Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование градостроительной деятельности 18
1.1. Система законодательства, регулирующего градостроительную деятельность, его классификация 18
1.2. Правовое положение субъектов (участников) градостроительной деятельности и их специфические особенности 45
1.3. Пути совершенствования законодательства в градостроительной сфере... 67
Глава 2. Система органов государственной власти, органов местного самоуправления, осуществляющих функции по контролю в сфере градостроительной деятельности, и место прокуратуры в данной системе 89
2.1. Полномочия государственных органов и органов местного самоуправления и их взаимодействие с органами прокуратуры в сфере градостроительства 89
2.2. Прокуратура в системе государственных органов контроля в сфере градостроительной деятельности 122
Глава 3. Понятие, сущность, особенности прокурорского надзора-за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности 139
3.1. Понятие и сущность предмета и объекта прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности 139
3.2. Направления, цели, задачи и пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства В'сфере градостроительной деятельности 148
3.3. Методические и тактические аспекты выявления и устранения правонарушений в сфере градостроительной деятельности 171
3.4. Пути совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности 195
Заключение 205
Библиографический список 214
Приложения 235
- Система законодательства, регулирующего градостроительную деятельность, его классификация
- Правовое положение субъектов (участников) градостроительной деятельности и их специфические особенности
- Полномочия государственных органов и органов местного самоуправления и их взаимодействие с органами прокуратуры в сфере градостроительства
- Понятие и сущность предмета и объекта прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. В (соответствии с Конституцией РФ каждый гражданин имеет право на жилище. Вместе с тем, надлежащая реализация гражданами России предоставленного права в настоящее время по различным причинам невозможна. Подобный вывод подтверждают статистические данные, согласно которым в очереди на предоставление жилых помещений состоят 4,5 млн семей. Средний срок ожидания составляет 20 лет. 93 млн кв.м. жилья отнесено к категории ветхого и аварийного. Сложившаяся ситуация»нарушает гарантированное Конституцией РФ (ст.40) право каждого на жилище. Кроме того, о существенных нарушениях прав граждан свидетельствуют факты неисполнения застройщиками своих обязательств по инвестиционным договорам, договорам долевого участия граждан в строительстве. Нередки случаи умышленного неисполнения подобных обязательств в целях хищения? денежных средств граждан, а также создания так называемых «финансовых пирамид» вз сфере капитального строительства.
Для решения вышеперечисленных социальных и экономических проблем, в целях формирования модели обеспечения жильем основных групп населения, достижения существенных результатов по улучшению жилищных условий граждан Российской Федерации, на федеральном уровне разработан приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». Основной задачей проекта является существенное увеличение объемов жилищного строительства при одновременном снижении стоимости 1кв.м. жилья. На реализацию данного национального проекта ежегодно выделяются сотни-миллионов рублей.
Достижение поставленной задачи невозможно без надлежащего правового регулирования правоотношений в сфере градостроительства, количественные показатели которых в настоящее время наращиваются значительными темпами. Процесс обновления законодательства в данной сфере уже идет, о чем в первую очередь свидетельствует принятие в 2004-2005 гг. Градостроительного и Жилищного кодексов РФ, Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ», внесение существенных изменений в Земельный кодекс РФ:
Вместе с тем, увеличение объемов жилищного строительства приводит к
I
снижению его качественных показателей, уровень которых, судя по фактам периодических обрушений капитальных строений, влекущих человеческие жертвы, является ненадлежащим, равно как и работа контролирующих органов в данной сфере.
Анализ материалов проверок, проведенных прокурорами-, свидетельствует о том, что нарушения, законодательства в сфере градостроительной^ деятельности носят повсеместный и массовый характер. В' частности, за 2004-2005 гг. только в связи* с нарушениями законодательства о предоставлении и использовании земельных участков^для жилищного строительства прокурорами^ внесено > более 4,5тыс. представлений' об устранении выявленных нарушений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено- около 500 должностных лиц, принесено более 6,6тыс. протестов,на незаконные нормативные правовые акты органов местного самоуправления, объявлено 1,3тыс. предостережений, возбуждено<3",7тыс. дел об административных правонарушениях, более 600 уголовных дел. По итогам проведенного Генеральной прокуратурой РФ обобщения результатов прокурорских проверок исполнения названного законодательства сделан вывод о недопустимости положения дел в этой области, необходимости принятия неотложных мер по приведению соответствующих правоотношений в правое русло (информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 20.04.2006 г. №7/3-3415-2006 «О состоянии законности и практике прокурорского надзора в сфере исполнения законодательства, регламентирующего предоставление и использование'земельных участков для жилищного строительства»).
Современный период развития России характеризуется бурным ростом в сфере строительства капитальных объектов, что повлекло и коренные изменения в осуществлении государством контроля за соблюдением правовых предписаний всеми субъектами градостроительных правоотношений.
Исключительно важное место в механизме по обеспечению соблюдения законодательства отводится, специализированным государственным органам, наделенным соответствующими функциями и полномочиями по осуществлению контроля в сфере строительства. Однако, как свидетельствуют результаты научного исследования, органы государственного контроля1 в сфере строительства не выполняют в полной мере возложенные на них обязанности по выявлению и предупреждению правонарушений на подконтрольных им объектах. Во многом такое положение объясняется и существенными недостатками, в организации, и осуществлении прокурорского надзора за\ исполнением законов, в- деятельности органов'государственного контроля в сфере градостроительства:^"
Вышеизложенные социально-экономические и правовые проблемы, а также необходимость их решения требуют совершенствования форм и методов* надзорной деятельности прокуратуры. Лишь целенаправленное и системное применение прокурорами предоставленных полномочий.может повлиять на укрепление законности в сфере градостроительства.
