Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление и развитие рынка ценных бумаг. Специфика контроля на рынке ценных бумаг 14
1. История развития рынка ценных бумаг 16
2. Ценные бумаги, обращающиеся на рынке. Профессиональные участники рынка ценных бумаг 34
3. Специфика контроля на рынке ценных бумаг 57
Глава 2. Особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг 69
1. Предмет, задачи, цели и основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг 69
2. Источники информации о нарушениях законодательства о рынке ценных бумаг 76
Глава 3. Организационные и методические вопросы повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг 86
1. Планирование и организация работы прокурора по надзору за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг 86
2. Тактика проведения прокурорских проверок исполнения законодательства о рынке ценных бумаг 91
3. Методика проведения прокурорских проверок исполнения законодательства о рынке ценных бумаг 101
4. Некоторые аспекты тактики и методики проведения прокурорских проверок исполнения законодательства о рынке ценных бумаг органами, обеспечивающими контроль и регулирование на рынке ценных бумаг 112
5. Некоторые аспекты тактики и методики проведения прокурорских проверок за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг в деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг 140
6. Классификация типичных нарушений законодательства о рынке ценных бумаг 148
Глава 4. Особенности мер реагирования прокурора на нарушения законодательства о рынке ценных бумаг 173
1. Выбор средств прокурорского реагирования на нарушения законодательства о рынке ценных бумаг 173
2. Участие прокурора в рассмотрении арбитражных дел, связанных с применением законодательства о ценных бумагах 183
Заключение 216
Библиография
- История развития рынка ценных бумаг
- Предмет, задачи, цели и основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг
- Планирование и организация работы прокурора по надзору за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг
- Выбор средств прокурорского реагирования на нарушения законодательства о рынке ценных бумаг
Введение к работе
Диссертационное исследование посвящено одному из важнейших направлений прокурорского надзора — надзору за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг.
Переход России к рыночной экономике существенно изменил отношения собственности, структуру и механизм функционирования хозяйствующих субъектов, формы финансовых связей между ними.
Ценные бумаги стали играть огромную роль в современном имущественном (гражданском) обороте в обществе с рыночной моделью экономического развития. С помощью ценных бумаг могут оформляться кредитные и расчетные отношения, передаваться права на товар и залог недвижимости, создаваться компании и осуществляться другие операции. Большинство субъектов рыночных отношений принимают на себя обязательства, имеющие форму ценных бумаг. Значение ценных бумаг велико в платежном обороте государства, через ценные бумаги осуществляется инвестиционный процесс, при котором инвестиции направляются в самые эффективные сферы народного хозяйства.
Для обеспечения регулятивной роли законодательства о рынке ценных бумаг требуется действенный механизм его исполнения. Такой механизм создан, но работает он пока ниже своих возможностей, что является одной из причин высокой распространенности нарушений законодательства о рынке ценных бумаг. Материалы прокурорских проверок и статистические данные свидетельствуют о том, что в настоящее время динамика нарушений, совершаемых в сфере рынка ценных бумаг является в Российской Федерации негативной. Рынок ценных бумаг активно используют для своего обогащения различного
рода преступные группировки путём совершения преступлений, связанных с изготовлением, подделкой, хищением ценных бумаг, мошеннических действий. Широкое распространение получили преступления с применением поддельных векселей. Имеют место факты безлицензионной деятельности на рынке ценных бумаг, нарушения правил учёта, обращения ценных бумаг, обмана акционеров, выпуска суррогатов денег и т.п. Криминализация этой сферы носит достаточно устойчивый поступательный характер. И хотя латентность здесь очень высока, тем не менее, из года в год количество выявляемых в этой области преступлений растёт. Только по ст. 186 Уголовного кодекса Российской Федерации («Изготовление или сбыт поддельных денег или ценных бумаг») количество совершенных в 2001г. преступлений (15755) возросло по сравнению с 2000г. (14289) на 10,3%.
Таким образом, с учетом исключительной важности места, которое занимает институт ценных бумаг в экономике, наряду с проблемами совершенствования законодательства о рынке ценных бумаг, в настоящее время остро встает вопрос усиления контрольно-надзорных функций государства за его исполнением.
