Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Правовые проблемы деятельности вооруженных сил Российской Федерации в сфере обеспечения экологического благополучия 14-65
1. Конституционные нормы и иные законы об охране окружающей природной среды, природопользовании и обеспечении экологической безопасности 14-26
2. Общепризнанные принципы и нормы международного права в сфере экологии 26-29
3. Общевоинские уставы Вооруженных Сил Российской Федерации и иные нормативные подзаконные акты в области экологии 30-36
4. Характеристика экологических правонарушений в Вооруженных Силах Российской Федерации 36-52
5. Юридическая ответственность за экологические правонарушения..52 - 65
ГЛАВА II. Основные направления и особенности прокурорского надзора, осуществляемого военными прокурорами за исполнением экологического законодательства 66-148
1. Предмет, объект и пределы надзора, осуществляемого военной прокуратурой за исполнением экологического законодательства 66 - 84
2. Состояние прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации 84 - 94
3. Прокурорский надзор за исполнением в войсках законов в сфере экологии и за соответствием законам издаваемых органами военного управления правовых актов 94-126
4. Прокурорский надзор за соблюдением прав военнослужащих и иных граждан в сфере экологии 127-148
ГЛАВА III. Основные пути совершенствования прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в вооруженных силах Российской Федерации 149-183
1. Совершенствование организации деятельности военных прокуроров по надзору за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации 149- 165
2. Совершенствование экологического законодательства в сфере повышения эффективности прокурорского надзора в области экологии в Вооруженных Силах Российской Федерации 165-169
3. Повышение эффективности мер прокурорского реагирования на выявленные правонарушения 169 -179
4. Гласность общенадзорной деятельности военных прокуроров, пути ее активизации 179 -183
Заключение 184-187
Список использованных нормативных правовых актов и литературы 188-207
Приложение
- Конституционные нормы и иные законы об охране окружающей природной среды, природопользовании и обеспечении экологической безопасности
- Общепризнанные принципы и нормы международного права в сфере экологии
- Предмет, объект и пределы надзора, осуществляемого военной прокуратурой за исполнением экологического законодательства
- Совершенствование организации деятельности военных прокуроров по надзору за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Взаимодействие человека с окружающей средой, ее сохранение и рациональное использование природных ресурсов - одна из актуальных проблем выживания населения в современных условиях.
В основном законе - Конституции Российской Федерации закреплено, что в Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9).
В Концепции национальной безопасности Российской Федерации среди угроз национальной безопасности названа и угроза ухудшения экологической ситуации в стране, истощения ее природных ресурсов.
«Для России, - говорится в Концепции, - это угроза особенно велика из-за преимущественного развития топливно-энергетических отраслей промышленности, неразвитой законодательной основы природоохранной деятельности, отсутствия или ограниченного использования природосберегающих технологий, низкой экологической культуры. Имеет место тенденция к использованию территории России в качестве места переработки и захоронения опасных для окружающей среды материалов и веществ1. В этой связи исполнения экологического законодательства - одна из важнейших и актуальнейших задач нашего государства, в том числе и органов прокуратуры.
Проблема является актуальной и для такой специфической структуры государства, как его Вооруженные Силы, включающие военно-промышленные объекты, военно-технические комплексы, значительные войсковые группировки с системами вооружения и жизнеобеспечения, а также другими объектами, связанными с окружающей средой.
В настоящее время в состав Минобороны России входит значительное количество воинских частей, занимающихся разработкой, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерных боеприпасов и их носителей, ядерных энергетических установок военного назначения, воинских частей берегового и
морского базирования по обеспечению эксплуатации ядерных энергетических установок военного назначения. В войсках накопилось большое количество ядерных боеприпасов с истекшими гарантийными сроками эксплуатации, которые подлежат передаче предприятиям Минатома России для их утилизации и переработки. Нарушения правил хранения и эксплуатации указанных объектов могут привести к тяжелейшим последствиям.
В ходе проверок исполнения в войсках и на флоте федеральных законов «О радиационной безопасности населения», «Об охране окружающей среды» военными прокурорами неоднократно выявлялись нарушения правил хранения нефтепродуктов, химических реактивов, иных ядовитых веществ и источников ионизирующего излучения, которые создавали реальную угрозу жизни и здоровью военнослужащих и гражданского населения, причиняли значительный вред окружающей природной среде.
