышленного комплекса России 62
1. Системный анализ типичных нарушений законодательства в системе агропромышленного комплекса России 62
2. Анализ нарушений трудовых прав граждан на предприятиях агропромышленного комплекса России 96
Глава 3. Совершенствование организации прокурорского надзора за исполнением законов, регулирующих правоотношения в агропромышленном комплексе России 113
1. Понятие, предмет, объект и пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства в системе агропромышленного комплекса России 113
2. Основные цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства в системе агропромышленного комплекса России 124
3 Совершенствование тактики и методики прокурорского надзора за исполнением законодательства в системе агропромышленного комплекса России 128
4. Пути повышения эффективности актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства в системе агропромышленного комплекса России 174
Заключительные положения 182
Библиографический список
- История развития и становления агропромышленного комплекса России
- Система аграрного законодательства России
- Системный анализ типичных нарушений законодательства в системе агропромышленного комплекса России
- Понятие, предмет, объект и пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства в системе агропромышленного комплекса России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Агропромышленный комплекс России1 по своему экономическому, социальному, экологическому значению, является одной из основных подсистем экономики. Агропромышленный комплекс представляет собой совокупность субъектов различных форм собственности, занимающихся производством сельскохозяйственной продукции, ее переработкой, транспортировкой, хранением и сбытом, а также обслуживанием указанных производств.
Проводимая в России реформа экономики, в том числе в аграрной сфере, происходит болезненно.
При этом, по мнению большинства аналитиков, одним из просчетов проводимой реформы является недостаточная роль государства в регулировании правоотношений в АПК России.
Развитие производственных отношений, вызывает необходимость совершенствования отдельных отраслей права. Между тем специфика агропромышленного комплекса состоит в том, что отношения здесь регулируются различными отраслями права. Производственные отношения в АПК существенно отличаются от таковых в других отраслях народного хозяйства, велика роль природного фактора. Имеют особенности и люди, работающие на земле или в смежных отраслях. Низок уровень правосознания, что приводит в конечном итоге к нарушению прав трудящихся.
В период реформ особенно страдает сельское население. На сегодняшний день постоянное сельское население составляет 38,9 миллиона
1 Далее (в ряде мест) «АПК России» или «АПК».
человек, из них 29,5 миллиона человек - (75,6 %) живет за чертой бедности.
На состоявшейся в феврале 2004 г. в г. Орле научно-практической конференции с участием ведущих ученых страны, прозвучали неутешительный выводы: основные базовые параметры отрасли, касающиеся ее устойчивого развития - воспроизводства, уровня оплаты труда, доходности, продолжают оставаться на самом низком уровне или даже ухудшаться, валовой сбор зерна сократился почти на 20 млн.т. Причины кроятся в общеэкономической политике, в недооценке нашим государством роли и места сельского хозяйства в экономике страны.2
Неблагоприятные паритетные отношения в АПК имеются во многих странах. Однако при высокой продуктивности полей и ферм они переносятся легче. В России же произошло одновременно и снижение эффективности производства, и углубление ценового диспаритета. Последствия одновременного сочетания многих неблагоприятных факторов особенно губительны для аграрной экономики.
Обеспечение эквивалентности межотраслевого обмена в АПК не может быть сведено к решению проблемы ценового паритета, несмотря на всю ее актуальность. Создание условий сбалансированности (равновесности) межотраслевого обмена предполагает комплексный подход, основанный на влиянии не только цен, но и бюджетного финансирования, налогов, тарифов, кредита и других составляющих экономического механизма.
Двенадцать лет реформы показали, что свободные цены целесообразно сочетать с государственным регулированием агропромышленного рынка, государственной поддержкой отечественного товаропроизводителя с
Из доклада на конференции Ушачева И.Г.,вице-президента Россельхозакадемии, директора Всероссийского научно-исследовательского института экономики сельского хозяйства, академика РАСХН, г.Орел февраль 2004 г.
защитными мерами от недобросовестной конкуренции со стороны импортеров.
Второй фактор макроэкономики, напрямую, влияющий на устойчивость развития АПК - это платежеспособный спрос всего населения. До 70% населения испытывает недостаток средств для нормального питания, а 27% или 38,7 млн. человек живут в бедности.
Наконец, инвестиции в основной капитал сельского хозяйства. В 2003 году от общего его объема по экономике страны он составил только 2,7% против 16% в 1990 году3.
Не только не обеспечивается приоритет отрасли, как это определено Основными направлениями агропродовольственной политики Правительства Российской Федерации до 2010 года, но, наоборот - с позиций воспроизводства происходит дальнейший переток капитала из сельского хозяйства в другие отрасли экономики страны.
