Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление и развитие института собственности в России. Государственное регулирование отношений собственности 12
1. Исторические и философские вопросы становления и развития института собственности в России 13
2. Современное понимание института собственности. Роль государственного регулирования отношений собственности 26
3.Понятие приватизации государственного и муниципального имущества и практические аспекты её осуществления в России 47
Глава 2. Особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства о собственности 67
1 . Вопросы защиты публичного интереса при осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о собственности 68
2.3адачи и предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства о собственности 88
3.Направления надзора за исполнением законодательства о государственной, муниципальной собственности и особенности правового статуса основных объектов надзора 107
Глава 3. Некоторые вопросы оптимизации надзора за исполнением законодательства о собственности 127
1. Понятие и структура методики осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о собственности 127
2.Проверки исполнения законодательства о собственности и приватизации государственного и муниципального имущества; вопросы, подлежащие выяснению в ходе их проведения 132
3. Типичные нарушения законодательства о собственности и приватизации, допускаемые в органах по управлению имуществом, у продавцов государственного и муниципального имущества и на предприятиях 177
4. Проблемы взаимодействия структурных подразделений прокуратуры и иных контрольных и правоохранительных органов при организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о собственности в условиях приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации 198
Заключение 212
Библиографический список 218
- Исторические и философские вопросы становления и развития института собственности в России
- Современное понимание института собственности. Роль государственного регулирования отношений собственности
- Вопросы защиты публичного интереса при осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о собственности
- Понятие и структура методики осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о собственности
Введение к работе
Настоящее диссертационное исследование посвящено одному из важнейших направлений прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов - надзору за исполнением законодательства о государственной и муниципальной собственности в условиях приватизации государственного и муниципального имущества. Направление исследований выбрано не случайно.
С момента начала коренных экономических реформ в нашей стране прошло уже почти 10 лет, резко снизилась доля государства на рынке как хозяйствующего субъекта (58,9% предприятий стали частными), фактически сформировался новый слой собственников, однако их деятельность не является эффективной1.
Конституция Российской Федерации в п. 2 ст. 8 закрепила равное положение частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, в т.ч. их правовую защиту. Многоукладность экономики привела к резкому ограничению влияния государства на хозяйственную жизнь, освобождению место для частной собственности на рыночном пространстве. Масштабность и сложность решаемых задач, отсутствие должного регулирования процессов смены экономических отношений создали условия для массового нарушения прав граждан. Реализация отдельными индивидами экономических свобод вне рамок закона, в том числе права собственности, всё чаще стала приводить к нарушению прав других членов общества. Фактически провозгласив на конституционном уровне защиту прав граждан и общества в целом, государство не создало действенных механизмов их защиты.
Проанализировав вопрос об экономическом положении страны в условиях перехода к рыночным отношениям, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации пришёл к выводу, что государство свои основные функции по регулированию рыночной экономики в полной мере не выполняет2.
Повсеместно распространились широкомасштабные действия по незаконному завладению государственным имуществом, в т.ч. в ходе его приватизации, отмечаются крупные противоправные сделки по вывозу за рубеж сырьевых, энергетических и иных ресурсов. В области приватизации обычным явлением стало занижение стоимости, распродажа объектов инфраструктуры, продажа имущества без конкурса, нарушение антимонопольного законодательства. Надлежащий контроль за правомерным использованием государственного и мутащипального имущества, а также доходами, поступающими в бюджет, не осуществляется, что наносит непоправимый ущерб государственным и общественным интересам .
Резко возросло число преступлений в экономической сфере в целом и против собственности, в частности.
Анализ действующего законодательства показывает, что основное внимание в нём уделяется регулированию отношений негосударственных форм собственности, в связи с чем государственная собственность охраняется слабо. Именно поэтому «в структуре преступности против всех форм собственности свыше 70% ущерба по выявленным преступлениям приходится на долю государственного и муниципального имущества»2. По той же причине современные исследователи в качестве задач прокурорского надзора в сфере исполнения законов и законности правовых актов называют защиту базисных секторов экономики и в первую очередь - государственной собственности3.
Указанные тенденции автором работы восприняты и осознаны не только сугубо теоретически, но и с позиции практического работника прокуратуры, для которого несовершенство законодательства как в сфере управления государственной и муниципальной собственностью, так и в сфере организации надзорной деятельности означает только одно - сужение спектра возможностей защиты государственных и общественных интересов, а также прав и законных интересов конкретного гражданина.
Поскольку прокурорский надзор за исполнением законодательства о собственности в силу сущностных характеристик права собственности как таковых, носит системный характер, имеет тенденцию проникать в пограничные правовые сферы и чрезвычайно широк как по кругу регулируемых правоотношений, так и по кругу органов, организаций и лиц, находящихся в поле зрения прокурора, его осуществление является одним из наиболее трудоемких и вызывает постоянные сложности в деятельности практических работников.
