Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование лицензирования предпринимательской деятельности 15
1.1. Государственное регулирование предпринимательской деятельности и лицензирование как его способ 15
1.2. Становление и развитие законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности в России 20
1.3. Характеристика законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности на современном этапе 41
1.4. Ответственность за нарушения в сфере лицензирования предпринимательской деятельности 61
Глава 2. Особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности 81
2.1. Возникновение и развитие прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере лицензирования предпринимательской деятельности ... 83
2.2. Предмет, пределы, объекты и основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности 93
2.3. Совершенствование организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности 119
Глава 3. Повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности 139
3.1. Пути повышения эффективности надзорной проверки прокурора 141
3.2. Классификация нарушений законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности как необходимая предпосылка повышения эффективности прокурорского надзора 149
3.3. Выбор и некоторые особенности применения средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности 166
Заключение 179
Библиографический список 182
- Государственное регулирование предпринимательской деятельности и лицензирование как его способ
- Становление и развитие законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности в России
- Возникновение и развитие прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере лицензирования предпринимательской деятельности
- Пути повышения эффективности надзорной проверки прокурора
Введение к работе
Актуальность и степень разработанности темы исследования.
Отсутствие до настоящего времени стройной национальной экономической политики, последствия непродуманных рыночных экспериментов, недостатки разрозненного, пробельного и противоречивого законодательства пагубно сказались на состоянии государственного управления, что, в свою очередь, повлекло нарастание негативных экономических и социальных последствий и явилось одним из факторов, обусловивших криминализацию общества и хозяйственной деятельности1.
О неэффективности работы механизма государственного регулирования предпринимательской деятельности (включая лицензирование) свидетельствуют данные статистики, социологических опросов, материалы контролирующих органов2. Сфера нелегального бизнеса, включающая безлицензионное производство, реализацию и потребление товаров и услуг и являющаяся элементом криминальной экономики3, связана с огромными потерями материальных и финансовых ресурсов. Налоговые потери, вызванные одной только продажей поддельной продукции, по некоторым оценкам, в отдельных товарных группах составляют 60 %. По своим масштабам незаконное предпринимательство практически сравнялось с легальным и приобрело форму массового экономического поведения4.
Влияние организованной преступности усиливается в различных сферах предпринимательства (прежде всего, высокодоходных), регулируемых государством посредством лицензирования. Например, из расчетов ряда федеральных ведомств следует, что объем нелегального сектора в алкогольной отрасли составляет от 20 до 50 %5. Спрос внутреннего рынка на водку и ликероводочные изделия, по экспертным оценкам, более чем на 40 % удовлетворяется за счет нелегальной и фальсифицированной продукции, чему в немалой степени способствуют пробелы в разрешительной системе6.
С другой стороны, затруднена реализация конституционно гарантированной свободы предпринимательства добросовестными участниками рынка7. Получившая широкое распространение в России с началом реформ административная коррупция (включающая взятки с целью получения различного рода разрешений) дискредитирует государственную власть в целом, оказывая деструктивное воздействие па правосознание и защищенность граждан и их объединений8. По некоторым данным объем лицензирования в структуре российского рынка деловой коррупции составляет 11,5 млрд долларов9.
Вымогательство взяток превращает социально ориентированный бизнес в нерентабельный и вытесняет его с рынка.
Коснулась лицензирования и крайне опасная тенденция передачи государственными органами своих контрольно-надзорных функций разного рода коммерческим организациям: по сведениям Института национального проекта «Общественный договор», контролем от имени государства занимается около четырех тысяч таких субъектов (в том числе при лицензирующих органах). Из бизнеса ими изымается, по различным оценкам, от 150 до 500 миллионов долларов в год.
Ситуация усугубляется отсутствием сложившейся в обществе традиции разрешения споров правовым путем10.
Концепцией национальной безопасности Российской Федерации11 усиление государственного регулирования в экономике и создание эффективного механизма контроля за соблюдением федерального законодательства отнесено к основным направлениям обеспечения национальной безопасности во внутриэкономической деятельности.