Одним из основных,, реальных и действенных средств активизации механизма усиления контрольно-надзорных функций государства может с полным основанием рассматриваться совершенствование и усиление прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг. Именно надзор, осуществляемый прокуратурой от имени государства на всей территории Российской Федерации, преследующий цель обеспечения всеми государственными и негосударственными структурами точного и единообразного исполнения законов, может непосредственно влиять на правоприменительную практику в плане ее всесторонней привязки к
интересам граждан, а также всех участников рынка, защите государственных и общественных интересов.
Необходимость усиления прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг вызвана также тем обстоятельством, что одним из активных субъектов деятельности на рынке ценных бумаг является государство. Оно выступает не только в роли правоустаравливающего и контролирующего субъекта в лице различных органов государственной власти и управления, но и является зачастую равноправным участником отношений, возникающих в процессе осуществления деятельности на рынке ценных бумаг, наряду с негосударственными хозяйствующими субъектами. В последнем случае государство выступает в лице как специальных органов федерального правительства (например, Минфин), органов государственной власти субъектов Федерации, осуществляющих выпуск и размещение государственных долговых обязательств (в основном, различного рода облигаций), так и в лице юридических лиц со стопроцентным участием государства, являющихся субъектами гражданско-правовых сделок на рынке ценных бумаг.
Несмотря на свою очевидную важность вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг в теории не получили развернутого освещения. Между тем, достаточно остро ощущается потребность системного исследования проблем прокурорского надзора в данной области. Помимо развития теории прокурорского надзора, подобные исследования могут служить фундаментом для подготовки разработок методического характера, решения практических задач.
Важнейшей задачей, стоящей в настоящее время перед практическими работниками органов прокуратуры является
своевременное выявление нарушений законодательства о рынке ценных бумаг средствами прокурорского надзора. Эта сторона деятельности прокурора представляется наименее изученной, так как связана со сложным процессом сбора информации о нарушениях закона, ее глубоким анализом, планированием общенадзорных мероприятий, разработкой методик и тактик осуществления прокурорских проверок, их практическим осуществлением в условиях постоянно меняющегося законодательства.
Учитывая изложенное, в настоящей работе предпринята попытка исследования некоторых наиболее существенных особенностей прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг в целях его совершенствования и оптимизации деятельности органов прокуратуры, разработки новых методик проведения прокурорских проверок.
Объект исследования составили общие, объективно существующие процессы и явления, возникающие в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг, а также совокупность правоотношений, возникающих в процессе функционирования рынка ценных бумаг, нормативно-правовая основа рынка ценных бумаг и ее применение в прокурорской и судебной практике.
Предметом исследования являются вопросы, определяющие основные тенденции развития рынка ценных бумаг, как исторические, так и возникающие на современном этапе, особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг, проблемы теории и практики, тактики и методики проведения прокурорских проверок, выявления, устранения и предупреждения средствами прокурорского надзора нарушений в сфере деятельности на рынке ценных бумаг.
Цель и задачи исследования. Основная цель предпринятого исследования состояла в разработке системы теоретических положений и практических рекомендаций, применение которых позволило бы обеспечить активную роль прокуратуры в своевременном предупреждении, выявлении и пресечении нарушений в сфере деятельности на рынке ценных бумаг.
Задачами исследования выступили:
анализ развития института рынка ценных бумаг, его трансформация в историческом, правовом и философском смысле в России;
определение предмета, задач и основных направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг;
разработка теоретических основ тактики работы прокурора по надзору за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг;
разработка основных элементов структуры частных методик прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг;
определение специфики реагирования прокурора на нарушения законодательства о рынке ценных бумаг.