От окончательной деградации сельское население спасает личное хозяйство, по старинке именуемое подсобным, но на самом деле все больше превращающееся из вторичной подсобной занятости в основную или единственную сферу приложения труда. В 90-е годы личный сектор стал приемной нишей для рабочей силы, высвобождаемой из сельского хозяйства и других отраслей сельской экономики, численность лиц в трудоспособном возрасте занятых только производством сельскохозяйственной продукции в домашнем хозяйстве увеличилась с 1,4 млн. до 4,4 млн. человек.4
Федеральный закон «О личном подсобном хозяйстве» от 7 июля 2003 г. (№112-ФЗ) в незначительной мере поддержал сельского жителя,
По данным Всероссийского научно-исследовательского института экономики сельского хозяйства. Приводится по материалам научно-практической конференции г.Орел февраль 2004 г. * Там же
практически лишь разрешив производство товаров для рынка, но многие его положения носят декларативный характер и на практике не работают.
В этих условиях становится особенно важным защита сельского населения от произвола, выражение стратегических интересов государства на селе, которые зачастую вступают в противоречие с интересами коммерсантов, направленными на получение сиюминутной выгоды.
В настоящее время проходит процесс закрепления собственности на землю сельскохозяйственного назначения, своего рода «великий передел » и буквально сразу, с его началом, стали выявляться факты злоупотреблений со стороны чиновников путем нарушения закона или использования его пробелов, обратил внимание на землю и криминалитет.
По мнению профессора А.Я. Сухарева, «главным плацдармом на котором разворачиваются криминальные сражения, является экономика. Масштабы экономической преступности достигли такого уровня, что они способны определять характер и направления самих реформ »5.
Именно такие процессы сейчас наблюдаются на рынке земли, когда первичные собственники земельных долей не могут сопротивляться процессу захвата земель. В большинстве своем финансовое положение крестьян, низкий образовательный и культурный уровень приведут к тому, что они сами за бесценок отдадут свою землю.
Между тем, как показывает исследование, эффективность деятельности государственных органов земельного контроля в этой сфере крайне низка, в результате нарушения законодательства ими не выявляются или выявляются незначительные правонарушения и через большой промежу-# ток времени, глубинные процессы не отслеживаются. Значительное число контролирующих органов на местах действуют исходя отнюдь не из госу-
5 »0>>U<*4iAS4
А.Я. Сухарев «Криминальная цена экономической реформы» Труды Московской государственнои^ака-демии № 1 М. 1997 г. С 71.
дарственных интересов, проявляют «местничество», часть сотрудников органов контроля поражена коррупцией.
Известно, что проблемы коррупции чиновников существовали в России издавна.
Так, в период правления Петра 1 француз Кампаредон писал: «Вообще Россия гораздо менее разоряется от уплачиваемых народом податей, чем от лихоимства тех лиц, на которые возложена обязанность собирать эти подати. Царь от этого ничего не теряет, потому что он время от времени конфискует имения уличенного в лихоимстве, но народу это не приносит никакого облегчения».
Иностранцу вторил обер-прокурор Ягужинский «Большая часть доходов собирается неправильно и не в надлежащее время, плательщики по большей части не знают, что и сколько должны платить, и не получают надлежащих квитанций. Бедные подданные предоставлены произволу сборщиков и вынуждены часто платить один и тот же налог несколько раз или в большем количестве, чем положено: отсюда происходит великое разорение для плательщиков, а казна ничего не выигрывает, так как эти лишки делаются добычей частных лиц. В казну не попадает и третей части сбора, хотя подданные уплачивают его полностью и даже с излишком».6
Слова первого прокурора в России, к сожалению, не утратили актуальность и в наше время.
Научное исследование показало, что состояние законности в системе АПК России на протяжении последних 5 лет остается неудовлетворительным, количество выявленных органами прокуратуры нарушений законодательства ежегодно значительно возрастает, нарушаются конституционные права граждан на труд и безопасные условия труда. Только в сфере землепользования в период с 1999 г. по 2004 г. общее количество выявлен-
Бушков А. Россия, которой не было. Загадки, версии, гипотезы.-М.1997 С.390.
ных разнообразных нарушений законодательства возросло с 8195 до 57569 то есть на 601,7% или в 7 раз.
Практическая правоприменительная деятельность, анализы состояния законности в сфере агропромышленного комплекса, позволяют сделать вывод об отсутствии в настоящее время цельной концепции прокурорского надзора, адекватной сложившемуся негативному положению. Проводимые проверки исполнения отдельных законов не учитывают специфики объектов надзора, не охватывают все сферы АПК, что в результате негативно сказывается на состоянии законности в агропромышленном комплексе и соблюдении прав граждан, работающих на предприятиях и в организациях этого комплекса.
Не отражена эта специфика и в отраслевых приказах Генеральной прокуратуры РФ. Между тем, наличие особенностей собственно прокурорского надзора в агропромышленном комплексе определяется именно спецификой АПК и состоит в том, что он носит комплексный, межотраслевой характер.