Приведенные обстоятельства обусловливают потребность эффективного надзора прокуратуры как «системообразующего ядра государственного контроля»12 в целях реализации дополнительных гарантий законности в сфере лицензирования предпринимательской деятельности. При этом акцентирование внимания к публичному интересу в области экономических отношений должно учитываться прокурором при ранжировании приоритетов в надзорной практике, выборе средств воздействия на нарушителя закона и др. Уникальность «общего надзора» прокуратуры, характеризующегося тесной связью с конституционным контролем, активным участием в правотворчестве и правоприменении, особым комплексным характером и универсальностью функций14, отличает ее от зарубежных аналогов и ставит в разряд самостоятельных и наиболее эффективных видов государственной деятельности15.
Вместе с тем кардинальные изменения экономического строя российского государства, реализация административной реформы16 требуют серьезного переосмысления сущности и предназначения прокурорского надзора, в том числе в сфере лицензирования предпринимательской деятельности, выработки новых, соответствующих реалиям современной ситуации научных представлений, направленных на организацию работы прокуроров, систематизацию противозаконных проявлений.
Объектом исследования в отечественной литературе постсоциалистического периода являлись лишь отдельные аспекты надзора за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности либо
лицензировании конкретных видов предпринимательства . Подробно рассматривались вопросы привлечения к уголовной ответственности за незаконное предпринимательство18.
Вместе с тем, отсутствуют комплексные теоретические научные разработки в области предмета, объектов и направлений надзора за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности во взаимосвязи с защитой публичного интереса государства, освещением проблем правового регулирования данной сферы общественных отношений.
Нестабильность, разобщенность и многообразие нормативно-правовой базы, регулирующей различные стороны лицензирования предпринимательской деятельности, дезориентируют прокуроров, не позволяя им добиваться максимальной эффективности надзорных мероприятий, что, как следствие, снижает стабилизирующее воздействие прокурорского надзора на сферу предпринимательства.
Таким образом, основная цель исследования - разработка теоретико-правовых и организационных условий, путей, способов и конкретных предложений, направленных на совершенствование работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности.
Задачами исследования выступают:
теоретическое осмысление исходных положений, касающихся лицензирования как элемента государственного регулирования экономических отношений; анализ отечественного правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности, характеристика его проблем и тенденций;
- определение понятия и сущности предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности; конкретизация его основной цели, задач, объектов и основных направлений;
- выявление и анализ специфических особенностей и проблем организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности;
- классификация нарушений законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности, разработка методических рекомендаций по эффективному проведению надзорной проверки, выбору и применению правовых средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения на основе обобщения теории и опыта прокурорского надзора.
Объект настоящего исследования - комплекс закономерностей, формирующих правовые и организационные основы осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности и связанных с ними проблемных ситуаций, требующих научного разрешения.
Предметом диссертационного исследования являются современные направления и тенденции совершенствования организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности, повышения его эффективности во взаимосвязи с правовым регулированием предпринимательской деятельности при помощи лицензирования.
Эмпирическая база исследования
Обоснованность и достоверность результатов исследования подтверждается результатами изучения и анализа справок, информации, обзоров, актов реагирования и других материалов прокурорского надзора по вопросам исполнения законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности, сосредоточенных в Генеральной прокуратуре РФ (за период 2002-2003 гг.) и в прокуратурах Кемеровской, Иркутской, Нижегородской областей (за период 1996-2003 гг.).
В процессе исследования изучены статистические показатели, характеризующие деятельность прокуратуры Кемеровской области по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов за последние пять лет (форма «П»).
Использован автором и личный опыт прокурорской работы: только за последние три года проведено более двадцати проверок, связанных с исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности на различных поднадзорных объектах в прокуратуре Кемеровской области. Изучено более 150 материалов проверок исполнения названного законодательства, проведенных городскими и районными прокурорами Кемеровской области, произведена оценка содержания и качества более 200 подготовленных ими актов реагирования. В ходе научного исследования диссертантом проанализированы данные правоприменительной практики ряда лицензирующих и контролирующих органов Кемеровской области: в том числе департамента лицензирования, лицензионно-аттестационной службы, управления МНС РФ по Кемеровской области, управления Государственного комитета Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ по Кемеровской области, управления Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Российской Федерации по Кемеровской области. Изучению подверглись более 300 лицензионных дел, статистическая отчетность и аналитические материалы.
Кроме того, использованы опубликованные в периодической печати сведения о работе федеральных органов исполнительной власти, результаты социологических исследований, судебная практика. Проведен анкетный опрос 190 прокурорских работников из пяти регионов страны (Алтайский, Красноярский края, Владимирская, Кемеровская, Нижегородская области).
Методологическая база исследования
В целом метод исследования носит комплексный характер, охватывающий совокупность разноплановых приемов (методов). Основным явился общенаучный диалектический метод познания. Посредством использования юридико-правовых методов проведен научный анализ нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере лицензирования предпринимательской деятельности и правоприменительной практики. Также применялись метод сравнительно-критического анализа результатов других научных исследований, методы логический, исторический, конкретно-социологический, сравнительного правоведения.
Теоретической базой диссертации явились работы признанных специалистов в области прокурорского надзора: А. И. Алексеева, П. Д. Альбицкого, В. И. Бас-кова, С. Г. Березовской, А. Д. Берензона, В. Г. Бессарабова, А. В. Борецкого, И. С. Викторова, Ю. Е. Винокурова, С. И. Герасимова, В. В. Гаврилова, В. Г. Даева, В. В. Долежана, В. К. Звирбуля, А. X. Казариной, В. В. Клочкова, Б. В. Ко-робейникова, В. Г. Лебединского, В. Д. Ломовского, М. Н. Маршунова, В. Г. Мел-кумова, Л. А. Николаевой, В. П. Рябцева, К. Ф. Скворцова, Ю. И. Скуратова, А. Ф. Смирнова, А. Я. Сухарева, В. И. Шинда, В. Б. Ястребова.
Диссертантом также использованы правовые, экономические, исторические, философские труды С. С. Алексеева, Д. И. Дедова, А. И. Косарева, Ю. А. Тихомирова, Д. Н. Бахраха, Н. Ф. Демидовой, М. И. Сладковского, Ю. Я. Рыбакова, П. Г. Рындзюнского, Б. Б. Черепахина, С. Э. Жилинского, О. М. Олейник, М. А. Митюкова, К. Ф. Флекснера, А. Г. Звягинцева, 10. Г. Орлова, С. М. Казанцева и других авторов.
Правовую базу исследования составили в первую очередь Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О прокуратуре Российской Федерации», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», «О банках и банковской деятельности», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и многие другие нормативно-правовые акты законодательного и подзаконного характера.
По итогам исследования на защиту вынесены следующие основные положения.
1. Проведенное исследование позволяет поставить вопрос о необходимости оптимизации правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности в преемственности исторического опыта России и современной практики. В частности, в целях поддержания устойчивого экономического правопорядка целесообразна разработка и нормативное закрепление правовой идеологии регулирующего воздействия государства на экономические отношения; упорядочение критериев установления специального легализующего режима, невозможности достижения целей лицензирования без ограничения прав и свобод граждан и их объединений; унификация лицензионного законодательства наряду с выработкой единого подхода к определению ключевых для него понятий лицензионных требований и условий. Такое совершенствование нормативной базы является обязательной предпосылкой укрепления состояния законности в сфере лицензирования предпринимательской деятельности.
2. По мнению диссертанта, предметом рассматриваемого направления прокурорского надзора является соответствие Конституции Российской Федерации, международным договорам, законам, подзаконным правовым актам
(исходящим от высших органов государственной власти, имеющим нормативный характер, изданным по специальному законодательному полномочию и содержащим механизм реализации закона) действий (бездействия) и правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций в сфере лицензирования предпринимательской деятельности.
3. По результатам работы автором определяются объекты прокурорского надзора за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности. Исходя из практической потребности организации работы прокуроров (их специализации, расстановки сил, определения вопросов, требующих первоочередного внимания), выделяются основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности. Критерием разграничения послужил предметный принцип: перечисляются направления, касающиеся вопросов законности правовых актов, регулирующих отношения в сфере лицензирования предпринимательской деятельности; собственно лицензирования; контроля публичной власти за подлежащей лицензированию деятельностью субъектов предпринимательства.
4. Выделяются и анализируются существенные элементы и проблемы организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности. В том числе диссертантом разработаны конкретные предложения, касающиеся порядка, структуры и тактических особенностей осуществления аналитической работы органов прокуратуры в лицензионной сфере (в части носителей информации; необходимости установления адекватности правового регулирования, выявления рассогласованности с федеральным законодательством результатов местного и ведомственного правотворчества; избирательного проведения анализа состояния законности по конкретным объектам лицензирования, наиболее значимым в
отраслевой структуре поднадзорной территории и др.), взаимодействия с поднадзорными органами, организации работы на основе предметно-зонального принципа (с приоритетом предметного), правового и методического обеспечения, планирования, кадровой работы.
5. В рамках диссертационного исследования разработаны методические рекомендации по надзору за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности (включая привлечение специалистов в ходе подготовки и реализации проверочных мероприятий, порядок проведения прокурорско-надзорной проверки, основные способы выявления типичных нарушений).
6. Автором выделяются и классифицируются наиболее опасные противозаконные проявления, негативно сказывающиеся на достижении целей легализации предпринимательской деятельности путем лицензирования.
7. Предлагаются рекомендации по совершенствованию практики прокурорского реагирования на выявленные правонарушения в сфере лицензирования предпринимательской деятельности (в частности, раскрывается содержание адекватного избрания средств прокурорского реагирования применительно к конкретным возникающим при осуществлении надзора ситуациям).
Значимость и научная новизна исследования
Диссертация является первой попыткой комплексного рассмотрения всего спектра вопросов, касающихся сущности, содержания и практического осуществления надзора за исполнением законов в сфере лицензирования предпринимательской деятельности. Впервые на базе разностороннего анализа правоприменительной практики проведено исследование различных аспектов, влияющих на эффективность данного направления прокурорского надзора во взаимосвязи с современным состоянием законности, актуальными теоретическими вопросами, касающимися лицензирования предпринимательской деятельности.
Результаты настоящей работы могут быть использованы в рамках дальнейших научных разработок (как связанных с исследованием проблем правового регулирования лицензирования, так и прокурорского надзора за исполнением соответствующего законодательства), обучения по юридическим специальностям, повышения квалификации прокурорских работников, подготовки соответствующих научно-методических и практических пособий для прокуроров, правоохранительных, контролирующих и лицензирующих органов.
Апробация результатов исследования
Основные положения диссертации освещены в 4 научных публикациях автора, применяемых в разработанных методических рекомендациях для прокуроров и обзорах прокурорской практики. Материалы и выводы исследования использовались при проведении занятий с прокурорскими работниками, сотрудниками правоохранительных и контролирующих органов Кемеровской области.
Структурно диссертация состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения, библиографического списка.
Государственное регулирование предпринимательской деятельности и лицензирование как его способ
Проблема сочетания публичных и частных интересов в экономической сфере, формирования механизма государственного регулирования предпринимательской деятельности чрезвычайно актуальна для современной российской действительности. Исторически доказано, что несбалансированность данных интересов приводит к негативным социальным процессам.
Экономика и право тесно взаимосвязаны: экономика порождает право, испытывая в то же время обратное корректирующее воздействие19. Соотношение экономики и права можно охарактеризовать долей, масштабом использования таких общеправовых методов, как дозволение и запрет. При этом разрешительное регулирование типично не только для тоталитарного режима, но и для рыночной экономики (в отдельных ее областях).
Классическая экономическая теория XIX века (предпринимательский капитализм), основоположником которой принято считать Адама Смита (1723-1790 гг.), исходила из посылки о том, что экономика, действующая на основе не подотчетного государству частного сектора, где каждый предприниматель свободен действовать в соответствии с собственными интересами, является достаточным механизмом для удовлетворения духовных и материальных потребностей людей .
Между тем, если под свободой экономической деятельности понимать наличие многообразия возможностей для индивида в достижении им своих целей и реализации интересов экономического характера с учетом прав и свобод других лиц, при постоянном стремлении индивида к расширению таких возможностей и к наиболее полной реализации своей свободы21, то пределы ее принципиально подлежат ограничению.
Элементы правового регулирования государством хозяйственного оборота имели место во все времена, в условиях различных типов государственности (считается даже, что полностью самостоятельная, «саморегулируемая» экономика в принципе не могла существовать). Например, в Древнем Риме устанавливалась государственная монополия на производство и обработку шелка, производство оружия, торговлю хлебом, внешнюю торговлю и т. д. Государством регламентировались условия работы в ремесленных мастерских, время торговли, максимальные ставки оплаты труда, максимальные цены на товары22.
