Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Проблемы правового регулирования финансовой деятельности государства в Российской Федерации 15
1. Финансы, финансовая система и финансовые отношения 18
2. Становление финансового законодательства в России и его характеристика на современном этапе 27
Глава 2. Особенности организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах 61
1. Возникновение и развитие прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства 63
2. Предмет и пределы прокурорского надзора исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах 76
3. Объекты и основные направления;прокурорского надзора 88
4. Организация работы прокуратуры по надзору за исполнением законода тельства о государственных и муниципальных финансах . 99
Глава 3. Методические аспекты повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах 112
1. Типичные нарушения законов и некоторые способы их выявления 113
2. Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения 140
Заключение 154
Библиографический список использованной литературы 159
Приложения 175
- Финансы, финансовая система и финансовые отношения
- Возникновение и развитие прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства
- Организация работы прокуратуры по надзору за исполнением законода тельства о государственных и муниципальных финансах
- Типичные нарушения законов и некоторые способы их выявления
Введение к работе
На фоне стабилизации финансового состояния предприятий и организаций в 2000 г., расчеты в экономике характеризуются усилением роста неплатежей (по сравнению с 1999 г. в 2000 г. просроченная кредиторская задолженность возросла на 9,3 %, а дебиторская - на 8,8 %). Итоги опросов руководителей экономических и социальных ведомств субъектов РФ, проведенных Центром экономической конъюнктуры при Правительстве РФ, позволяют отметить устойчивую тенденцию к углублению межрегиональной дифференциации в социальной сфере, а также усиление расслоения населения по уровню доходов, особенно в экономически развитых регионах.
Проблема бедности как производная от бюджетных возможностей государства, сохраняющая свое доминирующее положение, оказывает определяющее влияние на степень социально-политической стабильности в стране. Издержки экономических преобразований, резко сузившие финансовые возможности государства по обеспечению достойного существования граждан, усугубляются во многих регионах незаконными действиями органов управления, посягающими на финансовые интересы общества. На протяжении длительного времени наблюдается отток бюджетных средств в предприятия негосударственной формы собственности, всевозможные коммерческие структуры, подвизающиеся на "расшивке" неплатежей предприятий, в т.ч. опосредующие задолженность перед бюджетом. Используя «лазейки» и «прорехи» законодательства, субъекты предпринимательской деятельности обеспечивают прибыльность своего бизнеса путем недоплаты обязательных платежей, причитающихся государству, безвозмездным использованием и изъятием государственного, муниципального имущества, бюджетных средств, природных ресурсов. Нерасторопность, безынициативность и формализм, а, зачастую, коррупция государственных контролирующих и правоохранительных органов, не позволяет обеспечить действенное регулирование финансовых и иных экономических процессов, осуществлять надлежащий контроль за соблюдением интересов государства.
Как текущие, так и долгосрочные оценки криминологов свидетельствуют о наращивании негативного потенциала в сфере государственных финансов. Стабильность факторов, обусловливающих нынешний уровень состояния законности в бюджетных, налоговых, валютных отношениях позволяет прогнозировать высокую кри минальную активность в обозначенной правовой сфере. Развитие негативных тенденций экономической преступности в финансовой деятельности государства будет сопровождаться попытками завладения ресурсами и средствами централизованной государственной поддержки; неправомерным использованием и хищением государственных бюджетных средств и кредитов; несвоевременным переводом уполномоченными банками таможенных платежей от участников внешнеэкономической деятельности в бюджет и средств, предназначенных для инвестирования в различные отрасли экономики и выплат населению; хищениями финансовых средств, противоправным использованием средств консолидированного бюджета, таможенных и налоговых платежей, находящихся на счетах банков; противоправным использованием средств. выделяемых для социальной поддержки (выплаты малоимущим, безработным, беженцам и др.), а также вкладчикам банков-банкротов1.
Между тем реакция системы правоохраны на противоправные посягательства на финансовую систему не соответствует общественным ожиданиям, что требует неослабного внимания прокуроров. Учитывая изложенное, а также превентивные возможности прокурорского надзора по предупреждению преступных форм экономи-ческого поведения , необходимо воздействие специфическими прокурорскими средствами одновременно на процесс формирования бюджетов и на следование бюджетным назначением при расходовании государственных средств, средств муниципалитетов.
Органы прокуратуры, 70 лет работавшие в иной правовой и экономической системе, основой которых были исключительно жесткое директивное управление единым народным хозяйством, общегосударственная собственность и единый бюджет, исключавшей, в связи с чем, необходимость прокурорского надзора за формиро ванием и использованием централизованных денежных фондов, в начале 90-х гл. встали перед целым пластом вопросов, связанных с определением предмета надзора и его пределов, поисками методов и тактики работы по надзору за соблюдением нового законодательства, а также выбором способов реагирования на выявленные нарушения.
Для решения таких задач необходима теоретическая разработка юридических проблем, связанных с разрешением возникающих вопросов прокурорского надзора за исполнением нового финансового законодательства.
Если в целом теория прокурорского надзора, пути совершенствования прокурорской деятельности и законодательства о прокуратуре разработаны в пореформенный период с достаточной полнотой1, то специфические проблемы прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства, несмотря на его базисность и общественную значимость, в правовой литературе практически не затрагивались.
Единичные работы в области прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах, представлены в основном методическими пособиями и публикациями, касающимися, однако лишь отдельных аспектов надзора, либо одного финансового звена2.
