Введение к работе
з І. Актуальность н степень разработанности темы исследования
Рыночные преобразования в экономике Российской Федерации обусловили существенные изменения в правовом регулировании социально-трудовых отношений, правовом положении субъектов трудового права государства, работодателей и работников, органов государственного надзора и контроля В современных условиях государство предоставляет возможность сторонам трудовых правоотношений самостоятельно регулировать трудовые отношения в установленных законодательством формах
Изменения экономической ситуации в стране, широкое развитие негосударственного сектора экономики, утрата государством положения доминирующего работодателя, признание многообразия форм собственности и хозяйствующих субъектов требуют новых подходов к созданию надежных правовых гарантий трудовых прав граждан
Правовая реформа, проводимая в России, призвана обеспечить верховенство закона во всех сферах жизни общества, в том числе и в сфере трудовых правоотношений Однако приходится констатировать, что в области охраны трудовых прав граждан в настоящее время далеко не все проблемы решены Не случайно Президент Российской Федерации В В. Путин подчеркнул « у нас существует большой разрыв между конституционными гарантиями прав человека и реальными возможностями граждан по их реализации»
В последнее время значительно увеличилось число грубых нарушений трудового законодательства участились случаи незаконных увольнений, неоплаты сверхурочных часов и работы в нерабочие праздничные дни, не предоставления ежегодного оплачиваемого отпуска, незаконного наложения дисциплинарных взысканий и штрафов и др
' См Выступление В В Путина на встрече с членами комиссии по правам человека при Президенте России // Российская газета 2004 14 сентября
Приняли массовый характер несвоевременная выплата заработной платы и многочисленные случаи производственного травматизма, что приводит к дестабилизации обстановки в обществе, созданию очагов социальной напряженности, забастовкам и иным акциям протеста
Только за 9 месяцев 2006 г Федеральной инспекцией труда выявлено свыше 1,41 млн нарушений трудовых прав работников (за 9 месяцев
2005 г - свыше 1,47 млн нарушений), за совершение которых виновные
лица - свыше 70 тыс человек - привлечены к административной
ответственности (что на 2,3 % больше, чем за 9 месяцев 2005 г )2
В этих условиях возрастает роль прокурорского надзора за соблюдением прав фаждан в сфере трудовых отношений Так, В В Устинов в своем выступлении на заседании расширенной коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 21 января 2005 г защиту прав фаждан определил как приоритетное направление деятельности органов прокуратуры, одной из важнейших задач которого является защита трудовых прав фаждан и, в первую очередь, устранение нарушений закона в связи с невыплатой заработной платы
Практика прокурорской деятельности свидетельствует о продолжающемся существенном росте нарушений трудового законодательства в России Так, например, прокуратурой Новосибирской области в 2004 г выявлено 16904 нарушений законов о трудовых правах, в 2005 г - 22542, а в
2006 г-237153
Эти обстоятельства требуют серьезного переосмысления сущности и предназначения прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства, выработки новых, соответствующих реалиям современной действительности научных представлений, направленных на дальнейшее совершенствование организации работы прокуроров
Изложенные обстоятельства наглядно свидетельствуют о необходимости глубокого исследования выбранной темы диссертации
См Отчет об основных результатах деятельности Федеральной службы по труду и занятости за 9 месяцев 2006 г //Из архива государственной инспекции труда по Новосибирской области 3 См Статистические данные отчеты о работе прокуратуры Новосибирской области за 2004- 2006 г по форме П, утвержденной постановлением Госкомстата России от 16 02 1993 г № 20 //Архив прокуратуры Новосибирской области за 2004-2006 г
Отдельные аспекты этой проблематики уже изучены отечественной юридической наукой, что свидетельствует о некоторой степени научной разработанности темы Однако объектом исследования в современной юридической литературе являются лишь отдельные направления надзора за исполнением трудового законодательства Наиболее детально рассматриваются вопросы охраны труда в Российской Федерации, проблемы привлечения к уголовной и административной ответственности за нарушения трудового законодательства, в тот числе за задержку выплаты заработной платы
Вместе с тем, отсутствуют комплексные теоретические и научные разработки в области предмета, объекта и пределов прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства во взаимосвязи с историческим аспектом развития данного вида надзора, освещением проблем правового регулирования сферы трудовых правоотношений Изложенные обстоятельства свидетельствуют о необходимости комплексного анализа теоретических и практических проблем прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства с этапа его возникновения до современного периода
Все это определяет актуальность избранной для исследования темы
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе изучения действующего законодательства, анализа практической деятельности, теоретических положений имеющихся научных трудов в области прокурорского надзора разработать теоретические положения, практические рекомендации и конкретные предложения, направленные на совершенствование и повышение эффективности работы органов прокуратуры по надзору за исполнением трудового законодательства