Методологичекую основу и методику исследования составляет диалектический метод познания, определяемые им конкретно-научные методы (сравнительного правоведения, статистический, исторический, системно-структурный и др.), методологические положения общей теории права, теории прокурорского надзора, конституционного, уголовного, административного, гражданского, арбитражного процессов.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечены результатами изучения материалов проверок исполнения
законодательства о рынке ценных бумаг, проведенных прокуратурами 25 субъектов Федерации с 1995г., выборочного анализа имеющихся в Генеральной прокуратуре РФ и управлениях Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах справок, обобщений, докладных записок и актов прокурорского реагирования, составленных по результатам надзора в сфере деятельности на рынке ценных бумаг органами прокуратуры Российской Федерации, а также материалов арбитражной . практики.
Правовую базу исследования составили: Конституция РФ, Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты органов, осуществляющих контроль и регулирование рынка ценных бумаг, правовые акты органов власти субъектов Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора РФ.
Теоретическую основу исследования составили труды ведущих ученых в области прокурорского надзора, различных отраслей права: А.И.Алексеева, В.Б.Алексеева, В.И.Баскова, С.Г.Березовской, А.Д.Берензона, В.Г.Бессарабова, И.С.Викторова, Ю.Е.Винокурова, А.А.Власова, С.И.Герасимова, А.Х.Казариной, А.Б.Карлина, В.В.Клочкова, Б.В.Коробейникова, А.Н.Ларькова, В.Г.Мелкумова, В.П.Рябцева, А.Б.Соловьева, А.Я.Сухарева, В.Ф.Яковлева, В.Б.Ястребова и др.
Существенную помощь в решении задач диссертационного исследования оказали труды ученых в области права и истории: М.М.Агаркова, С.Н.Братуся, В.В.Витрянского, Ю.Голицина, А.Д.Градовского, О.С.Иоффе, О.Е.Кутафина, Н.В.Муравьева, Н.О.Нерсесова, Л.А.Новоселовой, О.Н.Садикова, Е.А.Суханова, Г.Ф.Шершеневича, В.И.Таранкова.
Научная новизна исследования. Будучи первым в области научного анализа проблемы обеспечения средствами прокурорского надзора исполнения законодательства о рынке ценных бумаг, предпринятое исследование позволило, с одной стороны, по-новому подойти к решению вопросов общего характера, по которым высказаны достаточно устоявшиеся суждения, а с другой - дало возможность предложить решение вопросов, относящихся непосредственно к сфере прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг, которые ранее в теоретическом плане не анализировались. В диссертации впервые осуществлена попытка полномасштабно исследовать деятельность прокурора на рынке ценных бумаг.
Работа представляет собой комплексное исследование круга вопросов, охватывающих теоретические основы и содержание деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг. Диссертантом на базе изучения надзорной и судебной практики проводится классификация типичных нарушений на рынке ценных бумаг, на основе которой проводится разработка теоретических основ тактики проведения прокурорских проверок, а также основных элементов структуры частных методик прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг, сформулированы конкретные предложения, направленные на совершенствование законодательства о рынке ценных бумаг. На базе изучения арбитражной практики сформулированы конкретные предложения, направленные на обеспечение результативности участия прокурора в рассмотрении арбитражных дел, связанных с применением законодательства о рынке ценных бумаг.
Основные положения, выносимые на защиту. В их числе:
1. Определение предмета, задач, целей и основных направлений
прокурорского надзора за исполнением законодательства о
рынке ценных бумаг.
2. Разработка основ тактики и методики проведения
прокурорских проверок исполнения законодательства о рынке
ценных бумаг.
3. Разработана и обоснована структура основных элементов
частных тактик и методик осуществления прокурорского надзора
за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг. В их
числе:
- тактика и методика проведения прокурорских проверок за
исполнением законодательства о рынке ценных бумаг в ФКЦБ
России;
основные аспекты тактики и методики проведения прокурорских проверок за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг в ряде контролирующих органов на рынке ценных бумаг;
основные аспекты тактики и методики проведения прокурорских проверок за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг профессиональными участниками рынка ценных бумаг на примере брокерской и дилерской деятельности;
- классификация наиболее распространенных правонарушений в
сфере деятельности на рынке ценных бумаг.
Определение особенностей контроля на рынке ценных бумаг.
Дана классификация источников информации о нарушениях законодательства о рынке ценных бумаг.