Реакцией на абсолютное огосударствление советского общества в условиях командно-бюрократической системы стало отрицание роли государства во всех сферах экономической жизни, что привело к известной дестабилизации общественного развития. Современная отечественная действительность, в полном соответствии с общемировыми тенденциями, не укладывается строго в рамки классической экономики. Поэтому в настоящее время необходимость эффективного участия российского государства в регулировании экономики получила общее признание .
Поскольку ограничение свободы зависит не только от субъективного волеизъявления человека, но и обусловлено потребностями общества24, исходной точкой реализации государственного регулирования следует признать необходимость охраны соответствующего публичного интереса - усредненной общественной заинтересованности в подобном позитивном ограничении экономического самовыражения.
Категория «интерес» входит в предмет исследования многих отраслей знания: философии, социологии, экономической теории, психологии, правоведения. Определение и соотношение понятий «публичный интерес», «государственный интерес», «общественный интерес» в литературе оценивается по-разному25. Однако, несмотря на различие в используемых дефинициях, публичные интересы обычно обусловливаются теми функциями государства, которые относятся к категории «общих дел», «общего блага».
Защита государством публичного интереса при осуществлении предпринимательства выражается в установлении специальных правовых режимов. В том числе, напрямую регулируя экономические отношения административно-правовыми методами в целях обеспечения безопасности граждан и общества, государство вводит режим лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности.
Лицензионная политика государства, подчиняясь приведенным принципам, не может быть хаотичной.
Необходимость установления ее границ обусловлена опасением наступления социально-негативных последствий, связанных с бесконтрольным усилением воздействия государства на экономику, с одной стороны, и возможностью причинения недобросовестными субъектами предпринимательства вреда охраняемым законом правам отдельных потребителей, социальных групп и общества в целом - с другой.
Если безграничное усиление роли государства в экономических отношениях неизбежно влечет неадекватное вмешательство публичной власти в сугубо предпринимательские вопросы, а значит, рост, бюрократизацию и коррумпированность государственного аппарата26; то самоустранение государства из этой сферы, как показала история, чревато криминализацией рынка (распространением пищевых и лекарственных фальсификатов, разграблением природных ресурсов, финансовыми махинациями с привлечением вкладов населения и т. п.).
Становление и развитие законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности в России
Российское дореволюционное право не знало термина «лицензия». Вместе с тем традиция активного вмешательства государства в предпринимательские отношения, бесспорно, существовала, а метод, сопоставимый с лицензированием, имел правовое закрепление.
Первым значительным правовым актом, закрепившим в форме, близкой к закону, положения торгового права, явилась «Русская правда», содержавшая нормы, ограничивающие рамки предпринимательской деятельности. Например, холоп не был вправе заниматься торговлей или финансовыми операциями от собственного имени, ответственность за такие его действия возлагалась на господина, если второй участник сделки не знал, что, говоря современным языком, контрагентом является холоп .
Известен указ царя Михаила Федоровича о подтверждении запрещения приезда иноземных купцов для торговли в Москву, кроме имеющих на то разрешение правительства («государевых жалованных грамот»)29.
Соборное Уложение 1649 г. значительное внимание уделило административному регулированию предпринимательской (торговой) деятельности. Так, 6-я глава содержала постановления о «проезжих грамотах», выдаваемых купцам, которые выезжали за рубеж. В 25-й главе имелся указ о корчемстве или о неразрешенной торговле вином и табаком, предусматривалась уголовная ответственность за незаконное производство спиртных напитков и незаконную торговлю ими. В ст. 16 гл. 19 Уложения содержалось запрещение заниматься торговлей и ремеслами лицам, не принадлежащим к торговому или посадскому сословию.
В 1653 г. в России был введен первый в России «Торговый устав», по которому иностранцы облагались более высокой, чем русские купцы, пошлиной.
В 1667 г. в целях повышения статуса и роли российского торгового капитала принят Новоторговый устав, еще более ограничивший предпринимательскую правоспособность иностранцев: им запрещалась розничная торговля, открытие винных погребов и т. п., а также увеличивалось торговое бремя - иноземцы, желавшие торговать внутри страны, должны были платить 10-процентные проезжие пошлины, получить специальное разрешение . Существовавшая в то время приказная система характеризовалась компетенционной неопределенностью. Практиковавшаяся приказными людьми система кормления от дел противоречила установкам правительства и интересам населения, чем сформировала резко отрицательное отношение населения к этой стороне своей деятельности. Данное обстоятельство нашло отражение в дошедших до нас поговорках, например: «Приказной и со смерти на вино просит», «Всяк подьячий любит калач горячий», «На посуле, как на стуле» и т. п.31 Существует предположение, что доходы, получаемые большинством приказных подьячих «от дел», в несколько раз превышали размеры их окладного денежного жалованья и открывали перед ними широкие возможности для обогащения.32
Некоторые черты надзорного органа в тот период имели Челобитный приказ, Приказ приказных дел, «Приказ, что на сильных челом бьют» (1619-1639 гг.).
В XVII веке в России промышленность не остается на уровне мелкого товарного производства - появляется тенденция к его укрупнению (прежде всего, в металлургической промышленности). С 30-х гг. XVII века начинается постройка в центре русского государства металлургических заводов (первые три района находились в центральной полосе России, крупнейшим из Них был Тульско- Каширский, четвертый расположен в Олонецком крае). Построенные предприятия получили от правительства ряд привилегий, и прежде всего монопольное право на разработку и использование рудоносных земель33.
В период правления Петра I государственное вмешательство в хозяйственный оборот (прежде всего, в торговлю и промышленность) усилилось, что нашло свое отражение в законодательной практике. Право предпринимательской деятельности развивается в тот период преимущественно как публичное право торгово-промышленной деятельности34.
Например, указ Сената от 13 апреля 1711 г. предоставил право на торговую деятельность «всякого чина людям», позволив им «торговать товарами везде».
Политика поощрения развития промышленности при активном участии государства, проводившаяся правительством Петра I, способствовала ускорению экономического развития России, расширению ее внешней торговли. При этом степень ограничения государством свободы хозяйственного оборота во внешнеэкономической деятельности также была достаточно существенной.
Например, в рамках внешнеэкономических отношений с Китаем такие виды пушнины, как соболь и черно-бурая лисица, были объявлены товарами казенной монополии. В царском указе от 1697 г. по этому поводу говорилось: «Впредь быть соболиному сбору и продаже в одной воле Великого государя». Государственная монополия вводилась и на торговлю некоторыми китайскими товарами (например, ревенем)35.
Большинство центральных учреждений (и многие местные) в первой четверти XVIII века бьши коллегиальными, поскольку Петр I считал, что «се наипаче полезно, что в коллегиуме таковом не обретается место пристрастию, коварству и лихоимному суду», а «в единой персоне не без пристрастия». Соблюдение правил торговли проверялось полицией .
Изданная в период царствования Екатерины II «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» от 21.04.1785 г. предоставляла право мещанам заниматься производственной деятельностью без специального разрешения. Записавшимся в гильдии дозволяется торг и создание фабрик и заводов.
В целом государственная политика в области регулирования предпринимательской деятельности на протяжении XVIII века была двойственной: с одной стороны, государственной властью были приняты и реализованы многочисленные положения, благоприятно сказавшиеся на развитии частного предпринимательства. В их числе — подготовленные Комиссией по коммерции в конце 20-х - начале 30-х гг. XVIII века указы об организации внутренней и внешней торговли; временная отмена казенной монополии на соль и табак в дополнение к узаконенному ранее допуску в «вольную торговлю» большинства казенных товаров; осуществление мер, направленных на развитие частного промышленного предпринимательства (в т. ч. горнорудного дела в Сибири); ослабление вмешательства государства в частное промышленное строительство, что соответствовало курсу на свободу торговой и промышленной деятельности.
Возникновение и развитие прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере лицензирования предпринимательской деятельности
Сущность, предмет и пределы прокурорского надзора в сфере экономики в целом и в сфере лицензирования предпринимательской деятельности в частности за время трехвековой истории института отечественной прокуратуры неоднократно менялись. Анализ таких преобразований и их последствий проводится в рамках настоящего исследования прежде всего с целью последующего определения состояния и содержания данного участка прокурорской деятельности на современном этапе.
Учреждение прокуратуры состоялось в результате принятия Петром I трех указов: от 12 января 1722 г. («Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору»); «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» от 18.01.1722 г.; «О должности генерал-прокурора», которым Сенат был введен в число поднадзорных органов.
После временного упадка института прокуратуры при Екатерине I предмет «общего» прокурорского надзора существенно не отличался от предусмотренного Петром.
В «Секретнейшем наставлении», направленном императрицей Екатериной II в 1764 г. князю Вяземскому при вступлении им в должность генерал-прокурора (своего рода наказе, инструкции), перечислялись ряд отраслей государственного управления и права, которым надлежало уделить первоочередное внимание. Среди них регулирование торговли солью и вином .
В царствование Павла I генерал-прокурор занимался многими сторонами управления заводами, фабриками и промыслами. Например, генерал-прокурор Куракин собирал сведения о всех фабриках (особенно суконных и винокуренных заводах), принимал меры к развитию фабрично-заводской промышленности, следил за управлением Уральским, Нерчинским, Пермским, Вятским металлургическими, чугунолитейными, медеплавильными, оружейными заводами, руководил отдачей винной торговли на откуп181 .
Кризисное состояние государственного механизма в России 1-й половины XIX века вызвало настоятельную необходимость дальнейшего реформирования устройства власти. Несостоятельность суда и правосудия обусловливала необычайно низкий престиж юстиции. Чиновники рассматривали ее как придаток административной власти. Губернаторы указывали прокурорам и судьям, как надо разрешать дела .
Судебная реформа привела к упразднению общего надзора. Задачи прокуратуры отныне сводились к возбуждению уголовного преследования, надзору за расследованием преступлений, судебному надзору и участию в уголовном процессе. Согласно ст. 135 «Учреждения судебных установлений», «предмет занятий лиц, коим вверен прокурорский надзор», однозначно ограничивался «делами судебного ведомства». Вместе с тем указывалось, что некоторые другие обязанности, возлагаемые на них сверх того, определяются в специальных нормах уставов и положений.
Полномочиями по предъявлению исков в защиту интересов государства и общества прокуроры по общему правилу не были наделены. По мнению В. Г. Бес-сарабова, причиной такого положения являлась типичная для того времени недостаточная связанность гражданского оборота с экономической и социальной функциями государства (гражданский процесс не допускал публичных начал) .
Вместе с тем в дальнейшем сохранялось участие прокурора в различного рода присутствиях (что, как представляется, можно объяснить практической востребованностью «общенадзорной» функции прокуроров). Например, в соответствии с Горным уставом присутствия по горнозаводским делам, состоящие при горных управлениях, образовывались под председательством начальника Горного управления, помощника начальника, представителя от Министерства внутренних дел по назначению министра внутренних дел, двух представителей от горной промышленности, а также лица прокурорского надзора по назначению министра юстиции184.
После революции Декретом о суде № 1 от 24.11.1917 г. прокуратура была упразднена. Шел активный поиск властью средств, способных укрепить государственный механизм, обеспечить выполнение государственных предписаний. С остротой встала проблема нелегального осуществления монополизированных государством видов деятельности. Декретом СНК от 22 июля 1918 г. была установлена уголовная ответственность за сбыт, скупку или хранение с целью сбыта продуктов питания, монополизированных республикой, серебра или золота в сыром виде, в слитках или монетах .
Задачи построения новой экономики явно требовали централизованного контрольно-надзорного присутствия.
Наказ 9-го Всероссийского съезда Советов, опубликованный 30 декабря 1921 г., обязывал Народный комиссариат юстиции уделять внимание тому, чтобы народные суды республики строго следили за деятельностью частных торговцев и предпринимателей, не допуская «ни малейшего стеснения их деятельности, но вместе с тем строжайше карая малейшие попытки отступления от законов республики».
Советская прокуратура была создана 28 мая 1922 г., в день подписания председателем ВЦИК М. И. Калининым Положения о прокурорском надзоре187. В соответствии со ст. 2 названного Положения к компетенции прокуратуры относилось «осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений».
В ходе осуществления надзора за исполнением законов участниками хозяйственных отношений прокуроры искали соответствующие методы. Результаты такого поиска не всегда были адекватными. Так, в целях предупреждения и выявления нарушений законов в хозяйственной деятельности торговых и промышленных организаций прокурорами практиковалось участие в заседаниях их правлений (то есть фактически исполнялась роль юрисконсультов), а НКЮ РСФСР даже ввел в отчетность прокуроров показатель выполнения этой работы. В 1925 г. прокуроры РСФСР приняли участие более чем в 25 тыс. заседаний различных организаций188.