По мнению диссертанта, определение роли и места прокурорского надзора в агропромышленном комплексе России, напрямую зависит от определении места и роли органов прокуратуры в государственной системе России в целом.
В этой связи, следует согласиться с В.Г. Бессарабовым, который считает, что « в наших условиях она (прокуратура) является одним из элементов системы «сдержек и противовесов», устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они не исходили, в то же время организационно не входя ни в одну из ветвей государственной власти и ни в коей мере не превращаясь в некую особую власть».7
В.ГЛэессарабов Прокуратура в условиях становления Российской политической системы М.1998 С.59
Прокурорский надзор за исполнением законодательства в АПК России имеет свои особенности. Он должен быть комплексным, но в то же время предельно избирательным, носить строго целевой и предупредительный характер. Как нигде здесь важны анализ и прогнозирование. Необходимо отслеживать правоприменительную практику, учитывать негативный опыт предыдущих реформ, своевременно ставить вопросы о внесении корректив и изменений текущего законодательства. Именно прокурорский надзор, осуществляемый от имени государства, при условии надлежащего уровня его организации способен положительно повлиять на состояние законности во всех сферах деятельности АПК России, защитить права работников, хозяйствующих субъектов, крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных производителей сельскохозяйственной продукции, а также интересы общества и государства.
К сожалению, в последние годы под видом правовой реформы, полномочия прокуратуры, в частности полномочия по обращению в суды общей юрисдикции и арбитражные суды, были значительно урезаны. Декларируемая на словах идея приоритета судебного разбирательства, на деле ограничила возможности как раз государства (в лице органов прокуратуры) на перенос спора в суд.
В этой связи диссертационное научное исследование проблем совершенствования организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в системе АПК России позволяет выработать новые концептуальные предложения по определению специфики предмета и пределов прокурорского надзора, разработать предложения по совершенствованию тактики и методики надзорной деятельности прокуратуры, по внесению изменений в действующее законодательство по возникшим актуальным вопросам. При этом учитывалось, что ранее подобных научных исследований всей совокупной сферы агропромышленного комплекса России не проводилось.
Основные цели и задачи диссертационного исследования.
Диссертант видит в качестве основной цели диссертационной работы комплексное исследование состояния законности в АПК России с анализом глубинных экономических и социальных причин, их влияния на законность, с выработкой конкретных предложений по проблемам совершенствования организации прокурорского надзора за исполнением законов в агропромышленном комплексе.
Особенность надзора в агропромышленном комплексе определяется спецификой АПК и состоит в том, что он носит комплексный, межотраслевой характер.
В законодательстве, регулирующем аграрную сферу, происходят коренные изменения. Именно поэтому задача прокурорского надзора состоит в том, чтобы путем анализа состояния законности определить приоритеты, сделать надзор упреждающим, защитить права и интересы граждан и государства.
С учетом положения дел на местах, и наметившихся негативных тенденций, в диссертации сформулированы конкретные предложения по совершенствованию надзорной прокурорской деятельности и действующего законодательства, регулирующего сферу агропромышленного комплекса России и полномочия прокуратуры.
Для достижения указанных целей автор диссертации поставил перед собой исследование нижеследующих основных задач:
раскрыть в историческом аспекте понятие и сущность агропромышленного комплекса, отразить этапы его развития, особенности функционирования;
определить конституционные основы роли органов прокуратуры в настоящее время, место и роль прокурорского надзора в сфере аг-ропроизводства;
- отразить особенности земли, как основного объекта АПК, правовые аспекты и проблемы регулирования земельных отношений;
рассмотреть законодательную базу, тенденцию правового регулирования, выявить ее недостатки;
проанализировать состояние законности в АПК России на примере России в целом и отдельных регионов, выявить причины и условия таких нарушений;
определить понятие предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов в АПК, основные его цели и задачи на исследуемом этапе;
сформулировать наиболее эффективные методики по выявлению и устранению правонарушений;
обобщить практику организации работы прокурора за соблюдением законодательства в системе АПК, выявить недостатки и внести предложения по повышению эффективности прокурорского надзора и по совершенствованию законодательства, регулирующие правоотношения в исследуемой сфере.
Объектом исследования является комплекс объективных закономерностей в сфере социально-экономических правоотношений, лежащих в основе реализации полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законодательства в системе агропромышленного комплекса России.
Предметом исследования являются теоретические и практические проблемы правоотношений в системе агропромышленного комплекса России, а также современные тенденции и направления совершенствования
организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в этой сфере, во взаимосвязи с развитием нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность АПК.
Методологическая база исследования. Диссертационное исследование проведено на основе общенаучных, частных и специальных методов познания (диалектического, исторического, системно-структурного, формально-логического, статистического).
Используемые юридическо-правовые приемы позволили провести научный анализ и классификацию действующих законов и правоотношений. Применялся научный метод обращения к другим наукам, использовались работы в сфере экономики и истории, научные определения смежных правовых наук.