Когда факт правонарушения установлен, прокурору необходимо умело применять установленные законом правовые средства. В то же время важнейшей задачей, стоящей перед практическими работниками сегодня, является объективная возможность и реальная способность выявления нарушений законодательства о собственности и приватизации средствами прокурорского надзора. Эта сторона деятельности прокурора, несмотря на ряд методических разработок, представляется наименее изученной, так как сопряжена со сбором информации о нарушениях закона, её всесторонним анализом, планированием общенадзорных мероприятий, их практическим осуществлением в условиях постоянно меняющегося законодательства и особенностей правового регулирования различных отраслей народнохозяйственного комплекса.
Принимая во внимание изложенное, а также осознавая реальные потребности практики, автор предпринял попытку исследования некоторых наиболее существенных особенностей прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной собственности в условиях приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации в целях его совершенствования и оптимизации прокурорской деятельности.
Объект исследования составили общие, объективно существующие процессы и явления, складывающиеся при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной собственности в условиях приватизации государственного и муниципального имущества.
Предметом исследования являются вопросы, определяющие основные тенденции развития отношений собственности на современном этапе, особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства о собственности, вопросы оптимизации
организации и проведения проверок исполнения законодательства о собственности как основного способа деятельности прокуратуры по выявлению и устранению нарушении законности.
Цели и задачи исследования. Основными целями диссертационного исследования являлись: разработка теоретической и методической базы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной собственности, подготовка предложений по совершенствованию механизма реализации законодательства Российской Федерации о собственности. Задачами исследования выступали :
-анализ развития института собственности, его трансформация в историческом, философском и правовом смысле в России;
-выделение значения публичного аспекта в правовом регулировании вопросов собственности в российском государстве;
-определение понятия и содержания государственного и общественного (публичного) интереса как объекта прокурорской защиты применительно к отношениям собственности;
-определение предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства о собственности в условиях приватизации государственного и муниципального имущества;
-обоснование важнейших элементов структуры частной методики прокурорского надзора за исполнением законов в сфере отношений собственности и приватизации; -выявление путей взаимодействия структурных подразделений органов прокуратуры и иных правоохранительных органов при осуществлении надзорных мероприятий.
Методологические основы и методика исследования. Методологическую основу исследования составили методы сравнительного правоведения и общефилософские методы исследования - диалектический, исторический, логический, системный.
Теоретическую базу исследования составили труды ведущих специалистов в области прокурорского надзора: В. И. Баскова, С. Г. Березовской, А. Д. Берензона, А.Д. Бойкова, Г.И. Бровина, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, Б.В. Волженкина, В.В. Гаврилова,
Б.А. Галкина, В. Г. Даева, Г.В. Дашкова, А.И. Долговой, В.В. Долежала, С.А. Емельянова, В.К. Звирбуля, А.Х. Казариной, А.Б. Карлина, В.В. Клочкова, Б. В. Коробейникова, М. Н. Маршунова, В. Г. Мелкумова, Л. А. Николаевой, В. П. Рябцева, В.И. Рохлина, А. П. Сафонова, К. Ф. Скворцова, Ю. И. Скуратова, А. Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, В. И. Шинда, В.Б. Ястребова.
Существенную помощь в решении задач диссертационного исследования оказали труды учёных в области права, истории, философии, социологии: Т.А. Алексеевой, М.И. Брагинского, А.В. Венедиктова, Г.В. Вернадского, Л.И. Дембо, Н.Д. Егорова, Ю.С. Завьялова, A.M. Каланадзе, М.Н. Коркунова, О.Э. Лейста, В.К. Мамутова, Ю.Л. Мареева, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, В.П. Пашкова, С.А. Сосны, Е. А. Суханова, Ю. А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Б.Н. Топорнина, Д.М. Чечота, Н.А. Шайкенова, Р.В. Шагеевой, Г.Ф. Шершневича, СВ. Юшкова, B.C. Якушева и др., а также иностранных правоведов и социологов : Т.К. Баренкова, И. Бебеля, П. Бурдье, Т. Мак-Адамса, А. Ранена, Д. Раффла, А. Рива, Е. С. Саваса.
Правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Гражданский кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», ФЗ «Об акционерных обществах», ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 № 3020-1 в редакции постановления Верховного Совета Российской Федерации от 21.03.93 № 5475-1 «О внесении изменений и дополнений в постановление Верховного Совета Российской Федерации» от 21.12.91 № 3020-1, иные важнейшие подзаконные и ведомственные нормативные акты, приказы Генерального прокурора Российской Федерации.