По мнению соискателя, актуальность рассматриваемой темы заключается еще и в том, что в случае возникновения военных конфликтов именно военные прокуроры одними из первых будут осуществлять надзор за исполнением экологического законодательства,.
Острые экологические проблемы могут возникнуть и уже возникают в мире при ведении войн с применением обычных вооружений, особенно если проводится преднамеренное воздействие на окружающую природную среду. Есть факты, что противоборствующие стороны не всегда соблюдают требования Международной конвенции о запрещении преднамеренных воздействий на окружающую природную среду с целью нанесения ущерба противнику.
В настоящее время в Вооруженных Силах Российской Федерации число зарегистрированных экологических преступлений хотя и незначительно, но постоянно увеличивается. Так, в 1999 г. их учтено 6, в 2000 г. - 13, в 2001 г. - 5, в 2002 г. - 11, в 2003 г. - 8, в 2004 г. - 15. Кроме того, в последние годы резко возросло количество выявленных иных нарушений экологического законодательства. В 1999 г. проведенными прокурорскими проверками выявлено 989 правонарушений в этой области, а в 2004 г. - 1544. Очевидно,
что значительная часть нарушений экологического законодательства остается латентной.
Сказанное говорит о том, что с исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах и других войсках Российской Федерации далеко не все благополучно. Вместе с тем прокурорский надзор за исполнением законов органами военного управления в названной сфере еще не везде отвечает предъявляемым требованиям, недостатки выявляются на всех стадиях надзорного процесса, и поэтому он нуждается в совершенствовании, более активном использовании имеющихся резервов. Совершенствование прокурорского надзора в рассматриваемой области, повышение его эффективности, своевременное выявление и отмена незаконных актов, а также устранение других нарушений законов, допускаемых командирами и начальниками, будет способствовать укреплению законности в их деятельности, что положительно скажется на обеспечении экологической безопасности в воинских частях и на кораблях, на соблюдении экологических прав военнослужащих и иных граждан. В связи с этим крайне необходимы теоретические разработки, научно обоснованные рекомендации, направленные на совершенствование такого важного в настоящее время участка деятельности военных прокуроров. Исходя из изложенного, тема диссертационного исследования «Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации» представляется весьма актуальной. Ее актуальность подчеркивают и положения Военной доктрины Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. № 706, в которой среди основных задач Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск по обеспечению военной безопасности выделены задачи по предупреждению экологических катастроф, ликвидации их последствий.
Степень разработанности проблемы. Теоретические основы исследования. Вопросы деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов, включая надзор за исполнением экологического
законодательства, соблюдению прав человека нашли широкое отражение в юридической науке. Значительное внимание им уделено в трудах ученых: А.И. Алексеева, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, В.Г. Бессарабова, А.Д. Бойкова, В.В. Бойцовой, Г.И. Бровина, Ю.Е. Винокурова, И.С. Викторова, В.В. Гаврилова, В.З. Гущина, СИ. Герасимова, Т.А. Рабко, А.Х. Казариной, В.В. Клочкова, Б.В. Коробейникова, М.В. Королевой, В.Д. Ломовского, В.Г. Мелкумова, В.П. Рябцева, А.Н. Савенкова, А.П. Сафонова, А.Ф. Смирнова, А.Б. Соловьева, А.Я. Сухарева, А.А. Чувилева, СП. Щербы, В.Б. Ястребова и других.
Отдельные аспекты рассматриваемых проблем правового регулирования деятельности государственных органов по обеспечению экологической безопасности страны, прокурорского надзора за исполнением экологических законов достаточно глубоко разработаны в трудах А.А. Агеева, СА. Боголюбова, М.М. Бринчука, В.П. Виноградова, АЛО. Винокурова, А.К. Голиченкова, В.Г. Добрецова, В.Я. Ермакова, О.Н. Кузнецовой, В.Н. Лопатина, Ф.Г. Мышко, Г.И. Осипова, В.И.
у
Решетникова и других .