6. Классификация нарушений, при выявлении которых
целесообразно предъявление прокурорами исков в арбитражные
суды по защите интересов государства и прав инвесторов по
делам, связанным с применением законодательства о рынке
ценных бумаг.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Совокупность рассмотренных в диссертации основных выводов и предложений, раскрывающих теоретические основы прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг, может рассматриваться как определенный вклад в развитие теории прокурорского надзора, поскольку разработанные выводы и положения относятся к одному из тех важнейших направлений деятельности прокуратуры, которые пока не получили должного освещения в правовой литературе.
Практическая значимость диссертации обусловлена представленными в ней рекомендациями по организации работы прокурора по надзору за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг, ее методическому обеспечению, предложениями по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения на рынке ценных бумаг.
Материалы настоящего диссертационного исследования могут найти применение при подготовке методических пособий, в преподавательской деятельности при чтении учебных курсов, связанных с финансовым, гражданским правом, прокурорским надзором, арбитражным процессом. Они могут быть использованы в процессе обучения в юридических вузах и в системе различных форм повышения квалификации.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения нашли отражение в 11 публикациях автора, они докладывались на международной конференции «Коррупция в органах государственной власти: природа, меры противодействия,
международное сотрудничество», состоявшейся в 2000г. в Нижнем Новгороде, на конференции «Судебная реформа и эффективность деятельности органов суда, прокуратуры и следствия» проходившей в 2001г. в Санкт-Петербурге.
Наряду с опубликованием статей в научной периодической печати, автором опубликованы (в соавторстве): научно-методичекое пособие «Прокурорский надзор за исполнением законодательства о лицензионной деятельности в сфере экономики», научно-практическое пособие «Рынок ценных бумаг». Указанные издания направлены в прокуратуры субъектов Российской Федерации и используются в надзорной деятельности.
Основы тактики и методики проведения прокурорских проверок за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг в Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг России (далее ФКЦБ), разработанные автором, были внедрены в практику прокурорского надзора при проведении Генеральной прокуратурой РФ плановой проверки в ФКЦБ России в мае 2001г.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и библиографии.
История развития рынка ценных бумаг
В 1703 году в Санкт-Петербурге была учреждена первая регулярная российская биржа. С момента основания Петербурга через него осуществлялась торговля с западноевропейскими странами. Петр I, хорошо зная работу наиболее процветающей в то время голландской биржи и желая дать купцам, тогда главным образом иностранным, «привычную организацию» и «справедливо ожидая от того пользы государству», решил устроить в России биржи «на манер» европейских. Ведь он был знаком с деятельностью многих из них — Амстердамской, Лондонской (основанной в 1556 году), Гамбургской (1608 г.), бирж в Брюгге (1531 г.) и в Антверпене (1556 г.)7.
Петр предполагал создать биржи во многих крупных городах России. В XIII главе регламента главного магистра он впервые отмечает, что на этих биржах могут свободно обращаться и ценные бумаги. Император указал: «Такожде надлежит в больших приморских и прочих купечески знатных городах, со временем же и в удобных местах построить биржи ...», дабы здесь «сходились торговые (люди) граждане для своих торгов и постановления векселей»8. Тем не менее, следует отметить, что петербургская биржа в отличие от многих западноевропейских которые появились как проявление личной инициативы купечества, по сути, возникла, как государственное учреждение, ибо была образована по велению самодержца. И это видно из выше приведенного документа. Поэтому создание биржи и декларирование вексельного оборота вовсе не означало автоматического создания рынка ценных бумаг. Для того чтобы этот рынок родился, должны были сначала вызреть экономические отношения, сформироваться нормативно-правовая база. Вот почему вплоть до начала XIX века петербургская биржа оставалась товарной и сделки с ценными бумагами здесь не производились.
Как и во многих европейских странах, становление и развитие рынка ценных бумаг в российском государстве было связано с развитием государственного кредита, рынка государственных долговых обязательств.