Выводы работы основаны на следующих материалах. В процессе исследования проанализированы законы и подзаконные акты, прокурорская практика различных регионов и Генеральной прокуратуры Российской Федерации с 1991 года, статистические данные с 1993 года. В частности, автором исследования выборочно по различным регионам Российской Федерации изучено более 250 материалов проверок исполнения законодательства о собственности и приватизации по обращениям граждан и организаций, проведённых прокурорами субъектов Российской Федерации и находившихся в Генеральной прокуратуре Российской Федерации на момент изучения, 70 материалов проверок, проведённых непосредственно Генеральной прокуратурой Российской Федерации. Совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации проведено обобщение выявленных при осуществлении прокурорского надзора нарушений закона и правовых средств по их устранению, в ходе которого проанализированы докладные записки по результатам комплексных проверок исполнения законодательства о собственности и приватизации, о целевом использовании средств, поступивших от приватизации, по материалам проверок исполнения законодательства органами контроля, годовые докладные записки прокуроров субъектов Российской Федерации по итогам работы прокуратур, тематические докладные записки по вопросам исполнения законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества, практика надзорного опротестования Генеральной прокуратурой Российской Федерации решений арбитражных судов различных регионов за 1998 и 1999 годы по 87 субъектам Российской Федерации из 89, что составляет 97,75% от имеющейся в органах прокуратуры информации. Кроме того, получено интервью у 27 наиболее опытных сотрудников прокуратуры различных отраслей надзора (стаж работы в должности прокурора, старшего прокурора отдела \управления\ прокуратуры субъекта Российской Федерации от 5 лет и выше), проходивших обучение в Институте повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 1999 году по вопросам методики выявления и устранения нарушений законов, применения правовых средств в сфере надзора за исполнением законодательства о собственности и приватизации, взаимодействию различных структурных подразделений
органов прокуратуры. Автором приняты во внимание результаты опроса 122 слушателей Института повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации - прокуроров городского и районного звена по поводу выяснения проблемных вопросов организации общенадзорной работы в прокуратурах низового звена, проведённого в 1997- 1998 годах, а также учтён собственный опыт работы в качестве старшего прокурора и заместителя начальника отдела по надзору за исполнением законов в сфере экономики прокуратуры Санкт-Петербурга с января 1995 по ноябрь 1998 года.
Научная новизна и теоретическая значимость исследования. Работа представляет собой комплексное исследование круга вопросов, охватывающих теоретические основы и содержание деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о государственной и муниципальной собственности и приватизации государственного и муниципального имущества в условиях экономической реформы в Российской Федерации. В диссертации анализируется практика государственных органов, осуществляющих правоприменительную деятельность в области управления собственностью во взаимосвязи с другими государственными органами и службами, осуществляющими государственное регулирование в сфере экономической деятельности. В контексте особенностей современной экономической ситуации рассматриваются проблемы учёта государственного и муниципального имущества, доход от использования которого является важным источником доходной части бюджетов и обеспечения политических, экономических и социальных прав граждан; исследуется категория государственного (публичного) интереса применительно к отношениям, возникающим в сфере государственного регулирования отношений собственности, в качестве объекта прокурорской защиты. Диссертантом на базе изучения надзорной и судебной практики проводится обоснование важнейших элементов структуры частной методики осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о собственности и приватизации государственного и муниципального имущества, сформулированы конкретные предложения, направленные на обеспечение надлежащего качества и результативности прокурорского надзора.
Новизну исследования характеризуют основные положения, выносимые на.,запи ту. В их числе:
• определение понятия государственного (публичного) интереса, как объекта прокурорской защиты при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной собственности в условиях приватизации государственного и муниципального имущества;
•определение предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства о собственности в условиях приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации;
• разработка и обоснование важнейших элементов структуры частной методики осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о собственности и приватизации государственного и муниципального имущества, как единого целого. В их числе:
- направления надзора за исполнением законодательства о государственной, муниципальной собственности с учётом особенностей правового статуса объектов надзора;
- особенности использования специальных знаний при организации и проведении проверок исполнения законодательства о собственности и приватизации государственного и муниципального имущества;
- примерный перечень вопросов, которые надлежит выяснить на различных объектах у должностных лиц и граждан;
- основные (типичные) виды нарушений законов о собственности и приватизации государственного и муниципального имущества;
пути развития взаимодействия различных подразделений прокуратуры, государственных контрольных органов и иных правоохранительных органов при организации надзорных мероприятий.
Практическая ценность исследования определяется прикладным характером работы. Значительная часть содержащихся в диссертации выводов, предложений и методических рекомендаций по результатам проведённой автором работы внедрена и в
настоящее время применяется в практической деятельности органов прокуратуры. Материалы исследования могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях , а также в процессе обучения в юридических вузах и системе различных форм повышения квалификации.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения получили отражение в публикациях и выступлениях автора на данную тему. С участием диссертанта были подготовлены методические рекомендации «Прокурорский надзор за исполнением законов органами контроля в сфере экономики. Методические рекомендации». М. - 1999., пособие для прокуроров «Прокурорский надзор за исполнением Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» М - 1999, применяемые в практической деятельности, Учебные программы заочного обучения для заместителей (старших помощников) прокуроров, состоящих в резерве на выдвижение на должность прокурора; для прокуроров, старших прокуроров прокуратур субъектов Российской Федерации.