Научные труды названных ученых стали исходной теоретической базой диссертации. Однако проблемы обеспечения в современных реалиях экологической безопасности в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, с учетом специфики их деятельности, наличия в них оружия массового поражения; проблемы прокурорского надзора за исполнением органами военного управления
экологических законов, в том числе и в условиях вооруженных конфликтов, комплексно не исследовались. Данное исследование в определенной степени сможет восполнить существующий пробел.
Объект исследования - комплекс правоотношений, возникающих в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации.
Предмет исследования - совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность органов военной прокуратуры по организации и осуществлению надзора на всех его стадиях за исполнением в войсках законодательства в области экологической безопасности, и практика их применения, научные работы по данной теме.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа исполнения в Вооруженных Силах Российской Федерации экологического законодательства, практики прокурорского надзора, осуществляемого военной прокуратурой, научных исследований, литературных источников разработать теоретические положения и практические рекомендации по совершенствованию надзорной деятельности военных прокуроров в данной сфере.
Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:
- изучение теоретических трудов и нормативной базы в сфере защиты окружающей природной среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности;
- анализ состояния законности в сфере экологии в Вооруженных Силах Российской Федерации;
- определение понятия предмета, объекта и пределов надзора, осуществляемого военной прокуратурой за исполнением экологического законодательства;
- анализ состояния надзора, осуществляемого военной прокуратурой за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации;
- определение актуальных проблем прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации;
- обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации и прокурорского надзора за его исполнением.
Методологическая основа исследования. Названные вопросы и проблемы исследованы на основе общенаучных философских методов диалектического и исторического материализма, а также частных методов познания: исторического, социологического, системно-структурного, сравнительно-правового и др.
В ходе подготовки диссертации изучены научные труды по конституционному, экологическому, гражданскому и административному праву, прокурорскому надзору за исполнением экологического законодательства, статистический материал по состоянию законности в сфере экологии в Вооруженных Силах Российской Федерации.
Правовая и эмпирическая база исследования. Нормативно-правовой базой исследования являются Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, законодательство Российской Федерации в сфере экологии, общевоинские уставы Вооруженных Сил Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации, Главного военного прокурора, Министра обороны Российской Федерации и начальника Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации по теме исследования.
Эмпирические данные были получены на основе изучения статистических отчетов, обзоров и аналитических справок Главной военной прокуратуры, отражающих деятельность военных прокуроров по надзору за исполнением экологического законодательства в войсках, материалов Министерства обороны и Министерства природных ресурсов Российской Федерации по обеспечению экологической безопасности.
Диссертантом изучены практика осуществления прокурорского надзора в период с 1999 по 2004 гг. военными прокуратурами Московского военного округа, Северного флота, Ракетных войск стратегического назначения, Главной военной прокуратуры, а также 58 уголовных дел и надзорные производства по ним, более 300 материалов прокурорских проверок и 715 представлений об устранении нарушений законов в сфере охраны окружающей среды. Было проведено анкетирование и интервьюирование 160 работников военных прокуратур окружного и гарнизонного звена. Использовался также личный опыт работы соискателя в органах военной прокуратуры в качестве следователя, помощника военного прокурора, заместителя военного прокурора гарнизона, военного прокурора гарнизона, заместителя военного прокурора Московского военного округа, Первого заместителя Московского городского военного прокурора.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является одним их первых монографических исследований особенностей прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации. Впервые комплексно исследован и обобщен опыт работы органов военной прокуратуры по надзору за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации на современном этапе развития общества, проведения военной и судебно-правовой реформ. Результатом исследования являются теоретические выводы и практические предложения по совершенствованию как деятельности военных прокуроров в указанной области, так и законодательства, регулирующего вопросы обеспечения экологической безопасности в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Вывод о возрастании в современных условиях опасности последствий нарушений экологического законодательства в Вооруженных
Силах Российской Федерации и необходимости усиления роли органов военной прокуратуры по надзору за его исполнением.
2. Сформулированы основные критерии, лежащие в основе определения принципа законности в сфере экологии в Вооруженных Силах Российской Федерации, - это безусловное исполнение всеми органами военного управления, их должностными лицами, иными военнослужащими и гражданами, в том числе призванными на военные сборы, требований экологического законодательства; эффективная защита прав и законных интересов военнослужащих и других граждан; возможность судебного обжалования ими действий должностных лиц органов военного управления.
