Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы регулирования сферы прав граждан на медицинскую помощь
1.1. Системная характеристика законодательства, регулирующего права граждан на медицинскую помощь 16
1.2 Состояние законности в сфере здравоохранения и классификация нарушений законодательства о правах граждан на медицинскую помощь 27
1.3. Основные пути совершенствования законодательства о правах граждан на медицинскую помощь 45
Глава 2. Теоретико-правовые положения прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь
2.1. Понятие и специфика предмета, объекта и пределов прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь 57
2.2. Основные цели, задачи и актуальные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь 76
2.3. Приоритетный национальный проект «Здоровье», его цели, задачи и особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства при его реализации 86
Глава 3. Организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь и меры по его совершенствованию
3.1. Информационно-аналитическое обеспечение прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь
3.2. Планирование работы прокурора по надзору за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь, тактические и методические аспекты ее организации и осуществления 106
3.3. Организация работы прокурора по внесению актов прокурорского реагирования на нарушения законодательства в сфере прав граждан на медицинскую помощь и формы контроля за их рассмотрением 133
3.4. Повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь 145
Заключение 155
Библиографический список 158
- Состояние законности в сфере здравоохранения и классификация нарушений законодательства о правах граждан на медицинскую помощь
- Основные пути совершенствования законодательства о правах граждан на медицинскую помощь
- Основные цели, задачи и актуальные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь
- Планирование работы прокурора по надзору за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь, тактические и методические аспекты ее организации и осуществления
Введение к работе
Актуальность исследования. Конституцией Российской Федерации провозглашено, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», а их «признание соблюдение и защита» - обязанность государства (ст 2) В ч 1 ст 41 Конституции закреплено право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается бесплатно за счет бюджетных средств, страховых взносов и иных поступлений
О том, что охрана здоровья в нашей стране является одним из главных и в современных условиях, актуальнейшим направлением социальной политики, свидетельствует разработка приоритетного национального проекта «Здоровье», который начал реализовываться с 1 января 2006 года
Основными целями данного проекта являются укрепление здоровья населения России, снижение уровня заболеваемости, инвалидности, смертности, повышение доступности и качества медицинской помощи, развитие профилактической направленности здравоохранения
Обеспечение реализации данного приоритетного национального" проекта — одна из важнейших задач всех государственных органов, включая органы прокуратуры Состояние здравоохранения в России продолжает оставаться достаточно сложным и это во многом определяется многочисленными нарушениями законодательства об охране здоровья граждан, совершаемыми должностными лицами органов власти, государственных, муниципальных и иных учреждений здравоохранения
Показатели здоровья отрицательно сказываются на продолжительности жизни, которая составляет в среднем 65 лет По данному показателю Россия занимает 134-ое место в мире
Повсеместно в регионах нарушаются конституционные права граждан на охрану здоровья, качество медицинской помощи во многих случаях не отвечает необходимым требованиям При проверках прокурорами устанавливаются неединичные случаи смерти пациентов по вине медицинских работников в результате оказания некачественной медицинской помощи В регионах широко распространены поборы с пациентов, случаи вымогательства денежных средств за оказание бесплатной медицинской помощи, многочисленные факты безлицензионной медицинской деятельности и случаи нецелевого расходования средств, выделенных на здравоохранение Растет количество фальсифицированной медицинской продукции, создающей реальную угрозу жизни и здоровью граждан
Динамика выявляемых правонарушений в сфере здравоохранения характеризуется устойчивым ростом Если в течении 2003 года органами прокуратуры было выявлено 10571 нарушение законодательства, то в 2008 году 58413 нарушений, то есть почти в 6 раз больше, в том числе незаконных правовых актов - более, чем в 2,5 раза (с 447 до 1365)
Сложившееся явно неудовлетворительное состояние с исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь во многом является следствием крайне низкой эффективности деятсльносі и специализированных органов государственного контроля в этой сфере, которыми нарушения законодательства своевременно не выявляется и не пресекаются, глубинные процессы и причины правонарушений не изучаются и полностью не устраняются
Проводимая прокурорами значительная работа еще не оказала решающего влияния на укрепление законности в сфере обеспечения прав граждан на медицинскую помощь и требует дальнейшего совершенствования и повышения ее эффективности Во многом такое положение объясняется тем, что организация прокурорского надзора на этом важнейшем направлении далеко не совершенна, не во всех необходимых случаях носит комплексный упреждающий характер по пресечению и недопущению правонарушений, не побуждает органы специализированного государственного контроля к значительной активизации своей функциональной деятельности Негативно сказывается на эффективности мероприятий прокурорского надзора отсутствие в органах прокуратуры необходимых методических материалов научного и научно-прикладного характера, раскрывающих содержание и специфику предмета, объекта и пределов прокурорского надзора, тактики и методики по выявлению, устранению и предупреждению нарушений законодательства, регламентирующего права граждан на получение медицинской помощи
