Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью 14
1.1. Формирование законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, как основы прокурорского надзора 14
1.2. Современное состояние правового регулирования управления и распоряжения федеральной собственностью 33
Глава 2. Особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью 58
2.1. Защита публичного интереса при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью 58
2.2. Предмет, пределы, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью 72
2.3. Основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью 97
Глава 3. Организационные и методические вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью 135
3.1. Состояние законности в сфере обеспечения прав государства на объекты федеральной собственностью. Типичные нарушения законов при управлении и распоряжении федеральной собственностью 135
3.2. Понятие и структура методики прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью 171
3.3. Особенности применения мер прокурорского реагирования на нарушения законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью 207
Заключение 221
Список использованной литературы 226
Приложения 253
- Формирование законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, как основы прокурорского надзора
- Предмет, пределы, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью
- Состояние законности в сфере обеспечения прав государства на объекты федеральной собственностью. Типичные нарушения законов при управлении и распоряжении федеральной собственностью
- Особенности применения мер прокурорского реагирования на нарушения законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Управление и распоряжение федеральной собственностью является существенным элементом системы государственного регулирования, оказывая непосредственное влияние на экономику страны. Федеральное имущество представляет собой экономическую основу существования государства, которое во все времена использовало накопленные ресурсы для решения самых актуальных для общества задач, направленных на реализацию публичных интересов.
Поэтому одной из наиболее актуальных проблем в экономике нашей страны является обеспечение права государственной собственности, которое нарушается в результате различных противоправных посягательств во всех сферах экономики. Подобные правонарушения создают благоприятную почву для проявлений коррупции, хищения государственного имущества. Прокурорская статистика свидетельствует о неблагополучном состоянии законности в сфере соблюдения законодательства о государственной и муниципальной собственности, о ее негативной динамике. В 2011 г. органами прокуратуры выявлено 122 032 нарушения закона, что на 42,8% больше, чем в 2010 г., в том числе 9 861 незаконный правовой акт, что на 42,9% выше показателей предыдущего года. Выявляемые прокурорами нарушения связаны с неисполнением требований законодательства об учете государственного имущества, его незаконным использованием, а также изданием незаконных правовых актов в данной сфере.
Противоправное использование федеральной собственности создает угрозу безопасности страны. Указом Президента Российской Федерации от 13.03.2012 № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 – 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» Генеральному прокурору Российской Федерации предложено принять меры по повышению эффективности деятельности прокуроров по защите имущественных интересов Российской Федерации, усилить надзор за исполнением законодательства об использовании государственного и муниципального имущества.
Практика показывает, что стремительно произошедшие в стране экономические преобразования создали благоприятные условия для ослабления государственного контроля за использованием государственной собственности, в частности имущества, находящегося во владении федеральных государственных унитарных предприятий. Глобальные процессы приватизации государственного имущества при недостаточно продуманном проведении преобразований форм и отношений собственности имеют своим результатом серьезные негативные последствия, повсеместно допускаются серьезные нарушения в данной сфере.
По этой причине невозможно переоценить роль прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, который является надежным и действенным механизмом, обеспечивающим защиту интересов государства в экономической сфере. Соответственно возникает необходимость поиска путей повышения эффективности прокурорского надзора в данной области, выработки эффективных и действенных приемов и методов обнаружения и устранения нарушений законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью. При этом практика свидетельствует о наличии сложностей и недостатков в имеющейся модели организационно-методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением законодательства по вопросам владения, пользования, распоряжения и управления федеральной собственностью.
Изучение юридической литературы позволило сделать вывод о том, что до сих пор не нашел научного решения такой важный вопрос теории прокурорского надзора, как место прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, в общей структуре прокурорского надзора, недостаточно четко обозначены задачи, не определен предмет надзора в рассматриваемой сфере отношений.
В связи с этим цель исследования – разработка теоретической и методической базы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, положений и практических рекомендаций по правовому регулированию и организационному обеспечению этого направления деятельности прокуратуры.
Поставленная цель определила задачи исследования:
1) анализ развития законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, а также понятия, свойств и признаков федеральной собственности;
2) определение понятия и содержания публичного интереса как объекта прокурорской защиты применительно к отношениям федеральной собственности;
3) определение предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью; конкретизация целей, задач, пределов и основных направлений надзора в рассматриваемой сфере отношений на современном этапе развития общества;
4) установление типичных нарушений законов при управлении и распоряжении федеральной собственностью;
5) научное обоснование положений о необходимых процедурах проведения прокурорских проверок исполнения законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью;
6) разработка и внесение предложений по совершенствованию применения средств реагирования на выявленные нарушения в исследуемой сфере;
7) разработка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность прокурора при осуществлении надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью.