3. Тезис о том, что одно из средств повышения эффективности функционирования системы контроля органов военного управления за исполнением экологического законодательства в войсках, предупреждения его нарушений - это реформирование экологической службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, расширение ее штатной численности, повышение самостоятельности, делегирование ей части правоохранных функций.
4. Для совершенствования деятельности органов военной прокуратуры по надзору за исполнением экологического законодательства в войсках необходимо:
- улучшение методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением экологических законов в войсках;
- повышение профессионального мастерства прокурорских работников военных прокуратур;
- совершенствование научного обеспечения прокурорского надзора в рассматриваемой сфере;
- совершенствование качества актов прокурорского реагирования на выявленные правонарушения, причины и условия, им способствовавшие, обеспечение более широкой гласности деятельности военных прокуроров.
5. Проведенный анализ соотношения прав военнослужащих и иных граждан в сфере экологии с учетом интересов обеспечения обороны страны и безопасности государства в условиях мирного времени и вооруженных конфликтов позволяет выделить ряд закономерностей, которые необходимо учитывать в законодательной и правоприменительной практике:
— права военнослужащих на благоприятную окружающую среду являются приоритетными в деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации в условиях мирного времени;
- в ходе вооруженных конфликтов, в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера права военнослужащих в сфере экологии реализуются с учетом приоритета обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также безусловного устранения последствий указанных чрезвычайных ситуаций.
6. Анализ возможностей обеспечения права военнослужащих и иных граждан на получение достоверной шіформации о состоянии окружающей среды показывает, что в настоящее время сложилась коллизия норм, регулирующих отношения при реализации права каждого человека (в том числе военнослужащих) на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42 Конституции РФ) и права государства на государственную тайну как условие обеспечения национальной безопасности, что требует разрешения в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Указанные особенности необходимо учитывать при проведении прокурорских проверок исполнения воинскими должностными лицами экологического законодательства в части предоставления ими информации проверяющим о состоянии окружающей среды в местах дислокации войск, а также обоснованности ее засекречивания и непредоставления таких данных гражданам, организациям и иным категориям лиц.
7. Вывод о том, что надзор военной прокуратуры за исполнением органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами экологического законодательства при ведении боевых действий на территории Российской Федерации по ликвидации незаконных вооруженных
формирований в условиях проведения контртеррористических операций имеет свою специфику (более узкий круг субъектов надзора, необходимость обеспечения режима секретности и т.д.), которую необходимо учитывать при разрешении вышеуказанных теоретических и практических проблем.
8. Предложение о совершенствовании нормативно-правовых актов Генерального прокурора РФ (Главного военного прокурора) по организации надзора за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что выводы и положения, представленные в диссертации, вносят вклад в развитие теории прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации, которые на монографическом уровне ранее не являлись предметом комплексного специального научного исследования. Полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы для дальнейших научных разработок по организации и совершенствованию прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации.
Практическая значимость работы состоит в том, что реализация разработанных в диссертации методики прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации и предложений по его совершенствованию может способствовать повышению эффективности и результативности работы военных прокуроров по указанному направлению надзорной деятельности.
Результаты исследования можно использовать при чтении курсов лекций по экологическому праву, прокурорскому надзору, при подготовке прокурорских работников органов военной прокуратуры, судей военных судов и специалистов органов экологического контроля Вооруженных Сил Российской Федерации.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Основные положения диссертации нашли отражение в научных публикациях автора, выступлениях диссертанта на эколого-правовом форуме
«Правовые аспекты обеспечения экологической безопасности» (Москва, 28 -29 октября 2004 г.).
Результаты исследования докладывались также на заседаниях коллегий Главной военной прокуратуры, военной прокуратуры Московского военного округа, Московской городской военной прокуратуры, координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов Центрального федерального округа и Московского военного округа были использованы при подготовке методического пособия «Проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации».
По материалам диссертации автором опубликовано четыре научных работы: «Проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации» (Ведомости Главной военной прокуратуры. 2002. № 2), «Проблемы взаимодействия органов военной прокуратуры и органов местного самоуправления по охране окружающей среды» (Проблемы местного самоуправления. 2005. № 1), «Конституционные нормы и иное законодательство в сфере окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности» (Армейский сборник. 2005. № 2), «Права военнослужащих и иных граждан в сфере экологии» (Армейский сборник. 2005. № 4).