В целом метод исследования носит всесторонний, комплексный характер, охватывающий совокупность различных приемов исследований.
Теоретическую базу исследования образовали труды ведущих ученых в области прокурорского надзора: Алексеева А.И., Алексеева В.Б., Баскова В.И., Березовской С.Г., Берензона А.Д., Бессарабова В.Г., Бут Н.Д., Викторова И.С., Винокурова Ю.Е., Власова А.А., Винокурова А.Ю., Гаврилова В.В., Гущина В.З., Герасимова СИ., Долежана В.В., Дикановой Т.А., Емельянова С.А., Казариной А.Х., Клочкова В.В., Ларькова А.Н., Лебединского В.Г., Мелкумова В.Г., Николаеевой Л.А., Рябцева В.П., Смирнова А.Ф., Савицкова В.М., Сафонова А.П., Скворцова К.Ф., Соколова А.Ф., Скуратова Ю.И., Сухарева А.Я., Чувилева А.А., Чувилева Ан.А, Шинда В.И., Ястребова В.Б.
Правовая база диссертации включает в себя, в первую очередь Конституцию Российской Федерации, Земельный Кодекс РФ, Гражданский Кодекс РФ, Федеральные Законы «О прокуратуре Российской Федерации», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, законы субъектов Российской
Федерации, другие нормативно-правовые акты, включая приказы Генерального прокурора РФ, законодательство ряда зарубежных стран.
Эмпирическая база исследования. В процессе проводимого исследования проводилось изучение материалов о состоянии законности в агропромышленном комплексе России на основании материалов проверок, обобщений, отчетов Генеральной прокуратуры РФ и статистических данных о нарушениях законодательства за 1999- 2003гг.
За этот период изучены и проанализированы материалы о практике прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере АПК России, поступившие в НИИ при Генеральной прокуратуре РФ из прокуратур 69 субъектов Федерации.
В течение 5 лет подвергались изучению и анализу статистические отчеты органов Госкомстата РФ, Федеральной инспекции труда, Государственного земельного контроля и судебных органов.
Использован автором и личный опыт работы в должности прокурора района. За 5 лет было изучено и проанализировано качество 300 актов прокурорского реагирования и более 500 материалов надзорных прокурорских проверок в ряде субъектов федерации.
Проведенный диссертантом сравнительный метод исследования позволил проследить динамику развития агропромышленного комплекса России, роль государства, в том числе органов прокуратуры, на правоотношения в этой сфере, дал возможность показать особую значимость и актуальность возникающих проблем и определить пути повышения эффективности прокурорского надзора.
Основные положения, выносимые на защиту:
История развития и становления агропромышленного комплекса России
Агропромышленный комплекс по своему значению является одной из основных комплексных подсистем народного хозяйства Российской Федерации, доминирующей по масштабам и незаменимой для жизнедеятельности человека.
При определении сущности построения действия структурных и функциональных элементов АПК в общем методологическом плане необходимо исходить из закономерностей общественного разделения труда и его кооперации. Сельское хозяйство обладает внутренними движущими силами и факторами саморазвития, однако остро нуждается в тесных связях с " примыкающими" к нему промышленными отраслями, которые сами заинтересованы в нарастающих количественных и качественных результатах сельскохозяйственного производства.
В сфере агробизнеса сложились особенности рыночных отношений. К ним можно отнести : относительную однородность товара; повышенный риск предпринимательства; высокую конкурентоспособность товарной массы из-за наличия большого числа независимых предпринимателей; неустойчивость рыночной конъюнктуры, вызванную колебаниями сельскохозяйственного производства; ценовую диспаритетность в обмене сельскохозяйственными товарами, переросшую в постоянное нарушение эквивалентных связей между отраслями; существенное государственное вмешательство в поддержание рыночного равновесия.
Принято считать, что агропромышленная интеграция - форма общественного производства и она лежит в основе формирования АПК. Од нако, такое понимание существа проблемы применимо к макроуровню комплекса и то с оговоркой, что агрофирмы и другие первичные агропромышленные формирования в целях обеспечения эффективной деятельности и более полной реализации интересов работников в рыночных условиях предполагают достаточно высокую степень экономической обособленности.
Для АПК в целом, на его макро и даже региональном уровне, эта обособленность имеет абсолютное значение и по существу исключает интеграцию, если последнюю признавать как слияние ранее обособленных структурных звеньев, например, сельского хозяйства и сельскохозяйственного машиностроения, в единое целое.
Реальным связующим звеном в функционировании этих структур, является кооперация, наиболее гибко и динамично сочетающая в себе и разделение труда, и совместную деятельность (а не обобществление ) с позиции рыночной экономики, где на всех уровнях АПК именно такое понимание существа проблемы позволяет предметно исследовать структурные, функциональные и другие аспекты становления и развития комплекса.8
Сельскохозяйственное производство превратилось из замкнутой самопроизводящей системы в звено новой воспроизводственной системы.