Разрабатывались специфические проблемы привлечения к уголовной ответст венности за налоговые и валютные преступления1. Освещены в литературе проблемы выявления и квалификации правонарушений и преступлений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств2.
Много актуальных вопросов прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства поднято практическими работниками в статьях, опубликованных в правовых изданиях3.
Однако без внимания представителей науки и практиков остались вопросы надзора за исполнением законодательства о бюджетном процессе, бюджетных правах субъектов РФ и органов местного самоуправления, государственном и муниципальном займе и др. Не исследован предмет прокурорского надзора в финансовой сфере, вопросы надзора не рассматривались в комплексе, во взаимосвязи бюджетных, налоговых и валютных отношений, как единых финансовых отношений.
Отсутствие значимых научных разработок в области прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства, особенно с учетом определения границ между финансово-правовыми нормами и нормами, регулирующими иные денежные отношения, постановки в связи с этим задач данного надзора, нацеливания на защит) государственного, "казенного" интереса, определения пределов вмешательства, привело к размыванию понятий, дезориентации прокуроров в целях надзора и, как результат, отсутствию целенаправленности, планомерности и действенности в осуществлении надзорных функций в финансовой сфере.
До сих пор в практике прокурорского надзора широко используется понятие "кредитно-финансовой сферы", по существу не имеющее однозначного толкования. основанного на системе Российского законодательства. В связи с чем, проверки законодательства в кредитно-финансовой сфере охватывают, как область государственных и муниципальных финансов, так и финансов корпораций, банков, страховых организаций, инвестиционных фондов и бирж.
В государственной статистической отчетности органов прокуратуры нет специальных показателей, характеризующих состояние законности в сфере государственных и муниципальных финансов, и показателей преступных посягательств на государственные бюджетные и внебюджетные средства, что не позволяет достоверно определить их тенденции и динамику на протяжении определенного периода.
Постоянное изменение основных налоговых и бюджетных законов, систематическое реформирование органов власти и органов финансового контроля, становление органов местного самоуправления, сопровождавшиеся негативными процессами в финансовой сфере, а также отсутствие научной базы по проблемам правового регулирования финансовых отношений и прокурорского надзора, не позволили многим прокурорам расценивать те или иные действия и решения органов власти и хозяйствующих субъектов как противозаконные, выработать правильную тактику осуществления надзорных мероприятий, определиться в использовании наиболее эффективных мер реагирования на массовую реализацию схем уклонения от уплаты налогов, сокрытия валютной выручки, растаскивания бюджетных средств.
Определение надзора за исполнением финансового законодательства в последние годы, как одного из основных приоритетов в "общенадзорной" работе прокуратуры, десять лет, прошедших с момента установления фактически новой правовой и финансовой системы России, позволили выявить теоретические закономерности развития нормативной базы, обобщить отечественный опыт и практику прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства. Все это позволило по-новому определить задачи и цели, выработать современные подходы к осуществлению надзора за исполнением финансового законодательства для решения задач, поставленных государством перед органами прокуратуры.
Сказанное предопределило необходимость данного исследования. Основной целью исследования стала - на основе теоретического и практического анализа современного законодательства, обобщения теории и опыта прокурорского надзора, в том числе исторического, разработка механизма организации и совершенствования работы прокуратуры по обеспечению правопорядка в сфере финансовой деятельности
государства.
Задачами, которые предстоит решить в работе являются: во-первых, установление предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением финансовых норм, в т.ч. определение круга нормативных актов, регулирующих финансовые отношения, за исполнением которых правомочен осуществлять надзор прокурор; отграничения финансово-правовых норм от норм, регулирующих смежные правоотношения; установление круга субъектов финансовых отношений, являющихся непосредственным объектом проверок; определение их статуса, полномочий, роли и значения в действующей финансовой системе России.
Во-вторых, это выявление особенностей прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах на уровне прокуратуры субъекта Российской Федерации и прокуратуры муниципального образования, в т.ч. основных направлений надзора и организации работы прокуратуры по его осуществлению; описание и классификация нарушений в различных сферах финансовой деятельности и исследование способов реагирования на типичные нарушения с целью определения наиболее оптимальных.
В-третьих, выявление путей разрешения проблемных вопросов в практике прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах, выработка направлений его совершенствования и разработка конкретных предложений по повышению эффективности прокурорского надзора в сфере финансовой деятельности государства.
Объектом исследования являются реально существующие процессы и явления, формирующиеся при реализации прокурорских полномочий по надзору за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах.
Предметом диссертационного исследования является анализ практики надзора за исполнением финансового законодательства на уровне прокуратуры субъекта РФ и города (района), а именно: способов получения и обобщения информации о состоянии законности на поднадзорной территории, непосредственной организации работы в подразделениях прокуратуры, распределения обязанностей между работниками, работы с кадрами, практики планирования, координации и организации взаимодействия с правоохранительными органами и органами финансового контроля, выбора способов реагирования на выявленные правонарушения, использование достижений науки и современных технических средств в повседневной деятельности прокуратуры.
Учитывая специфику рассматриваемого вида государственной деятельности -надзор за исполнением обязательных правил поведения, установленных государством в сфере финансовых отношений, возникла необходимость в определении этих общественных отношений, правовых норм, их регулирующих, их конкретизации, анализе, систематизации и классификации, в связи с чем, часть работы посвящена исследованию ещё одного объекта - финансово-правовым нормам и финансовым отношениям.