Ряд положений и вьюодов диссертации использовались автором при чтении лекций и проведении практических занятий в Институте повышения квалификации Генеральной прокуратуры Российской Федерации, региональных учебных центрах. На основании диссертационного исследования помимо двух практических пособий подготовлены 5 научных статей, выступление на конференции молодых учёных.
Структура и содержание исследования определены с учетом целей и задач работы. Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения и библиографического списка.
Исторические и философские вопросы становления и развития института собственности в России
Особенность восприятия и понимания собственности человечеством с древнейших времен неразрывно связана как со средой обитания человека и процессом ее освоения, так и с духовной самореализацией человека.
Понятие «собственность» в процессе изучения человеком развивалось вместе с ним и исследовалось практически всеми науками.
Общим для большинства современных исследователей является мнение о том, что некая форма общественной собственности предшествовала появлению индивидуальной собственности. Это связано с тем, что с развитием орудий труда, уровня мастерства по их изготовлению и использованию возникли конкретные объекты, которые могли присваиваться и использоваться только одними индивидами. Сама по себе природная среда, включающая такие материальные объекты, как воздух, земля, реки, дикие животные и т.п., не могла являться предметом частного присвоения, т.к. одному индивиду или семье это было просто не по силам. Многие из перечисленных объектов в ряде развитых стран и до настоящего времени находятся в коллективном пользовании.
С течением времени семья в большей мере, чем кто-либо из ее членов, стала считаться реальным собственником. На более поздних ступенях прогресса появилась индивидуальная собственность, ставшая чуть ли не универсальной.
Российское государство в своём развитии по существу прошло те же этапы, что и государства Западной Европы. Вместе с тем, развитие форм политического и общественного устройства России выявило столько своеобразных черт, что проведение каких-либо параллелей и сравнений с правовыми институтами, известными западным странам, было бы неуместным.
На протяжении веков магистральными направлениями в развитии российской государственности были способы распределения земельной собственности и определения меры свободы по использованию чужого труда. Поэтому особенности развития отношений собственности России достаточно отчётливо просматриваются в диалектике развития земельных отношений и закрепощения крестьянства. На каждом очередном этапе развития производительных сил в результате экономической и политической борьбы устанавливался балансовый уровень производственных отношений. При этом, его становлению, как правило, активно способствовали группы, осуществляющие политическую власть. Вольно или невольно отношения собственности имели существенный публично-правовой оттенок. Это обстоятельство, в свою очередь, способствовало формированию психологического восприятия отношений собственности как регулируемых государством и составляющих основу безопасности и благосостояния народа, его единства вне зависимости от уровня благосостояния или сословной принадлежности. Обратимся к анализу исследований учёных-историков по данному вопросу.
На протяжении всей истории в России были широко распространены общинные подходы к отношениям собственности, как основы государственности.
До создания государства в VI-V1I1 веках существовала сельская территориальная община, известная под именем верви. Внутри общины индивидуальная семья вела частное землевладение. К IX - ХГ векам, наряду с общинным, сосуществует и крупное вотчинное землевладение, представляющее собой частную собственность господствующего класса на основе наследования. Первоначальная эксплуатация домашней челяди перерастала в закабаление крестьян на разных условиях посаженных на землю (рядовичи, смерды и т.п.). «Русская правда» подробно разрабатывает порядок наследования по закону и по завещанию. Например, после смерти боярина во главе вотчины становилась его вдова. Разрешение о продаже вотчины и право выкупа принадлежит родичам. Однако право выкупа родичами не распространяется на пожалованную землю \
В XII-XV веках вотчина превращается в боярщину (сеньорию). Благодаря жалованным грамотам вотчинники из частных собственников превращаются в «государей». Боярщина поглощает общину, сохраняя её. Вотчинники приобретают право брать прибавочный продукт с зависимых крестьян и их судить. Предусматривался сметный (совместный суд) для тяжб грамотчика - вотчинника, имеющего жалованную грамоту, с третьими лицами. Боярину предоставляется право наделять своих людей землёй, а также отбирать у них землю2 .
В период образования и укрепления централизованного государства ( XV-XVII века) позиции боярства ослабляются. Служилые люди наделяются землёй с правом эксплуатации труда крестьянина. Начало поместной системе было положено еще при Иване III. Борьба за уравнения в правах вотчин и поместий нашла отражение в Судебнике 1550 года, а затем в Уложении 1649года.