В рамках национального производства сформировалась особая сфера экономики, которая включает совокупность отраслей, производящих различные виды продовольственных и других товаров из сельскохозяйственного сырья. В результате она получила название аграрно-промышленного комплекса.
Агропромышленный комплекс (АПК) представляет собой совокупность производств (субъектов) различных форм собственности, занимающихся производством сельскохозяйственной продукции, ее переработкой, транспортировкой, хранением и сбытом, а также обслуживанием этих производств.
АПК представляет собой социально-экономическую форму воспроизводства сельскохозяйственной продукции и изделий из нее во взаимосвязи трех ее сфер : фонды образующих отраслей, отраслей сельскохозяйственного производства и отраслей промышленности, перерабатывающих сельскохозяйственное сырье, осуществляющих сбыт, хранение, транспортировку сельскохозяйственной продукции, земли.9
В структуре АПК России различаются следующие основные подсистемы: функционально-отраслевая; продуктовая; территориально-производственная; социально-экономическая.
Теоретической основой выбора путей и форм развития агропромышленной интеграции является синтез промышленности и земледелия по мере развития производственных сил.
" Капиталистический способ производства, - писал К. Маркс, - довершает разрыв того первоначального семейного союза земледелия и промышленности, который соединял друг с другом младенчески - неразвитые формы обоих. Но он создает в то же время материальные предпосылки нового, высшего синтеза - союза земледелия и промышленности на основе их противоположно развившихся форм».10
Как форма совместной деятельности, кооперация, соединяя в себе личный, коллективный и общественные интересы, стимулирует творческий труд людей, создавая в тоже время для нового человека условия самостоятельной инициативной деятельности, обеспечивая ему социальные гарантии, социальную защищенность. Именно в кооперации наиболее полно и последовательно реализуется личный интерес, этот, по словам Н.Г. Чернышевского " главный двигатель производства"11.
Агропромышленная интеграция развивается по разным направлениям. Основными из них являются, во-первых, усиление связей всего сельского хозяйства со смежными отраслями, во-вторых, развитие прямых связей непосредственных сельхозпроизводителей с предприятиями смежных сфер, в-третьих, образование агропромышленных предприятий, объединений и других формирований, которые включают сельхозпроизводителей, предприятия сферы переработки продукции, торговли и других сопряженных отраслей.
Интеграция - слово латинское. Оно означает состояние связанности, соединения отдельных частей в единое целое, в единую систему, а также процесс, ведущий к такому состоянию.12
Система аграрного законодательства России
В цивилизованном юридическом пространстве, где функционируют различные, исторически обусловленные правовые системы, существуют различные виды источников права: правовой обычай, нормативный акт, судебный прецедент, договор, общие принципы, идеи и доктрины, религиозные тексты. Не все эти источники действуют одновременно и с одинаковой силой — на их действие влияют специфические черты правовых систем той или иной страны, особенности национального права в рамках единой правовой системы, периоды развития, традиции.
В ряде стран приоритетное значение среди других источников имеет судебный прецедент, то есть судебное решение, фактически используемое в качестве образца при аналогичных обстоятельствах (Англия, США, Канада, Австралия)
Наиболее характерным для России способом правового регулирования всегда являлся закон, что обусловливалось масштабами, централизацией и многонациональностью государства, желанием обеспечить единообразие правоприменения.
Закон — это нормативный акт, принимаемый в особом порядке и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений. В законе всегда содержатся юридические нормы — общие правила поведения, рассчитанные на неопределенное количество случаев применения. Закону должны подчиняться все остальные правовые акты — как нормативные, так и индивидуальные, — поэтому они называются подзаконными.
Законы могут приниматься только высшими представительными (законодательными) органами Российской Федерации и ее субъектов либо всенародным голосованием (референдумом). Этим обусловливается их верховенство над остальными актами, которые не могут противоречить закону.
Основные положения законодательного регулирования в агропромышленной сфере закреплены в Конституции Российской Федерации (ст. 9, 36, 42, 72 и др.).
Конституционные положения являются отправными для всех отраслей нодательства, в том числе для аграрного. К ним относятся: ст. 9 — о земле и иных природных ресурсах, находящихся в частной, дарственной, муниципальной и иных формах собственности; ст. 36 — о праве частной собственности на землю; о свободном владении, пользовании и распоряжении землей и иными природными ресур сами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; ст. 42 — о праве каждого на благоприятную окружающую среду; ст. 72 — об отнесении к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности; ст. 2, 17 и 18 — о человеке, его правах и свободах как высшей ценности, защита которой является обязанностью государства и всех его органов; ст. 1 и 7 — о демократическом, правовом, социальном характере российского государства; ст. 8 — о гарантировании единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности; ст. 19 — о равенстве всех перед законом и судом; ст. 34 — о праве каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, о недопущении экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию; ст. 35 — о праве каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами; ст. 45, 46, 47 и 48 — о гарантировании государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, в частности, гарантировании судебной защиты; ст. 57 — об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы.