Изложенные выше основные положения, относящиеся к оценке состояния законности в названной выше сфере здравоохранения и практики прокурорского надзора за исполнением законодательства в этой области в целях выработки предложений по повышению его эффективности, определяют основную сущность актуальности данной проблемы и явились критериями для выбора темы настоящей диссертационной работы
Степень научной разработанности темы. Научных исследований диссертационного либо иного монографического характера, посвященных проблемам прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь в Российской Федерации не проводилось и научные публикации такого уровня отсутствуют Вместе с тем, некоторые вопросы, относящиеся к организации и методике прокурорского надзора за исполнением указанного законодательства рассматривались в статьях М Жука, В Инджиева, Ю Понамарева, А Сергиенко, С Филипенко, Р Филиппова, опубликованных в журнале «Законность»
Кроме того, различным аспектам развития п дальнейшего совершенствования медицинского законодательства, посвящены опубликованные в различных журналах информационно-аналитические статьи, таких авторов как НМ Бевеликова, НС Волкова, ЮИ Григорьев, Л Б Истомина, ЮЮ Кавалеров, Л В Орлов, АII Пшцита,НВ Пугало, AM Рабец, В Э Разуваев, В П Сальников, С Г Стецеико, Д В Хаустов, А И Чашин, С С Шевчук, С Н Шишкова, С Д Эммануилов, Е10 Яценко и др
Указанные выше обстоятельства и вызвали потребность в проведении целостного, комплексного диссертационного исследования
Цель исследования - разработка теоретических положений и организационно-правовых предложений, научных и методических рекомендаций по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь с учетом современных задач, определенных приоритетным национальным проектом «Здоровье»
Исходя из выше обозначенной цели в диссертационной работе сформулированы следующие конкретные задачи научного исследования:
- системная характеристика законодательства в исследуемой сфере здравоохранения,
- анализ, обобщение и оценка состояния законности и классификация типичных нарушений прав граждан на медицинскую помощь,
- изучение и обобщение практики прокурорского надзора, выявление наиболее распространенных недостатков и упущений, негативно влияющих на эффективность надзорных мероприятий,
- исследование теоретических основ и определение специфики предмета, пределов, задач и основных направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь,
- разработка научных и практических предложений по совершенствованию организации прокурорского надзора, включая вопросы методики выявления, устранения и предупреждения нарушений законодательства в исследуемой сфере здравоохранения,
- выработка предложений по внесению дополнений и изменений в действующее законодательство применительно к теме диссертационного исследования
Объект исследования - комплекс общественных отношений, объективно возникающих в ходе практической реализации полномочий прокурора по осуществлению надзора за исполнением законодательства о правах граждан на получение медицинской помощи и связанных с ними проблемных ситуаций, требующих научного разрешения
Пред\ ет исследования —деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь, актуальные теоретические и практические проблемы его совершенствования и повышения эффективности на всех стадиях надзорного процесса во взаимосвязи с изучением, оценкой и развитием нормативно-правовой базы с учетом положений приоритетного национального проекта «Здоровье»
Методология и методика исследования. Диссертационное исследование проводилось на основе общенаучного диалектического метода познания с применением других взаимодополняющих приемов и методов сравнительно-правового, системного, логического, формально-юридического и статистического анализов Совокупность примененных общенаучных, частных и специальных методов познания позволила автору всесторонне исследовать весь круг вопросов, поставленных в диссертационной работе, и сформулировать ряд предложений научного и прикладного характера
Теоретическую базу исследования составили научные труды ведущих ученных в области прокурорского надзора Алексеева ЛИ, Лльбицкого ПД, Арабяна И А, Баскова В И, Березовской С Г, Берензона А Д, Бессарабова В Г, Викторова И С, Винокурова Ю Е, Винокурова А Ю, Власова А А, Гаврилова В В , Герасимова С И, Гущина В 3, Даева В Г, Давыденко Л М, Долежана В В , Емельянова С А, Казариной А X, Клочкова В В , Козлова А Ф, Козусева А Ф, Коробейпикова Б В , Крюкова В Ф, Лебединского В Г, Маршунова М Н, Мелкумова В Г, Михайленко А Р, Назарова С Н, Николаевой Л А , Рагинского М Ю , Розенфельда В Г, Рябцева В П, Савицкого В М, Сафонова А П, Скворцова К Ф, Смирнова А Ф, Спиридонова Б М, Халиулииа А Г, Хатова Э Б , Чувилева А А, Шинда В И, Ястребова В Б и других авторов
При подготовке диссертации также использовались научные труды ученых в области криминологии и общей теории права Алексеева С С , Дикановой Т А, Звирбуля В К , Кудрявцева В Н , Марченко М Н, Матузова Н И, Скуратова Ю И, Сухарева А Я и других ученых
Правовую базу научного исследования составили Конституция Российской Федерации, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, иные федеральные законы и законы субъектов 8
Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты Министерства здравоохранения и социального развития, принятые по вопросам здравоохранения, а также приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации
Научная новизна исследования определяется, прежде всего, тем, что оно является первым диссертационным исследованием современных актуальных проблем и задач прокурорского надзора за исполнением законодательства, регламентирующего права граждан на получение медицинской помощи При этом данное исследование также впервые осуществлялось во взаимосвязи с изучением возникших проблем при реализации требований приоритетного национального проекта «Здоровье»
Комплексный метод осуществления научного исследования позволил впервые на диссертационном уровне сформулировать ряд новых научно-практических положений - о специфике предмета прокурорского надзора, особенностях тактики и методики выявления, устранения и предупреждения нарушений законодательства о правах граждан на медицинскую помощь и конкретные организационно-правовые меры по совершенствованию практики прокурорского надзора и законодательства в данной сфере здравоохранения