Интересно, что указами от 11 мая 1551 года, от 15 января 1562 года и Законом от 09 октября 1572 года запрещалась продажа любых вотчин без доклада царю в монастыри и владычные дома в любых уездах и регулировались отношения между светским и церковным землевладением, экономически стимулировались сделки, предупреждающие дробление вотчин . Цели и задачи государственной политики данного периода в отношениях с боярством подробно изучались Скрынниковым Р.Г, Зиминым А.АЛ Рождественским СВ.3, Ключевским В.0.4, Вернадским Г.В.5
Данный исторический факт ярко иллюстрирует пример государственного регулирования экономических отношений в целях стимулирования освоения присоединённых территорий, включение местных феодалов в состав вассалов Государя Всея Руси, формирования общерусского класса феодалов. Конечным результатом подобных мер становилось укрепление государственности и стимулирование производства.
Согласно Указу Петра I «О единонаследии» от 23 марта 1714 года понятия «вотчина» и «поместье» окончательно слились в понятие «недвижимое имущество». Недвижимое имущество переходило независимо от пола одному наследнику: сыну или дочери. Главной целью Указа было обезземеливание дворян с целью понуждения их к службе в армии и создание крупной земельной аристократии. Последствиями его применения явились установление единой формы дворянской наследственной земельной собственности, замена земли, как объекта обложения, «ревизской душой» (подушная подать) и превращение владения крепостными крестьянами в монополию дворянского сословия. Однако реально генеральное межевание было осуществлено только на основании манифеста Екатерины II от 19 сентября 1765 года6.
Современное понимание института собственности. Роль государственного регулирования отношений собственности
В разных странах у представителей разных экономических, философских и правовых школ можно встретить различные определения собственности. Но везде понятие «собственность» принадлежит к основополагающему кругу понятий и слов, который связан с психологическим и физическим отношением человека к вещи.
В процессе развития общества возникают все новые виды имущества : патенты, торговые марки, рукописи, ценные бумаги. Таким образом, собственность - это название целого пакета прав, предоставляемых и защищаемых демократическим
государством, которое должно постоянно стремиться к созданию максимальной свободы для экономической деятельности индивидуумов.
В современном российском законодательстве согласно статье 128 ГК РФ в кругу объектов гражданских прав рассматриваются вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); нематериальные блага.
Исторически понятие «собственность» разделилось на право распоряжаться, использовать, право устранять третьих лиц.
Юридическую дефиницию собственности, как абстрактного родового понятия, характеризуют три элемента вещного права : 1) полномочия, предоставляемые носителю права (субъекту) в рамках государственно-правового устройства и государством защищаемые; 2)объект, на который распространяется право собственности; 3)собственно содержание правоотношения (права и обязанности)1.
А.В. Венедиктов в своём определении собственности выделяет её свойство правового индикатора всей суммы общественных отношений собственника по поводу принадлежащих ему средств производства в системе общественных отношений в целом. В частности, он пишет, что «установившаяся в данном обществе система распределения средств и продуктов производства, закреплённая законодательно волей господствующего класса и охраняемая принудительной силой государства, признающая за каждым собственником право использовать его средства и продукты производства своей властью и в своём интересе, вот что, прежде всего представляет собой система отношений собственности в каждом конкретном обществе. Именно в сочетании своей власти и своего интереса заключается, по его мнению, специфическое отличие права собственности от других вещных и обязательственных прав на те же объекты» .
Если в зарубежном законодательстве исследователи права собственности насчитывают до 10-12 и более различных правомочий собственника, то п.1 ст. 209 ПС РФ раскрывает полномочия собственника путём указания на традиционную для русского гражданского права триаду полномочий владения, пользования и распоряжения1. Впервые такой способ раскрытия правомочий собственника был закреплён в 1832 году в ст. 420 т. X ч. 1 Свода законов Российской империи, откуда затем по традиции перешел и в гражданские кодексы 1922 и 1964 г., и в Основы гражданского законодательства 1961 и 1991 годов и в законы о собственности СССР и РСФСР, и в новый Гражданский кодекс Российской Федерации2. При этом, под правомочием владения понимается основанная на законе возможность иметь у себя данное имущество, содержать его в своём хозяйстве (фактически обладать им, числить на своём балансе). Правомочие пользования представляет собой основанную на законе возможность эксплуатации, хозяйственного или иного использования имущества путём извлечения из него полезных свойств, его потребления. Правомочие распоряжения означает аналогичную возможность определения юридической судьбы имущества путём изменения его принадлежности, состояния или назначения: отчуждать по договору, передавать по наследству, уничтожать и т.п. Практически в своей совокупности данные правомочия исчерпывают все предоставленные собственнику возможности.