Первый заем Российской империи был размещен при императрице Екатерине II в 1769 году9 в Голландии и составлял 7,5 млн. Гульденов, о чем был издан рескрипт 2 апреля 1769 года. Механизм реализации этого займа представлял собой следующую схему. Правительство России выдало от своего имени голландским банкирам облигации номинальной стоимостью по 500 тысяч гульденов, а банкиры уже от своего имени выпустили в обращение облигации более мелкого номинала, по 1000 гульденов, с купонами для получения процентов, которые приобретались другими кредитными и финансовыми учреждениями Европы. За посредничество голландские банкиры получали комиссионные в размере 6,5 % от суммы займа. Каждая такая облигация фиксировалась у российского министра-резидента в Гааге. Схема такой сложности обусловливалась, видимо, во-первых, отсутствием взаимосвязи российского и зарубежных финансовых рынков, во-вторых, слабой информированностью иностранных финансистов об экономическом состоянии России, а, следовательно, и низким уровнем доверия к России как заемщику.
Следующий заем России был заключен 23 августа 1770 года в Италии. Затем военные успехи России (победы Румянцева на суше и поражение турецкого флота в Чесменской битве, участие России в первом разделе Польши) значительно укрепили доверие кредиторов в платежеспособность Российской империи. В 1773 году голландские банкиры предложили приступить к размещению второго и буквально сразу — третьего займов. Всего за время царствования Екатерины II в Голландии было распространено 19 российских займов на сумму 75,978 млн. гульденов (43,3 млн. рублей), из которых было погашено 13,869 млн. А через несколько лет, когда Голландия оказалась захваченой наполеоновскими войсками и пересылка денег туда стала очень опасной правительство России приостановило оплату процентов по этим займам и прининяло решение депонировать суммы, необходимые для выплаты процентов держателям российских облигаций, в Заемный банк в Санкт-Петербурге, чтобы «при первой возможности передать накопившиеся суммы по принадлежности». При Императоре Павле I ситуация с созданием рынка ценных бумаг и внешними долгами существенно не изменялась.
Фундамент будущего рынка ценных бумаг стал закладываться только при Александре I. Это было связано, прежде всего, с некоторым уменьшением долга России в период с 1802 по 1806 год, когда на европейских биржах были выкуплены и погашены облигации голландского займа на 3,5 млн. гульденов и облигации генуэзского займа на 3 млн. пиастров. Однако к 1815 году это казалось каплей в море, так как к этому времени только один голландский долг составлял 101,1 млн. гульденов. России вновь пришлось обратиться к европейцам. В результате банкиры согласились отсрочить выплаты, а правительства Голландии и Великобритании обязались уплатить по 25 млн. гульденов русского долга в качестве благодарности и вознаграждения за активное участие России в войне 1812 года10.
Со времени появления в России процентных бумаг внутренних государственных займов 1809, 1811, 1817 и 1818 гг. начались операции с ценными бумагами. Постепенно начал формироваться и этот рынок. Активизировались и стали преображаться биржи. Они становились не только товарными, но и фондовыми. Особенно стимулировало их деятельность создание крупных акционерных предприятий, постройка железных дорог, выпуск государственных займов.
Предмет, задачи, цели и основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг
В понятийном аппарате теории прокурорского надзора его предмет занимает одно из ключевых мест. Это обусловлено тем, что в предмете прокурорского надзора наиболее полно и последовательно находят отражение сущность прокурорского надзора, его функциональная направленность, а также специфика надзорной деятельности.
Понятие предмета прокурорского надзора играет значимую роль для определения специфики прокурорской деятельности, особенностей прав и обязанностей прокурора при осуществлении им своих полномочий, способствует раскрытию потенциала прокурорского надзора и разграничению его с иными формами государственной деятельности. Для выделения предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг следует проанализировать общие определения прокурорского надзора.
В советсткий период в практической деятельности под предметом «общего надзора прокуратуры» понимались такие действия органов государственного управления, которые получали то или иное документальное оформление. При этом круг документов, за которыми прокурор осуществлял надзор был чрезвычайно широк. К ним относились постановления органов власти, административные акты, различного рода соглашения, протоколы, коллегиально принятые решения различных государственных и кооперативных организации.