Возникший в прокурорской практике целый комплекс проблемных вопросов, связанных с более четким определением специфики предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительства, разработкой современных наиболее оптимальных и эффективных организационно-методических и тактических новелл, обеспечивающих своевременное выявление, устранение и предупреждение правонарушений в сфере градостроительства, вызвал острую необходимость глубокой теоретической разработки проблем прокурорского надзора за исполнением соответствующего законодательства.
Комплексность законодательного регулирования; наличие большого количества аспектов правоотношений (гражданско-правовые, земельные, экологические, жилищные) в сфере градостроительства и, как следствие; широкого спектра нарушений в ходе правоприменения вызывают необходимость выработки адекватных решений по их устранению средствами прокурорского надзора.
Состояние научной разработанности- темы. Научное исследование показало, что диссертационных работ по теме прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности в Российской Федерации нет. Различные аспекты,этой проблемы рассматривались в научных статьях Н. Горшеневой (надзор за качеством в строительстве), JI. Иванова, В.Кима-(ответственность за недоброкачественное строительство), И. Мартыненко (надзор за соблюдением законов о борьбе с самовольным строительством), Овчинникова В.IT., Черновой<К.Т., М. Сергеева (отдельные вопросы законности'в'области жилищного строительства), Соколова B.C., В: Финкеля (надзор за качеством' вг строительстве), И; Черев- чина (государственная экологическая экспертиза при* выборе земельного8 участка для строительства); А.Чурилова (прокурорский надзор за1 исполнением закона,о качестве гражданско-жилищного строительства); Однако научные статьи перечисленных авторов помимо того, что-по содержанию рассматриваемых проблем являются достаточно узкими, были изданы в 70-80 годах прошлого столетия, в связи с чем имеют для целей настоящего исследования лишь,информационный характер.
Вместе с тем, изучение научной литературы по вопросам градостроительного права показало, что правовые аспекты градостроительной деятельности были предметом исследований многих ученых-специалистов в области экономики, архитектуры, строительства, что, однако, не всегда способствовало прояснению вопроса.
В сфере же прокурорского надзора за исполнением градостроительного законодательства каких-либо комплексных научных исследований, в том числе диссертационных, в Российской Федерации не проводилось и значимых теоретических публикаций не имеется.
Основная цель диссертационного исследования — разработка конкретных путей и способов, а также подготовка на их основе наиболее оптимальных применительно к современным условиям предложений, обеспечивающих радикальное совершенствование организации работы органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности.
Исходя из обозначенной выше цели, в диссертационном исследовании выделены.следующие задачи:
Проанализировать с учетом исторического развития и зарубежного опыта систему законодательства в сфере градостроительства, определить пути его совершенствования.
Дать оценку современной градостроительной ситуации, с учетом которой раскрыть правовое положение субъектов (участников) градостроительной деятельности, в том числе полномочия и функции государственных органов'* и органов-местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности.
Определить место и роль > органов »прокуратуры в действующей системе государственного контроля и надзора в сфере градостроительной деятельности.
Определить понятие, сущность и специфику предмета, объекта и пределов прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности, конкретизировать цели, задачи и основные направления надзорных мероприятий в данной сфере.
Разработать и сформулировать наиболее эффективные в современных условиях научно обоснованные методики по выявлению, устранению и предупреждению нарушений законодательства в сфере градостроительства.
Изложить основные недостатки в организации прокурорского надзора, имеющиеся дефекты актов прокурорского реагирования и с учетом этого внести предложения по повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности.
Объектом исследования является комплекс общезначимых объективно существующих закономерностей и правоотношений, лежащих в основе реализации. полномочий прокурора по осуществлению надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности.
Предмет исследования — теоретические основы,и практические вопросы^ определяющие тенденции и: направления; совершенствования организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности во> взаимосвязи; с исследованием функциональных полномочий- системы государственных, органов контроля^ в сфере строительства; специфики* предмета и пределов- прокурорского надзора и оптимального выбора адекватных мер прокурорского реагирования на выявленные правонарушения; обнаружения: и обобщения пробелов и коллизий? в правовом регулировании рассматриваемой?сферы.;
Особая? актуальность, специфика; широта, и сложность рассматриваемого- направления надзорной деятельности прокурора обусловили необходимость, конкретизации: исследуемой сферы правоотношений; анализа их содержания;. изучения правовых; норм по их регулированию, систематизации,, классификации и разработки; предложений; относящихся? одновременно как-: к повышению эффективности прокурорского надзора;, так и совершенствованию законодательной базы. ,
Методология и методика исследования основывается* на совокупности общенаучных, частных и специальных методов познания. В качестве основного использовался общенаучный диалектический метод познания: Также применялись такие научные методы: системно-структурного анализа, логический, исторический, статистический, специально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно- социологический, метод правового моделирования, а также метод обращения к смежным правовым наукам, истории и экономике. Их применение позволило диссертанту комплексно дать развернутый анализ законодательства в сфере градостроительства, изучить место и роль органов прокуратуры в- системе органов контроля- в сфере строительства, а также значение прокурорского надзора в укреплении законности и правопорядка в указанной сфере правоотношений.