Пути повышения эффективности надзорной проверки прокурора
Проверка исполнения законодательства является важнейшим комплексным полномочием прокурора (ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), применяемым в целях выявления нарушений законодательства, причин и условий, им способствующих. Иные предоставленные прокурору названной нормой полномочия (вызов для объяснений, требование предоставления необходимых документов и материалов, выделения специалистов, проведения проверок и ревизий и т. д.) в различных сочетаниях охватываются надзорной проверкой.
Учитывая широкий круг обязанностей «общенадзорников» и гипертрофированно высокий, в особенности после вступления в действие УПК РФ, объем их нагрузки, проблема эффективного (в том числе экономного с позиции трудозатрат) проведения надзорной проверки крайне актуальна. Это обстоятельство обусловливает важное значение разработки и использования методически выверенной схемы организации надзорных проверок исполнения законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности.
Задачей проверки прокурора является полное и объективное установление: факта правонарушения; характера правонарушения; лиц, виновных в его совершении, степени их вины; размера причиненного правонарушением материального ущерба; обстоятельств, способствующих совершению правонарушений297.
Надзорные проверки проводятся прокурором в текущем (по конкретным сигналам о нарушениях законодательства) и плановом режиме.
В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ № 30 от 22.06.1996 г. независимо от поступления информации о состоянии законности (систематически) осуществляются лишь проверки законности правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствахми, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля и их должностными лицами.
Необходимой предпосылкой проведения плановой проверки исполнения законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности и залогом ее результативности является всесторонний анализ прокурором состояния законности (с использованием предложенных выше рекомендаций), наиболее полное использование им доступных источников информации.
Различается проведение прокурором целевых, сквозных, комплексных и контрольных проверок.
В рамках целевой проверки прокурор проверяет исполнение определенной группы норм законодательства (например, касающихся выдачи лицензий конкретным лицензирующим органом).
Практика показывает эффективность сквозных проверок, охватывающих структуру лицензирующих и контролирующих органов применительно к отдельному лицензируемому виду деятельности (или нескольким однородным видам такой деятельности)298.
В целях всестороннего выявления влияния экономического климата территории на развитие лицензируемых видов предпринимательской деятельности, составления цельного представления о состоянии законности, наиболее полного выявления взаимосвязанных нарушений законов полезно проводить комплексные проверки . Результат приносят прокурорские проверки исполнения законодательства, регулирующего смежные сферы общественных отношений (например, проверки исполнения законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности и налогового, антимонопольного законодательства). В таких случаях важно обеспечить справедливое и тактически правильное распределение функций между непосредственными исполнителями проверки.
Контрольные проверки проводятся, как правило, в случае выявления значительных нарушений во время предыдущей проверки и направлены на выяснение объективной информации об их реальном устранении.
Качество проверки во многом определяется вниманием, которое уделено прокурором ее подготовке.
Подготовка к проверке начинается исчерпывающим ознакомлением с нормативно-правовой базой, регулирующей лицензирование конкретных видов деятельности. Особого внимания требует подзаконная (ведомственная и региональная) регламентация соответствующих отношений с целью выяснения ее адекватности.
На этой стадии решается вопрос о привлечении специалистов, направлении требований о проведении встречной проверки в контролирующие и правоохранительные органы.
Наиболее полное представление о структуре органа, где предполагается проведение прокурорской проверки, его взаимодействии с другими властными субъектами лицензионной деятельности, недостатках правового регулирования позволяет спланировать и провести проверку с максимальной эффективностью.
Например, при подготовке к проведению надзорной проверки в сфере лицензирования образовательной деятельности в 2003 году прокуратурой
Кемеровской области выявлена юридическая неопределенность нормативного закрепления приказом Министерства образования РФ300 понятия затрат и расходов, на возмещение которых направлено взимание платежей за экспертизу и лицензию на право образовательной деятельности. Данное обстоятельство породило возможность произвольного определения ставки платы за экспертизу, за бланк лицензии лицензирующими органами, чем создались реальные предпосылки для нарушений налогового законодательства и ущемления прав соискателей лицензии.