Основными методами, которые использовались при проведении настоящего исследования, были наблюдение и сравнение. Автором непосредственно рассматривался процесс организации деятельности в управлении по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, следственного управления, отделов по обеспечению участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Кемеровской области по надзору за исполнением законов в сфере формирования и расходования государственных финансов, а также в прокуратурах городов и районов области, лично проводились проверки в органах власти области и местного самоуправления, органах финансового контроля, изучались справки, обобщения, докладные записки, акты реагирования, уголовные, гражданские и арбитражные дела. Также анализировались имеющиеся в Генеральной прокуратуре РФ справки, обобщения, докладные записки и акты прокурорского реагирования, составленные по результатам надзора в финансовой сфере органами прокуратуры Российской Федерации.
В ходе исследования изучалось состояние законности в налоговой, бюджетной сферах, в области валютного контроля на территории Кемеровской области, анализировалась информация и наблюдалась деятельность Совета народных депутатов, Администрации и Губернатора области, Главного финансового управления, Советов народных депутатов, Глав городов (районов) и их финансовых отделов. Управления федерального казначейства, Управления МНС РФ, Контрольно-ревизионного управления в области и их отделений (инспекций) в городах (районах), Главного управления Центрального Банка в области, Кемеровского отдела Алтайского регионального управления валютного контроля МФ РФ, органов управления Пенсионного фонда и Фонда социального страхования на территории Кемеровской области. Изучалась их статистическая отчетность, анализы и обобщения, изданные ими правовые акты и иные решения, ответы и реальные меры, принятые по результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования, проводились опросы работников.
В поле зрения диссертанта находилась деятельность ряда коммерческих банков
и хозяйствующих субъектов (как коммерческих организаций, так и бюджетных учреждений) на территории области, анализировалась их деятельность по выполнению налоговых и иных финансовых обязательств перед бюджетной системой.
Для изучения, типологизации и квалификации полученных фактов и явлений, установления их повторяемости, определения закономерностей и подготовки выводов применялись приемы статистической обработки полученных материалов.
Задачи совершенствования прокурорского надзора вызвали необходимость изучения истории возникновения и развития прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства с целью критической оценки прошлого и вычленения положительного в теоретических и практических воззрениях на прокурорский надзор. как вид государственной деятельности. Все это обусловило использование сравнительно-исторического метода исследования.
Основным методом исследования системы финансово-правовых норм явился специально-юридический метод. На основе логических приемов осуществлена внешняя юридическая обработка правового материала: произведены описание и анализ финансово-правовых норм, финансовых правоотношений, дано их объяснение и толкование, приведена классификация.
Поскольку в основе финансовых отношений лежат финансовые и экономические категории и явления, в работе широко применялся метод обращения к другим наукам. Использовались категории, выводы и предложения наук административного, конституционного и гражданского права, политической экономии и финансовой науки.
Теоретическую базу исследования составили труды ведущих специалистов в области прокурорского надзора: В.Б. Алексеева, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, СИ. Герасимова, В.Г. Даева, В.В. Долежана, С.А. Емельянова, В.К. Звирбуля, А.Х. Казариной, В.В. Клочко-ва, А.Н. Ларькова, В.Г. Лебединского, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелкумова, Л.А. Николаевой, М.Ю. Рагинского, В.П. Рябцева, В.М. Савицкого, А.П. Сафонова, К.Ф. Сквор-цова, Ю.И. Скуратова, А.Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова.
Большую помощь в проведения исследования оказали работы специалистов в области права, финансов, истории: А.И. Архипова, A.M. Бабич, К.С. Вельского, А.В. Брызгалина, Е.Ю. Грачевой, В.И. Гуреева, СМ. Казанцева, М.В. Карасевой. Л.Ы. Павловой, М.И. Пискотина, В.М. Пушкаревой, Е.И. Ровинского, В.К. Сенчагова, О.В.
Соколовой, Ю.Я. Тихомирова, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина, СВ. Юшкова.
Правовую базу исследования составили Конституция РФ, Федеральный закон "О прокуратуре РФ", Бюджетный и Налоговый кодексы, Законы РФ "Об основах налоговой системы в РФ", "О налоговых органах РФ", "О валютном регулировании и валютном контроле", Федеральные законы "О бюджетной классификации РФ", "О финансовых основах местного самоуправления", "О Центральном банке РФ (Банке России)", "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" и др.
Научная новизна и теоретическая ценность работы состоит в комплексном исследовании теоретических и практических проблем прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах, возникших в связи с формированием новой правовой базы.
С учетом современного состояния законности, структуры финансовой системы и правового регулирования финансовых отношений в государстве выдвигается и обосновывается тезис о необходимости осуществления прокурорского надзора системно на всех стадиях формирования, перераспределения и использования государственных и муниципальных финансов.
С использованием значительного теоретического, нормативного и практического материала проанализированы различные аспекты, влияющие на эффективность прокурорского надзора в финансовой сфере, и на этой основе разработаны механизмы его совершенствования. В частности, используя общеметодологические посылки о том, что основными критериями оценки эффективности прокурорского надзора являются своевременность и полнота выявления нарушений законов, а также своевременность, полнота и адекватность мер реагирования на выявленные нарушения1, в работе проанализированы и систематизированы основные факторы влияющие на действенность надзора за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах: очерчен круг и дана характеристика законам и иным нормативно-правовым актам, регулирующим финансовые отношения; определены объекты проверок; выделены и типологизированы основные нарушения законов, допускаемых при осуществлении финансовой деятельности государства; названы основные источники информации и их носители; дана характеристика актов реагирования на типичные нарушения; определена специфика реагирования на финансовые правонарушения с учетом комплексного подхода и оценки результативности.