С расширением задач, которые государство ставило перед органами прокуратуры, в «общенадзорном» направлении ее деятельности все большее место занимали вопросы предупреждения нарушений законов, а также действия и бездействия должностных лиц органов государственной власти. Таким образом, под предметом прокурорского надзора понимали соответствие закону издаваемых актов и точное исполнение законов.61
Существуют и иные подходы к данному вопросу. Например, Г.И. Бровин считает, что предмет надзора это деятельность учреждений, предприятий, организаций, должностных лиц и граждан по исполнению и соблюдению законов.62 В данном случае предмет представлен цельно, без разделения на законность актов и действий.
По мнению В.Н. Мелкумова предметом надзора является выявление нарушений законов в правовых актах и деятельности государственных органов, должностных лиц, а также граждан.63 По нашему мнению, данное определение скорее может быть отнесено не к предмету, а к одному из направлений работы прокурора по надзору за законностью правовых актов и соблюдению закона в деятельности граждан и должностных лиц.
В шестидесятые-семидесятые годы двадцатого века вопрос о предмете прокурорского надзора привлекал повышенное внимание правоведов. Многие авторы, занимавшиеся исследованием проблем прокурорского надзора, исследовали данный вопрос.64
С принятием в 1992г. первого российского закона о прокуратуре предмет надзора за исполнением законов рассматривался только в специальной литературе. Существовало большое количество определений предмета надзора, что хотя и характеризовало актуальность проблемы, но отнюдь не способствовало выработке столь необходимого для единообразия прокурорской практики целостного представления о содержании названного понятия. Данная в Законе "О прокуратуре Российской Федерации" характеристика предмета надзора за исполнением законов в известной мере устранила указанный недостаток и определила основные параметры деятельности в данной сфере прокурорского надзора.65 В том числе и в связи с этим, в настоящее время акценты сместились в сторону определения предмета отдельных направлений надзорной деятельности прокуратуры.
По нашему мнению, такое положение закономерно по следующим основаниям: - ранее проделанные научные исследования позволили выделить широкий спектр вариантов подхода к определению предмета надзора; - общее понятие предмета надзора получило законодательное оформление; - определение предмета конкретного направления прокурора по надзору за исполнением законов является необходимым условием повышения эффективности прокурорского надзора. Согласно ст. 21 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 10.02.99) «предметом надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте» .
Прокурорский надзор за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг представляет собой самостоятельную, специфичную деятельность, которая заключается в осуществлении от имени государства надзора за единообразным исполнением законодательства регулирующего отношения эмиссии и обращения ценных бумаг, а также границы нормотворчества в этой сфере отношений на всей территории Российской Федерации.
Планирование и организация работы прокурора по надзору за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг
«Своевременное и качественное планирование работы является одним из условий успешного выполнения прокурором стоящих перед ним задач по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов»72.
Являясь одним из методов надзорной деятельности прокурора, планирование работы по надзору за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг характеризуется последовательностью операций, которые должны быть результатом реализации решения-плана, разработанного совместно со всеми участниками прокурорской проверки. Планирование на этом участке прокурорской деятельности является частью организации работы при осуществлении прокурорами надзорных функций, от правильности и целенаправленности которого зависит конечный результат проведенной прокурором проверки.
Необходимо знать, что существует три стадии «общенадзорного цикла: выявление нарушений и нарушителей законов и обстоятельств им способствующих; реагирование на выявленные нарушения законов и обстоятельства им способствующие; установление результативности актов прокурорского реагирования».
Правильное планирование при осуществлении прокурором надзорной деятельности за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг позволяет ему сделать более точный выбор направления указанной деятельности, рационально распределить силы участников проверки, в полной мере использовать имеющиеся возможности по дальнейшему укреплению законности на объекте, где проверяется исполнение законодательства о рынке ценных бумаг.
При подготовке плана проверки по указанному вопросу прокурор должен проанализировать общее состояние законности, структуру и динамику имеющихся нарушений на поднадзорном объекте.