Эмпирическая база исследования. Достоверность и обоснованность выводов и предложений диссертационного исследования обеспечена в результате изучения, анализа и обобщения следующих данных
- материалы прокурорского надзора Генеральной прокуратуры Российской Федерации (справки, обобщения, информации, акты реагирования) за 2004-2008 годы,
- информационно-аналитические годовые доклады о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры за 2004-2008 годы, подготовленные в НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, - доклады уполномоченного по правам человека Российской Федерации о работе за 2004-2008 гг,
- документы прокурорского надзора (информации, акты реагирования и др ) прокуратур 68 субъектов Российской Федерации,
- статистические отчеты о работе органов прокуратуры по надзору за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина за период 2003-2008гг, как в целом по Российской Федерации, так и избирательно по прокуратурам субъектов Российской Федерации (Ф П ),
- результаты изучения качества 300 актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения прав граждан в сфере здравоохранения по специально разработанной целевой анкете,
- результаты анкетирования 100 работников органов прокуратуры разного уровня по выяснению их мнения по совершенствованию прокурорского надзора и законодательства в исследуемой сфере,
- личный опыт автора диссертации, полученный в период работы (2005-2006г г) помощником прокурора города Баксан Кабардино-Балкарской республики,
- материалы межрегионального научно-практического семинара «О ходе , реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» состоявшегося 17 апреля 2008 года в г Москва
Основные положения, выносимые на защиту отражают содержательную сущность новизны диссертационной работы по нижеследующим направлениям
1) Обосновано положение о том, что в современной России прокурорский надзор за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь является самостоятельным, одним из наиболее актуальных, особо значимых для населения страны и остро востребованным обществом и государством направлением деятельности органов прокуратуры Российской Федерации по охране здоровья граждан и укреплению законности в сфере здравоохранения
2) Определено понятие предмета прокурорского надзора, специфика и сущность которого сформулирована следующим образом - надзор (за исполнением законодательства о правах человека и гражданина на медицинскую помощь, закрепленных в Конституции Российской Федерации и установленных «Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», иными федеральными законами и целевыми программами в сфере здравоохранения, указами Президента Российской Федерации и иными нормативными актами, принятыми на основе закона и непосредственно регулирующими важнейшие правовые положения в этой области, а также законами субъектов Российской Федерации, принимаемыми ими в пределах их компетенции, всеми государственными органами, медицинскими учреждениями, общественными организациями и соответственно их должностными лицами, перечисленными в ст21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»,
- надзор за соответствием Конституции Российской Федерации и законам правовых актов, издаваемых соответствующими органами и их должностными лицами, поднадзорными прокуратуре, в процессе осуществления ими своих полномочий в сфере здравоохранения по практической реализации прав граждан на получение соответствующей медицинской помощи с учетом требований и задач приоритетного национального проекта «Здоровье»
3) Проведен анализ и дана оценка состояния законности в сфере прав граждан на медицинскую помощь на основе которых определяется структура, характер и динамика нарушений, что является важнейшим, необходимым и обязательным условием правильной организации работы прокурора района, города, субъекта Российской Федерации На этой основе определены типичные, более всего распространенные нарушения законодательства и наиболее характерные недостатки и упущения в деятельности государственных органов контроля в сфере здравоохранения, в связи с чем предложены адекватные практические рекомендации по совершенствованию организации надзора на указанном направлении деятельности прокуроров
4) Проанализированы, научно обобщены и систематизированы основные наиболее распространенные недостатки, упущения и пробелы в надзорной деятельности прокуроров, оказывающие негативное влияние на результативность этой работы и на этой основе сформулированы конкретные предложения по совершенствованию организации и осуществления надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь по основным надзорным стадиям, информационно-аналитическое обеспечение, планирование работы, методика и тактика выявления нарушений законодательства, адекватность реагирования на выявленные нарушения, формы контроля за исполнением требований прокурора
5) Определены основные объекты и сформулированы важнейшие критерии, влияющие на пределы и направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь При этом выделены и четко сформулированы основные направления прокурорского надзора за исполнением данного законодательства, в том числе законностью правовых актов в уполномоченных федеральных органах исполнительной власти, в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в органах местного самоуправления, в государственных и муниципальных лечебно - профилактических и аптечных учреждениях, в страховых медицинских организациях, в федеральных и территориальных фондах обязательного медицинского страхования, в деятельности специализированных органов государственного контроля в сфере здравоохранения, исполнением законодательства о правах граждан на бесплатную и платную медицинскую помощь и при реализации приоритетного национального проекта «Здоровье»
6) Разработан и предложен для практического применения целевой научно-практический комплекс методических материалов, с одновременным изложением конкретных наиболее оптимальных тактических и методических приемов на основных стадиях прокурорского надзора (носители и источники информации о совершенных правонарушениях, выбор объекта проверки и планирование работы, рациональные и оптимальные формы и способы, 12
