Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Сущность прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства 18-63
1.1. Правовые основы и социальная значимость прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства 18-31
1.2. Понятие, сущность и принципы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства 31-48
1.3. Предмет, пределы и функции прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства 48-63
Глава 2 Особенности прокурорского надзора за исполнением материальных норм бюджетного законодательства 64-128
2.1 Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере отношений, возникающих в процессе формирования доходов 64-78
2.2 Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере отношений, возникающих в процессе осуществления расходов 78-101
2.3 Прокурорский надзор за исполнением законодательства в межбюджетных отношениях 101-116
2.4 Прокурорский надзор за исполнением законодательства при управлении государственным и муниципальным долгом 116-128
Глава 3 Проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере отношений, возникающих при осуществлении бюджетного процесса 129-168
3.1 Прокурорский надзор при осуществлении бюджетного процесса 129-147
3.2 Органы финансового контроля как участники бюджетного процесса. Проблемы взаимодействия прокуратуры с органами финансового контроля. 147-158
3.3 Прокурорский надзор за законностью и полнотой мер, применяемых органами финансового контроля в сфере формирования и расходования бюджетных средств 158-168
Глава 4 Проблемы тактики прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства 169-200
4.1 Понятие тактики прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства. Организация работы по надзору за исполнением бюджетного законодательства 169-183
4.2 Методика прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства 183-200
Заключение 201 -207
Список литературы 208-222
- Правовые основы и социальная значимость прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства
- Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере отношений, возникающих в процессе формирования доходов
- Прокурорский надзор при осуществлении бюджетного процесса
- Понятие тактики прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства. Организация работы по надзору за исполнением бюджетного законодательства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Во многих развитых странах с рыночной экономикой в двадцатом веке повысилась роль государства в экономической и финансовой сферах, и Российская Федерация здесь не исключение.
В России развитие рыночных отношений, принятие Конституции 1993 года, становление демократического государства повлекли изменения в государственных финансах, в финансовой системе, в частности, в бюджетной, породили новую бюджетно-правовую базу.
Перед современным Российским государством встали серьезнейшие задачи обращения бюджета в инструмент макроэкономической, финансово-стабилизационной политики, имеющий социальные ориентиры.
Проблемы эффективности и прозрачности государственных финансов, полноты и достоверности доходных источников, рациональности расходных потоков, сопряженности прогнозных и бюджетных приоритетов стали решаться посредством активного применения бюджетных норм на практике, а также путем осуществления контрольно-надзорных функций государственных институтов за исполнением бюджетного законодательства.
Однако оформление бюджетно-правового поля происходило далеко непросто. Состояние законности в кредитно-финансовой сфере на сегодняшний день свидетельствует о значительной распространенности нарушений бюджетного законодательства, которые дестабилизируют и тормозят экономические реформы, проводимые в стране, подрывают доверие иностранных инвесторов к России как к экономическому партнеру, снижают уровень конкурентноспособности государства на мировом рынке, благоприятствуют оттоку бюджетных средств в предприятия негосударственных форм собственности и необоснованному обогащению частных лиц за счет государства.
Наиболее распространенным правонарушением по-прежнему остается
нецелевое расходование бюджетных средств, ссуд, кредитов.
pop За 2000-2001 гг. ревизионными органами Минфина^вскрыты факты незаконного расходования и недостачи бюджетных средств на сумму 35 млрд.руб.
Органами федерального казначейства в 2000 году установлены нарушения в использовании средств федерального бюджета и федеральных бюджетных средств на предприятиях, в учреждениях и организациях на общую сумму 831, 6 млн.руб., по которым предъявлены штрафные санкции в размере 463,7 млн. руб. Не улучшилось положение с целевым использованием бюджетных средств и в 2001 году.
В ряде регионов трансферты, получаемые из федерального бюджета, направлялись не по целевому назначению, результатом чего явились отток средств в коммерческие структуры, расхищение денежных средств, задержки с выплатой пенсий, пособий и заработной платы работникам бюджетной сферы. Не изжита практика размещения бюджетных средств в коммерческих банках.
Обеспечение законности в бюджетной сфере является важнейшим условием нейтрализации дестабилизационных процессов, наблюдающихся ныне в обществе, основой функционирования институтов государственного управления, обороны страны, сил правопорядка, образования, культуры, медицины.
С учетом исключительной важности места, которое занимают бюджетные правоотношения в экономике, наряду с проблемами совершенствования бюджетного законодательства в настоящее время остро встает вопрос усиления контрольно-надзорных функций государства за его исполнением.