По нашему мнению, при планировании прокурорских проверок исполнения законодательства о рынке ценных бумаг, проверяющему прокурору целесообразно поставить в известность о готовящемся плане других заинтересованных лиц (соответствующие подразделения прокуратуры, помощников в городских, районных прокуратурах) для возможного включения их в проверку либо их вопросов в план проверки или получения от них информации для использования в планируемой проверке.
Во многих научных трудах обсуждаются методы оптимальной организации прокурорских проверок. Отмечается, что при осуществлении надзора за исполнением законов прокуроры должны взаимодействовать с другими подразделениями прокуратуры, с прокурорскими работниками, за которыми закреплены другие направления надзора, а также со следователями. Они также должны поддерживать тесные деловые контакты с руководителями, депутатами и другими сотрудниками представительной и исполнительной власти, правоохранительными органами и органами контроля, контактировать с общественными организациями и объединениями. Организация такого взаимодействия и поддержание контактов является составной частью организации работы.
Наряду с этой работой, прокурор, проводя самостоятельную проверку, вправе обязать контролирующие (например, ФКЦБ) или правоохранительные органы провести самостоятельную проверку по интересующему его вопросу с последующим информированием о ее результатах органов прокуратуры либо предложить им участвовать в совместной проверке исполнения законодательства о рынке ценных бумаг. Прокурор может предложить примерный перечень вопросов, которые, по его мнению, следует выяснить в результате проводимой проверки.
В процессе осуществления надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг, прокурор должен регулярно отслеживать планы работы основных контролирующих служб (ФКЦБ, ЦБ и др.) и органов власти на поднадзорной территории для исключения дублирования в планировании проверок, получения информации о полноте и обоснованности осуществления своих функций контролирующими службами, правоохранительными органами и органами исполнительной власти.
Планы проверок зависят от многих факторов. Прежде всего от вида проверок. В зависимости от характера проверяемых вопросов и конкретной ситуации надзорные проверки в области рынка ценных бумаг можно подразделить на следующие виды: 1. Целевая (плановая) проверка исполнения определенных норм законодательства о рынке ценных бумаг. 2. Внеплановая проверка, проводимая по конкретному сигналу о совершенном серьезном правонарушении, либо о нарушениях прав значительного числа граждан. 3. Комплексная проверка исполнения основных норм зако нодательства о рынке ценных бумаг, направленная на выявление наиболее распространенных правонарушений. 4. Сквозная проверка, охватывающая полностью структуру соответствующего контролирующего органа, профессионального участника рынка ценных бумаг или эмитента, которая по своему содержанию может носить как целевой, так и комплексный характер в зависимости от поставленной цели. 5. Контрольная проверка для получения достоверных сведений о фактическом устранении ранее выявленных нарушений законодательства, а также причин и условий, способствующих их совершению. Целью проведения контрольной проверки может быть определение эффективности ранее проведенной прокурорской проверки и внесенных актов прокурорского реагирования, а также достаточности принятых прокурором мер реагирования.
С целью повышения результативности и оперативности проводимых проверок, прокуроры при осуществлении проверок исполнения законодательства о рынке ценных бумаг, сейчас все чаще проводят их совместно с представителями иных правоохранительных, а также контролирующих органов. Такого рода проверки принято называть совместными.
Надзирающим прокурором могут проводиться проверки соответствия действующему законодательству правовых актов, издаваемых органами власти по вопросам выпуска и обращения ценных бумаг. Генеральной прокуратурой РФ проводятся проверки соответствия издаваемых ФКЦБ России нормативно-правовых актов действующему законодательству. Следует отметить, что проверки законности правовых актов, издаваемых контролирующими органами, в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 22.05.96 №30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» могут проводиться независимо от поступления информации о нарушениях законов.
В процессе планирования прокурор должен правильно определить круг специалистов, необходимых для привлечения к конкретной проверке исполнения законодательства о рынке ценных бумаг. Это могут быть специалисты фондового рынка, финансов, налогов, статистики, работники научных учреждений и др. Помощь специалистов может выражаться в различных формах - консультации, подготовки заключений по различным вопросам банковской деятельности и др. Эффективность участия специалиста в проведении проверки значительне повышается при условии предварительной разработки вопросника с четким изложением конкретных вопросов.
Выбор средств прокурорского реагирования на нарушения законодательства о рынке ценных бумаг
Для эффективного осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг прокуроры наделены определенными правами и несут установленные законом обязанности.
При выявлении нарушений законодательства о рынке ценных бумаг, прокурор в соответствии с предоставленными ему полномочиями, принимает сам меры по устранению причин и обстоятельств, способствующих возникновению этих нарушений или поручает принять меры по привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности и возмещению причиненного ими ущерба другим контролирующим органам, в частности, ФКЦБ России, Банку России и др.
В связи с этим, законодательством предусмотрен ряд специфических полномочий прокурора, позволяющих устранять нарушения закона.
Прокурор своими средствами реагирования в первую очередь должен активно вмешиваться в массовые и опасные нарушения, причиняющие вред общезначимым интересам. Прокурорские акты должны быть своевременными, оперативно реагирующими на нарушения. Хотя в законе не установлено «срока давности» для применения прокурором мер, реагирование на утратившее актуальность нарушение, запоздалая реакция на него, не окажет необходимого эффекта и сведется к его формальной констатации141. Более того, она может породить сложную конфликтную ситуацию.
Меры реагирования прокурор принимает исходя из собранных в процессе проверки материалов и их правовой оценки. При этом прокурор руководствуется основными положениями, содержащимися в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»142 и Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 22.05.96 N30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»143.
Прежде всего, при выборе правового средства реагирования при надзоре за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг надлежит исходить из характера выявленных нарушений законов и путей реального их устранения.
При выявлении правовых актов, противоречащих закону, прокурор в соответствии со ст.23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» может либо принести протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты, либо обратиться в суд с заявлением об оспаривании незаконного акта. Такой выбор должен предопределяться прежде всего спецификой субъекта, нарушившего законодательство о рынке ценных бумаг и наличием сведений о его реакции на акты прокурорского реагирования по аналогичным вопросам.
Например, при издании незаконного правового акта органом власти или местного самоуправления, по которому ранее не было принято должной реакции на предостережение прокурора в стадии его принятия, можно подготовить протест и ожидать его рассмотрения. Однако, в такой ситуации можно с большой вероятностью спрогнозировать, что он будет отклонен в связи с неверной позицией по данному вопросу соответствующего органа, поэтому целесообразно оспаривать данный правовой акт непосредственно в суде.
Например, администрацией Оренбургской области 31.05.2000 издано незаконное распоряжение № 654-р о принятие в собственность области пакета акций ОАО «Пищекомбинат Орский» по договору пожертвования.
Прокуратурой области были приняты меры по защите законных прав коллектива комбината и принесен протест главе администрации области об отмене данного распоряжения. Однако, в связи с неконструктивной позицией администрации области, протест был отклонен. Прокуратурой было направлено исковое заявление в Ленинский районный суд г. Оренбурга о признании договора пожертвования акций недействительным.
В основе выбора между протестом и заявлением в суд лежит анализ последствий отмены акта органом, его издавшим, либо признания его недействительным в судебном порядке. В случае признания его недействительным в судебном порядке, решение суда в первую очередь должно служить целям восстановления положения, существовавшего до издания незаконного правового акта; отмена же влечет невозможность его применения только на будущее.
Так, главой г.Самара 28.01.97 издано незаконное постановление №129 «О выпуске векселей администрации города», которым городскому финансовому отделу поручено осуществить выпуск простых векселей администрации города на сумму 12 млрд. рублей. То есть, нормативно-правовым актом администрации г.Самара векселю придан характер платежного средства в нарушение ч.1 ст.75 Конституции РФ, ст.ст. 4, 27, 29 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».145 Прокурором Самарской области подано исковое заявление в интересах государства в Ленинский федеральный суд г.Самара.
В основе подобной позиций лежит также тот факт, что ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»146 и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»147 предусматривает ответственность соответствующих органов власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц перед государством за издание незаконных правовых актов в виде досрочного прекращения полномочий. Для реализации данных норм законов важную роль играет судебная оценка законности их деятельности, в том числе и актов, издаваемых соответствующими органами.