Структура диссертации обусловлена содержанием темы исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 13 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Конституционные нормы и иные законы об охране окружающей природной среды, природопользовании и обеспечении экологической безопасности
Природа и ее богатства являются не только национальным достоянием народов Российской Федерации, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния, но и главным фактором обеспечения экономической и экологической безопасности страны.
Защита и охрана окружающей природной среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности или, иначе говоря, природоохранная деятельность - это одна из важнейших функций любого государства, в том числе и Российской Федерации.
Государственную политику в области охраны природы закрепляет прежде всего Конституция Российской Федерации, которая, как обоснованно отмечает С. Сомов, определяет единое правовое пространство государства, состояние согласованности, соотносимости и соподчиненности правовых норм, исходя из их юридической значимости (верховенства)1.
Сущность государственной политики в природоохранной сфере Российской Федерации, ее Вооруженных Сил изложена прежде всего в следующих нормах основного закона России: - земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ); - земля и другие природные ресурсы находятся в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9 Конституции РФ); - каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию и ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции РФ); - каждый обязан сохранять окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ).
Учитывая, что действующая Конституция Российской Федерации обладает наивысшей силой по отношению ко всем иным правовым актам, последние должны исходить из конституционных предписаний и строго им соответствовать. Приоритет основного закона неотъемлемый и непременный признак правового государства1.
В связи с этим для правильного определения и понимания содержания ст. 9, 42, 58 Конституции РФ необходимо уяснить смысл некоторых положений указанных норм.
Говоря о сути ст. 9 Конституции РФ, следует отметить, что действующее законодательство дает нормативное определение понятия «окружающая среда». Так, в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. окружающая среда рассматривается как совокупность компонентов природной среды, природных, антропогенных и природно-антропогенных объектов, которые находятся в естественной взаимосвязи и взаимозависимости. В указанной правовой норме природный объект определен как естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства, что позволяет с точки зрения права индивидуализировать часть природной среды с тем, чтобы признать ее в качестве предмета правового регулирования.
Объектами охраны окружающей среды право признает недра, почву, поверхностные и подземные воды, леса и иную растительность; животных и другие организмы и их генетический фонд, атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство; природные ландшафты и природные комплексы (ст. 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).
Правовую категорию «природный объект» следует отличать от понятия «природные ресурсы». Природные ресурсы - компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность (ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Поэтому, например, запасы древесины на корню следует рассматривать как природный ресурс, а лес, участок леса - как природный объект; природные энергетические запасы вод являются природным ресурсом, а воды, реки, озера и т.п. - природные объекты.
Законодательство не содержит юридического понятия «земля». Однако при анализе действующего земельного законодательства можно сделать вывод, что в содержание понятия «земля». входят определенная часть земной поверхности, рассматриваемая в качестве природного объекта и природного ресурса, и ее почвенный слой. Такое понятие традиционно используется в науке земельного права. На этой земле могут возводиться здания, строения и сооружения. Земля может также использоваться как средство производства для растениеводства, выращивания плодовых деревьев, кустарников, леса и т.п.
Непосредственным объектом земельных отношений является земельный участок либо его часть. Для того чтобы земельный участок был признан объектом земельных отношений, он должен быть индивидуализирован - определены его размер, границы и местоположение, что закрепляется в правоустанавливающих документах на конкретный земельный участок.
Земли, занятые воинскими частями, учреждениями и органами военного управления, в соответствии со ст. 93 Земельного кодекса Российской Федерации входят в категорию земель обороны и безопасности, являющихся федеральной собственностью. Правом пользования, владения и распоряжения данной категорией земель от имени Российской Федерации обладает Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом Министерства экономического развития и торговли РФ.
Водный кодекс РФ определяет ряд понятий, входящих в состав природных ресурсов. Вода - это химическое соединение водорода и кислорода, существующая в жидком, твердом и газообразном состояниях. Воды - это вся вода, находящаяся в водных объектах. Понятие «водный объект» дано в ст. 1 Водного кодекса РФ (ВК РФ), под которым понимается сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима.