Наиболее совершенным средством активизации механизма усиления контрольно-надзорных функций государства в бюджетно-финансовой сфере является повышение эффективности и усиление прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства. Именно надзор, с апробированными, действенными рычагами мер принуждения, осуществляемый прокуратурой от имени государства на всей территории РФ, преследующий цель обеспечения всеми государственными и негосударственными структурами точного и единообразного исполнения законов в бюджетной сфере, способен позитивно влиять на правоприменительную практику, сформировать правовое поле в бюджетной сфере.
Ларьков А.Н., Викторов И.С, Виноградова Л.К., Юсуфов А.Ш., Афанасьев А.Ю., Бут Н.Д. Состояние законности в экономике, социальной сфере и административной деятельности. Аналитический доклад // в сб. Состояние законности в Российской Федерации (2000-2001 гг.). под ред. Алексеева А.И. М., 2002 . С.38,39.
В главе 1 данного научного исследования проведен анализ представленной в динамике картины социально-экономического и политического уровня развития России, правовой базы, регламентирующей бюджетные правоотношения, а также состояния прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства в период 90-х годов двадцатого века - начала 21 века.
Результаты анализа подтвердили необходимость поиска новых научно-практических подходов, методов, способов, тактических приемов в осуществлении контрольно-надзорных функций за исполнением бюджетного законодательства в целях реализации прав бюджетополучателей, которыми, в том числе, являются и наименее защищенные слои населения, а также муниципальные образования, предприятия, учреждения, организации, исполняющие федеральные, региональные, муниципальные социально-экономические программы.
Во избежание финансовых нарушений с бюджетными средствами, предотвращения социальной напряженности, вызванной недофинансированием социальных проектов, перед органами прокуратуры встала задача постоянного осуществления надзора за исполнением бюджетного законодательства, начиная с момента зарождения бюджетного процесса: анализа прогноза социально-экономического развития, основных направлений бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, заканчивая изучением отчета об исполнении бюджета.
Однако глобальность бюджетных правоотношений, их обусловленность экономическими процессами, привязка к экономическим категориям, основанным на расчетах, строго обозначенные временные границы отношений, специфика бюджетного права с его двойственной структурой построения (разграничением материальных и процессуальных норм) значительно усложняют деятельность прокурора по осуществлению надзора за исполнением бюджетного законодательства, требуют от него глубоких знаний, профессионального роста, мобильности усилий, а главное, постоянного поиска новых эффективных подходов к организации надзора.
Учитывая, что современное бюджетное законодательство еще недостаточно совершенно и практика его применения только нарабатывается, вопросы прокурорского надзора за его исполнением нуждаются в развернутом системном освещении как с теоретических, так и с научно-обоснованных практических позиций.
Разрешение теоретических и практических проблем данного направления прокурорского надзора с каждым годом приобретает все больший интерес у теоретиков прокурорского надзора.
Вопросы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства рассматривались в рамках надзора за исполнением финансового зако-нодательства. Достаточно полно исследованы отдельные направления прокурорского надзора, в частности, проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере отношений, возникающих в процессе формиро-вания доходов бюджетов .
Глубоким научным исследованием теоретических вопросов прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства является диссертация Скачковой А.Е., в которой впервые затрагиваются вопросы сущности рассматриваемого направления надзора.
Вместе с тем, комплексного исследования теоретических проблем прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства и одновременно практики его применения не производилось, хотя потребность системного исследования указанных вопросов в их совокупности и взаимосвязи с каждым годом становится все острее.
Современная Россия требует качественно новых подходов к обеспечению законности в сфере экономики и финансов, а значит, и новых научно-обоснованных методик осуществления надзорных мероприятий в бюджетной сфере.
2 Кречетов Д.В. Проблемы прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства РФ//автореф.
на соискание учен, степей, кандидата юридич. наук. М.2002 г.
3 Насонов Ю.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов о формировании доходной части бюджета. Дис
сертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М.2003.
4 Скачкова А.Е. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Теоретические и орга
низационно-методические особенности прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства.
СПБ. 2003.
Изложенные обстоятельства обусловили выбор темы и основные направления исследования. Настоящее диссертационное исследование посвящено проблемам прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, в котором впервые вопросы сущности данного направления надзора рассматриваются с позиции определения его формы и содержания, выделяются наиболее существенные особенности надзора. В целях его совершенствования и оптимизации деятельности органов прокуратуры предлагаются новые подходы к организации надзора.