Объектом данного исследования являются общие, объективно существующие процессы и явления, складывающиеся в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью.
Предметом диссертационного исследования является прокурорский надзор за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью; правовые средства прокурорского надзора, применяемые для защиты федеральной собственности; проблемы, негативно влияющие на эффективность прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью; нормативные правовые акты, регламентирующие надзорную деятельность прокуратуры в сфере защиты федеральной собственности, и практика их применения.
Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучный и специальные методы познания социально-правовых явлений и деятельности органов прокуратуры в сфере отношений государственной собственности, в том числе: анализ; синтез; общефилософские способы исследования – диалектический, исторический, логический, системный; структурно-функциональный; сравнительно-правовой; нормативно-логический; метод сравнительного правоведения, анализа документов.
Теоретической основой диссертации являются труды ведущих ученых в области прокурорского надзора: А.И. Алексеева, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, В.В. Долежана, В.К. Звирбуля, А.Г. Звягинцева, А.Х. Казариной, В.В. Клочкова, Ф.М. Кобзарева, А.Ф. Козусева, Б.В. Коробейникова, В.Г. Мелкумова, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и др.
Существенную помощь в решении задач диссертационного исследования оказали труды ученых в области права, истории, философии, социологии: С.С. Алексеева, М.И. Брагинского, Г.В. Вернадского, Н.Д. Егорова, Ю.С. Завьялова, М.Н. Коркунова, В.А. Кряжкова, В.К. Мамутова, Ю.Л. Мареева, Н.И. Матузова, B.C. Hepceсянца, В.П. Пашкова, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, К.Ю. Тотьева, Г.Ф. Шершеневича.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, широкий круг нормативных правовых актов, центральное место среди которых занимают федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе защиты федеральной собственности, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.
Эмпирической базой исследования послужили: материалы проведенных диссертантом в 2008 – 2011 гг. обобщений докладных записок прокуроров более чем 50 субъектов Российской Федерации по результатам комплексных проверок исполнения законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью; состояния законности в сфере соблюдения законодательства о государственной и муниципальной собственности; статистические и информационные данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации за период 2008–2011 гг., анализ более 100 актов прокурорского реагирования, а также результаты опроса 87 работников прокуратуры Тверской области и Республики Марий Эл по проблемам организации проверок законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью. Кроме того, диссертант использовал собственный опыт работы в органах прокуратуры Республики Марий Эл и г. Москвы.
Научная новизна работы заключается в обосновании теоретических положений и в предложении комплекса практических мер, направленных на совершенствование прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью.
На основании анализа научных разработок и обобщения практики прокурорского надзора автором внесено предложение об уточнении предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, и круга объектов, исполнение законов которыми входит в предмет прокурорского надзора; обозначены цели, задачи и пределы надзора с учетом специфики отношений государственной собственности.
Обоснованы положения о необходимых процедурах проведения прокурорских проверок исполнения законодательства при приватизации федерального имущества; за исполнением законов о федеральной собственности, переданной федеральным государственным унитарным предприятиям, государственным учреждениям на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, а также иным организациям в пользование; за исполнением законов органами, осуществляющими функции контроля в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью.
Выявлены пробелы и коллизии в правовом регулировании отношений государственной собственности, предложены пути решения поставленных правовых проблем.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. С учетом специфики отношений федеральной собственности, обеспечивающих законные интересы общества и государства в наиболее важных, стратегических отраслях экономики, деятельность прокурора при осуществлении надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, направлена на реализацию и защиту публичного интереса, который выражается в надлежащем исполнении законов при владении, пользовании и распоряжении федеральным имуществом; нормативно-правовом регулировании отношений федеральной собственности; соблюдении интересов Российской Федерации, а также законных интересов граждан и юридических лиц в рассматриваемой сфере, совпадающих с публичным интересом.
2. Дано авторское определение предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, под которым понимается соблюдение федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций норм Конституции Российской Федерации, устанавливающих основополагающие принципы управления и распоряжения федеральной собственностью; исполнение указанными органами и лицами законов, регулирующих вопросы управления и распоряжения федеральной собственностью; соответствие законам издаваемых вышеперечисленными органами и их должностными лицами правовых актов при осуществлении деятельности в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью.
3. Определены типичные нарушения законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, включающие правонарушения в процессе перераспределения федеральной собственности; приватизации федерального имущества; при обеспечении прав Российской Федерации на объекты интеллектуальной собственности, полученные за счет средств федерального бюджета; функционировании федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений и иных организаций, в чьем пользовании находится федеральная собственность; в деятельности органов государственного контроля в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью и разработаны предложения по их устранению.