Общепризнанные принципы и нормы международного права в сфере экологии
В соответствии со ст. 15 Конституции РФ составной частью российской правовой системы являются акты международного права, ратифицированные СССР и Российской Федерацией.
В Российской Федерации примат международного права над внутренним правом в области охраны окружающей среды и использования ее ресурсов законодательно закреплен. Так, в соответствии со ст. 82 Федерального закона «Об охране окружающей среды» международные договоры России в области охраны окружающей среды, не требующие для применения издания внутригосударственных актов, применяются к отношениям, возникающим при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, непосредственно.
В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации в области охраны окружающей среды применяется соответствующий нормативный акт, принятый для осуществления положений международного договора Российской Федерации.
Международно-правовые принципы охраны окружающей среды выработаны совместными усилиями членов международного сообщества — государств, международных организаций и конференций. Они изложены в различных источниках: отдельных резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, решениях Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде, Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки, 1975 г.), Всемирной хартии природы, решениях международной конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) и Международного саммита Земли (Йоханнесбург, 2002 г.).
Среди резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, посвященных охране окружающей среды и рациональному использованию мировых природных ресурсов, следует отметить следующие: «Экологическое развитие и охрана природы» (1962 г.), Резолюция от 3 декабря 1968 г., Резолюция «Об исторической ответственности государств за сохранение природы Земли для нынешнего и будущих поколений» (1980 г.)
Среди международных правовых документов следует отметить такие, как: Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, ратифицированная Федеральным законом от 25 ноября 1994 г.; Конвенция о биологическом разнообразии, ратифицированная Федеральным законом от 17 февраля 1995 г., и Венская конвенция об охране озонового слоя, подписанная 22 марта 1985 г.
Принципы международного экологического сотрудничества впервые были кодифицированы Декларацией Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды в 1972 г.
Декларацией по окружающей среде и развитию, принятой участниками конференции ООН в 1992 г. (Рио-де-Жанейро), были провозглашены следующие принципы: - защита окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений; - недопустимость трансграничного ущерба; - экологически обоснованное, рациональное использование природных ресурсов; - недопустимость радиоактивного заражения; - защита экологии Мирового океана; - запрет военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на окружающую среду в концентрированном виде; - обеспечение экологической безопасности и другие принципы.
В соответствии со ст. 81 Федерального закона «Об охране окружающей среды» Россия осуществляет международное сотрудничество в области охраны окружающей среды в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами.
Указанные принципы и нормы международного права, изложенные в названных источниках, В.И. Решетников обобщил и представил в следующем виде: - приоритетность экологических прав человека; - суверенитет государства на природные ресурсы своей территории; - недопустимость экологического благополучия одного государства за счет экологического вреда другому; - экологический контроль на всех уровнях; - свободный обмен международной экологической информацией; - взаимопомощь государств в чрезвычайных обстоятельствах; - разрешение эколого-правовых споров мирными средствами . Нормы-принципы, закрепленные в международных документах, имеют значение рекомендаций. Государствам рекомендуется2: - разрабатывать экологическое законодательство, нормативы и стандарты качества окружающей среды и обеспечивать их соблюдение; - вести свою хозяйственную деятельность без нанесения вреда природной среде и нарушения природоохранного законодательства; - обеспечивать предварительную оценку вредных последствий деятельности, которая может нанести ущерб природе и иметь доказательства того, что польза от такой деятельности больше, чем вред природной среде; - компенсировать ущерб от загрязнения, в том числе и другим странам; - развивать взаимное сотрудничество в целях разработки соответствующих мер международной ответственности за негативные последствия экологического ущерба.
Указанные общепризнанные международные принципы охраны окружающей среды нашли свое отражение в задачах и принципах природоохранного законодательства, изложенных в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды».
При осуществлении надзора за исполнением военнослужащими экологического законодательства военным прокурорам, обслуживающим воинские части, дислоцирующиеся за пределами Российской Федерации, необходимо особое внимание обращать на требования ст. 19 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, в соответствии с которой военнослужащие обязаны соблюдать не только российское законодательство, но и общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, и учитывать это при проведении проверок по указанному направлению деятельности.