Объект исследования составили общие, объективно существующие процессы и явления, возникающие в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, проблемы теории и практики, тактики и методики осуществления надзора, а также совокупность правоотношений, возникающих в процессе формирования, исполнения, контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы, законодательная основа бюджетных правоотношений, ее применение в судебной практике.
Предметом исследования явились: проблемы, связанные с определением понятия и сущности прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства; особенности прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, в том числе, вопросы повышения его эффективности, проблемы правоприменения бюджетных норм на практике.
В соответствии с предметом исследования автор работы на основе анализа теории и практики прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, положений бюджетного законодательства, практики его реализации стремится определить сущность прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства через обозначение его места не только в проку-рорско-надзорном праве, что впервые было определено Скачковой А.Е. в диссертации "Теоретические и организационно-методические особенности прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства", но и через обозначение его места в предмете правового регулирования прокурорско-надзорного права; сформулировать основные начала прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства и некоторые научно-практические
рекомендации по его осуществлению, способствующие повышению эффективности данного направления надзорной деятельности.
Цель исследования. Основная цель научной работы состояла в формировании комплексного подхода к разрешению проблем прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, в разработке системы теоретических положений, практических рекомендаций, предложений по совершенствованию законодательства о прокурорском надзоре и бюджетного законодательства, применение которых позволило бы своевременно предупредить, выявить и пресечь нарушения в бюджетной сфере, должным образом с помощью современных технических средств, компьютерных технологий организовать надзор, обеспечив тем самым активную роль прокуратуры в деле укрепления законности в бюджетной сфере.
В рамках поставленной цели были выделены следующие задачи:
обозначение места и роли прокуратуры в государственном механизме регулирования бюджетных правоотношений;
определение понятия и сущности прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, в том числе, через его место в предмете правового регулирования прокурорско-надзорного права;
формулирование основных начал прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства;
определение предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства;
- разработка теоретических основ тактики работы прокурора по надзору за исполнением бюджетного законодательства;
- установление способов и средств организации работы прокурора по
надзору за исполнением бюджетного законодательства;
- разработка научно-обоснованных методик осуществления отдельных
направлений прокурорского надзора за исполнением бюджетного законода
тельства.
Методология исследования
Под методологией данного диссертационного исследования следует понимать те принципы, а также методы исследования, которые использовались для познания предмета прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства и получения научного результата данной работы.
Методологическими являются следующие принципы: научности, объективности, познаваемости, развития, историзма, единства теории и практики.
В процессе исследования проблем и особенностей прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства за основу брался общенаучный диалектический метод познания.
В общем виде метод настоящей научной работы носит комплексный характер, так как состоит из совокупности приемов (методов), с помощью которых обеспечивается исследование сущности и особенностей прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, таких, как метод сравнительного правоведения, обращения к другим наукам, логический, системно-структурный, исторический, статистический, метод живого познания, а также методологические положения общей теории права.
Логический метод был положен в основу при формулировании системы основных теоретических положений данной работы.
Логический метод в совокупности с историческим были положены в основу анализа социально-экономического и политического уровня развития России, правовой базы, регламентирующей бюджетные правоотношения, а также состояния прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства в период 90-ых годов 20 века - начала 21 века.
С помощью системно-структурного метода изучалась структура построения бюджетных правоотношений, выделялся предмет прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, устанавливались его особенности
Теоретическую основу исследования составили труды ученых в области прокурорского надзора: А.И.Алексеева, В.И.Баскова, С.Г.Березовской, А.Бойкова, А.Д.Берензона, В.Г. Бессарабова, Л.А. Быкова, И.С.Викторова,
Ю.Е.Винокурова, В.В.Гаврилова, В.Г.Даева, В.К.Звирбуля, Д.А.Звягинцева,
А.Х.Казариной, А.Б.Карлина, Д.В.Кречетова, В.В.Клочкова,
Б.В.Коробейникова, А.Н.Ларькова, В.Д.Ломовского, Т.Л.Маркелова, М.Н.Маршунова, В.Г.Мелкумова, А.Р.Михайленко, В.Н.Осипкина, В.П.Рябцева, А.Я. Сухарева, Ю.И.Скуратова, К. Скворцова, Б.М.Спиридонова, А.Е.Скачковой, В.Я.Чеканова, В.Б.Ястребова, и.др.