4. Обоснованы положения о необходимых процедурах проведения прокурорских проверок, направленных на выявление нарушений законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, с учетом источников информации о правонарушениях, признаков и способов их совершения в различных правовых сферах: приватизации федерального имущества; защиты прав государства на объекты интеллектуальной собственности, созданные за счет средств федерального бюджета; исполнения законов о федеральной собственности, переданной в пользование федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям; исполнения законов органами, осуществляющими функции государственного контроля в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью.
5. В целях совершенствования правовых основ прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, предлагается:
дополнить Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» нормами, устанавливающими порядок выделения специалистов по требованию прокурора, в том числе порядок возмещения расходов, понесенных организациями различных форм собственности, выделивших своих специалистов;
ввиду актуальности вопросов защиты федеральной собственности предоставить прокурору право обращаться в арбитражный суд с заявлениями (исками) в защиту интересов Российской Федерации.
6. Предложение и обоснование необходимости разработки указания Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об управлении и распоряжении федеральной собственностью».
7. Учитывая распространенность нарушений законов, связанных с длительной нерегистрацией правообладателями своих прав на объекты федеральной собственности, предлагается законодательно установить сроки, в течение которых правообладателю необходимо осуществить регистрацию прав на указанные объекты, что позволит привлекать виновных лиц к административной ответственности по ст. 19.21 КоАП РФ (несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним).
8. В целях устранения пробелов в законодательстве, регулирующем управление и распоряжение федеральной собственностью, обосновывается необходимость принятия нормативного правового акта, определяющего единый порядок управления и распоряжения федеральной собственностью.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сделанные в ходе его проведения выводы и предложения вносят вклад в систему научных знаний в области права и прокурорского надзора, обеспечивая целостное представление о прокурорском надзоре за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в целях совершенствования действующего законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры по защите федеральной собственности средствами прокурорского надзора, а также отдельные вопросы, касающиеся управления и распоряжения федеральной собственностью;
в практической деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за управлением и распоряжением федеральным имуществом, в процессе обучения прокурорских работников в системе повышения квалификации кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации, студентов в высших юридических учебных заведениях.
Результаты исследования могут быть применимы для дальнейших научных разработок проблем прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральным имуществом, подготовки научно-методических пособий для прокуроров.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в печатных трудах: 9 научных статьях, в том числе в 4 статьях, опубликованных в изданиях, рекомендуемых ВАК Минобрнауки России.
Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования использовались автором при чтении лекций и проведении практических занятий в ФГБОУ ВПО «Марийский государственный университет», ФГБОУ ВПО «Тверской государственный университет», с работниками прокуратур Тверской области и Республики Марий Эл. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научных и научно-практических конференциях, в том числе всероссийских: «Роль прокуратуры в системе конституционного права в Российской Федерации» (г. Москва, 2008 г.); «Проблемы оценки криминальной ситуации и ее изменений» (г. Москва, 2009 г.) и др.
Отдельные выводы и положения диссертационной работы использовались в 2008 – 2010 гг. при подготовке информационно-аналитических документов Генерального прокурора Российской Федерации в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью (информационные письма прокурорам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур; информации Президенту и Правительству Российской Федерации, в том числе информация Президенту Российской Федерации от 27.02.2009 № 1-ГП-9-2009 «О результатах проверок законности использования государственного имущества»).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Формирование законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, как основы прокурорского надзора
Правовую основу прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, регламентирующие отношения федеральной собственности. Правильное определение нормативных правовых актов, составляющих предмет прокурорского надзора, способствует надлежащей организации работы прокурора, повышает качество проверок исполнения законов, их результативность. Формирование законодательства, определяющее правовое поле деятельности прокурора, оказывает существенное влияние на состояние законности, а, следовательно, и на методы его анализа, выявление и устранение правонарушений, выбор основных направлений прокурорского надзора. Поэтому важно рассмотрение не только современного состояния законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, но и тенденции его развития, с исследованием его становления и развития в различные исторические периоды.
Понятие «собственность» развивалось вместе с человеком и исследовалось практически всеми науками. Российское государство в своём развитии прошло те же этапы, что и государства Западной Европы, однако развитие форм политического и общественного устройства России выявило много своеобразных аспектов.
Так, на протяжении долгого времени важнейшими направлениями в развитии российской государственности были способы распределения земельной собственности и определения меры свободы по использованию чужого труда. Поэтому особенности развития отношений собственности России достаточно тесно связаны с земельными отношениями и закрепощением крестьянства. На каждом этапе развития производительных сил устанавливался соответствующий уровень производственных отношений, становлению которого способствовал правящий класс, поэтому отношения собствен-ности имели сушественный публично-правовой оттенок. Данная особенность способствовала формированию восприятия отношений собственности как регулируемых государством и составляющих основу безопасности и благосостояния народа вне зависимости от уровня благосостояния или сословной принадлежности. Проанализируем некоторые исследования по данному вопросу.