обеспечивающие полноту выявления правонарушений, порядок организации и осуществления надзорной проверки, привлечение специалистов непосредственно к проверке, обеспечение адекватности избрания актов реагирования по результатам проверки применительно к конкретным ситуациям)
7) Обоснованы и внесены следующие предложения организационного и законодательного характера, направленные на повышение эффективности прокурорского надзора
- издать организационно-распорядительный документ - Указание Генерального прокурора Российской Федерации, в котором изложить основные требования к организации работы прокурора по надзору за исполнением законодательства в сфере здравоохранения, определить задачи прокурорского надзора, раскрыть тактические и методические аспекты по выявлению, пресечению и предупреждению правонарушений в этой жизненно важной сфере правоотношений, подготовлен проект такого документа,
- внести изменения и дополнения в Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации» следующего характера
- в п 1 ст 21 Закона слова «исполнение законов» заменить на слова «исполнение законодательства»,
- дополнить п 2 ст 21 Закона новым положением о том, что надзор за законностью правовых актов, издаваемых поднадзорными прокуратуре государственными органами, хозяйствующими субъектами и их должностными лицами, а также общественными организациями, осуществляется независимо от поступления информации о нарушениях законности, записав в ней, что «законность нормативно-правовых актов проверяется и меры прокурорского реагирования принимаются прокурором инициативно, а не только на основании поступивших сигналов»,
8) На современном этапе государственного строительства законодательное обеспечение охраны здоровья граждан должно быть одним из самых приоритетных направлений государственной политики в Российской • Федерации Исходя из этого концептуального положения в целях повышения эффективности прокурорского надзора и укрепления законности
- предлагается внести в «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», дополнение в виде новой статьи следующего содержания «Федеральные государственные Программы и их подпрограммы в области здравоохранения имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и предусмотренные в них гарантированные объемы и виды бесплатной медицинской помощи предоставляются на территории субъектов Российской Федерации всем гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства независимо от места их постоянного или временного жительства и регистрации, либо отсутствия таковой»
Обоснованы следующие дополнения в Уголовный кодекс Российской Федерации, направленные па более эффективное применение прокурором мер правовой ответственности за преступления в сфере здравоохранения
- повысить ответственность по ч 1 ст 124 УК РФ за неоказание помощи больному, повлекшее причинение ему вреда средней тяжести, увеличив размер штрафа, до 200 тыс рублей, срок исправительных работ до 2-х лет, а срок ареста до одного года,
- ввести уголовную ответственность за изготовление, хранение и сбыт фальсифицированных лекарственных препаратов, дополнив УК РФ новой статьей 125-1 следующего содержания
1) производство, изготовление, хранение, перевозка, ввоз на территорию Российской Федерации, сбыт фальсифицированных лекарственных препаратов - наказывается штрафом в размере 500 тысяч рублей или исправительными работами на срок до одного года
2) тоже деяние, если оно повлекло по неосторожности смерть человека, либо причинение тяжкого вреда его здоровью,- наказывается лишением свободы до трех лет В целях усиления роли прокуратуры в сфере административной юрисдикции сформулированы дополнения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ориентированные на усиление ответственности за следующие правонарушения
- дополнить гл 6 КоАП новыми статьями следующего содержания Ст 6 15 «Неоказание помощи больному без уважительных причин лицом, обязанным ее оказывать в соответствии со своими служебными обязанностями, если это повлекло по неосторожности причинение вреда менее средней тяжести здоровью больного, влечет наложение административного штрафа в размере 500 тыс рублей»
Ст 6 16 Несвоевременное или ненадлежащее оказание гражданину медицинских услуг, не повлекших тяжких последствий для его здоровья, влечет наложение административного штрафа в размере до 500 тыс руб или дисквалификацию сроком до 2-х лет
Ст6 17 «Нецелевое расходование аптечным учреждением лекарственных препаратов, предназначенных для выдачи отдельным категориям граждан, имеющих право на льготное лекарственное обеспечение, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере до 10 млн рублей, а на должностных лиц в размере 1 млн рублей
Дополнить гл 15 КоАП новой статьей следующего содержания
Ст 15 28 «Нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов, предназначенных для нужд здравоохранения», влечет наложение административного штрафа в размере от 1 до 5 млн рублей»
Внести дополнение в главу 23 КоАП РФ о наделении соответствующих органов и должностных лиц, уполномоченных на осуществление функции государственного контроля и надзора в области здравоохранения, полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, связанных с оказанием медицинских услуг и лекарственных средств С этой целью из ч 1 ст 23 1 КоАП исключить ст ст 6 1, 6 2 и 19 13 и ввести в эту главу дополнительную норму (статью) под названием «органы, осуществляющие государственный контроль и надзор в сфере здравоохранения и социального развития», наделив их указанными выше полномочиями
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что сделанные автором выводы и конкретные предложения научного и прикладного характера вносят определенный вклад в теорию и практику прокурорского надзора Они могут быть использованы в целях дальнейшего совершенствования правовых основ функциональной деятельности прокуратуры, внесения дополнений в законодательство о здравоохранении по усилению гарантий государства по охране здоровья граждан, а также в учебном процессе юридических вузов и институтов повышения квалификации работников прокуратуры, органов юстиции и судей