Полученные в процессе исследования результаты позволили вынести на защиту следующие положения.
1. Для обеспечения эффективности прокурорского надзора как единого целого требуется полноценное и согласованное действие всех его направлений без искусственного вычленения отдельных сфер. В то же время на разных этапах развития общества возникают приоритеты, требующие концентрации усилий всех органов на том или ином участке общественных отношений.
Производность проблем в социальном и пенсионном обеспечении, образовании, занятости и других сферах общественной жизни от состояния законности в сфере функционирования государственных и муниципальных финансов требует в настоящее время сосредоточения усилий прокуратуры на надзоре за исполнением законодательства субъектами финансовых отношений. По мнению диссертанта, не добившись кардинального улучшения состояния законности при формирования, перераспределении и расходовании государственных финансов, органы прокуратуры не смогут обеспечить исполнение и иного, в частности социального законодательства.
2. В контексте задач и целей прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства сферой приложения является государственное и муниципальное финансовое хозяйство, как совокупность денежных ресурсов, имеющихся в их распоряжении для исполнения своих функций, в т.ч. бюджеты, государственные внебюджетные фонды, валютные резервы, заемные средства, государственные и муниципальные ценные бумаги.
Специфика финансовых отношений обуславливает необходимость комплексного подхода к организации надзора на всех этапах финансовой деятельности государства и муниципальных образований: при формировании доходов, осуществлении расходов, в ходе бюджетного процесса (разработки, рассмотрения, принятия бюджета и отчета о его исполнении), при привлечении займов и выпуске ценных бумаг, при формировании валютных фондов и при осуществлении финансового контроля.
3. Предмет надзора за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах определяетсяч .- как соответствие законодательству действий (бездействия) органов федеральной исполнительной власти, государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, органов финансового
контроля, органов управления государственных внебюджетных фондов и их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, а также законность издаваемых ими правовых актов при осуществлении финансовой деятельности государства.
4. На результативность надзора в сфере государственных и муниципальных финансов влияет выделение в качестве объектов проверок не только специально созданных органов финансового контроля: налоговых, федерального казначейства, контрольно-ревизионных, валютного контроля, Центрального Банка и т.д., но и иных органов и учреждений, способствующих финансовой деятельности государства: лицензирующих органов; органов, осуществляющих регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; учреждений и органов осуществляющих государственную регистрацию имущества, подлежащего налогообложению; судебных приставов, обеспечивающих исполнение решений судов о взыскании средств в пользу государства, постановлений налоговых органов, органов валютного контроля и иных финансовых органов о взыскании штрафных санкций и др.
5. Доказавший свою состоятельность предметный принцип организации работы органов прокуратуры, положительный эффект в работе прокуратур субъектов РФ, создавших подразделения по надзору за исполнением налогового законодательства, свидетельствуют о необходимости с учетом сформировавшейся структуры федерального финансового законодательства, его единства, взаимозависимости налоговых, бюджетных и иных финансовых отношений сосредоточить надзор за исполнением всего финансового законодательства в специализированных подразделениях.
В штате такого подразделения целесообразно иметь специалистов-консультантов, обладающих специальными познаниями в сфере экономики, финансов, налогов и бухгалтерского учета, что обеспечит независимость проверок от ведомственного интереса, оперативность в их проведении и принятии решений.
6. На основе теории и практики прокурорского надзора в финансовой сфере выделены правовые, организационные, кадровые, управленческие, методические и тактические факторы, влияющие на эффективность прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах, в контексте которых обосновываются суждения по его оптимизации. В их числе: конкретные предложения по совершенствованию Бюджетного и Налогового кодексов, законодательства о валютном регулировании, о государственных и муниципальных ценных бумагах; по организации аналитической работы, планирования, распределения обязанностей между оперативными работниками и другие.
Значимость исследования заключается в теоретическом и прикладном характере работы. Использование материалов исследования возможно в дальнейших научных разработках вопросов правового регулирования финансовой деятельности государства и прокурорского надзора за исполнением соответствующего законодательства, в процессе обучения в юридических высших учебных заведениях и учреждениях повышения квалификации прокурорских работников. Содержащиеся в работе суждения могут быть применены для совершенствования законодательства о государственных и муниципальных финансах, а рекомендации по организации надзора могут быть использованы для повышения эффективности надзора в органах прокуратуры субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Основные теоретические и методические положения настоящего исследования нашли отражение в публикациях, методических рекомендациях и пособиях для прокурорских работников, применяемых в практической деятельности. Материалы работы использовались также для чтения лекций, проведения практических занятий и выступлений в Институте повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ, Центре повышения квалификации Кемеровского государственного университета, на обучающих семинарах прокуратуры Кемеровской области.
Цели и задачи исследования определили структуру работы. Работа состоит из их трех глав, заключения, библиографического списка и четырех приложений. В первой главе освещаются проблемные вопросы состояния финансового законодательства России, вторая - посвящена особенностям прокурорского надзора за его исполнением, а в третьей - исследуются методические аспекты повышения эффективности прокурорского надзора в этом направлении.
Краткие выводы, сделанные в результате проведенного исследования содержатся в заключении. Приложения иллюстрируют проведенные исследования.