Определённый толчок преобразованию отношений собственности был дан с принятием Закона СССР «О собственности в СССР» . Несмотря на то, что в статье 4 предусмотрены уже известные формы собственности, в ней прямо записано, что законодательными актами союзных и автономных республик могут устанавливаться иные, не предусмотренные настоящим Законом, формы собственности, а государство создает условия, необходимые для развития разнообразных форм собственности и обеспечивает их защиту. Более того, статья 10, определяющая новые виды юридических лиц, статья 24, в части регламентации права трудового коллектива государственного предприятия потребовать передачи его имущества в аренду либо преобразовать его в иную форму собственности в случае ликвидации, статья 26, в части права государственного учреждения на самостоятельное распоряжение доходом от предусмотренной учредительными документами хозяйственной деятельности, давали существенную экономическую свободу и реальную возможность для развития частной собственности.
Следует отметить, что переход к признанию частной собственности и сокращению сферы действия государственной собственности шёл непросто, прослеживалась непоследовательность законодателя по различным аспектам регулирования права собственности. Одним из важнейших аспектов в этом смысле, по нашему мнению, был связан с определением правового статуса объектов, находящихся в пользовании всех членов общества: земли, её недр, вод, растительного и животного мира. Данные объекты в соответствии со ст. 20 Закона СССР «О собственности в СССР», а затем и ст. 6 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24.06.92.1 определены в качестве достояния народов, проживающих на соответствующей территории, и, в соответствии с действующим законодательством, законодательством республик находятся в ведении Советов народных депутатов. При такой формулировке народы, проживающие на иных территориях автоматически отстраняются от природных регионов, в которых они не проживают. С одной стороны, такая ситуация не позволяет обеспечить равный доступ всех граждан России к природным богатствам государства, а с другой - в силу законодательно закреплённого регионального права собственности - создаёт условия для естественного отталкивания регионов друг от друга, что приводит к развитию центробежных тенденций1. В настоящее время ст. 9 Конституции Российской Федерации закрепила охрану данных объектов, как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Раздел II Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» уже прямо назван «Право частной собственности» и включает главы, посвященные праву собственности гражданина и праву собственности юридических лиц, что уже само по себе закрепляет на законодательном уровне переход на новые экономические рельсы. Как в Законе СССР «О собственности в СССР», так и в Законе РСФСР «О собственности в РСФСР» сохраняется общая преемственность подходов к регулированию отношений государственной и муниципальной собственности, имущества государственных и муниципальных предприятий и учреждений. Следует подчеркнуть, что в статье 20 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» государственная собственность рассматривалась как достояние многонационального народа РСФСР, что в дальнейшем, к сожалению, не нашло своего подтверждения и развития ни в Конституции Российской Федерации, ни в действующем в настоящее время ГК РФ. Статья 25 того же Закона закрепила приватизацию государственного и муниципального имущества, как принцип государственной экономической политики, который был подтверждён в ст. 217 ГК РФ.
При осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства о собственности и приватизации прокуроры часто сталкиваются с трудностями при оценке права государственных образований и органов муниципального управления участвовать в создании хозяйственных обществ, передаче имущества в доверительную собственность и иных способов распоряжения имуществом. Эти трудности сопряжены с различным толкованием правовых норм, связанных с регулированием этих отношений на протяжении экономических реформ. Остановимся на некоторых их них.
Вопросы защиты публичного интереса при осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о собственности
Общие вопросы соотношения публичных и частноправовых начал применительно к диалектике отношений собственности в Российской Федерации рассмотрены в первой главе настоящей диссертации.
Обратимся непосредственно к влиянию российской специфики правового регулирования отношений собственности на деятельность по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законодательства о собственности.
Применительно к целям и задачам прокурорского надзора публичный интерес, как объект прокурорской защиты, был подвергнут анализу Казариной А.Х., которая выделила объекты прокурорской защиты при осуществлении прокурорского надзора в сфере экономики. Среди данных объектов ею названы интересы преобразования отношений собственности на основе приватизации государственного имущества, обеспечение государственных нужд и интересы государственной казны, к которым она относит исполнение налогового, бюджетного законодательства, законоположения, регулирующие федерализм собственности, интересы территориальных образований в природопользовании и распоряжении полезными ископаемыми1.
В качестве отправной точки исследования более подробно следует остановиться на соотношении государственных и общественных интересов и законных интересов граждан и юридических лиц. Вопросом разработки проблемы законного интереса личности в рамках своих исследований касались такие известные учёные-правоведы как Гурвич М.А.2, Чечот Д.МД Завьялов Ю.С.4, Матузов Н.И.5 и ряд других. Каково же понятие интереса самого по себе? В русском языке слово «интерес» имеет четыре основных значения: 1) внимание, возбуждаемое чем-либо значительным; 2) важность, значительность чего-либо для кого-либо; 3) нужды, потребности, осознанные потребности6, предмет чьих-нибудь мыслей, забот; 4) выгода7.
С точки зрения экономических отношений под интересом понимается выражение экономических потребностей предприятия, хозяйствующего субъекта, отдельного индивида8.
Таким образом для правового анализа интерес, как правило, означает нужду, потребность в чём-то или выгоду от каких-то действий или бездействия.
Исследование правового обеспечения интересов личности проводилось Шайкеновым Н.А. По его мнению, в самом широком плане правовое выражение и обеспечение интересов личности начинается уже с закрепления отношений собственности на средства производства, положения классов и социальных групп в обществе, политики в области распределительных отношений и т.д., то есть с юридического оформления всего социального механизма реализации интересов в обществе. При этом право организует и обеспечивает общие социально-экономические условия формирования и реализации интересов личности, которые выражаются в правовых принципах. Под законным интересом гражданина в данной связи понимается существующий в реальной действительности интерес личности, находящий вьфажение в норме права и обусловливающий возможность его защиты. Для правового закрепления интереса не требуется прямого указания в законе на конкретное благо, поскольку интересов может быть неисчерпаемое множество, но необходимо правовое опосредование отношений, формирующих и реализующих определённые виды отношений в обществе. При этом в качестве признаков законного интереса рассматриваются следующие : наличие субъекта права, предоставленная законом возможность добиваться реализации своего интереса законными способами .
Данному вопросу серьёзное внимание было уделено В.И. Селиверстовым. Он отмечает общие черты законных интересов с субъективными правами, но не отождествляет их между собой. Если под субъективным правом понимается такая возможность поведения, которая характеризуется высокой степенью его реализации по личному усмотрению гражданина, то суть законного интереса заключается в возможности, носящей характер стремления к автономному, самостоятельному поведению, свободе личного усмотрения в пользовании каким-либо социальным благом.
Правовые отношения в сфере собственности и приватизации государственного и муниципального имущества предполагают достаточно детальную регламентацию, а в кругу их участников действуют полноправные субъекты (физические и юридические лица), которые в большинстве случаев имеют реальную возможность самостоятельно добиваться реализации своих прав. прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной собственности, позволяющих выявить нарушения закона, факты и обстоятельства, свидетельствующие о нарушении публичного интереса, требующего защиты средствами прокурорского надзора: 1) проверки исполнения законодательства при учёте, оценке, регистрации государственного и муниципального имущества и сделок с ним, при реализации различных способов управления в данной сфере. 2) проверки исполнения законодательства при формировании и исполнении доходной части бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по включению в неё дохода, который должен поступить в соответствующий бюджет от использования недвижимого имущества, а также в виде причитающегося бюджету дохода от находящихся в государственной или муниципальной собственности долей, паев, акций хозяйственных обществ и средств от приватизации.
Для обоснования такой конкретизации автору представляется уместным сделать краткий обзор проблем, возникающих при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства о собственности.
Как видно из содержания приказа Генерального прокурора от 22.05.96 №30, на протяжении ряда лет прокуроры ориентируются на приоритетность данного направления надзора. Именно поэтому распространённость нарушений законодательства о собственности в сочетании с активностью прокуроров в этом направлении приводят к тенденции ежегодного с 1993 года увеличения выявленных нарушений в сфере отношений государственной и муниципальной собственности более чем на 50%. В связи с включением в 1997 году в форму статистической отчётности данных о выявленных нарушениях законодательства о муниципальной собственности, которые учтены единой строкой с нарушениями законов о государственной собственности, их количество по сравнению с 1996 годом увеличилось на 96,11 %, а удельный вес по сравнению со всеми правонарушениями, выявленными органами прокуратуры в сфере экономики, составил 16,94%. С 1997 года также предусмотрен учёт количества уголовных дел,
Кроме конкретных объективных и субъективных гражданских прав и прав на участие в процессе приватизации государственного и муниципального имущества в сфере гражданского оборота у субъектов права могут возникать различные интересы, как совпадающие с интересами государства и общества, так и не совпадающие.
Например, в настоящее время значительная часть недвижимого имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, не учтена и не зарегистрирована в законном порядке. У граждан - предпринимателей и юридических лиц, претендующих на реализацию права аренды имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности1, возникает законный интерес в обеспечении надлежащего учёта и использования государственного и муниципального имущества. Нередко сведения о конкретных объектах недвижимости, использующихся не по назначению, незаконно внесённых в уставные капиталы хозяйственных обществ и т.п., поступают прокурору именно от таких «претендентов» на аренду. Несмотря на то, что их конкретный интерес на заключение договора аренды может остаться нереализованным, они активно выступают в защиту публичного интереса, с которым их предпринимательский интерес совпадает.
Понятие и структура методики осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о собственности
Методика осуществления прокурорского надзора на протяжении ряда лет является предметом исследования многих учёных.