Поставленная цель достигается путем решения ряда теоретических и прикладных задач, наиболее значимыми из которых являются
1 Анализ правового регулирования труда в Российской Федерации и видов ответственности за нарушения трудовых прав граждан
2 Изучение этапов становления и развития прокурорского надзора за
исполнением трудового законодательства
3 Определение понятия предмета, объекта и пределов
прокурорского надзора за исполнением законодательства о труде
3 Выявление и анализ особенностей, проблем организации работы
прокуратуры по надзору за исполнением трудового законодательства
Характеристика нарушений трудового законодательства (их видовая классификация)
Изучение особенностей методики прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства и пути ее совершенствования
Исследование и разработка комплекса мер прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением трудового законодательства
Объект исследования — совокупность общественных отношений, возникающих при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере трудовых правоотношений
Предметом диссертационного исследования является
совокупность норм права, регламентирующих деятельность органов прокуратуры по организации и осуществлению надзора за исполнением трудового законодательства, повышение его эффективности во взаимосвязи с правовым регулированием трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, проблемы теории и практики, методики осуществления надзора
Методологическую основу исследования определили
диалектический и логический методы познания, системный и функциональный подходы, а также частно-научные методы конкретно-социологический, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой и другие методы научных исследований Посредством использования различных методов проведен научный анализ нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере труда и правоприменительной практики
Теоретическую базу исследования составили труды ведущих ученых в области прокурорского надзора А И Алексеева, П Д Альбицкого, В И Баскова, С Г Березовской, В Г Бессарабова, А Д Берензона, Ю Е Винокурова, А Ю Винокурова, И С Викторова, В В Гаврилова, В 3 Гущина, С И Герасимова, С А Емельянова, А X Казариной, В В Клочкова, Б В Коробейникова, В Г Лебединского, В Г Мелкумова, В И Рохлина, А П Сафонова, 10 И Скуратова, А Я Сухарева, В И Шинда, В Б Ястребова и других, а также труды общетеоретического и отраслевого характера, в частности С С Алексеева, Н Г Александрова, А Г Звягинцева, И Я Киселева, В М Лебедева, С П Маврина, В И Попова, И Я Фойницкого, Е Б Хохлова и др
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты в сфере регулирования социально-трудовых отношений, Трудовой кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», а также указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации и другие нормативные правовые акты в сфере труда
Эмпирическая основа исследования: обоснованность и достоверность выводов и предложений, содержащихся в диссертации, подтверждаются использованием достаточного объема аналитических материалов по вопросам исполнения трудового законодательства, имеющихся в Генеральной прокуратуре Российской Федерации и в прокуратурах Архангельской и Новосибирской области, г Санкт-Петербурга, Республики Карелия, Чувашской Республики Всего изучено более 300 документов за период 2003 - 2006 гг
В том числе проанализированы более 100 материалов проверок исполнения трудового законодательства, проведенных прокурорами
Новосибирской и Архангельской области, г Санкт-Петербурга, Республики Карелия, Чувашской Республики, 154 акта прокурорского реагирования, более 30 уголовных дел о преступлениях, предусмотренных ст 145-1, 143 УК РФ, а также материалы рассмотрения 140 жалоб о нарушениях трудового законодательства
Диссертантом проанализированы данные правоприменительной практики ряда контролирующих органов в области охраны труда России, в том числе Федеральной инспекции труда, Госгортехнадзора России, департамента государственного надзора и контроля Минтруда РФ и др В работе использованы опубликованные в периодической печати сведения о работе федеральных органов исполнительной власти, судебная практика
В процессе исследования изучены статистические данные, характеризующие деятельность прокуратуры Новосибирской области и г Санкт-Петербурга по надзору за исполнением трудового законодательства за период 2003-2006 г г (форма «П»)
В процессе исследования разработаны анкеты, по которым изучено
- мнение прокуроров о состоянии и организации прокурорского надзора за
исполнением трудового законодательства (проведен анкетный опрос 100
прокурорских работников из нескольких регионов страны -
Новосибирской и Архангельской областей, г Санкт-Петербурга,
Республики Карелия, Чувашской Республики,
- мнение работников о состоянии локального нормотворчества в
организациях различных форм собственности (проведено анкетирование
115 работников организаций г Новосибирска и г Кемерово)
Научная новизна результатов исследования выражается в том, что диссертация является комплексным исследованием всего спектра вопросов, касающихся сущности, содержания и практического осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о труде Особое внимание в работе уделяется теоретическому осмыслению процесса возникновения и развития прокурорского надзора за