Финансы, финансовая система и финансовые отношения
Несмотря на то, что изучению и определению понятия «финансов» посвящено достаточно научных исследований1, финансы зачастую отождествляют с деньгами. Однако финансы и деньги - это не одно и то же, хотя они тесно взаимосвязаны. Деньги, являясь эквивалентом стоимости товара, по существу, сами являются товаром особого рода. Именно денежный оборот как экономический процесс, сопровождающийся потоком платежей и расчетов, составляет материальную основу финансов. В самом общем виде финансы представляют собой совокупность экономических отношений, возникающих в реальном обороте денежных ресурсов.
Финансы - неотъемлемое связующее звено между созданием и использованием национального дохода. Финансы, воздействуя на производство, распределение и потребление, носят объективный характер, отражают уровень развития производительных сил в отдельных странах и возможности их воздействия на экономические процессы в хозяйственной жизни. В свою очередь, состояние экономики страны определяет состояние финансов. В условиях постоянного экономического роста, увеличения валового внутреннего продукта и национального дохода финансы характеризуются своей устойчивостью и стабильностью, стимулируют дальнейшее развитие производства и, как следствие, повышение качества жизни граждан. В условиях же экономического кризиса, спада производства, роста безработицы состояние финансов резко ухудшается, что выражается в крупных бюджетных дефицитах, финансируемых за счет внутренних и внешних государственных займов, в эмиссии денег, а также в увеличении государственного долга и расходов по нему. Все это влечет за собой развитие инфляции, нарушение хозяйственных связей, увеличение числа взаимных неплатежей, появление денежных суррогатов, бартерных сделок, сложности с мобилизацией налогов, невозможность своевременного финансирования государственных расходов, снижение жизненного уровня широких слоев населения.
По своему материальному содержанию финансы - это целевые фонды денежных средств, в совокупности представляющие финансовые ресурсы страны. Таким образом, финансы - это всегда денежные отношения, но не любое денежное отношение - всегда финансовое отношение. Отношения, возникающие между гражданами (например, при займе), между гражданами и организациями розничной торговли (даже при условии регулирования государством розничных цен) нельзя отнести к финансам. Субъекты таких отношений сами определяют их условия и пропорции обмена.
Термин «финансы» (fmansia) этимологически произошел от латинского финиш (finis) - конец, и в средневековой латыни употреблялся для обозначения срока уплаты, а затем и для обозначения документов, доказывающих погашение долга, которыми заканчивалась сделка. В XIII-XV в.в. всякий принудительный платеж стал обозначаться этим же термином. Отсюда и появился термин «финансы» как принудительный платеж публично-правовой организации1.
Впоследствии, сначала во Франции в XVI в., а с конца XVII в. и в других странах под словом «финансы» стали понимать всю совокупность материальных средств. имеющихся в распоряжении государства, его доходов, расходов и долгов для удовлетворения потребностей государства и различных общественных групп2. Финансы, будучи урегулированы государством, обладают особыми признаками, которые позволяют их выделить из ряда других денежных отношений: 1) наличие денег, как материальной основы существования и функционирования финансов; 2) отношения между двумя субъектами, которые обладают разными правами в процессе этих отношений, поскольку один из них - государство, обладает особыми, властными полномочиями; 3) в процессе этих отношений для удовлетворения потребностей общества, которые никто кроме государства обеспечить не может, формируется общегосударственный фонд денежных средств; 4) регулярное поступление средств в такой фонд не может быть обеспечено без придания платежам государственно-принудительного характера, что достигается посредством нормотворческой деятельности государства и создания соответствующего административного аппарата. По этим основным признакам финансы можно выделить из всей системы денежных отношений. Финансы - это совокупность денежных отношений, организованных государством, в процессе которых осуществляется формирование и использование общегосударственных фондов денежных средств для осуществления экономических, социальных, политических и иных задач1. Сущность финансов проявляется в их функциях: распределительной, контрольной и стимулирующей (воспроизводственной, регулирующей) . Распределительная функция проявляется при разделе национального дохода среди участников материального производства, между производственной и непроизводственной сферами, отдельными регионами страны, формами собственности, социальными группами населения. Конечная цель распределения национального дохода и валового внутреннего продукта, совершаемых с помощью финансов, состоит в развитии производительных сил, создании рыночных структур экономики, укреплении государства, решении социальных задач. Контрольная функция проявляется в проверке правильности распределения финансов по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению. Одна из важных задач финансового контроля - проверка точного соблюдения законодательства по финансовым вопросам, своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед бюджетной системой. Контрольная функция финансов проявляется также через многогранную деятельность финансовых органов. Работники финансовой системы и налоговой службы осуществляют финансовый контроль в процессе финансового планирования, при исполнении доходной и расходной частей бюджетной системы. Помимо распределительной и контрольной, финансы выполняют стимулирующую функцию. Эта функция связана с вмешательством государства через финансы (государственные расходы, налоги, бюджетное кредитование, таможенно-тарифное регулирование) в процесс воспроизводства.
Возникновение и развитие прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства
Прежде чем определить предмет и пределы прокурорского надзора за соблюдением законодательства о государственных и местных финансах на современном этапе, имеет смысл обратиться к истории для того, чтобы проследить, как менялись его сущность и содержание в разные периоды развития Российского государства.
Если органы финансового контроля, хотя и в несовершенном виде, возникли практически одновременно с возникновением государственных финансов, то прокурорский надзор появился много позднее. Думается, не будет преувеличением сказать, что именно потребность Петра І в надлежащем наблюдении за правильностью сборов государственных доходов и расходованием казны чиновниками обусловила возникновение в России прокурорского надзора в целом. В настоящее время практически, невозможно установит насколько эффективна была деятельность прокуратуры, учрежденной Петром, не только по надзору в сфере государственных финансов, но и в целом, однако очевидно, что это был первый серьезный шаг в становлении законности с помощью специального государственного органа.
Рост государственного бюджета и числа чиновников в центре и на местах для обслуживания нужд армии, флота, промышленности и торговли сопровождался ростом казнокрадства, незаконных поборов и взяточничества. Необходимость в сдерживании этих злоупотреблений, подтолкнула Петра к созданию института фискалитета, который явился прообразом прокуратуры.
17 марта 1714 г. в очередном Указе Петр предписывал «Обер-фискалу быть при Государственном правлении, да с ним же быть Фискалом четырем человекам. Действие же их сие есть взыскание всех безгласных дел, то есть: .. .Всякие взятки и кражу казны, и прочее, что ко вреду Государственному интересу быть может, какова б оное имени ни было...» .
Вскоре увидев несовершенство этой службы, а также в связи со злоупотреблениями фискалов, Петр I изменил свое отношение к ним и учредил в 1722 г. царскую прокуратуру. В «Должности Генерал-прокурора», разработанной лично Петром, основной задачей был надзор за «Правительствующим Сенатом» и другими органами в целях укрепления законности в деятельности государства.
Анализ работ по истории прокуратуры XVIII-XIX в.в. позволяет сделать вывод о том, что государственная казна всегда находилась в сфере приоритетных интересов прокуратуры. В петровское время одной из обязанностей прокуроров было наблюдение за правильным «собиранием» казенных доходов, за безубыточным для казны производством по подрядам и откупам, за правильностью финансовой отчетности, за деятельностью фискалов1.
После смерти Петра и возведения на престол Екатерины I, назначенный ешё Петром, Генерал-прокурор П.И. Ягужинский предупреждал императрицу о внутренней опасности, проистекающей от чрезмерных налогов: «...происходит тягость великая от того, что: а) беглые и умершие и взятые в солдаты в 1719 г. не выключены; б) престарелые, увечные и младенцы, от которых никакой работы нет, в тот оклад положены, а подушные деньги правят на наличных, чего ради в такое неурожайное время крестьяне не токмо лошадей и скот, но и семенной хлеб распродавать принуждены, а сами терпеть голод...»2. Ягужинский предупреждал, что такая налоговая политика приведет государство «в конечную гибель и бедство», и предлагал значительно сократить подушную подать и наполовину жалованье офицерам.
Кроме того, Генерал-прокурор предлагал учредить особую комиссию по ревизии счетов о взыскании государственных доходов «для пресечения воровства и приведения в порядок сборов». Со многими доводами Ягужинкого сенаторы согласились, и было принято решение исключить из числа крестьян, облагаемых подушной податью, рекрутов, умерших, беглых, старых, увечных и малолетних, сократить армию и уменьшить военные расходы.
После фактической отставки Ягужинского от должности Генерал-прокурора в феврале 1726 г., эта должность оставалась вакантной, его функции в Сенате были возложены на обер-прокурора, а реальный надзор за Сенатом сосредоточен в руках Верховного тайного совета. Компания сокращения расходов на управленческий аппарат повлекла за собой ликвидацию в 1727 г. надзорных учреждений: упразднение фискалов, должности Генерал-прокурора, надворных судов и их прокуроров, а также должностей прокуроров в главном магистрате и большинстве коллегий. рокуратура как ведомство практически прекратила свое существование и до 1730 г. дожили только обер-прокурор Сената и обер-прокурор Синода. Обер-прокуроры Сената были абсолютно подчинены Верховному тайному совету: они передавали Сенату распоряжения и указы Совета и соответственно докладывали последнему об их исполнении; по поручению Сената составляли различные справки и отчеты, исполняли отдельные поручения. В то же время, по сохранившимся традициям Ягу-жинского, прокуроры по некоторым вопросам выступали в отношениях с Сенатом как лица вполне самостоятельные и иногда даже оказывали воздействие на Сенат. Так, например. Сенат соглашался с предложениями обер-прокурора Матвея Воейкова затребовать из разных учреждений справки и другие сведения о доходах и расходах.
Возрождение прокуратуры начинается после воцарения Анны Иоанновны, которая своим Указом от 2 октября 1730 г. восстановила должность генерал-прокурора и прокуроров в коллегиях и надворных судах. В начале 1731 г. были назначены прокуроры в губерниях. Восстановленным органам прокуратуры вверялся тот же «общий» надзор, что и при её учреждении Петром I. Предложения, протесты и доношения нижестоящих прокуроров, кроме собственно вопросов надзора касались и проблем финансов, таможенных пошлин, аграрных вопросов.
Обер-прокурор А.С. Маслов, фактически выполнявший функции Генерал-прокурора, особенно ревностно заботился об увеличении доходов казны, сборе недоимок и законности расходования казны. В 1734 г. он предлагал Сенату потребовать отчет у военной коллегии о деньгах, отпускаемых на содержание русских войск в Польше, поскольку выяснилось, что, наряду с их довольствием из русской казны, они собирали «провиант, фураж и контрибуцию с польского населения»1.