Впервые в российском законодательстве термины «собственность» и «право собственности» появляются в XVIII в. при Вкатерине II в ее Наказе генерал-прокурору 1767 г.; а термин «право собственности» - в ее же манифесте 1782 г. Однако отсутствие содержательного аппарата не означало отсутствие самого института права собственности. И.А. Исаев полагал, что первое упоминание об «отвлеченном» нраве собственности, праве как воз можности приобретения и осуществления его лицом, можно обнаружить в жалованных грамотах московских князей. В.И. Сергеевич писал: «Само слово собственность в древнее время не было известно. Вместо него употребля-лись выражения: моя, твоя земля, моя купля, купил впрок, в дрень» . Уже психике примитивного человека свойственно чувство, что вещь, добытая или сделанная им (например, убитая дичь, пойманная рыба, изготовленное ору-жие и т. д.), принадлежит ему. Поэтому всякое посягательство на эту вещь будет ощущаться им как некая обида и будет вызывать соответствующую реакцию. Конечно, в основе этой эмоции лежит не мысль об экономической связи лица с вещью, а убеждение о летной обиде, неудовлетворенной потребности. Поэтому там, «где нет личной обиды, там не может быть и требований о вещи»3. Во многих древних правовых системах право па движимые пещи охранялось не путем иска о собственности, а путем иска о воровстве или каком-нибудь другом преступлении ответчика. Вещь могла быть возвращена только, если она выбыла из обладания ее первоначального владельца путем правонарушения (была похищена). Если же она была кому-либо добровольно передана (например, на сохранение, во временное пользование и т. д.) и была добросовестно приобретена у этого последнего третьим лицом, то вещь не возвращалась, а прежний владелец должен был возмещать свои убытки за счет того, кому он эту вещь вверил. Такой порядок вещей, по мнению И.А. Покровского, свидетельствует о том, что чувство принадлежности не вылилось еще в народном сознании в представление о праве собственности как некоторой юридической связи между лицом и вещью.
Но если по отношению к движимости в древнейшем периоде истории уже можно увидеть прообраз права собственности в виде психологическою признания (чувства) факта индивидуальной принадлежности вещи за тем или иным человеком (мое или не мое), то по отношению к недвижимости и этого чувства нет. Первый период юридического быта России, по мнению многих авторов, представляется периодом бессознательного владения землей. Пока народ ведет кочевой образ жизни, такое представление и не могло возникнуть. Только с переходом к оседлости и земледелию появляется почва для зарождения представления о возможной собственности на землю. Народ осаживается ни определенной территории теми союзами, из которых он состоит, то есть общинами, родами и т. д. Па этом этапе возиикает общинная или родовая собственность.
До создания государства в У1-VIII веках существовала сельская территориальная община, известная под именем верви. Внутри общины индивидуальная семья вела частное землевладение. К IX - XI векам, наряду с общинным, сосуществует и крупное вотчинное землевладение, представляющее собой частную собственность господствующего класса на основе наследования. Первоначальная эксплуатация домашней челяди перерастала в закабаление крестьян на разных условиях посаженных на землю (рядовичи, смерды и Т.П.).
Наиболее крупным законодательным источником древнерусского права того времени является Русская Правда, сохранявшая свое значение и в следующие периоды истории. Большинство современных исследователей связывает древнейшую Правду с именем Ярослава Мудрого. Первоначальный текст Русской Правды до нас не дошел, хотя известно, что сыновья Ярослава во второй половине XI в. существенно дополнили и изменили его, создав так называемую Правду Ярославичей. Объединенные Правда Ярослава и Правда Ярославичей составили основу так называемой Краткой редакции Русской Правды. Владимир Мономах произвел еще более крупную переработку этого закона. В результате сложилась Пространная редакция .
Уже в Краткой редакции Русской Правды содержались нормы, регулирующие имущественные отношения, в том числе и отношения собственности. Именно с этим актом следует связывать возникновение права собственности в объективном смысле. Но, как и в других древних законодательствах, стабилизация отношений собственности в Древней Руси обеспечивается охранительными нормами. Рассматриваются отношения, возникающие в случаях противоправного лишения собственника его имущества. Право собственности в объективном смысле в современном его понимании на данном этапе еще не сформировано. Несомненно, уже существовали формы собственности как экономический способ присвоения общественного продукта (результата деятельности других лиц), в том числе и права собственности в субъективном смысле как феномен признания за тем или иным лицом права присваивать. Однако еще невозможно говорить о том, есть ли в этом периоде различные формы права собственности как система правовых норм.