В общепринятом значении под методикой понимается совокупность основанных на законе приёмов и способов принятия мер к наиболее эффективному выявлению и устранению нарушений законов1. Винокуров Ю.Е. высказал мнение о том, что методика охватывает не только выявление и устранение нарушений законов, но и предупреждение как нарушений закона, так и способствующих им обстоятельств2. Берензон А.Д. в связи с рассмотрением данного вопроса отмечает, что «по степени обобщённости методика прокурорского надзора может подразделяться на общую и особенную части, а последняя - на частные методики: от методик отдельных направлений прокурорской деятельности до методик надзора применительно к определённой правовой сфере в рамках конкретных систем (отраслей народного хозяйства)»3. Совместно с Мелкумовым В.Г. им были выделены 4 последовательно сменяющие друг друга стадии в работе прокурора по осуществлению надзора: 1) выявление нарушений законов и обстоятельств, им способствующих; 2) анализ полученных сведений; 3) реагирование на выявленные нарушения законов и обстоятельства им способствующие; 4) проверки результативности актов прокурорского реагирования. Николаева Л.А., Долежан В.В., Тарнавский Г.С. согласились с важностью выделения данных стадий . По мнению диссертанта, выделенные Берензоном А.Д. и Мелкумовым В.Г. стадии определяют стержень общей методики прокурорского надзора, так как задают алгоритм действий прокурора. С учётом сложившейся прокурорской практики Шинд В.И. в структуру методики прокурорского надзора включает: «1) перечень законов, надзор за исполнением которых входит в предмет соответствующего направления прокурорской деятельности; 2) источники информации, из которых прокурор может почерпнуть сведения об исполнении законов юридическими и физическими лицами; 3) носители информации, в которых фиксируются указанные сведения; 4) правовые методы установления фактов нарушения законов, причин и условий, им способствующих; 5) рекомендации по применению форм прокурорского реагирования на установленные нарушения законов и обстоятельства, способствующие этому» .
Рябцев В.П. в обобщённом виде выделил структуру отраслевой частной методики, которая содержит следующие составные части: 1) задачи органов прокуратуры в соответствующей сфере правоотношений по надзору за исполнением определённых законов или их групп; 2) предмет надзора в соответствии с поставленными задачами;
3) перечень(примерный) вопросов, которые надлежит выяснить на различных объектах у должностных лиц и граждан; 4) совокупность источников и носителей информации, содержащихся в причастных к проверке объектах, и рекомендации по установлению, сбору и использованию сведений, относящихся к предмету надзора; 5) информация о состоянии исполнения соответствующего законодательства и деятельности органов прокуратуры в рассматриваемой сфере правовых отношений, имеющаяся в данном и иных подразделениях, органе прокуратуры в целом; 6) основные (типичные) виды нарушений соответствующих законов и их признаки; 7) типичные недостатки в организации и осуществлении надзора за исполнением этих законов, причины их возникновения и способы предотвращения; 8) характерные, оправдьгеающие себя в типичных ситуациях методы и приёмы надзорных действий прокуроров, совокупности (наборы) таких действий, совершаемых в определённой последовательности (алгоритмы действий) в целях установления и проверки данных о правонарушениях, требующих прокурорского реагирования; 9)особенности взаимодействия с иными территориальными, а также военными, транспортными и природоохранными прокуратурами, а при необходимости и с органами прокуратуры других стран (как в пределах СНГ, так и других); 10) индивидуальные и комплексные меры прокурорского реагирования на установленные нарушения законов, обстоятельства, им способствующие и контроль за их фактическим устранением .
Автор настоящей работы полностью присоединяется к данной позиции, поскольку на современном этапе такой подход представляется наиболее полным, охватывающим все аспекты деятельности прокурора по выявлению и устранению нарушений закона.
Несомненно, для осуществления эффективного надзора важно, чтобы все составные элементы структуры отраслевой частной методики реализовьшались сбалансировано и позволяли предусмотренным законом правовым средствам по устранению нарушений закона1 реально пресекать нарушения закона, ликвидировать способствующие им обстоятельства. По-прежнему для устранения нарушений законов в сфере собственности прокурорами широко используются протесты, представления. Число которых неуклонно растёт. Так по фактам нарушения законодательства о собственности в 1999 году по сравнению с 1998 годом число представлений возросло с 3031 до 3915, протестов с 1518 до 1593; число лиц, привлечённых к дисциплинарной ответственности с 1286 до 1338; к материальной ответственности с 1405 до 1568; к административной ответственности с 220 до 3852. Однако всё больше внимание прокуроров привлекают такие правовые средства как обращения с заявлениями и исками в суд и арбитражный суд, а также возбуждение уголовных дел. Так, число обращений прокуроров в суды и арбитражные суды по вопросам защиты государственной и муниципальной собственности увеличилось в 1999 году по сравнению с 1998 годом с 4736 до 11821, а число возбуждённых уголовных дел с 516 до 617 . Данные статистики согласуются с позициями прокуроров, изложенных в изученных автором исследования докладных записках. Так из 308 докладных записок в 186(60,39%) прокуроры указали, что обращение в суд и возбуждение уголовных дел при осуществлении надзора в сфере отношений собственности и приватизации считают более эффективным средством устранения выявленных нарушений закона.