Аналогичные обязанности были и у территориальных органов прокуратуры, нашедших своё юридическое закрепление в «Должности губернского прокурора», утвержденной 3 сентября 1733 г. Особое внимание губернские прокуроры должны были уделять надзору за доходами и расходами казны.
Организация работы прокуратуры по надзору за исполнением законода тельства о государственных и муниципальных финансах
Процесс осуществления надзора предполагает высокий уровень информационно-аналитической работы и должен опираться на надежную, полную и точную информацию о допущенных правонарушениях, требующих вмешательство прокурора. Именно с уровнем и качеством информационного обеспечения связывают эффективность работы прокурора по надзору за исполнением законов1.
В целом, источники информации о нарушениях финансового законодательства существенно не отличаются от подобного рода сведений, используемых и в иных видах прокурорского надзора. Основными являются: обращения граждан и должностных лиц; сообщения средств массовой информации; материалы уголовных, арбитражных, гражданских дел и др. сведения, требующие использования полномочий прокурора для защиты общезначимых интересов.
В то же время имеются и свои особенности. Для системного анализа, в первую очередь, необходимо обеспечить регулярное поступление официальных сведений от местных финансовых, налоговых и контрольно-ревизионных органов, органов федерального казначейства и налоговой полиции, учреждений Центрального банка. Основанием для направления информации о правонарушениях, помимо ст. 22 Закона "О прокуратуре РФ", является Указ Президента РФ от 03.03.98 № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики», который обязал все федеральные органы власти и Центральный Банк РФ регулярно сообщать в правоохранительные органы обо всех правонарушениях экономического характера.
При организации прокурорского надзора большое значение имеют результаты анализа прокурорской и правоприменительной практики. Особую ценность представляют акты и материалы проверок, проводимых федеральными и иными контролирующими органами в соответствии с их компетенцией: акты Счетной Палаты РФ, территориальных подразделений контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ, органов федерального казначейства, налоговых органов. Центрального Банка.
Важным источником сведений о возможных нарушениях является государственная статистика и отчетность финансовых и иных органов, а также сверка, содержащихся в ней показателей. Так, проанализировав отчет инспекции МНС "3-НЛК" (отчет о предоставлении налоговых льгот), данных финансового органа соответствующего уровня и правовых актов представительных органов об установлении налоговых льгот. возможно выявление нарушений, связанных с предоставлением льгот по уплате налогов и сборов, не предусмотренных законодательством, либо предоставленных с его нарушением (письмами, распоряжениями исполнительных органов и т.п.). Основания для проверки можно получить, сопоставив данные налогового органа о количестве вынесенных постановлений о взыскании недоимки за счет имущества налогоплательщика и её сумме, с отчетом подразделения судебных приставов о количестве и сумме исполненных постановлений и т.д.
Практика показывает, что не реже раз в полгода из контролирующих органов должна получаться максимально полная информация в состоянии законности в регулируемой ими сфере. В перечень таких сведений должна входить информация о выявлявшихся ими в течение года нарушениях; их причинах и условиях, им способствующих; тенденциях в состоянии законности (количество, уровень, динамика, в том числе по территориям и структуре совокупности всех нарушений); данные о привлеченных к ответственности лицах; реальном исполнении взысканий; сведения об исковой работе: мерах профилактики и пресечения правонарушений, принимавшихся в рамках полномочий каждого из органов; о планируемых к осуществлению мерах с учетом состояния законности в финансовой сфере; приоритеты в деятельности и т.п.
Большое значение имеет изучение планов работы контролирующих органов на очередной период. Во-первых, обладая такой информацией, прокурор при необходимости может запросить сведения о результатах проведения конкретных плановых проверок; во-вторых, с учетом плана работы прокуратуры предложить внести свои коррективы для организации совместных проверок либо решения вопроса о выделении специалистов.
Важную роль играет самостоятельное исследование прокурором состояния законности как в целом на поднадзорной территории, так и на конкретных объектах. Особое место здесь должно быть отведено сфере законности формирования и распределения финансовых ресурсов.
В финансовых органах исполнительной власти (местного самоуправления) возможно ежегодно истребовать сведения общеинформационного характера: прогноз социально-экономического развития территории; перспективный финансовый план субъекта РФ или муниципального образования, содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета; адресную инвестиционную программу на очередной финансовый год; план развития государственного или муниципального сектора экономики; структуру государственного или муниципального долга и программу внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета.
Ценной информацией о состоянии законности являются результаты социологических исследований, учитывающие при этом мнение населения не только не только о состоянии законности в определенной сфере, но и об эффективности деятельности правоохранительных и контролирующих органов.
До настоящего времени в ведомственной государственной статистической отчетности (отчет о работе прокурора формы "П", утв. постановлением Госкомстата от 16.02.93 г. № 20, с изменениями и дополнениями, утв. приказом Генерального прокурора РФ от 03.08.97 г. № 49) отсутствует специальный показатель о выявленных нарушениях в государственном и муниципальном финансовом хозяйстве и мерах реагирования на них (имеется только в части налогов). Нарушения же, выявленные в органах государственной власти, местного самоуправления и финансового контроля в сфере формирования бюджета за счет неналоговых платежей, бюджета и бюджетного процесса, государственных и муниципальных займов разносятся по строкам отчета, касающимся нарушений законов о государственной собственности, кредитно-банковской деятельности, государственной службе и коррупции.
Нет специального показателя в статистической отчетности об уголовно-наказуемых посягательствах на государственные финансы. Это недостоверно характеризует состояние законности в области государственных и муниципальных финансов, не позволяет проследить динамику и тенденции, в связи с чем, требуется внесение соответствующих дополнений в государственную статистическую отчетность.