Апробация її внедрение результатов исследования. Основные теоретические предложения и практические выводы диссертационного исследования изложены в 10 научных статьях, в том числе 8 статей в изданиях, рекомендованных ВАК, использованы в 2007-2008гг при подготовке в НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации научно-информационных докладов о состоянии законности и работе органов прокуратуры, аналитических докладов о мониторинге российского законодательства, а также научно-методических рекомендаций о прокурорском надзоре за соблюдением прав граждан на медицинскую помощь и исполнением законодательства при реализации национального проекта «Здоровье», которое используется прокурорами субъектов Российской Федерации в своей надзорной деятельности
О результатах данного исследования в сентябре 2008г доложено на научном семинаре в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Кроме того, диссертантом в декабре 2008 года были представлены доклады по исследуемой теме на научных конференциях в МГУ им Ломоносова и ИЗ и СП при Правительстве РФ, посвященных 15-тилетию Конституции Российской Федерации Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке других научных работ, при проведении совместных мероприятий с органами государственного контроля в системе здравоохранения, в иных целевых исследованиях проблемных вопросов в практике прокурорского надзора за исполнением указанного законодательства
Структура диссертационного исследования состоит из введения, трех глав, включающих 10 параграфов, заключения, списка использованной литературы и 7 приложений
Состояние законности в сфере здравоохранения и классификация нарушений законодательства о правах граждан на медицинскую помощь
Конституцией Российской Федерации провозглашено, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», а «их признание, соблюдение и защита» - обязанность государства (ст. 2).
Согласно чЛ ст.41 Конституции каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь; медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно.
В сфере охраны здоровья граждан Российской Федерации (далее РФ) ключевым законом являются «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», принятые 22 июля 1993г. №5487-1 (далее Основы)1.
Федеральным законом от 2 декабря 2000г. №139-Ф3 произведена корректировка ст.5, 7, 20 в части определения гарантированного объема бесплатной медицинской помощи, предоставляемого гражданам в соответствии с программами государственных гарантий2.
Под медицинской помощью в Основах понимается комплекс мероприятий, включая медицинские услуги, организационно-технические мероприятия, лекарственное обеспечение, направленное на удовлетворение потребностей населения в поддержании и восстановлении здоровья.
Федеральные законы в области здравоохранения в соответствии со ст.76 Конституции РФ имеют прямое действие на всей территории РФ и, следовательно, подлежат неукоснительному исполнению на всей территории РФ. К их числу относятся следующие основные федеральные законы регулирующие сферу охраны здоровья граждан и права граждан на бесплатную медицинскую помощь:
Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999г. №58-Ф33, в котором предусмотрено обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения посредством профилактики заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения.
Государство уделяет внимание иммунопрофилактике инфекционных болезней. Подтверждением этому служит принятый 17 сентября 1998г. Федеральный закон «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» №157-Ф34. Согласно ст.4 этого закона государственная политика в области иммунопрофилактики направлена на предупреждение, ограничение распространения и ликвидацию инфекционных болезней.
Особой защитой пользуются граждане, подвергшиеся воздействию радиации во время Чернобыльской катастрофы. На страже здоровья этих граждан стоит Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 15 мая 1991г. №1244-15. В названном законе закреплена гарантия возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС.
В целях создания правовых, экономических и организационных основ обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний законодателем принят Федеральный закон «Об обязательном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» от 24 июля 1998г. №125-Ф36, который определяет порядок возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью работника при исполнении им обязанностей по трудовому договору (контракту) и в иных установленных случаях.
Правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам устанавливает Федеральный закон «О государственной социальной помощи» от 17 июля 1999г. №178-Ф37. Ст.6.2 этого Закона определен набор конкретных социальных услуг указанным категориям граждан.
В соответствии с законодательством8 граждане пожилого возраста, (женщины с 55 лет, мужчины с 60 лет) имеют право на медико-социальную помощь на дому, в учреждениях государственной или муниципальной системы населения и на лекарственное обеспечение, в том числе на льготных условиях.
Федеральный закон от 24 ноября 1995г. №181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"9 определяет, что оказание квалифицированной медицинской помощи инвалидам, включая лекарственное обеспечение, осуществляется бесплатно или на льготных условиях в соответствии с законодательством и законодательством субъектов (ст. 13).
Нормативно - правовую базу охраны здоровья несовершеннолетних составляют: Конституция РФ (ст.38); Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995г. №223-Ф310; Федеральный закон от 24 июля 1998г. №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации»11. Органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в порядке, установленном законодательством осуществляют в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения мероприятия по оказанию детям бесплатной медицинской помощи, предусматривающие профилактику заболеваний, медицинскую диагностику, лечебно-оздоровительную работу.