Предмет, объект и пределы надзора, осуществляемого военной прокуратурой за исполнением экологического законодательства
Прокурорский надзор за исполнением законов является самостоятельной отраслью прокурорского надзора. В рассматриваемой отрасли наиболее рельефно проявляется сущность и назначение прокурорского надзора в Российской Федерации, осуществляемого прокурорами всех звеньев, в том числе и военными прокурорами. Именно в ней находит прямое проявление деятельность военной прокуратуры по обеспечению верховенства закона — нормативного фундамента правового государства - охране прав и свобод личности, общественных и государственных интересов.
Прокурорский надзор за исполнением законов в органах военной прокуратуры, как и всякая другая государственная общественно полезная, созидающая деятельность, имеет свои предмет, субъекты и пределы.
Предмет надзора в отрасли - прокурорский надзор за исполнением законов - в общем виде определен в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и включает в себя: - надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; - надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых перечисленными выше органами и их должностными лицами.
Несмотря на то что надзор за исполнением экологического законодательства. представляет собой вполне сформировавшееся обособленное направление деятельности органов прокуратуры, обусловившее наличие в системе этих органов ярко выраженной специализации, что повлекло образование специализированных природоохранных прокуратур как межрайонного, так и регионального уровней, было бы неверно утверждать, что деятельность прокуроров в этой сфере подчинена каким-либо особым канонам, предопределяющим особенности предмета надзора.
По вопросу предмета прокурорского надзора за исполнением законов учеными в разное время были высказаны различные точки зрения. Так, Г.И. Бровин1 под предметом прокурорского надзора понимает то, на что направлен надзор, а именно законность действий (или бездействия) органов и должностных лиц. В свою очередь, В.Д. Даев и М.Н. Маршунов считают, что законность деятельности поднадзорных органов является объектом прокурорского надзора . Б.М. Спиридонов в предмете надзора видит то, что обязан делать прокурор, чтобы наиболее эффективно выполнять поставленные задачи3. С.А. Емельянов полагает, что предмет надзора составляет выявление и пресечение нарушений законов, восстановление нарушенной законности, привлечение правонарушителей к ответственности и принятие мер по предупреждению правонарушений, т.е., по существу, содержание прокурорской деятельности . По мнению В.В. Гаврил ова предметом прокурорского надзора является исполнение законов органами и должностными лицами2.
Такое же мнение высказано и Коробейниковым Б.В . В.Б. Ястребов под предметом прокурорского надзора понимает соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; а также соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и лицами4.
Аналогичное мнение высказал и А.Ю. Винокуров5. Исполнение экологического законодательства, как и всего российского законодательства, осуществляется в двух формах: а) применение, т.е. издание правовых актов и совершение многих других юридически значимых действий преимущественно должностными лицами, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (активная форма); б) соблюдение, т.е. осуществление правомерного, в строгом соответствии с законами поведения всеми категориями должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций и воздержание от совершения действий, запрещенных правом (пассивная форма). Однако, заключая разного рода договора, совершая другие юридически значимые действия, они тем самым также исполняют законы в форме применения.
Прокурорская практика свидетельствует, что экологическое законодательство наиболее часто нарушается в процессе его применения. В этом случае экологическое правонарушение совершается в форме действия. Поэтому в первую очередь эта форма исполнения законодательства должна находиться в поле зрения военных прокуроров. Понятно, что действие может принимать крайнюю форму в виде, скажем, умышлено совершаемых противоправных деяний (самовольная порубка деревьев, браконьерство, сброс или выброс в окружающую природную среду токсичных веществ (прямой умысел).
Совершенствование организации деятельности военных прокуроров по надзору за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации
Исходя из проверенного в настоящей работе анализа состояния прокурорского надзора, законности в сфере экологии, имеющихся в работе военных прокуроров по указанному направлению деятельности недостатков и проблем определим основные направления совершенствования организации деятельности военных прокуроров за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации.
Применительно к каждой конкретной военной прокуратуре, в особенности гарнизонного звена, совершенствование надзора за исполнением экологического законодательства должно в первую очередь идти по пути устранения недостатков на всех его стадиях. Но указывая на это, необходимо учитывать ряд особенностей и обстоятельств.
1. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства органами военного управления и воинскими должностными лицами является одним из направлений прокурорского надзора среди многих других направлений и участков деятельности военных прокуроров. В связи с этим лучшие результаты по совершенствованию указанного направления надзорной деятельности могут быть достигнуты, если одновременно будут совершенствоваться остальные направления деятельности военной прокуратуры по надзору за исполнением законов органами военного управления и воинскими должностными лицами. Таким образом, единый, комплексный и непрерывный процесс совершенствования всех направлений деятельности военных прокуратур позволит достичь высоких конечных результатов, выражающихся в укреплении законности и устранении нарушений экологического законодательства в поднадзорных войсках.
2. Состояние экологической безопасности в войсках в первую очередь зависит от эффективности работы органов военного управления, воинских должностных лиц, органов санитарно-эпидемиологического надзора в войсках, военных лесничеств, квартирно-эксплуатационных органов, экологических служб Министерства обороны РФ, родов и видов войск, военных округов, а также штатных и нештатных экологов объединений, соединений и воинских частей. Их потенциал должен быть востребован в полную меру.
В связи с этим в настоящее время особо актуальной является задача совершенствования работы военных прокуроров по надзору за исполнением законов перечисленными органами военного управления и их должностными лицами.
Другой не менее важной задачей является совершенствование взаимодействия военных и территориальных прокуратур.
Одновременно, в соответствии со ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Главный военный прокурор, военные прокуроры военных округов и приравненные к ним военные прокуроры, а также военные прокуроры объединений, соединений и гарнизонов в пределах своей компетенции координируют деятельность по борьбе с преступностью органов федеральной службы безопасности в войсках, действующих в войсках органов дознания и других предусмотренных федеральными законами органов. В целях обеспечения координации деятельности указанных правоохранительных органов военный прокурор созывает координационные совещания и осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 (с изм. от 25 ноября 2003 г. № 1389), и Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью в Вооруженных Силах и других войсках Российской Федерации, утвержденным Генеральным прокурором РФ 10 сентября 1996 г.
Представляется, что координационную деятельность правоохранительных органов вообще и органов военной прокуратуры в частности необходимо распространить на вопросы разработки и осуществления правоохранительными органами, органами военного управления и воинскими должностными лицами согласованных действий по своевременному предупреждению и пресечению не только преступлений, но и иных нарушений законов вообще и экологического законодательства в частности. В связи с этим необходимо внести соответствующие дополнения в ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и указанные выше Положения, при этом в состав участников координационной деятельности по указанному направлению должны быть включены руководители органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, контролирующих и ревизионных органов.
Кроме того, совершенствованию организации работы военной прокуратуры по надзору за соблюдением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации и прав военнослужащих в сфере экологии могло бы стать выделение надзора за исполнением экологического законодательства в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» в самостоятельное направление (подотрасль) прокурорского надзора за исполнением законов. При этом необходимо более четко определить цели и задачи надзора, а также специфику его осуществления.
Положительное решение этих вопросов позитивно скажется на состоянии окружающей природной среды в местах дислокации военных объектов.
Состояние и результаты деятельности военных прокуратур по надзору за исполнением экологического законодательства не в последнюю очередь зависят от состояния законодательства, регулирующего организацию и деятельность как прокуратуры вообще, так и военной прокуратуры в частности. И то, и другое законодательство нуждается в совершенствовании.
Что касается законодательства, регулирующего организацию и деятельность органов военной прокуратуры, то его совершенствование должно идти по следующим направлениям: - изменение статуса Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» на Федеральный конституционный закон и включение в Конституцию РФ вместо ст. 129 самостоятельную главу, посвященную прокуратуре России; предоставление Генеральному прокурору Российской Федерации права законодательной инициативы; - повышение статуса органов прокуратуры и статуса непосредственно прокуроров путем наделения их дополнительными полномочиями в рамках надзора за исполнением законов, включая полномочия по предупреждению, выявлению и устранению причин и условий, способствовавших нарушению закона; - закрепление гарантий (правовых, организационных, материальных) реального воплощения в жизнь принципа независимости органов военной прокуратуры от других органов, в особенности от поднадзорных органов военного управления и их должностных лиц; - расширение перечня оснований для обращения прокуроров в арбитражные суды и суды общей юрисдикции, вменение в обязанности прокуроров и следователей пропаганду законодательства; - ужесточение ответственности должностных лиц за неисполнение требований прокуроров и следователей, вытекающих из их полномочий.