Типичные нарушения законов и некоторые способы их выявления
Посягательства на льготные бюджетные кредиты могут выражаться в их расхищении, (растрате, присвоении), преступно небрежном обращении, использовании их не на цели кредитования, а для извлечения доходов. К нарушениям при распределения целевых бюджетных ассигнований относятся: несоблюдение регламента рассмотрения заявок на кредиты и их выделения (без обсуждения на комиссии по кредитной политике, на конкурсной комиссии, иного коллективного органа, уполномоченного принимать решение, а по единоличным резолюциям должностных лиц); выделение средств без обеспечения возвратности кредита, без представления заемщиком достаточных гарантий своевременного возврата кредита, без выяснения его финансового состояния: задержка в распределении полученных бюджетных ассигнований, их "прокручивание" и извлечение неправомерного дохода за это время; неправомерное размещение бюджетных кредитных средств не на счетах подразделений Центрального банка, а в коммерческих банках, что, как минимум, приводит к упущенной выгоде для бюджета; раздача кредитов, как правило, под минимальный процент, равный тому, по которому выделен бюджетный кредит, либо вообще беспроцентных кредитов "нужным" людям; направление средств из бюджетных кредитов в уставные фонды своих, либо принадлежащих родственникам, близким людям коммерческих структур; раздача средств из бюджетных ассигнований в виде коммерческих кредитов структурам, не имеющим отношения к выполнению целевых программ; расходование средств на собственные нужды1.
Проверке подлежат также вопросы расходования средств на содержание аппарата органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Источниками информации в этом случае являются отчет о расходах на содержание управленческого персонала по организациям, финансируемым за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов и сводный отчет о расходах на содержание управленческого персонала по организациям, финансируемым за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов, в сравнении с решением о бюджете территории на очередной финансовый год.
Как уже говорилось выше, финансовый контроль при исполнении бюджетов всех уровней осуществляется законодательными (представительными) органами государственной власти и местного самоуправления, как непосредственно, так и создаваемыми ими органами (Счетная палата, контрольные палаты субъектов РФ.), а также органами исполнительной власти, исполнительными органами местного самоуправления.
Обязанность органов Министерства финансов РФ и органов Министерства РФ по налогам и сборам о проведении проверок и неукоснительном выполнении требований правоохранительных выделять специалистов по их требованию установлена Указом Президента РФ от 03.03.98 г. № 224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики". Указом Президента РФ от 25.07.96 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ» признано необходимым проведение не реже одного раза в год соответствующими контрольными финансовыми органами комплексных ревизий и тематических проверок поступлений и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета. При этом следует иметь в виду, что на органы федерального казначейства возложены полномочия по предварительному и текущему контролю (обоснованность перечисления средств со счетов казначейства конкретным получателям), а на контрольно-ревизионные органы возложен последующий контроль (обоснованность расходования денежных средств, полученных получателями). При проведении проверок в территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов РФ целесообразно получить планы работы, информацию о количестве проведенных ими проверок, о выявленных нарушениях и принятых по ним мерах, о количестве переданных материалов в иные контролирующие и правоохранительные органы, изучить акты проверок и принятые по ним решения. Нарушениями при осуществлении финансового контроля органами КРУ являются: - несоблюдение руководителем контрольно-ревизионного органа 10-дневного срока определения порядка реализации материалов проведенной ревизии; - непринятие мер по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины и неэффективного расходования средств. Зачастую не даются руководителям проверенной организации обязательные указания об устранении этих нарушений, о возмещении ущерба, причиненного государству, и привлечении к ответственности вновных лиц; - контрольно-ревизионным органом не передаются материалы ревизии по вопросам целевого использования средств федерального бюджета в органы федерального казначейства для организации работы по взысканию с организаций бюджетных средств, израсходованных не по целевому назначению, доходов от их использования и наложению штрафных санкций; - контрольно-ревизионным органом не осуществляется контроль за ходом реализации материалов ревизии, за своевременностью и полнотой устранения нарушений в финансово-хозяйственной деятельности проверенных управлением организаций, а также за возмещением ими причиненного ущерба; - при выявлении фактов хищения, злоупотребления или порчи имущества перед руководителями ревизуемых организаций не ставится требование об обязательном проведении инвентаризации имущества и обязательств, а при обнаружении подлогов, подделок и других злоупотреблений перед правоохранительными органами не ставится вопрос об изъятии документов, подтверждающих эти факты; - не направляются предложения об ограничении, приостановлении, а в необходимых случаях и прекращении финансирования ревизуемых организаций при выявлении нецелевого использования бюджетных средств, а также в случае непредставления ими бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием этих средств; - в случаях выявления фактов хищений денежных средств и материальных ценностей, а также злоупотреблений не ставится вопрос об отстранении от работы должностных лиц, виновных в этих нарушениях; - материалы ревизии, в ходе которых были выявлены нарушения финансовой дисциплины, недостачи денежных средств и материальных ценностей, являющиеся в соответствии с действующим законодательством РФ основанием для возбуждения уголовного дела, не направляются в правоохранительные органы; - не информируются вышестоящие органы ревизуемых организаций о выявленных в ходе ревизий и проверок нарушениях и не ставится вопрос о принятии мер по устранению этих нарушений и их последствий, а также наказанию виновных лиц в соответствии с компетенцией этих органов.