В XII-XV веках вотчина превращается в боярщину (сеньорию). Благодаря жалованным грамотам вотчинники из частных собственников превращаются в «государей». Боярщина поглощает общину, сохраняя её. Вотчинники приобретают право брать прибавочный продукт с зависимых крестьян и их судить. Предусматривался сметный (совместный суд) для тяжб грамотчика - вотчинника, имеющего жалованную грамоту, с третьими лицами. Боярину предоставляется право наделять своих людей землей, а также отбирать у них землю .
Анализ текстов Русской Правды дает основание утверждать, что в Древнерусском государстве не только появляется, но и законодательно закрепляется такая форма права собственности, как княжеская, которая является прообразом государственной собственности. Такой вывод можно сделать, учитывая, что в этот и более поздние периоды истории Руси князья земли русской правили всей землей русской, а в отсутствие в то время представления о разграничениях государственного права и гражданского, княжеская собственность представляла собой одновременно и собственность самого князя, и государственную собственность в современном понимании. Границы частной собственности тогда еще не обозначились. По мнению К.П. Победо-носцева: «... если частный человек не затруднялся в выборе земли для себя, называл своей ту, на которой сидел и которую обрабатывал, и мог свободно переходить с одной земли на другую свободную, захватывая столько, на сколько стало бы его экономической силы, - то тем более князь, правя землей, невозбранно мог брать, сообразно со своими требованиями, земли, какие вздумает и на какие не простирается еще частное владение.
Предмет, пределы, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью
Определение понятия предмета прокурорского надзора за исполнением законов всегда было в центре дискуссий научной общественности9 , что обусловлено необходимостью формирования четкого представления о том, что же составляет сущность и направление деятельности прокурора.
При установлении предмета надзора необходимо найти такие характеристики которые позволяет определить его как особый вид государственной деятельности. В то же время предмет надзора должен проводить четкую грань между компетенцией прокуратуры и других государственных органов. Профессор А.Я. Сухарев полагает, что именно от решения этого вопроса зависит организация работы прокурора .
Одно из значений слова предмет - это «то, на что направлена мысль, что составляет ее содержание или, на что направлено какое-нибудь действие». 7
Под предметом любой практической деятельности обычно понимают ее содержание характер особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата98.
Установление четкого представления о предмете прокурорского надзора ведет к определению специфики прокурорской деятельности, особенностей ее форм и методов, уточнения прав и обязанностей прокурора при осуществлении им своих полномочий, способствует раскрытию потенциала прокурорского надзора и разграничению его с иными формами государственной деятельности".
Определить надзор предметно - значит указать на характер прокурорской деятельности и область охватываемых ею общественных отношений или, как говорят, охватываемый круг вопросов100.
Правильное определение предмета надзора, как справедливо заметил В 3 Гущин ведет к полному осуществлению прокурорской деятельности, своевременному выявлению и устранению нарушений прав граждан, предот факты неправомерного вмешательства прокурора в оперативно хозяйственную, в уставную деятельность организации .
В.В. Гаврилов перевел данную мысль в практическую плоскость, по его мнению: «как только возникало искаженное представление, например, о предмете прокурорского надзора, так тут же прокуроры переключались на выполнение несвойственных им функций» .
А.П. Сафонов более упрощенно понимает предмет надзора, по его мнению это то чем должен заниматься прокурор, каковы его функции. Опреде-лить надзор предметно — значит указать на характер прокурорской деятельности и область охватываемых ею общественных отношений. При этом предмет одной отрасли надзора не может быть исследован без учета ее взаимосвязи с другими отраслями и с прокурорским надзором в целом, а последний - изолированно от всего механизма, гарантирующего соблюдение закон ности в государстве103.
Похожее определение надзора предложено Чувилевым А.А. и Чувиле-вым Ан. А., которые предметом прокурорского надзора считают исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами»
Примерно такое же по смыслу определение, предложено Б.В. Коробейниковым, заключившим, что предмет прокурорского надзора представляет собой «сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. Из самой сущности прокурорского надзора вытекает что деятельность прокурора направлена на регулирование общест-отношений, связанных с исполнением требований законов. Но поскольку эти требования обязательны для всех юридических и физических лиц то предметом прокурорского надзора можно считать исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами»105.
По мнению Т.А. Ашурбекова, прокуроры должны исходить из понимания предмета надзора как системы действий прокуратуры по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений Конституции РФ и законов106.
Методом исключения охарактеризован предмет прокурорского надзора В В. Долежаном, по определению которого предметом прокурорского надзора являются отступления от закона в деятельности органов власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан.