исполнением трудового законодательства в России, выявлению причин и тенденций его становления
Впервые на базе разностороннего анализа современного состояния законности в сфере соблюдения трудовых прав граждан, правоприменительной практики разработаны научные положения, отражающие различные аспекты организации деятельности органов прокуратуры на данном направлении надзора, приводятся факторы, влияющие на ее эффективность
Элементами научной новизны обладают авторские формулировки предложенных изменений и дополнений в федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Трудовой кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданский процессуальный кодекс РФ
В работе классифицированы и рассмотрены наиболее типичные нарушения трудового законодательства, особенности организации и методики прокурорского надзора за исполнением законодательства о труде, а также дана правовая оценка мерам прокурорского реагирования в аспекте их эффективного воздействия на правонарушителей
По результатам проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1 Предмет прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства, по мнению диссертанта, необходимо определить, как соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов в сфере труда, нормативно-правовых актов о труде (исходящих от высших органов государственной власти и имеющих механизм исполнения закона) федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами
управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, физическими лицами - индивидуальными предпринимателями, а также соответствие Конституции Российской Федерации, законам о труде, нормативно-правовым актам о труде (исходящих от высших органов государственной власти и имеющих механизм исполнения закона) правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше, в сфере труда
2 К объектам прокурорского надзора за исполнением трудового
законодательства следует отнести не только органы и должностные лица,
перечисленные в статьях 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации», но и физических лиц - индивидуальных
предпринимателей В связи с этим предлагается внести в указанные нормы
соответствующие дополнения, включив в число поднадзорных объектов
физических лиц - индивидуальных предпринимателей
3 Разделяя точку зрения о том, что органы надзора и контроля за
исполнением трудового законодательства следует разграничить, автор
предлагает схематическое деление этих органов на две самостоятельные
группы органы прокуратуры и органы контроля В свою очередь, органы
контроля предлагается разделить на три ветви Федеральная инспекция
труда, которая является структурным подразделением Федеральной службы по
труду и занятости, Федеральная служба по экологическому, технологическому
и атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав
потребителей и благополучия человека, органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в лице их
специализированных управлений (отделов) На схеме наглядно показан порядок
их взаимодействия органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением
законов в сфере труда всеми организациями и учреждениями, в том числе и
органами контроля Что касается контролирующих органов, то они
осуществляют не надзорные, а контрольные функции и каждый в пределах
предоставленных ему законом полномочий
4 Ключевыми этапами в организации работы прокурора по надзору
за исполнением трудового законодательства являются информационное
обеспечение и планирование надзорной деятельности, аналитическая
работа В целях повышения эффективности организационной деятельности
прокуроров автором систематизированы разнообразные источники
информации о нарушениях трудового законодательства, что позволит
полно и всесторонне анализировать состояние законности в сфере
трудовых правоотношений, изучать динамику совершаемых
правонарушений
Аналитическая работа в органах прокуратуры по обеспечению законности в сфере труда должна строиться с позиции дифференцированного подхода, с акцентом на наиболее актуальные проблемы, существующие в данном регионе (невыплата заработной платы, нарушения в сфере охраны труда и др) Важным моментом является анализ состояния законности по конкретным отраслевым объектам с учетом их социальной значимости, а также количества и характера совершаемых там правонарушений (например, организации здравоохранения, органы образования и т д )
5 В современных условиях использование прокурорами лишь
традиционных форм организации деятельности по обеспечению
законности в сфере труда явно недостаточно, необходим поиск новых,
отвечающих реалиям сегодняшнего дня Одна из таких новых форм -
создание и функционирование на уровне прокуратуры субъекта Федерации
постоянно действующих групп из сотрудников различных отделов,
осуществление их работы с привлечением органов контроля в сфере труда,
планирование ее с учетом наиболее актуальных проблем Наряду с этим
повысить эффективность деятельности органов прокуратуры позволит
создание инновационной системы информационно-правового обеспечения,
позволяющей, помимо прочего, прокуратурам различных субъектов
Федерации обмениваться положительным опытом