Принятый 8 августа 2001г. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» №128-Ф312 регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов медицинской деятельности в соответствии с перечнем, предусмотренным п.1 ст. 17 этого закона.
Федеральным законом «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28 июня 1991г. №1499-113 предусмотрено, что страховые взносы устанавливаются как ставки платежей по обязательному медицинскому страхованию в размерах, обеспечивающих выполнение программ медицинского страхования и деятельность страховой медицинской организации (ч. 1 ст. 17).
Основные пути совершенствования законодательства о правах граждан на медицинскую помощь
Множество пространств правовой неопределенности, пробелов в законодательстве также приводят к тому, что неурегулированные законом области вынуждена заполнять своими актами исполнительная, подзаконная власть, и, прежде всего — ведомства121.
Становится очевидной необходимость реформирования здравоохранения, одним из неотъемлемых условий которого; как свидетельствует мировая практика, является создание соответствующею национального законодательства, в виде юридической основы знаний и информационно-правовой системы управления в медико-социальной сфере деятельности. Первым важным шагом на этом пути может стать принятие федеральных законов прямого действия «О здравоохранении в Российской Федерации», «Об основах организации и деятельности муниципальной системы здравоохранения», «О правах пациента», «О частной медицинской деятельности», «Об обязательном медицинском страховании»122.
В дальнейшем выход из сложившейся ситуации видится в систематизации медицинского законодательства. Оптимальным вариантом было бы принятие кодифицированного законодательного акта - Медицинского кодекса РФ. Подобного мнения придерживаются и ряд других авторов123.
Таким образом, изложенные выше материалы научного исследования, по мнению диссертанта, свидетельствуют о том, что законодательство об охране здоровья граждан и правах граждан на медицинскую помощь еще во многом несовершенно, имеет множество пробелов, правовых коллизий, дублирующих положений и требует дальнейшего развития и совершенствования с учетом современных национальных и международно-правовых норм. К числу основных необходимо отнести дополнения и изменения законодательства в сфере здравоохранения направленные на: восполнение имеющихся пробелов (белых пятен) в законодательстве об охране здоровья граждан и оказание медицинской помощи; разработку и принятие Медицинского кодекса Российской Федерации (данное предложение поддержано большинством опрошенных прокурорских работников (53%)); - расширение перечня и видов бесплатной медицинской помощи и квалифицированных медицинских услуг с одновременным усилением гарантий государства по их реальному обеспечению.
Результаты проведённого исследования дают основание утвердительно сказать, что в действующем законодательстве практически отсутствует четко прописанный правовой механизм получения человеком бесплатной медицинской помощи вне его постоянного места жительства. В результате нередки случаи, когда граждане не могут получить бесплатную медицинскую помощь по месту своего временного пребывания. Выход видится в детальной нормативной, регламентации порядка получения застрахованным медицинской помощи вне постоянного места жительства124. Именно, нечеткость в законодательном регулировании этой важнейшей социальной проблемы во многих случаях является одной их причин выявляемых прокурорами нарушений прав граждан на бесплатную медицинскую помощь125.
В целях совершенствования данного законодательства, регулирующего права граждан на бесплатную медицинскую помощь, диссертант полагает, что целесообразно внести в «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», дополнение в виде новой статьи следующего содержания:
«Федеральные государственные программы и их подпрограммы в области здравоохранения имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации, а предусмотренные в них гарантированные объёмы и виды бесплатной медицинской помощи предоставляются на территории субъектов Российской Федерации гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства независимо от места их постоянного или временного жительства и регистрации, либо отсутствия таковой». К данному
Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ М. 2007.; Разуваев В.Е. Юридический анализ нарушений законодательства медицинскими организациями при оказании лечебно-диагностической помощи в системе ОМС.//Медицинское право.200б.№2.
125 Шерегова Ф.Х. Конституционные права граждан России на бесплатную медицинскую помощь: мониторинг законодательства и прокурорский надзор за его исполнением //Пробелы в российском законодательстве. М.,2009. №1. С.27-33. предложению в ходе анкетирования также положительно отнеслись 48% от общего числа опрошенных прокурорских работников.
По мнению других исследователей, высказанных в научных публикациях, решение этого вопроса возможно путем принятия специального Федерального закона «О государственных гарантиях медицинской помощи в Российской Федерации»126. В ходе анкетного опроса это предложение было поддержано каждым четвертым прокурорским работником (26%).
Таким образом, действующее законодательство в этой части нуждается в совершенствовании по ряду направлений: определенный объем оказываемой бесплатной медицинской помощи должен обеспечивать не только лечение, но и профилактику, реабилитацию и адаптацию граждан. Необходимо ввести порядок публичного контроля за оказанием медицинской помощи и за расходованием выделяемых бюджетных средств.
По результатам анализа и обобщения прокурорской практики и проведённых научных исследований в последние годы научными и практическими работниками выдвигались вполне обоснованные предложения законодательного характера, которые поддерживаются диссертантом, так как они в полной мере остаются востребованными и актуальными до сих пор. К их, числу относятся следующие основные предложения:
Основные цели, задачи и актуальные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь
Федеральные органы государственного контроля и надзора в сфере здравоохранения и их территориальные структурные подразделения в субъектах РФ располагают следующей информацией о нарушениях законодательства в сфере реализации прав граждан на медицинскую помощь: - о характере принятых правовых мер к продавцам и изготовителям лекарственных средств в связи с допущенными ими нарушениями закона; - о наложенных штрафах на виновных должностных лиц, виновных в несоблюдении стандартов качества медицинской помощи; - об обращениях в суд с исками и заявлениями в связи с причинением вреда здоровью гражданам-пациентам некачественным лечением либо незаконным взиманием (вымогательством) денежных средств у граждан в связи с оказанием медицинской помощи и о взыскании с виновных лиц сумм штрафов при уклонении от их уплаты в установленный срок; - о направленных в следственные органы материалах для решения вопроса о возбуждении уголовных дел.
Непосредственно в органах государственной власти субъектов Федерации и в органах местного самоуправления можно почерпнуть информацию о правонарушениях из следующих источников: - нормативно-правовые акты органов государственной власти по вопросам здравоохранения; - программы по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи и другим вопросам; - региональные стандарты медицинской помощи; - законы о бюджетах субъектов РФ на здравоохранение в части оказания специализированной медицинской помощи, включая обеспечение 102 медицинских организаций лекарственными изделиями медицинского назначения; - территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования. В Минздравсоцразвития России источниками информации могут стать: - нормативные правовые акты по вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральных служб и федеральных агентств (приказы, указания, письма иные правовые акты); - утвержденные ежегодные планы работы и показатели деятельности подведомственных Министерству федеральных служб и федеральных агентств, а также отчеты об их исполнении; - отчеты о проведении конкурсов и заключенные государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд в установленной сфере деятельности;
При проверке исполнения законодательства в Росздравнадзоре и его территориальных органов информацию о законности их деятельности можно получить из: актов инспекционных проверок лечебно-профилактических, стационарных лечебных заведений различного профиля, станций скорой помощи по различным направлениям деятельности; - отчетов о составленных протоколах об административных правонарушениях; - отчетов о результатах мониторинга качества сертифицированных лекарственных средств, впервые выявленных недоброкачественных и фальсифицированных лекарственных средствах; - информации о выявленных незарегистрированных изделиях медицинского назначения; - актов о результатах инспекционных проверок Росздравнадзора по направлениям его деятельности.
Федеральный Фонд ОМС располагает источниками информации, которые излагаются в следующих документах: - типовая программа проведения плановой проверки использования финансовых средств, полученных территориальными фондами ОМС; отчеты об использовании средств федерального бюджета на финансовое обеспечение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи ФФОМС
Средства массовой информации могут быть источником важной информации о совершённых правонарушениях в сфере здравоохранения. Так в соответствии с Федеральным законом «О рекламе»255, реклама медикаментов, изделий медицинского назначения, медицинской техники при отсутствии разрешения на их производство и (или) реализацию не допускается, в том числе и в случаях получения патентов на изобретение в указанной области.
Из перечисленных выше носителей и источников видно, что информация о правонарушениях в сфере здравоохранения носит многоплановый характер и содержится в разнообразных формах отчетности и служебных документах. Однако, по вполне обоснованному мнению профессора Ю.Е.Винокурова, в целях получения, достоверных результатов анализ состояния законности должен проводиться постоянно, целенаправленно и комплексно, по различным направлениям256.
По мнению профессора Смирнова А.Ф. при анализе состояния законности в каждой сфере правоотношений прокурор устанавливает наиболее характерные и распространенные нарушения, определяет состояние законности на отдельных предприятиях257. С этим, безусловно, необходимо согласиться, но следует добавить, что путем анализа поступающей информации прокурор познает не только характер и степень распространенности нарушений, но и способствовавшие им причины, то есть получает базу и для профилактической деятельности на поднадзорных объектах системы здравоохранения. Как показывает прокурорская практика при этом надо исходить из того, что ни один показатель, из какого источника он бы не был получен, не может считаться абсолютно достоверным. Только совокупный и сравнительный аналитический материал позволяет выделять неблагополучные сферы обеспечения прав граждан на медицинскую помощь и планировать целенаправленные проверки. Такой подход позволяет избежать формального подхода к их оценке, и, следовательно, неправильных и поверхностных выводов, поскольку наиболее результативны проверки,
Исходя из изложенных выше научных положений применительно к исследуемой проблеме в организационном плане, информационно-аналитическая работа, по мнению диссертанта, представляет собой самостоятельный этап деятельности прокурора по организации надзора за исполнением законодательства, целью которого является повышение её эффективности и результативности и служит базой для правильного выбора объектов проверки, планирования работы, проведения проверок и иных надзорных мероприятий на поднадзорных объектах, где нарушается законодательство о здравоохранении и не соблюдаются права граждан на медицинскую помощь.
Подобные требование к организации работы прокуратуры определяются, во-первых, п.2 ст.21 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», где предусмотрено, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, а во-вторых, содержанием п.6 приказа Генеральной прокурора РФ от 07.12.2007г. №195, в котором указано: проверки исполнения законов проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращения граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, а в качестве повода для прокурорских проверок рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практике, а также другие материалы, содержащие достаточные данный о нарушениях закона259.
Планирование работы прокурора по надзору за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь, тактические и методические аспекты ее организации и осуществления
Во многих прокуратурах ещё нет глубокого и постоянного анализа состояния законности в рассматриваемой сфере и оценки правоприменительной практики, нередко не обеспечивается своевременность и действенность принимаемых мер реагирования на выявляемые нарушения прав граждан на медицинскую помощь. По этой причине прокурорский надзор не в полной мере соответствует остроте сложившейся негативной ситуации с исполнением законодательства в сфере здравоохранения России.
Таким образом, в целом, меры, принимаемые как органами прокуратуры, так и соответствующими органами государственного контроля, оказались недостаточно эффективными, и в результате не привели к какому-либо заметному улучшению положения с исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь и не в полной мере обеспечивают исполнение законодательства при реализации ПНП «Здоровье». Сложившееся неудовлетворительное состояние законности в сфере здравоохранения требует принятия дополнительных мер направленных на кардинальное усиление прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь.
Исходя из вышесказанного, автором сформулированы и предлагаются следующие предложения по совершенствованию прокурорского надзора: - разработать и утвердить в каждом органе прокуратуры специальный график регулярных проверок законности правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, органов государственного управления и контроля, государственных и муниципальных учреждений здравоохранения. В дальнейшем следовало бы дополнить приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007г. №195 специальным пунктом, жёстко регламентирующим периодичность таких проверок для прокуратур всех уровней; - на всех надзорных объектах сферы здравоохранения средствами прокурорского надзора обеспечивать своевременное выявление и устранение нарушений законодательства о правах граждан на медицинскую помощь и лекарственное обеспечение; - ежемесячно анализировать и обобщать данные федеральных и территориальных органов государственного контроля, материалы других источников информации о нарушениях прав граждан на медицинскую помощь. систематически анализировать состояние законности в сфере здравоохранения и на этой основе обеспечивать качественное планирование работы и осуществление целевых эффективных проверок; - считать наиболее значимым и приоритетным надзор за законностью в деятельности органов государственного контроля в сфере здравоохранения (органы Росздравнадзора, Роспотребнадзора, медицинские фонды и др.). С этой целью планомерно организовывать глубокие проверки в этих органах, реально добиваясь заметного усиления их влияния на предупреждение нарушений законодательства о правах граждан на медицинскую помощь; - проявлять большую настойчивость и принципиальность в отстаивании интересов незащищённых категорий граждан с более широким использованием для этого обращений прокуроров в суды. По результатам надзорных проверок в каждом случае рассматривать вопросы о применении к виновным должностным лицам предусмотренных законом мер гражданско-правового и административно-правового воздействия; - постоянно принимать конкретные действенные меры по укреплению законности в сфере административной юрисдикции, и, в частности, по предупреждению правонарушений в административной практике должностных лиц органов, уполномоченных в области здравоохранения;
- при проведении проверок обращать особое внимание на полноту выявления наиболее грубых и опасных нарушений законов, на допущенные факты злоупотреблений должностных лиц органов здравоохранения и лечебно-профилактических учреждений, инициировать в необходимых случаях возбуждение уголовных дел и проведение по ним квалифицированного расследования; - существенно повысить качество актов прокурорского реагирования, четко и предметно формулировать в них требования об устранении выявленных нарушений законов и об ответственности конкретных виновных лиц, добиваясь их своевременного исполнения; - постоянно вносить информации в законодательные (представительные), исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации, в органы местного самоуправления, приглашать в необходимых случаях, их представителей на совещания и заседания коллегии прокуратур, посвященные обсуждению вопросов укрепления законности в сфере здравоохранения и соблюдение прав граждан на медицинское обслуживание; при невыполнении руководителями и должностными лицами поднадзорных прокуратуре объектов системы здравоохранения законных требований прокурора в каждом случае решать вопрос о привлечении виновных лиц к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ; постоянно рассматривать на координационных совещаниях правоохранительных органов всех уровней наиболее актуальные вопросы, направленные на усиление борьбы с преступными проявлениями в сфере здравоохранения и совершенствование правоприменительной практики, планировать для реализации совместные мероприятия по наиболее актуальным направлениям деятельности, своевременно определяя в регионах наиболее «горячие» точки, где постоянно нарушаются права граждан на медицинскую помощь и не соблюдается законодательство о реализации ПНП «Здоровье»; значительно шире применять гласность в надзорной деятельности, регулярно информировать население и трудовые коллективы предприятий о принятых прокуратурой мерах по результатам выявленных нарушений прав граждан на медицинские услуги, используя в этих целях также средства массовой информации; умело и квалифицированно использовать методические материалы Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в целях повышения квалификации прокурорских работников, осуществляющих надзор за исполнением законодательства в сфере здравоохранения335.