Главенствующее положение Конституции среди других законов обусловлено тем, что она имеет наивысшую юридическую силу среди других высших нормативных актов — законов и обладает прямым действием на всей территории Российской Федерации. Это означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.
Конституционное размежевание (ст.71-72 Конституции РФ) полномочий между Федерацией и ее субъектами в области аграрных отношений важно потому, что они регулируются как гражданским законодательством, относящимся к ведению Российской Федерации, так и административным, финансовым, земельным, относящимися к совместному ведению РФ и ее субъектов.
Из этого проистекают некоторые сложности разработки и применения норм различных отраслей законодательства.
Система аграрного законодательства включает в себя : Федеральные законы. В соответствии с Конституцией РФ приняты федеральные законы: о закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд (1994), о племенном животноводстве, о сельскохозяйственной кооперации (1995), о мелиорации земель (1996), о государственном регулировании агропромышленного производства (1997 г), о семеноводстве, о безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами (1999). Об обороте земель с-х назначения (2002г.), о финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей (2002 г.), О личном подсобном хозяйстве (2003 г.) о внесении изменений в Федеральный закон «Об ипотеке» (2004 год).
Эти и другие законы составляют вершину аграрного законодательства, его основную часть на федеральном уровне, но не единственную.
В законодательстве о недрах, лесах, атмосферном воздухе, животном мире и другом природоресурсном законодательстве имеется немало норм, связанных с аграрными отношениями. Например, в Водном кодексе РФ предусматриваются нормы о водоохранных зонах водных объектов, порядке ведения сельскохозяйственных и иных работ в них, особенностях предоставления земельных участков в водоохранных зонах и контроле за их использованием, зонах и округах санитарной охраны вокруг водоемов (ст. 16, 108, 111, 112 и 115 ВК РФ).
Группу федеральных законов, содержащих аграрные нормы, представляют Земельный Кодекс, Гражданский кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Уголовный кодекс: в них содержится немало предписаний, относящихся к аграрным отношениям,
В частности, в КоАП РФ и УК РФ содержатся составы правонарушений в области агропромышленного комплекса, за которые устанавливается и применяется соответственно административная или уголовная ответственность — в зависимости от степени общественного вреда или общественной опасности.
Системный анализ типичных нарушений законодательства в системе агропромышленного комплекса России
Обобщение статистических данных Генеральной прокуратуры РФ, органов государственного контроля, статистики, материалов проверок прокуратур 32 субъектов Федерации, изученных при подготовке настоящей работы, показало, что в целом состояние законности в системе АПК России является неудовлетворительным, повсеместно на предприятиях и в организациях этой сферы допускаются многочисленные нарушения бюджетного, земельного, налогового, антимонопольного, трудового и иного законодательства.
В последние годы отмечается усиление государством финансовой поддержки АПК, однако в ряде случаев использование бюджетных средств осуществляется с нарушением действующего законодательства. По данным МВД России, в 2001 г. выявлено более 800 преступлений, связанных с незаконным использованием бюджетных ассигнований в АПК, ущерб которых составил более 485 млн.руб., в суды направлено более 600 уголовных дел по фактам завладения бюджетными средствами путем мошенничества, хищений денежных средств и закупленных на них материальных ресурсов, коммерческого подкупа и взяточничества. В 2001 г. из бюджета Республики Татарстан был выделен льготный кредит в сумме 2,7 млрд. руб. на приобретение сельхозпроизводителями ГСМ, минеральных удобрений, запчастей к сельхозтехнике, однако закупленные материальные ценности были разворованы. Органами МВД республики выявлено 818 преступлений (хищений путем присвоения и растраты, краж), в ходе расследования которых было изъято и возвращено сельхозпроизводителям более 60 тыс. л ГСМ, возмещен материальный ущерб на сумму более 1,9 млрд.руб.27
Прокурорами Алтайского края, Брянской, Волгоградской, Воронежской, Курганской, Новгородской, Оренбургской, Пензенской, Тамбовской, Тульской, Ульяновской областей, республик Дагестан, Мордовия, Чувашия выявлены и опротестованы незаконные правовые акты органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления по вопросам изменения порядка доведения и использования средств федерального бюджета, ущемления бюджетных прав муниципальных образований, несоблюдения требований законодательства о предоставлении государственных и муниципальных гарантий, нарушений антимонопольного законодательства, ус-тановления видов ответственности за бюджетные правонарушения.
1) К числу наиболее распространенных относятся нижеследующие нарушения бюджетного законодательства, которые выявлялись прокурорами субъектов Федерации по нижеследующим основным вопросам.
Выявлялись многочисленные нарушения законодательства при использовании бюджетных средств, выделенных на поддержку агропромышленного комплекса. Основная масса таких нарушений допускается при предоставлении государственных или муниципальных гарантий, при выделении беспроцентных бюджетных кредитов. Кроме того, допускается незаконное вмешательство органов и должностных лиц местного самоуправления в хозяйственную деятельность организаций агропромышленного комплекса; не выполняются нормы антимонопольного законодательства, устанавливаются виды ответственности, не предусмотренные федеральным законодательством (Алтайский край, Брянская, Волгоградская, Курганская, Пензенская, Ульяновская, Тамбовская, Орловская, Тульская области, Республики Мордовия, Чувашия, Ханты-Мансийский автономный округ).
Так, Постановлением администрации Брянской области № 105 от 27.03.2001 г. был утвержден Порядок использования средств областного бюджета, предусмотренных на финансирование программы поддержки семеноводства сельскохозяйственных растений в 2001 г. Указанным нормативным актом в нарушение положений Бюджетного кодекса РФ устанавливался статус главного распорядителя и распорядителей средств областного бюджета, выделенных на реализацию вышеуказанной программы, а также в нарушение ст. 32 БК РФ давались обязательные для исполнения предписания органам местного самоуправления в части исполнения бюджетов муниципальных образований. По протесту прокуратуры области данный порядок был отменен.
Администрацией Брянского района в 2001 г. с нарушением п. 2 ст. 76 БК РФ, согласно которой бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности и возвратности, было издано два распоряжения о выделении беспроцентных бюджетных кредитов сельхозтоваропроизводителям района. Данные правовые акты были отменены по протестам прокурора.
В республике Дагестан в нарушение ст.ст. 243-264 БК РФ Правительство необоснованно взяло на себя полномочия распорядителя федеральными бюджетными средствами при исполнении ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 г.». Так, постановлением Правительства РД от 01.04.2002 г. № 56 «О распределении средств, поступающих из федерального бюджета на реализацию федеральных программ и мероприятий» установлено, что распределение средств, поступивших из федерального бюджета на счета министерств и ведомств, осуществляется на основании соответствующих решений Правительства РД.
В Тамбовской области Постановлением администрации области № 116 от 14.02.2001 г. утверждено Положение об особом порядке проведения расчетов при исполнении областного бюджета в 2001 г., а также установлен особый порядок проведения расчетов с сельхозтоваропроизводителями, согласно которому задолженность распорядителей (получателей бюджетных средств) перед участниками расчетов, фактически осуществившими им поставку продукции (выполнившими работу, оказавшими услуги) подлежит погашению при условии направления участниками расчетов получаемых бюджетных средств на погашение их собственной задолженности по уплате налогов и иных платежей в доход областного бюджета. По протесту прокурора постановление отменено.
В Республике Чувашия в нарушение ст.ст. 29, 289 БК РФ, которыми вопросы установления санкций за нарушения в бюджетной сфере отнесены к компетенции РФ, решениями о бюджете Урмарского и Ядринского районов на 2002 год установлена дополнительная по сравнению с федеральным законодательством ответственность за нецелевое использование бюджетных средств. Протесты удовлетворены.
Незаконное делегирование функций государственного органа по распределению финансовых ресурсов выявлены прокуратурами Ленинградской, Пензенской областей, Республики Татарстан.
Понятие, предмет, объект и пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства в системе агропромышленного комплекса России
Специфические особенности предмета, объекта и пределов прокурорского надзора за исполнением законодательства, регламентирующего сферу агропромышленного комплекса России, имеют свои, присущие только АПК, отличительные черты и характерные признаки.
В научном плане вопросы определения предмета, объекта и пределов прокурорского надзора рассматривались в трудах Березовской С.Г., Берен-зона А.Д., Гаврилова В.В., Винокурова Ю.Е., Мелкумова В.Г., Николаевой Л.Н., Коробейникова Б.В., Ястребова В.Б. и других ученых.45
Вопросам совершенствования организации прокурорского надзора за исполнением законодательства посвящен ряд методических и практических пособий, диссертационных исследований, в том числе работы Червяковой Ю.Г. и Клепаносовой М.В.46 Отмечая несомненную важность проблем, рассмотренных в работах Червяковой Ю.Г. и Клепаносовой М.В., вместе с тем, нельзя при этом не сказать, что они касались лишь двух сфер: исполнения земельного законодательства и соблюдения прав граждан на землю. Предпринятое же автором диссертационное исследование впервые охватывает законность деятельности всех сфер системы АПК России, то есть является комплексным научным исследованием в рассматриваемой сфере правоотношений.
Понятие предмета и пределов прокурорского надзора играет важную роль для определения содержания надзорной деятельности прокуратуры, ее сущности и специфики. Как обоснованно указывает А.Я.Сухарев, именно от решения этого вопроса зависит организация работы.47
В.В.Гаврилов, обоснованно считает, что «исполнение законов должно быть определено в качестве предмета прокурорского надзора».48 Аналогичной точки зрения придерживаются И.А. Арабян, А.Д. Берензон, В.Т. Михайлов, В.Г. Розенфельд и другие.
Б.В.Коробейников, уточняя названную позицию, утверждает, что под предметом прокурорского надзора следует понимать не нормы права, за исполнением которых осуществляется надзор, а законность деятельности предприятий, учреждений и организаций.49
На взгляд В.В.Долежана, предметом прокурорского надзора являются отступления от закона в деятельности органов власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан.50 Удачно, на мой взгляд, определяет предмет надзора А.П.Сафонов. По его мнению, под предметом надзора понимается: чем должен заниматься прокурор, каковы его функции. Определить надзор предметно - значит указать на характер прокурорской деятельности и область охватываемых ею общественных отношений или, как говорят, охватываемый круг вопросов. При этом следует иметь в виду, что предмет одной отрасли надзора не может быть исследован без учета ее взаимосвязи с другими отраслями и с прокурорским надзором в целом, а последний - изолированно от всего механизма, гарантирующего соблюдение законности в государстве.51 Имеются и другие мнения о предмете прокурорского надзора. Некоторые авторы предмет надзора называют объектом, считая, что это синонимы. Другие утверждают, что в каждом слове содержатся различные понятия и смешивать их нельзя. Так, С.А. Емельянов, рассматривая сферу общего надзора, подчеркивал необходимость раскрытия понятий его объекта и предмета, считая, что они не равнозначны.52 В.В.Долежан, напротив, рассматривает понятие терминов «объект» и «предмет», как тождественные или во всяком случае настолько близкие, что нет надобности для их разграничения.53
Такое мнение, на наш взгляд, является правильным, поскольку филологические и другие словари не проводят четкого различия между словами «объект» и «предмет». Так, в словаре русского языка СИ. Ожегова указывается: «Объект - 1) то, что существует вне нас и независимо от наличия сознания, явления внешнего мира, материальной действительности; 2) явление, предмет, на который направлена какая-нибудь деятельность».54 «Предмет - 1) всякое материальное явление, вещь; 2) то, на что направлена мысль, что составляет ее содержание или - на что направлено какое-нибудь действие».55
Нет единого мнения в юридической литературе и по вопросам понятия пределов прокурорского надзора.
Н.А.Стручков сформулировал два положения, образующие предпосылки решения вопроса о пределах прокурорского надзора, которые сводятся к следующему: во-первых, прокурор, осуществляющий надзор, не должен выступать в качестве руководителя (начальника) проверяемых учреждения, организации; во-вторых, прокурор, исходя из характера предоставленных ему полномочий, не должен вмешиваться в ту сферу, которая лежит за пределами права. В то же время, по мнению Н.А.Стручкова, прокурор должен осуществлять надзор за соблюдением не только законов, но и подзаконных актов.56 Аналогичной позиции придерживаются А.П.Сафонов, Л.А.Новикова, Г.А.Сопраньков.
С.А.Емельянов, в отличие от Н.А.Стручкова, подчеркивал, что прокуратура судит о действиях государственных органов общественных организаций, должностных лиц и граждан с точки зрения соответствия этих действий закону, и лишь допущенное нарушение законности дает право (и порождает обязанность) вмешательства прокурора. Вторжение прокурора в сферу отношений, не регламентированных законом и не в связи с нарушениями законности, неправомерно и выходит за предел его компетенции. В пределы прокурорского надзора, по мнению С.А.Емельянова, входят также выявление и устранение обстоятельств, способствующих правонарушениям, а также круг правовых средств, применяемых прокурором для устранения правонарушений.57
В.И.Басков, определяя предмет и пределы общего надзора, пишет, что прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов и иных нормативных актов. В то же время он подчеркивает, что критерием, определяющим границы общего надзора, служит правило: там, где действует закон, должен «срабатывать» общий надзор.
Прокурорский надзор осуществляется от имени Российской Федерации. Это законодательно установление призвано подчеркнуть отличие прокурорского надзора от иных видов контрольной деятельности, связанной с проверкой исполнения требований законов иными государственными органами (например, налоговых инспекций, Счетной палаты, Государственной торговой инспекции, санитарного надзора и др.). В отличие от контрольной деятельности других государственных органов, прокурорский надзора за исполнением законов распространяется на все урегулированные ими сферы жизни. Прокурорский надзор распространяется и на законность деятельности контролирующих и правоохранительных органов и осуществляется с использованием полномочий, которыми наделяются только органы прокуратуры.
Прокуроры осуществляют надзор за исполнением Конституции РФ, федеральных органов, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и других их законов, если они приняты ими в соответствии со всей компетенцией и не противоречат Конституции России и федеральным законам.