Наиболее четкое и конкретное определение предмета предложено С.А. Емельяновым включившим в предмет общего надзора прокуратуры; выявление нарушений закона и обстоятельств, способствующих этим нарушениям, пресечение правонарушений, восстановление законности, привлечение правонарушителей к ответственности, принятие мер к предупреждению нарушений закона и в необходимых случаях - к возмещению материального ущерба.108
Нельзя не согласиться с позицией А.Х. Казариной, считающей, что предметом прокурорского надзора является законность действии и актов .
Подводя итог приведенным научным мнениям, можно заключить, что предмет прокурорского надзора, с одной стороны, характеризует содержательную специфику действий прокурора, их привязку к достижению определенных целей, решению конкретных задач, а с другой тот конечный результат, на достижение которого направлена деятельность прокурора .
Научные дискуссии по поводу определения предмета прокурорского надзора были практически необходимы и актуальны до принятия в 1992 г. первого российского закона «О прокуратуре Российской Федерации», поскольку в ранее действующих нормативных актах не было законодательного закрепления предмета надзора.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» сформулировал понятие предмета для каждой отрасли надзора и тем самым снял остроту научных дискуссий. В настоящее время полемика о предмете надзора имеет целью выработку представлений о дальнейшем развитии прокурорского надзора, практические же задачи решены четкими формулировками, содержащимися в законе о прокуратуре.
Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре общий предмет прокурорского надзора за исполнением законов включает в себя два самостоятельных элемента:
1. Соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными), исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
2. Соответствие законам правовых актов, издаваемых (принимаемых) указанными выше органами и должностными лицами.
Профессор В.Б. Ястребов с нашей точки зрения убедительно доказал, что содержание применяемого в ст. 21 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» понятия «исполнение закона» включает в себя как собственно исполнение законов, представляющее собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний, так и соблюдение законов, которое обычно понимается как следование установленным законом запре 77 там, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми. При этом исполнение законов выражается в виде действий или правовых актов. В действиях (бездействии) и актах, порождающих юридически значимые последствия (правовых актах), материализуются дозволения, запреты, требования, содержащиеся в законе. Через них реализуется главная функция закона как регулятора общественных отношений. Действия (бездействие) и правовые акты служат формами исполнения законов, охватывающими все области правоприменительной деятельности111.
Состояние законности в сфере обеспечения прав государства на объекты федеральной собственностью. Типичные нарушения законов при управлении и распоряжении федеральной собственностью
Еще в 2009г. в Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ одним из приоритетных направлений реализации общей стратегии модернизации была определена модернизация государственного сектора путем оптимизации объема государственной собственности и обеспечения эффективного участия государства в деятельности коммерческих организаций в строгом соответствии с требованиями законодательства и с соблюдением публичных интересов. Непосредственными направлениями указанной экономической политики на федеральном уровне с 2009 г. и по настоящее время является акционирование унитарных предприятий, расширение практики представления интересов государства в акционерных обществах профессиональными поверенными, привлечения независимых директоров.
Обеспечение прав государственной собственности остается одной из наиболее актуальных проблем в экономике нашей страны, поскольку эти права нарушаются в результате различных противоправных посягательств во всех сферах экономики. В наибольшей степени ущерб причиняется правам и законным интересам государства при нарушении порядка управления и распоряжения государственным имуществом. Подобные правонарушения создают благоприятную почву для проявлений коррупции, хищения государственного и муниципального имущества.
Состояние законности в сфере соблюдения законодательства о государственной и муниципальной собственности нельзя признать удовлетворительным, ее динамика является стабильно негативной. Данная тенденция подтверждается также анализом результатов проведенного в рамках диссертационного исследования опроса прокурорских работников (Приложение 1 к диссертационному исследованию). В 2011 г. органами прокуратуры в этой сфере выявлено максимальное количество нарушений за последние 10 лет -122032 нарушений закона (+42,8% по сравнению с 2010г.), в том числе 9 861 незаконных правовых актов (+42,9%), принесено 9 610 протестов (+45,1%), направлено в суды 17 687 заявлений (+30,3%), внесено 18 746 представлений (+38,6%).
До этого максимально высоким за предшествующие 5 лет был показатель выявленных нарушений в 2008г. -11З 142.
В результате на достаточно высоком уровне остаются преступления против государственной собственности, которых в 2010 г. зарегистрировано 71 118 (в 2009 г. - 107 892, 2008 г. - 107 565 - максимальное за последние 5 лет количество нарушений)). Государство страдает от незаконного банкротства предприятий, противоправных посягательств на земельные участки. Наиболее распространенными преступлениями против государственной собственности являются хищение имущества путем мошенничества, кража, присвоение (18 %). К уголовной ответственности за преступления данной категории привлекаются руководители органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных органов контроля; среди осужденных - главы администраций муниципальных образований и их заместители.
В целях обеспечения законности при распоряжении государственной собственностью в 2011 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации с участием прокуроров субъектов Российской Федерации во всех регионах проведены проверки исполнения указанного законодательства, которые показали, что типичными нарушениями в данной сфере являются: предоставление недвижимого имущества в пользование без согласия собственника, использование имущества без заключения договоров и их государственной регистрации, передача прав владения (пользования) вне процедуры торгов, невнесение либо несвоевременное внесение арендных платежей, непроведение конкурсов на право заключения договоров аренды.
Представители органов государственной власти совершают целенаправленные действия по неправомерному изъятию государственного имущества у его владельцев, последующему отчуждению изъятого имущества коммерческим структурам, игнорируя законодательство о приватизации государственного и муниципального имущества. Контроль за использованием государственного и муниципального имущества является недостаточным.
Органы Росимущества выполняют свои полномочия ненадлежащим образом: проверки проводятся поверхностно, должных мер по устранению выявленных нарушений не принимается, виновные лица не привлекаются к установленной законом административной ответственности. Далеко не должным образом осуществляется территориальными органами Росимущества контроль за управлением, распоряжением и использованием по назначению федерального имущества. В ряде регионов с нарушениями действующего законодательства о конкуренции осуществлялась передача федерального имущества в аренду без проведения торгов либо допускались факты несоблюдения порядка проведения торгов на право заключения договора аренды объектов недвижимости, чем создавались преференции и преимущества отдельным хозяйствующим субъектам. Не принимается должных мер по обеспечению государственной регистрации права собственности Российской Федерации на недвижимое имущество и сделок с ним, осуществлению учета и ведению реестра федерального имущества.
Распространенность указанных нарушений подтвердил также проведенный автором работы опрос прокурорских работников (Приложение 1 к диссертационному исследованию).
Анализ практики прокурорского надзора позволил определить типичные нарушения, допускаемые в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью следующим образом.
Нарушения в процессе перераспределения федеральной собственности.
Типичными нарушениями законов в рассматриваемой сфере являются следующие.
1. Незаконное включение в ностав имущества публично-правовых образований объектов, которые в соответствии с законодательством должны были быть отнесены к другому уровню публичной собственности; распоряжение органами государственной власти, местного самоуправления такими объектами с превышением полномочий. Распространены факты включения в состав имущества субъектов Российской Федерации объектов, относящихся к федеральной собственности.
Так, прокуратурой Республики Башкортостан принесен протест на положения Закона Республики Башкортостан «О мелиорации земель» в части регламентации порядка отнесения государственных мелиоративных систем и гидротехнических сооружений к федеральной и республиканской собственности. Протест удовлетворен, порядок приведен в соответствие с действующим законодательством.
Допускаются факты незаконного отчуждения имущества, относящегося к федеральной собственности, в собственность субъектов РФ.
Так, прокуратурой Республики Татарстан установлено, что ГНУ «Татарский научно-исследовательский институт сельского хозяйства Российской академии сельскохозяйственных наук» (далее ГНУ ТНИИСХ), являясь подведомственным РАСХН учреждением, пользуется имуществом на основании договора безвозмездного пользования, заключенного 15,04.2011 с Министерством земельных и имущественных отношений Республики Татарстан. Согласно договору это имущество является государственной собственностью Республики Татарстан. Между тем, согласно ст. 6 ФЗ от 23.08.1996 «О науке и государственной научно-технической политике»212 имущество, находящееся во владении, пользовании и распоряжении РАСХН и подведомственных академии организациях, является федеральной собственностью. На момент принятия решения о разграничении государственной собственности в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 ГНУ ТНИИСХ (его предшественник) относилось к объектам Российской академии сельскохозяйственных наук. Следовательно, имущество, в том числе земельные участки, находящееся у юридического лица, является федеральной собственностью. По результатам проверки прокуратурой республики в ТУ Росимущества в РТ внесено представление, по результатам рассмотрения которого приняты меры, направленные на признание права собственности Российской Федерации на объекты недвижимости.
Особенности применения мер прокурорского реагирования на нарушения законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью
Выявив нарушения законов, регулирующих управление и распоряжение федеральной собственностью, установив обстоятельства, им способствующие, прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем, а также привлечению к ответственности виновных лиц. Своевременное и неуклонное применение к нарушителям прав Российской Федерации на объекты федеральной собственности предусмотренной законом ответственности является одним из сдерживающих факторов. «Разработка таких мер -составная часть системы предупреждения правонарушений средствами прокурорского надзора»250.
Меры прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, являющиеся «основным инструментом предупреждения правонарушений»251, зависят от характера, степени распространенности, тяжести нарушений, их структуры, динамики; характерологических особенностей самих нарушителей, вида и размера причиненного ущерба, иных обстоятельств.
Современный уровень требований, предъявляемых к деятельности органов прокуратуры, подчеркивает важное самостоятельное значение применяемых мер прокурорского реагирования для обеспечения эффективности прокурорского надзора. В юридической науке имеется большое количество научно-методических трудов, посвященных исследованию различных аспектов реагирования прокурора на выявленные нарушения законодательства .
Многофункциональность прокурорской деятельности придает полномочиям прокурора универсальный характер и в целях предупреждения и устранения нарушений законов, регулирующих управление и распоряжение федеральной собственностью, позволяет использовать широкую палитру мер реагирования, предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»: принесение протестов на противоречащие закону правовые акты, внесение требований об изменении нормативных правовых актов в связи с выявлением в них коррупциогенных факторов, внесение представлений об устранении нарушений законов, объявление предостережений о недопустимости нарушения закона, возбуждение дел об административных правонарушениях, вынесение постановлений о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, обращение в суд в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом РФ, Арбитражным процессуальным кодексом РФ.
По нашему мнению, основой выбора необходимой меры прокурорского реагирования на нарушения законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, служат важнейшие из решаемых задач - восстановление нарушенных прав Российской Федерации, экономических интересов общества и государства, пресечение установленных нарушений закона, привлечение правонарушителей к ответственности, а также принятие мер по нейтрализации либо устранению причин и условий, способствующих правонарушениям, включая и их наиболее общественно опасные формы, - преступления.
Результативность каждого из применяемых правовых средств реагирования прокурора связана с качественной оценкой достижения лежащей в их основе цели верховенства закона, укрепления законности, и должна рассматриваться в совокупности с эффективностью прокурорского надзора253. Действенность прокурорского надзора, направленная на реальное устранение и предупреждение нарушений прав Российской Федерации в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью, напрямую связана с качественным применением мер прокурорского реагирования, о чем говорили многие из ведущих ученых, занимавшихся исследованием проблем эффективности прокурорского надзора (А.Д. Берензон, В.К. Звирбуль254, А.П. Сафонов, X. Сангинов255, В.Н. Григоренко256).
Поскольку меры прокурорского реагирования играют важное значение для обеспечения эффективности надзора, точность их выбора, своевремен-ность внесения, обеспечение качественности вносимых актов всегда составляли одно из направлений научных исследований257.
Прокурор выбирает меры реагирования, исходя из собранных в процессе проверки материалов и их правовой оценки, руководствуясь положениями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», приказов Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов».
В исследуемой нами сфере в связи с важностью решаемых прокурором задач - обеспечение интересов государства, публичных интересов, особую актуальность приобретает точный выбор формы прокурорского реагирования, недопустимость их подмены.
Поскольку незаконные нормативные правовые акты провоцируют серьезные нарушения в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью, прокурорские средства приведения их в соответствие с действующим законодательством играют существенную роль в исследуемой нами области. Протест определен ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» в качестве основного средства реагирования на принятие незаконного правового акта. Существует мнение, что прокурорские протесты не имеют обязательной силы и мало влияют на реальное положение дел . Однако, как свидетельствует практика, по протестам и представлениям прокуроров отменяется больше незаконных правовых актов представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, чем по решениям судов259. Поэтому одним из основных, наиболее последовательно отражающих специфику прокурорского надзора за исполнением законодательства, регу лирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, и часто применяемых средств реагирования на нарушения в исследуемой сфере, является протест. Недаром было отмечено, что принесение протеста следует рассматривать не только как право, но и как обязанность прокурора26”. В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокуроры обязаны незамедлительно приносить протест на незаконный правовой акт (подп. 4.2),
Протест, предъявляемый в порядке общего надзора «это влекущий за собой правовые последствия письменный правовой акт прокурора, в котором он предъявляет компетентным органам мотивированные требования о приведении в соответствие с законом или отмене письменного правового акта поднадзорного органа, изданного с нарушением закона»26 .
В случаях несогласия органов, издавших незаконный нормативный правовой акт, с позицией прокурора, обозначенной в протесте, либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом прокурору надлежит обращаться с заявлением в суд.
Кроме того, направление прокурором заявления в суд обычно производится в тех случаях, когда у прокурора нет уверенности в объективном, беспристрастном рассмотрении его протеста органом, издавшим противоречащий закону акт. Анализ практики прокурорского надзора в сфере защиты федеральной собственности позволяет согласиться с мнением о том, что высказываемые рекомендации об использовании прокурором права обращения в суд лишь после отклонения внесенного им протеста противоречат логике прокурорского реагирования на нарушения закона, имеющей направленность не просто на его устранение, но прежде всего устранение в кратчайшие сроки262.