Теоретическая основа исследования. Специфика градостроительного законодательства и проблем прокурорского надзора обусловила междисциплинарный подход к исследованию избранной темы. В этой связи ее изучение базируется на обширном теоретическом материале научных трудов как по проблемам общей теории права, административного, гражданского, земельного, жилищного права, так и по проблемам непосредственно градостроительства. В'содержательном анализе научных проблем диссертационного исследования использованы работы таких отечественных исследователей в области теории прокурорского надзора, как A.C. Автономов, H.A. Андрианов, JI.E. Бандо- рин, В.И. Басков, С.Г. Березовская, А.Д. Берензон, В.Г. Бессарабов, С.А. Боголюбов, М.И. Брагинский, В.П. Бугорский, И.В!. Велиев, И.С. Викторов, М;Я. Виль- нер; Ю.Е. Винокуров, В.В. Гаврилов, О:А. Галустьян, Н. Горшенева, И.П. Грешников; Н.В. Григорьева, В.Г. Даев, H.H. Дегтярева, А.И. Елистратов, С.А. Емельянов, А.Х. Казарина, Р.В. Карамзина, Е. Ковалева, Н.И. Коваленко, В.М. Корель- ский, В.Б. Коробейников, П. Кулагин, В:В.Лазарев, В.Д. Ломовский, О.В. Макаров, O.A. Макарова, М.Н. Маршунов, В.Г. Мелкумов, А. Мыцыков, Л.А. Николаев, В.И. Рохлин, А.П. Сафонов, А.П. Сергеев, М1 Сергеев, К.Ф: Скворцов,
Я: Сухарев, Ю.К. Толстой, A.A. Тригер, С.А. Хохлов, Э.Б. Хатов, З.И. Цы- буленко, И. Черевчина, М.Я. Черняк, A.B. Чурилов, В.И. Шинд, В.А. Язев,
Ф. Яковлев, В.Б. Ястребов.
Кроме того, в диссертационном исследовании использованы труды деятелей науки в области градостроительства Л.В. Вавакина, В.В. Владимирова, Э.И. Вайнберга, В.А. Дьячкова, Ю. Звягина, Г.И. Калмыкова, В.Я. Любовного, М. Махлина, С.А. Помещиковой, Л. Сеитхалилова, О.В. Черных.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Градостроительный кодекс РФ (далее — ГрК РФ), Земельный кодекс РФ; Жилищный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, федеральные / >
законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Конституционного суда РФ и Верховного суда РФ, а также постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые на основе и во исполнение законов.
Эмпирическая база исследования. Изучение темы, исследования базируется на обобщении и анализе материалов прокурорского надзора (справки, обобщения, информации, докладные записки, акты реагирования, всего около 500 документов) прокуратур субъектов Российской Федерации за период 2004-2008 годов. Эмпирическую базу исследования составили' статистические данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации о работе по надзору за исполнением законов за последние 4 года (Ф «П»), а также обобщенные информационные и аналитические документы по исследуемой проблеме прокуратур Новосибирской области, города. Новосибирска и. районных (городских) прокуроров Новосибирской области.
В процессе научного исследования проведен анализ состояния^ законности-в градостроительной сфере за последние пять лет, в том числе за исполнением земельного, жилищного законодательства, законодательства о мест- ном.самоуправлении.
Подвергались изучению^ анализу и обобщению» статистические отчеты Инспекции государственного строительного надзора, Управления? Роснед- вижимости, департамента строительства и жилищно-коммунального хозяйства, Государственной жилищной инспекции Новосибирской области, мэрии г. Новосибирска.
Использован автором и личный опыт прокурорской работы.
В рамках осуществления возложенных на диссертанта в силу занимаемой должности обязанностей за последние 4 года проведено более 150 проверок исполнения градостроительного, земельного, жилищного, санитарно- эпидемиологического, экологического законодательства при строительстве капитальных объектов, в том числе органами местного самоуправления и органами контроля. По результатам проведенных проверок подготовлено более 100 актов прокурорского реагирования.
Кроме того, в рамках исследования опрошено с применением памятки- вопросника 100 прокурорских работников, должностных лиц представительных и исполнительных органов местного самоуправления, органов контроля, работников ) строительных организаций по вопросам, ответы на которые позволили определить оценочный уровень состояния законности в сфере строительства капитальных объектов, степень правового урегулирования правоотношений. в сфере градостроительной деятельности, значение деятельности органов прокуратуры в обеспечении законности в сфере градостроительной деятельности, наиболее эффективные акты прокурорского реагирования и др.
Научная новизна диссертационной работы определяется, в первую очередь, ее первым системно-комплексным подходом к исследованию назревших проблем в наиболее актуальном и перспективном направлении прокурорского надзора за исполнением законов в градостроительной деятельности, определяемом современными условиями развития' строительного рынка и приоритетным* национальным проектом «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», а также происшедшими* за последние годы, существенными измене-' ниями законодательной базы.
Диссертационная работа по своему содержанию является новым самостоятельным научным исследованием также и потому, что рассмотренные в ней проблемы впервые совокупно охватывают современную действующую систему органов государственного контроля и надзора в. области строительства с указанием в ней места органов прокуратуры. В диссертации впервые на основе изучения и анализа нормативных правовых актов изложены полномочия вновь образованных органов контроля в сфере строительства, сформулированы основные проблемные вопросы, требующие решения в целях повышения уровня законности в данной сфере правоотношений.
В диссертационной работе в обобщенном виде раскрывается правоприменительная практика, дается анализ состояния законности, систематизированы и показаны наиболее типичные и распространенные нарушения законов, выявляемые в сфере градостроительства. В диссертации впервые предложена к рассмотрению наиболее современная и действенная модель организации работы прокурора по надзору за исполнением законодательства в сфере градостроительства, сформулированы научно-практические методики по выявлению, устранению и предупреждению правонарушений, освещаются вопросы соотношения прокурорского надзора и государственного контроля применительно к сфере строительства капитальных объектов.
Новизну диссертационного исследования характеризуют также сформулированные и обоснованные в ней основныеположения, выносимые на защиту:
Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности в современных условиях является особо значимым, наиболее актуальным и приоритетным направлением деятельности прокуратуры по укреплению законности и правопорядка^России. Такое ключевое определение позволяет выделить «его в самостоятельное ^ доминирующее направлен ние прокурорского надзора по следующим.основаниям:
а) современным развитием и< состоянием строительного рынка; <:
б) неудовлетворительным состоянием законности в сфере градостроительства;
в) реализацией приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», в том числе твердо наметившимся курсом развития законодательства, направленным на защиту жилищных и иных прав граждан, защиту муниципальной и государственной собственности на землю, защиту конкуренции в сфере жилищного строительства;
г) особой сложностью и спецификой, связанных, в первую очередь, с комплексностью законодательного регулирования, наличием большого количества аспектов правоотношений (гражданско-правовые, земельные, экологические, жилищные) в сфере градостроительства.
Проведенное исследование позволило определить предмет прокурорского надзора применительно к теме диссертации следующим образом:
исполнение федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами земельного контроля и контроля в сфере строительства, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций:
а) Конституции Российской Федерации;
б) действующих на территории Российской Федерации законов, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов, регулирующих:
-отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов;
-отношения, возникающие в связи с развитием территорий отношения в сфере земле-, лесо- и водопользования, в сфере охраны природных территорий, окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
-иные связанные с развитием территорий отношения;
соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными выше органами и должностными лицами в сфере градостроительной деятельности;
соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении градостроительной деятельности.
3. Градостроительным кодексом РФ органам местного самоуправления-в сфере градостроительной деятельности предоставлены широкие полномочия* по регулированию соответствующих правоотношений. Поэтому с учетом положений абз.2 ч.1 ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и 4.1 ст.77 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обоснованно сформулировано предложение о том, что органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за исполнением не только Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, но и уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. Таким образом, понятие предмета прокурорского надзора в данной сфере шире закрепленного в ст.21 Федерального закона. «О прокуратуре Российской Федерации».
Обосновано положение о том, что 'прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности имеет четыре основных- направления:
соответствие принятых^ законов и иных нормативных правовых актов федеральному земельному, градостроительному, жилищному и^ антимонопольному законодательству;
исполнение требований законодательства при-предоставлении-земельных участков, в том числе для строительства жилых домов;
обеспечение качества возводимых объектов жилищного строительства и иных капитальных объектов;
соблюдение порядка и сроков проведения государственных экспертиз и разрешительных процедур, связанных с возведением объектов в сфере градостроительства.
Дано определение понятия пределов прокурорского надзора в сфере градостроительной деятельности, которые существуют относительно круга объектов надзора, действующих законодательных актов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры, характера сигналов о совершенных правонарушениях и конкретных мероприятий, осуществляемых прокурорами в целях выявления и устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий.
В целях повышения уровня законности и правопорядка в сфере градостроительных правоотношений внесены предложения об изменении законодательства по следующим основным направлениям:
-повышение роли граждан в решении градостроительных вопросов путем закрепления в Градостроительном кодексе РФ положений, регулирующих вопросы осуществления общественного контроля за обеспечением благоприятной среды жизнедеятельности в период строительства (см. приложение №3);
-внесение изменений в часть 7 ст.54 ГрК РФ путем дополнения ее указанием на прокурорский надзор как вид государственного надзора, осуществляемый при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства наряду с государственным строительным надзором, а также государственным экологическим контролем (см. приложение №3);
-выделение самовольного захвата земли в самостоятельный состав.уголовно наказуемого деяния с назначением за его совершение более суровой- санк-., ции, чем предусмотрено ст.ЗЗО УК РФ, путем дополнения статьи 330 УК РФ квалифицирующим признаком—«в целях завладения земельным участком» (см., приложение №4);
-на уровне субъектов РФ и муниципальных образований принятие тех нормативных актов, которые предусмотрены в качестве обязательных нормами Градостроительного кодекса РФ: генеральные планы; правила землепользования и застройки; законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов; порядок подготовки документации по планировке территории.
Эффективность прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности является недостаточной, в связи с чем в помощь прокурорам разработан ряд частных методических и тактических материалов, направленных на его совершенствование с целью повышения эффективности проводимых надзорных мероприятий. Даны конкретные предложения по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности, в частности: активизация путем прокурорского вмешательства деятельности органов контроля в сфере градостроительства; регулярное обобщение и анализ информации о нарушениях законодательства в указанной сфере; активизация работы по надзору за исполнением законодательства в сфере градостроительства органами местного самоуправления, соответствия издаваемых ими как нормативных, так и индивидуальных правовых актов в соответствующей сфере правоотношений; совершенствование качества проверок и практики реагирования на нарушения законов. С этой целью подготовлен проект приказа Генерального прокурора" РФ" обч усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства1 в сфере градостроительной деятельности.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что выводы, положения и предложения научно-прикладного характера, сформулированные по результатам проведенного комплексного диссертационного исследования, можно рассматривать как определенный вклад в теорию прокурорского надзора. Предложенные в работе теоретические положения могут также иметь практическое значение в работе по дальнейшему совершенствованию организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере градостроительной деятельности, повышению его эффективности, а также способствовать научному развитию смежных сфер прокурорского надзора и иной деятельности прокуратуры.
Предложения и выводы, содержащиеся в работе, использованы в рамках прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности, а также при исследовании правовых проблем, связанных с развитием территорий.
Результаты исследования также использованы автором в практической деятельности органов государственного и муниципального контроля, органов места огосамоуправления Новосибирской области.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в трех научных публикациях автора. Наиболее важные теоретические и практические итоги диссертационного исследования докладывались на региональной научно-практической конференции работников органов прокуратуры, проходившей в 2007 г. в г. Новосибирске.
Результаты исследования и рекомендации, изложенные в диссертации, внедрены в практическую деятельность органов прокуратуры Новосибирской области, в том числе использованы при подготовке докладов о работе органов прокуратуры Новосибирской области и НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ. Методические и тактические предложения диссертанта используются на основе разработанных им планов проверок исполнения законодательства в сфере градостроительной деятельности и рекомендаций по их проведению. Кроме того, результаты1 исследования и рекомендации, изложенные в диссертации, внедрены в учебный процесс Новосибирского юридического Института (филиала)' Томского государственного университета при разработке учебно- методического комплекса, при проведении лекционных и семинарских занятий по учебным дисциплинам «Прокурорский надзор», «Земельное право», «Гражданское право».*
Структура и объем диссертации определены задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, десяти параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы и приложения.
Система законодательства, регулирующего градостроительную деятельность, его классификация
Если рассмотреть первые попытки Петра I учредить местное самоуправление в городах в виде ратуши с бургомистром во главе (городская реформа 1699 года) и проведенную им Губернскую реформу 1708-1710 годов, его же указы, связанные со строительством новой столицы» на Неве и укреплением Москвы, а также указы императриц Анны. Иоанновны и Елизаветы Петровны, то приходится констатировать, что вплоть до середины XVIII века в.России, несмотря на активизацию градостроительной «деятельности, управление строительством городов оставалось на уровне практических рекомендаций и не имело разработанной юридической базы.
Первыми шагами в этом направлении были указы Екатерины П об учреждении в 1762 году «Комиссии о каменном строении Санкт-Петербурга и Москвы» и вскоре последовавшего указа «О сделании городам их строениям-и улицам специальных планов по каждой губернии особо» (1763 год). Последовавшая вслед за этим активная практика перепланировки городов по регулярным планам показала необходимость решения целого ряда административных и финансовых вопросов, стратегия-решения которых была намечена в двух крупных государственных реформах: «Уложении о губерниях» (1775 год), в которой была намечена структура местных административных взаимосвязей и «Жалованной грамоты городам Российской империи» (1785 год), в которой подвергались пересмотру права и обязанности городского населения, разделенного на ряд социальных групп .
Война 1812 года и связанные с ней политические события отодвинули работу над градостроительным законодательством на неопределенное время. В 20-е годы ХЕК века во П отделении «Собственной Его Императорского Величества Канцелярии» под руководством М.М.Сперанского началась работа над составлением свода законов Российской империи, скопившихся к этому времени, начиная с Соборного Уложения 1649 года. Собранные почти за двухсотлетний период законодательные акты были разобраны в хронологическом и тематическом порядке, изъяты устаревшие и повторяющиеся законы, изучены и аранжированы указы и имевшие юридическую силу распоряжения XIX века. Собранные воедино российские законы были опубликованы в 1832 году. Однако в первом издании Свода законов специальный градостроительный раздел отсутствовал.
В связи с этим в 1843 году при Главном управлении путей сообщения был создан Комитет для составления строительного устава. В его состав вошли известные инженеры и архитекторы: Стасов, Брюллов, Тон, позднее Красовский, Сальмонович и др. Задача, стоявшая перед Комитетом, была сложная — создать не просто свод строительных правил и законов, но и профессиональный теоретический трактат для инженеров и архитекторов. В основу Строительного устава была положена программа Курса строительного искусства, разработанная профессором института Корпуса путей сообщения М.С.Вожовым (1802-1878) — одним из крупнейших и разносторонних ученых своего времени, автора многочисленных трудов не только по инженерно- строительным проблемам, но и по экономике и расселению. Созданный Волковым Курс строительного искусства представлял собой попытку свести в единую систему все научные знания, составлявшие платформу строительной деятельности в самом широком ее понимании. Курс состоял из пяти разделов: «Общие начала строительного искусства», «Изменения земной поверхности с определенной целью», «Внутренние пути сообщения», «Гражданская архитектура», пятый раздел посвящался строительной технике2.
Чем дальше, тем больше работа над Строительным уставом отходила от первоначального замысла создать универсальный строительный кодекс, имевший законодательный смысл. Поэтому работа Комитета по составлению Строительного устава была приостановлена в 1849 году. Однако строительное законодательство продолжало разрабатываться и завершилось созданием «Свода учреждений и уставов строительных», утвержденного в 1857 году и изданного в XII томе Свода Законов Российской империи. Свод состоял из нескольких разделов, посвященных частному строительству, строительству казенных, общественных (т.е. гостиных дворов, складов, больниц, богаделен), церковных зданий, а также устройству улиц и площадей, мостов и тротуаров. Общие правила Строительного устава, касавшиеся строительства частных домов, были весьма немногочисленны и ограничивались, главным образом, противопожарными и санитарно-гигиеническими предписаниями. Так, Строительный устав требовал, чтобы новые улицы имели, по возможности, ширину не менее 10 саженей и чтобы высота частных домов не превышала ширину улиц и переужов, что же касается внутренних дворов; то минимальные их размеры определялись площадью в 5-6 саженей. Особо были выделены права городских управлений и полиции по сносу ветхой застройки и запущенных городских участков; вплоть до судебного преследования домо- и землевладельцев .
Следует отметить,, что аналогичные регулирующие застройку законодательные акты существовали и во Франции. Таков был «Закон об оздоровлении антисанитарных жилищ» 1850 года, послуживший главным юридическим рычагом при реконструкции Парижа во второй половине XIX века. Подобный же закон был принят в Бельгии (1867 год), а вскоре передел земель в интересах городской планировки и застройки был узаконен в некоторых городах Германии .
Другим мероприятием по упорядочению городской застройки было так называемое строительное зонирование (т.е. определение высотных пределов застройки применительно к различным районам города). В определенной степени регулирование высоты городской застройки зародилось в России еще в эпоху Петра I при строительстве Петербурга. В дальнейшем это начинание было продолжено в Екатерининскую эпоху, когда высота домов вдоль главных улиц и набережных определялась в 10 саженей. В Строительном уставе 1857 года это положение развивалось и превращалось в более широкую рекомендацию строительного зонирования города. Так, согласно параграфу части 2 тома ХХП Свода Законов Российской империи высота возводимых вновь частных домов, во сколько бы этажей они ни были, не должна превышать ширину улиц и переулков, где они строятся.... На площадях же и других открытых местах, а равно на таких улицах, которые имеют в ширину более 11 саженей, не допускается постройки жилых частных зданий выше сей меры, т.е. 11 саженей... . Самый меньший размер дня высоты домов, как бы ни были узки те улицы и переулки, где они строятся, назначается до 5,5 аршин.... При возведении домов устройство жилых этажей высотой менее 3,5 аршин не допускается... .5
Наиболее последовательно строительное зонирование было осуществлено в Петербурге. Накануне Первой мировой войны строительное зонирование было проведено почти во всех городах Европы.
Городская реформа, а также дальнейшая активизация строительной-деятельности- в городах, достигшая своего апогея наканунеПервой мировой войны, потребовала внесения новых коррективов в сложившееся 1строительное законодательство и прежде всего в устав 1857 года. Наиболее полно эти изменения заметны при изучении устава в редакции 1913 года.
Правовое положение субъектов (участников) градостроительной деятельности и их специфические особенности
В соответствии с п.1 ст.1 ГрК РФ градостроительная деятельность — это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно- строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. Субъекты этой деятельности перечислены в ст.5 ГрК РФ «Субъекты градостроительных отношений». В свою очередь, градостроительными отношениями в силу ч. 1 ст.4
ГрК РФ являются отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно- строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов. Сравнительный анализ двух закрепленных в ГрК РФ понятий — «градостроительная деятельность» (п.1 ст. 1) и «градостроительные отношения» (ч.1 ст.4) позволяет сделать вывод об их формальной юридической синонимичности в связи с выведением одного понятия из другого. Действительно, понятие деятельности можно определить через понятие отношений, которые в теории права подразделяются на общественные и правовые . Общественные отношения — это связи между людьми, устанавливающиеся в процессе их совместной деятельности. Общественные отношения регулируются правом, в результате чего они приобретают правовую форму, т.е. становятся правовыми отношениями — возникающими на основе норм права общественными связями, участники которых имеют субъективные права и юридические обязанности, обеспеченные государством.
Таким образом, перечисленные в ч.1 ст.4 ГрК РФ градостроительные отношения являются правовыми отношениями, имеющими общие признаки и свою структуру. К признакам правоотношений традиционно относят волевой, двусторонний, корреспондирующий характер, т.к. правоотношение всегда является результатом волеизъявления его сторон, между которыми имеется связь через нх взаимные субъективные права и юридические обязанности, наличие правосубъектности сторон. В структуру правоотношения входят субъект, объект и содержание правоотношения.
Содержание правоотношения имеет двойственный характер. Различают юридическое и фактическое содержание . Юридическое содержание правоотношения — это возможность определенных действий управомоченного, необходимость определенных действий или необходимость воздержания от запрещенных действий обязанного. Фактическое же содержание правоотношения
— это сами действия, в которых реализуются права и обязанности. Например, любой застройщик в соответствии со ст.51 ГрК РФ имеет право получить разрешение на строительство какого-либо объекта, однако реально ему необходимо совершить конкретные действия по направлению заявления и предусмотренных ч.7 указанной статьи ГрК РФ документов в конкретный орган местного самоуправления того муниципального образования, на территории которого находится предполагаемый к застройке земельный участок.
Юридическое содержание правоотношения составляют субъективные права и юридические обязанности сторон. Под субъективным правом понимается установленная юридической нормой мера возможного поведения участника правоотношения: -возможность управомоченного лица совершать любые действия, как предусмотренные юридическими нормами, так и не запрещенные законом; -возможность требовать от обязанного лица совершения активных действий или воздержание от действий. Например, право лица, осуществляющего на основании договора с застройщиком или заказчиком подготовку проектной документации, требовать от последнего предоставления градостроительного плана земельного участка, результатов инженерных изысканий, технических условий; -возможность обратиться за защитой своего нарушенного права в правоохранительные органы. Например, в силу ч.9 ст. 11, ч.7 ст. 15, ч.7 ст.20, ч.15 ст.24 ГрК РФ правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения схем территориального планирования Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального района или генерального плана поселения (городского округа), вправе оспорить перечисленные правовые акты в судебном порядке.
Юридическая обязанность — это мера должного поведения обязанного субъекта, т.е. обусловленная требованием юридической нормы и обеспеченная возможностью государственного принуждения необходимость определенного поведения, определенных действий. Юридическая обязанность также имеет три варианта своего проявления: -обязанность лица совершать собственные активные действия. Например, предусмотренная ч.18 ст.51 ГрК РФ обязанность застройщика в течение десяти дней со дня получения разрешения на строительство безвозмездно передать в орган, выдавший разрешение на строительство, сведения о площади, о высоте и об этажности планируемого объекта капитального строительства, о сетях инженерно-технического обеспечения, один экземпляр копии результатов инженерных изысканий и по одному экземпляру копий разделов проектной документации, или один экземпляр копии схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства; -обязанность пассивного поведения; -обязанность претерпеть меры государственного принуждения, т.е. нести юридическую ответственность. Так, в соответствии со ст.58 ГрК РФ лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В градостроительных правоотношениях зачастую каждая из сторон обладает и субъективными правами и юридическими обязанностями одновременно. Нередко субъективные права и юридические обязанности совпадают. В таких случаях возможность действовать, предоставленная лицу юридическими нормами, является его обязанностью. Таковы, в первую очередь, полномочия органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц.
В рамках градостроительных правоотношений данные полномочия перечислены в ст.ст.6-8.1 ГрК РФ. Объект правоотношения — это реальное благо, на использование или охрану которого направлены субъективные права и юридические обязанности. Основная классификация объектов правоотношений заключается в разделении их на материальные и нематериальные блага. Градостроительные правоотношения в данном случае не являются исключением. Так, материальными объектами градостроительных правоотношений являются объекты капитального строительства, а нематериальными — безопасность и благоприятные условия жизнедеятельности человека, благоприятная окружающая среда, обеспечение которых в рамках осуществления градостроительной деятельности определяется ГрК РФ как устойчивое развитие территорий.
Полномочия государственных органов и органов местного самоуправления и их взаимодействие с органами прокуратуры в сфере градостроительства
Большое территориальное пространство России и ее евроазиатские особенности, суровость природных условий, региональное разнообразие и мно- гонациональность населения — основные территориальные особенности, которые определили в большей мере сложившееся размещение производительных сил и расселение, были важными элементами (особенно пространство) истории и культуры государства, менталитета и образа жизни населения и которые рассматриваются значимыми и в перспективном пространственном развитии страны .
Среди наиболее сложных проблем современной градостроительной ситуации целесообразно выделить две группы. Первая, проявившаяся в общих и региональных особенностях формирования сети городских поселений, охватывает проблемы городского расселения. Проблемы реконструкции сложившихся городов, в том числе и малых, начинают рассматриваться в контексте создания новой модели их устойчивого развития, нашедшей отражение в декларации Международной академии архитектуры на Всемирной конференции, прошедшей в 1996 г. в Стамбуле под эгидой Генеральной Ассамблеи ООН .
Формирование так называемых «эко-полисов», как поселений с устойчивым развитием, направлено на создание оптимальных условий развития и самореализации не только нынешнего, но и всех последующих поколений людей и определяется тремя группами взаимосвязанных факторов: -экологических, непосредственно влияющих на человека в биологическом отношении; -социально-экономических, определяющих материальные ресурсы и условия существования и развития общества; -культурных, оказывающих определенное воздействие на развитие сознания .
Вторая проблема современной градостроительной ситуации связана, прежде всего, с социально-экономической и эколого-градостроительной ситуацией в городах, для многих из которых характерно неблагополучное состояние городской среды, социальной и инженерной инфраструктуры. Сохранение и поддержание инфраструктурных объектов в них является одной из актуальных проблем. Дело в том, что и в прошлые годы нарушались сроки ремонта жилых домов, объектов коммунального хозяйства, культурно-бытового обслуживания. В современной ситуации, в связи с резким сокращением финансовых возможностей, состояние указанных объектов постоянно ухудшается, а в ряде городов из-за износа объектов коммунального хозяйства существенно возросла аварийность инженерных коммуникаций и сооружений, часть жилых домов находится в критическом состоянии.
Более подробно ситуация выглядит следующим образом: -согласно статистическим данным, в очереди на предоставление жилых и Л Г V» V» л л 109 помещении состоят 4,5 млн семей, среднии срок ожидания составляет 21) лет ; -сотни тысяч обманутых инвесторов выходят на улицы для проведения публичных общественных мероприятий, в том числе и несанкционированных; -93 млн кв.м. жилья отнесено к категории ветхого и аварийного. При этом, ежегодно в ветхий фонд переходит около 5 млн кв.м. жилья, что в 20 раз превышает масштабы его ликвидации. Примечательно, что едва стоило государству заявить о своем участии в софинансировании ликвидации ветхого и аварийного жилья,,как всего за два года требующая срочного сноса или восстановления площадь возросла на 35 млн кв.м. Физический износ основных систем теплоснабжения составляет 56,7%, водопровода — 54,2%, канализации — 28%. Число аварий в коммунальной сфере начинает расти в геометрической прогрессии: если в начале 90-х годов их происходило 15-20 на 100 км сетей, то в 2000 г. случилось до 70 аварий на сетях водоснабжения и канализации и до 200 аварий на теплосетях . Комментарии сложившейся ситуации официальных должностных лиц не могут ни прибавить оптимизма гражданам, ни выступить поводом для самоуспокоения контролирующих и правоохранительных органов страны. Так, в. 2004 г. руководитель Федерального агентства по строительству и ЖКХ Владимир Аверченко в интервью одной из российских газет заявил, что Россия сможет избавиться от ветхого и аварийного жилья в лучшем случае к 2025 году. По его словам, возглавляемое им агентство просит Правительство выделить в 2005 году на ликвидацию ветхого и аварийного жилья 17 миллиардов рублей, что в 15 раз больше показателей 2003 и 2004 годов. «Нынешние объемы финансирования не остановили тенденцию к росту объема ветхого жилья», — отметил он, а затем добавил, что ликвидировать ветхое жилье к 2025 году позволят ежегодные затраты на эти цели в размере 17 миллиардов рублей. А чтобы решить эту проблему к 2010 году, ежегодные затраты должны составлять 69 миллиардов рублей Фактически в 2005 г. на эти цели было выделено 2,4 млрд руб., а в 2006 г. — 1 млрд руб., что, в среднем, в 70 раз меньше требуемого. Поэтому, если верить приведенным руководителем Федерального агентства по строительству и ЖКХ цифрам и расчетам, процесс ликвидации ветхого жилья должен завершиться к концу 21 века.
В связи с этим уже сегодня высказываются предложения о целесообразности перераспределения средств между новым строительством и капитальным ремонтом существующего жилого фонда путем оптимизации деятельности застройщиков и управляющих компаний.
Стоимость одного квадратного метра жилья постоянно растет, в десятки раз превышая себестоимость. По словам председателя комитета Торгово- промышленной палаты РФ по предпринимательству в сфере строительства и ЖКХ Ефима Басина, «себестоимость строительства вдвое ниже тех расходов, которые приходится в итоге нести застройщикам. Столько же, сколько на само строительство, приходится тратить на оплату разного рода согласований. По исследованиям Минрегиона, в целом расклад тут такой: на собственно работы по проектированию, подготовке, возведению здания и благоустройству территории приходится 68%. Еще 13% — расходы на получение прав на земельный участок (в основном аренду). 8%) — плата «загинфраструктуру» муниципальному образованию или стоимость квартир, предоставляемых ему по инвестиционному договору. 6,5% — оплата услуг различных государственных органов за получение согласования. Таких инстанций в разных регионах от 40 до 120 (причем большинство согласующих инстанций финансируется из бюджета и- никаких денег за свою работу брать не должно). Наконец, 4,4% — плата за получение технических условий по подключению к инженерным сетям. Вместе с тем, рост цен происходит не столько на этапе строительства, сколько на этапе продажи. По подсчетам специалистов минрегиона, в Москве стоимость квадратного метра с учетом прибыли должна быть 1400 долларов. А она вдвое выше.
Понятие и сущность предмета и объекта прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности
Проведенный в рамках настоящего исследования анализ научных трудов различных авторов, написанных в разное время на тему прокурорского надзора! и за исполнением законодательства в той или иной сфере, показывает, что логическое построение таких понятий, как «предмет» и «объект» надзора, зачастую, происходит путем замены общетеоретических категорий узкоспециальными элементами конкретных правоотношений.
Так, например, общетеоретическая категория В.В. Гаврилова о том, что «деятельность прокуратуры направлена на исполнение законов и что именно исполнение законов должно быть определено в качестве предмета прокурор- 1 ского надзора» , взята за основу Э.Б. Хатовым при определении предмета прокурорского надзора за исполнением законов органами государственного контроля в сфере экономики. По утверждению последнего, предметом надзора в данном случае «является соответствие Конституции РФ и действующим законам действий (бездействия) органов государственного контроля в сфере экономики и их должностных лиц; соответствие законам издаваемых органами государственного контроля и их должностными лицами нормативных правовых актов при осуществлении контрольной деятельности в сфере экономики, а также законность и обоснованность решений, принимаемых по материалам проверок, в том числе о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности, финансовым и иным правовым санкциям» .
Общетеоретическое определение объекта прокурорского надзора как деятельности органов государства и негосударственных органов по исполнению законов и подзаконных нормативных правовых актов, данное O.A. Галустья- ном , взято за основу О.В. Куликовым при выведении понятия объекта прокурорского надзора за законностью деятельности органов местного самоуправле- ния .
Подобные примеры не являются единичными. Вместе с тем, представляется, что вышеописанный метод в процессе определения понятий «предмет» и «объект» прокурорского надзора можно применять лишь при стабильности общетеоретических категорий. Однако вопрос об объекте и предмете прокурорского надзора является «наиболее запутанным в терминологии» .-В:Д. Ломов- ский писал, что «вопрос о них (предмете и объекте прокурорского надзора — авт. H.H.) в теории прокурорского надзора, оказался основательно запутанным, причем настолько, что порой даже невозможно определить, где начинается объект и кончается предмет прокурорского надзора» .
Так, отдельные авторы под объектом прокурорского надзора понимают организации и лица . Другие же считают, что объект прокурорского надзора — это правоотношения, возникающие при обеспечении прокуратурой законности . Категоричны в своей оценке понятия объекта прокурорского надзора В.Г. Даев и М.Н. Маршунов, утверждая, что «единственно правильным, отвечающим предназначению прокуратуры, является взгляд на объект прокурор ского надзора как на законность деятельности поднадзорных органов, организации, лиц» .
По мнению Б.В. Коробейникова, объект прокурорского надзора представляет собой «сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. Из самой сущности прокурорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с исполнением требований законов. Но поскольку эти требования обязательны для всех юридических и физических лиц, то предметом прокурорского надзора можно-считать исполнение законов-юриди 1 (\ 7 V ческими и физическими (должностными) лицами» . При этом автор отождествляет понятия объекта и предмета надзора.
O.A. Галустьяном дано следующее определение объекта прокурорского надзора—это деятельность, органов государства и негосударственных органов t по исполнению законов и подзаконных- нормативных правовых актов, регламентированная прокурорским правом. Иначе говоря...это общественные отношения по исполнению законодательства, урегулированные правом .
Чуть дальше пошел В.Д. Ломовский, предположивший, что «объектом, очевидно, следует считать то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности прокурора и иных участников названных правовых отношений. Вряд ли они направлены непосредственно на исполнение законов, на соблюдение прав и свобод граждан... другими словами, на законную деятельность участников правоотношения. Они направлены на выявление фактов правонарушений, изучение этих фактов, их обстоятельств, которые затем ложатся в основу прокурорского реагирования» .
В соответствии с ч.1 ст.21, 4.1 ст.26 Федерального закона «О прокуратуре Российскрй Федерации» предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, а также соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.
Несмотря на однозначность закрепленного в Законе понятия предмета надзора, в теории, также как и в отношении объекта надзора, не достигнуто единого мнения .
В частности, в юридической литературе высказано суждение, что под предметом прокурорского надзора следует понимать законность, содержание которой «образуется из следующих элементов: а) законы и подзаконные акты; б) исполнение законов, то есть проведение их в жизнь; в) надзор за точным и единообразным исполнением законов; г) ответственность за допущенное нарушение законов» . В других случаях утверждается, что предметом прокурорского надзора являются общественные отношения , или даже направление деятельности, обусловленное предметом ведения (видом прокурорского надзо ра) .