6 В целях совершенствования мер прокурорского реагирования предлагается внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» Часть 1 статьи 24 дополнить положением о том, что представление подлежит безотлагательному рассмотрению с обязательным обсуждением выявленных нарушений в коллективе, положение о том, что о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме уточнить - с приложением копий документов, подтверждающих устранение выявленных нарушений закона Часть 2 статьи 23 также дополнить положением о том, что к сообщению о принятых мерах по протесту прокурора следует прилагать копии правовых актов и иных документов, подтверждающих принятое решение Кроме того, статью 23 дополнить новым абзацем следующего содержания «Принесение прокурором протеста на противоречащий закону правовой акт приостанавливает действие такого акта до рассмотрения протеста»
1 В целях создания надежного правового механизма защиты трудовых прав граждан в гражданском процессе средствами прокурорского надзора предлагается существенно расширить полномочия прокурора по заявлению исков Для этого предлагается исключить из части 1 статьи 45 ГПК РФ положение о том, что заявление может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд Соответственно из части 3 статьи 131 ГПК РФ предлагается исключить положение о том, что в заявлении прокурора должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином
8 Одним из наиболее эффективных, носящих превентивный характер, средств прокурорского реагирования на факты нарушений гарантированных Конституцией РФ трудовых прав граждан является привлечение виновных к административной и уголовной ответственности Между тем нередко действия в сфере трудовых прав граждан, повлекшие
негативные последствия, согласно действующему закону не являются противоправными и в силу этого, не влекут за собой какой-либо ответственности, либо установленные санкции явно не соответствуют степени общественной опасности деяния В целях устранения образовавшихся пробелов и недостатков правового регулирования, усиления в целом ответственности виновных лиц автором предлагается внести следующие изменения и дополнения в КоАП РФ и УК РФ
- в статье 5 27 КоАП РФ «Нарушение законодательства о труде и об -
охране труда» в качестве самостоятельного состава административного
правонарушения выделить нарушение правил об охране труда, если это
повлекло по неосторожности причинение легкого либо средней тяжести вреда
здоровью, наказание за которое - административный штраф на граждан в
размере от 10 до 25 минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц
- от 30 до 50 минимальных размеров оплаты труда либо дисквалификация на срок от 1 года до 3 лет,
- дополнить статью 143 УК РФ «Нарушение правил охраны труда» частью третьей, установив в ней ответственность за то же деяние, повлекшее по неосторожности смерть двух или более лиц, которое наказывается лишением свободы на срок от двух до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового,
- в диспозиции части 1 статьи 145 1 УК РФ «Невыплата заработной
платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат» вместо признака наличия
корыстной или иной личной заинтересованности, установить признак - наличие
платежеспособности Кроме того, ту же норму дополнить частью третьей,
установив ответственность работодателей за систематическую (не менее трех
раз за период в пределах одного года) невыплату свыше одного месяца
заработной платы при наличии у них платежеспособности
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические положения и выводы диссертации вносят определенный вклад в развитие науки прокурорского надзора в части теоретических
представлений о юридической природе и сущности прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства, его возникновения и тенденций развития Диссертация содержит предположения по совершенствованию организации работы органов прокуратуры в направлении защиты трудовых прав граждан, обеспечения их надежных гарантий
Практическая значимость работы состоит в том, что сформулированные в ней предложения, выводы и рекомендации могут быть использованы в законотворческой деятельности в целях совершенствования отечественного законодательства, в практической деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением трудового законодательства Содержащиеся в диссертации положения могут использоваться в рамках дальнейших научных исследований, в процессе преподавания курса «Прокурорский надзор» в юридических вузах, а также повышения квалификации прокурорских работников, подготовки соответствующих научно-методических и практических пособий для прокуроров, следователей, правоохранительных и соответствующих контролирующих органов
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации нашли отражение в опубликованных 7 научных статьях автора, докладывались на научных и научно-практических конференциях, проходивших в Новосибирском государственном аграрном университете, Санкт-Петербургском юридическом институте Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Санкт-Петербургском гуманитарном университете профсоюзов в 2005 - 2006 г г Кроме того, результаты исследования внедрены в учебный процесс при чтении курса лекций по прокурорскому надзору на юридическом факультете Новосибирского государственного аграрного университета
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования Она состоит из введения, трех глав, включающих 10 параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложений
