Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
В настоящее время экстремизм - это одно из опаснейших негативных социальных проявлений, от которого не застрахованы ни высокоразвитые, ни отстающие в экономическом и социальном развитии страны с различными политическими режимами и государственным устройством. Экстремизм сегодня представляет реальную угрозу национальной безопасности любого государства. Устрашение насилием, разжигание национальной и религиозной розни, организация мятежа, насильственного захвата власти - вот основное содержание экстремизма, который сродни с террором.
Важность организации борьбы с этим опасным негативным явлением, в том числе совершенствования законодательной базы по противодействию экстремизму, не вызывает сомнений. В частности, в законодательстве отсутствует научно обоснованное определение понятия экстремистской деятельности, не сформирован конкретный перечень поднадзорных прокуратуре субъектов, в обязанности которых входит оказание противодействия экстремистским проявлениям. Специальные средства реагирования на нарушения Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» не закреплены в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Все это создает сложности в применении названных и других законодательных актов.
Успешное противодействие экстремизму обусловлено качеством деятельности государственных органов, в том числе органов прокуратуры РФ, осуществляющих надзор за исполнением законодательства о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремистской деятельности. Это определяет актуальность настоящего диссертационного исследования, поскольку повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением Закона «О противодействии экстремистской деятельности», исследование проблемных аспектов и особенностей соответствующей надзорной деятельности прокуратуры способствуют объективному пониманию целей и
задач, грамотному применению методики и тактики данной надзорной деятельности, а также правовых средств, находящихся в арсенале органов прокуратуры Российской Федерации.
Степень разработанности проблемы. Сегодня в литературе отсутствуют комплексные исследования, посвященные особенностям и проблемам прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности. Лишь отдельные аспекты этого надзора анализировались В. А. Барсамовым, В. М. Бозровым, С. Н. Бокаревым, С. А. Боронбековым, В. А. Бурковской, А. 10. Винокуровым, А. И. Долговой, А. Я. Гуськовым, Е. Р. Ергашевым, В. В. Меркурьевым, Л. М. Дробижевой, А. Г. Залужным, А. П. Ипакя-ном, В. Б. Коробовым, Э. Н. Ожигановым, В. В. Устиновым, С. Н. Фридинским и некоторыми другими авторами.
Объектом исследования стали общественные отношения, возникающие в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности.
Предмет диссертационного исследования - совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность прокурора в сфере противодействия экстремистской деятельности, а также теория и практика прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности.
Цель диссертационного исследования - дальнейшее развитие современной науки прокурорского надзора, разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности.
Для достижения данной цели были поставлены и решались следующие задачи:
определить понятие экстремизма и преступлений экстремистской направленности;
установить особенности предмета и объекта, целей и задач прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности;
выявить особенности полномочий и правовых средств прокурора, применяемых при осуществлении надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности;
исследовать современные проблемные аспекты применения норм законодательства о противодействии экстремизму и правовых средств прокурора при осуществлении надзора за их исполнением;
изучить особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства, направленного на противодействие экстремистской деятельности, при уголовном преследовании за экстремистские преступления и проблемные аспекты использования прокурором специальных знаний при доказывании признаков экстремизма;
разработать рекомендации по совершенствованию прокурорской деятельности, связанной с обеспечением исполнения законодательства, направленного на противодействие экстремистской деятельности.
Теоретическую основу диссертации составили труды ученых в области прокурорского надзора, уголовного права и криминологии: А. И. Алексеева, Т. А. Ашурбекова, В. И. Баскова, С. И. Березовской, А. Д. Берензона, В. Г. Бессарабова, А. Ю. Винокурова, А. А. Власова, С. И. Герасимова, Е. Р. Ергашева, А. Г. Залужного, А. X. Казариной, В. В. Клочкова, Ф. М. Кобза-рева, А. Ф. Козусева, В. Н. Кравчука, Н. Н. Марчука, В. Г. Мел-кумова, В. И. Рохлина, В. П. Рябцева, А. Я. Сухарева, Р. С. Ястребова и других исследователей.
Нормативной базой данной работы послужили положения Конституции Российской Федерации; действующие в Российской Федерации принципы и нормы международного права; международные договоры Российской Федерации; федеральные законы, в том числе Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральные законы «О прокуратуре Российской Федерации», «О противодействии экстремистской деятельности», «Об общественных объединениях», «О средствах массовой информации», «О свободе совести и о религиозных объединениях», «О поли-
тических партиях», «Об оперативно-розыскной деятельности», соответствующие указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации и иные нормативные правовые и ведомственные акты, регулирующие исполнение законодательства, направленного на противодействие экстремистской деятельности.
Эмпирическая основа исследования. Обоснованность и достоверность выводов и предложений, содержащихся в диссертации, подтверждаются изучением большого объема аналитических материалов по вопросам обеспечения органами прокуратуры Российской Федерации исполнения законодательства о противодействии экстремистской деятельности, имеющихся в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, в прокуратурах Владимирской, Свердловской, Курганской, Тюменской и Новосибирской областей, г. Санкт-Петербурга. Всего изучено более 350 документов за период 2005-2011 гг. В их числе 100 материалов проверок исполнения Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», проведенных прокуратурами Свердловской, Тюменской, Курганской и Новосибирской областей, г. Санкт-Петербурга, а также материалы 150 жалоб о нарушении прав человека и гражданина.
Диссертантом использованы данные правоприменительной практики ряда контролирующих органов в области миграции, местного самоуправления, представителей религиозных конфессий и др., опубликованные в периодической печати сведения о работе федеральных органов исполнительной власти в этой сфере, судебная практика.
Изучены статистические данные, характеризующие деятельность прокуратур г. Бжатеринбурга и Свердловской области по надзору за исполнением антиэкстремистского законодательства за период 2005-2011 гг.
Кроме того, проводилось анкетирование прокуроров по вопросу о состоянии и организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности (90 работников прокуратур Владимирской, Свердловской, Курганской, Тюменской и Новосибирской областей).
Научная новизна работы определяется тем, что это одно из первых комплексных монографических исследований содержания, специфики и особенностей современного прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности. В ней освещены особенности процесса возникновения и развития прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности в России, сущность, особенности и практика прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремизму на современном этапе развития российского общества. Сформулированы конкретные предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего исследуемое направление деятельности прокуратуры.
Элементами научной новизны обладают выводы и предложения автора о совершенствовании прокурорского надзора за исполнением указанного законодательства, о повышении его эффективности и результативности, о возрастании роли органов прокуратуры Российской Федерации в противодействии экстремизму. Элементами новизны обладают также предложения автора по изменению и дополнению федеральных законов «О прокуратуре РФ», «О противодействии экстремистской деятельности», Уголовно-процессуального кодекса РФ.
На защиту выносятся следующие основные положения.
-
Аргументируется, что прокурорский надзор за законностью в сфере противодействия экстремизму является специфическим видом государственной деятельности, направленной на регулирование возникающих в указанной сфере общественных правоотношений. Эта функциональная деятельность осуществляется органами прокуратуры от имени государства, поскольку никакой из иных ветвей власти и управления осуществлена быть не может, и является высшей формой государственного контроля (надзора) в этой области.
-
Доказывается, что специфичность предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности, его особенности обусловлены многообразием и широтой правовых норм, регулирующих правоотношения, возникающие при осуществлении органами про-
куратуры данного вида надзора. Причем соответствующие нормы содержатся в законах, подзаконных актах и ведомственных актах Правительства РФ, министерств, ведомств, правоохранительных органов. Массив этих норм имеет широкий спектр действия и регулирует деятельность большого числа поднадзорных субъектов.
-
Определяется специфика объекта исследования, которая обусловлена многочисленностью и неконкретизированностью органов, в чьи задачи входит противодействие экстремизму. Обосновывается, что ст. 4 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» нуждается в существенной переработке, закреплении в ней исчерпывающего, закрытого перечня субъектов противодействия экстремистской деятельности.
-
Сформулировано авторское определение основной цели прокурорского надзора в указанной сфере. Это укрепление законности и правопорядка в системе противодействия экстремизму путем эффективного использования полномочий, предоставленных прокурору законом. Эффективность противодействия экстремизму во многом зависит от целенаправленной профилактической деятельности прокуратуры во взаимодействии с иными правоохранительными органами, органами государственной власти и общественными объединениями.
-
Обосновывается вывод об универсальности полномочий прокурора (ст. 22 и 27 Федерального закона «О прокуратуре РФ») при осуществлении им надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности.
-
Сформулировано авторское определение средств прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законодательства, направленного на противодействие экстремистским действиям. Это обусловленные полномочиями прокурора правовые средства, направленные на устранение выявленных нарушений указанного законодательства и реализуемые посредством надзорных актов прокурорского реагирования.
-
Доказывается, что проверка исполнения законодательства о противодействии экстремистской деятельности, проводимая прокурором в порядке ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ», может не отвечать требованиям полноты, объективности
и всесторонности из-за отсутствия у прокурора полномочий на получение «тайной» информации и, как следствие, отсутствия таковой. Это требует внесения соответствующего дополнения в ч. 1 названной статьи.
-
Аргументируется, что расширение правовых средств прокуратуры, применяемых при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства, направленного на противодействие экстремистской деятельности, определенная нормативная регламентация их признаков оказывают позитивное влияние на оптимизацию не только надзора за исполнением данного законодательства, но и законодательства о прокуратуре РФ в целом.
-
Обосновывается, что при осуществлении надзора за исполнением Закона «О противодействии экстремистской деятельности» органы прокуратуры РФ применяют предупреждение и решение как специфические акты прокурорского реагирования. Однако понятия этих актов, их структура и содержание действующим законодательством не урегулированы. Это говорит о необходимости внесения изменений в Федеральный закон «О прокуратуре РФ», приведения его в соответствие с Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности».
-
Аргументируется вывод об отсутствии взаимосвязи между различными федеральными законами, направленными на противодействие экстремистской деятельности, что является существенным препятствием в борьбе с этим феноменом. Обосновывается необходимость внесения в ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» норм, регламентирующих понятие этой деятельности, разграничения понятий экстремистской и террористической деятельности, закрепления в данном Законе перечня конкретных субъектов противодействия экстремистской деятельности с разграничением их компетенции в этой сфере.
-
Определяется важнейший двуединый способ обеспечения органами прокуратуры РФ исполнения законодательства о противодействии экстремистской деятельности. С одной стороны, это должный надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской
Федерации (в том числе федерального законодательства, направленного на противодействие экстремистской деятельности), с другой - действенный надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Доказывается, что ограничение надзорных полномочий прокурора снижает эффективность прокурорского надзора и осложняет деятельность органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства о противодействии экстремистской деятельности.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии, где проведено ее рецензирование и обсуждение.
Результаты исследования, теоретические выводы и предложения по совершенствованию действующего законодательства, содержащиеся в диссертации, опубликованы в четырех научных статьях общим объемом 2,1 п. л. Отдельные положения работы были обсуждены на двух научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы противодействия экстремизму. Совершенствование механизма взаимодействия субъектов антиэкстремистской деятельности (28-29 апреля 2009 г., Екатеринбург), «Правовые основы противодействия экстремистской деятельности» (11 февраля 2011 г., Тюмень).
Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, пяти глав, подразделенных на параграфы, заключения, библиографического списка и приложения.