Существенную помощь в решении задач диссертационного исследования
оказали труды ученых в области финансового права: В.А.Андреева,
А.М.Бабича, О.В.Болтиновой, Л.К.Вороновой, О.Н.Горбуновой,
В.Исправникова, М.В.Карасевой, А.Н.Козырина, Ю.А.Крохиной,
М.И.Пискотина, Н.Д.Погосяна, Е.А.Ровинского, А.Д.Селюкова,
Н.И.Химичевой, А.А. Ялбулганова; труды ученых в области права и истории: С.С.Алексеева, С.Братуся, Л.И.Дембо, О.С.Иоффе, Н.Д.Казанцева, В.Н.Кудрявцева, В.В.Лазарева, А.А.Пионтковского, М.Д.Шаргородского, Р.О.Халфиной. В.М.Чхиквадзе, Ц.А.Ямпольской.
Эмпирическая база исследования обеспечена пятилетней практикой по осуществлению надзора за исполнением бюджетного законодательства автора диссертационного исследования, результатами изучения материалов проверок исполнения бюджетного законодательства, проведенных прокурорами 45 субъектов РФ с 2001 года, выборочного анализа имеющихся в Генеральной прокуратуре РФ справок, обобщений, докладных записок и актов прокурорского реагирования, составленных по результатам надзора в бюджетной сфере, а также материалов судебной практики.
Правовую базу исследования составили: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, основные федеральные законы и указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, иные правовые акты, в том числе, законы субъектов Российской Федерации, правовые акты органов местного самоуправления, регламентирующие бюджетные правоотношения, а также законодательство о прокуратуре.
Научная новизна исследования.
Данная работа является комплексным научным исследованием проблем прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства.
В научной работе проблемы сущности прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства рассматривались в плоскости прокурор-ско-надзорного права как отрасли права, в частности, с позиций определения его места в прокурорско-надзорном праве как отрасли права, его места в предмете правового регулирования прокурорско-надзорного права - отношениях, возникающих по поводу и в связи с осуществлением прокурорско-надзорной деятельности (то есть с позиций определения его формы и содержания).
Место прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства в структуре прокурорско-надзорного права было определено Скачко-вой А.Е., вместе с тем, автор определил место прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства в предмете правового регулирования прокурорско-надзорного права - отношениях, возникающих по поводу и в связи с осуществлением прокурорско-надзорной деятельности, дал характеристику указанным отношениям.
Предпринятым исследованием определено, что отношения по поводу осуществления прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства являются составной частью отношений, связанных с осуществлением прокурорско-надзорной деятельности.
Указанные отношения всегда носят правовой характер, базируются на основных началах (принципах) прокурорско-надзорной деятельности, обладают специфическими особенностями, присущими только им: цикличности данных отношений и отчетности о состоянии законности, а содержанием этих отношений является приоритетное направление прокурорско-надзорной деятельности - надзор за исполнением бюджетного законодательства при реализации подфункции прокуратуры по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов.
Результатом исследования стало формулирование основных начал прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, присущих только данному направлению надзорной деятельности, а именно: принципа
цикличности надзорных мероприятий в бюджетной сфере и принципа отчетности органов прокуратуры о состоянии законности в области бюджетного законодательства.
Данные принципы, положенные в основу методики прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, позволили автору выделить специфические методы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, такие, как метод периодического изучения применения бюджетных норм на каждой стадии бюджетного процесса; метод ежегодного анализа состояния законности в области бюджетного законодательства.
Впервые автором в диссертации предложены научно-обоснованные методики осуществления отдельных наиболее актуальных направлений надзора за исполнением бюджетного законодательства.
Претендует на научную новизну и тактический прием, предложенный в главе 4 исследования, по систематизации информации о состоянии законности в области бюджетного законодательства и автоматизации процесса сбора, обработки этой информации с помощью современных компьютерных технологий с целью внедрения системы быстрого поиска необходимых данных.
Автором предложено создать банк данных о состоянии законности в области бюджетного законодательства, являющийся автоматизированной системой накопления, хранения, ведения, актуализации, поиска и выдачи искомой информации, способный обеспечить возможность интегрированной обработки данных о состоянии законности в бюджетной сфере и их дифференцированное использование.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Отношения по поводу осуществления прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства являются составной частью отношений, связанных с осуществлением прокурорско-надзорной деятельности. Они носят правовой характер, базируются на основных началах (принципах) прокурорско-надзорной деятельности, обладают специфическими особенностями, присущими только им: цикличности данных отношений и отчетности о состоянии законности, а содержанием этих отношений является основное направле-
ниє прокурорско-надзорной деятельности - надзор за исполнением бюджетного законодательства при реализации подфункции прокуратуры по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов.
Регламентируются отношения по поводу осуществления прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства группой норм по надзору за исполнением бюджетного законодательства, являющейся их формой, входящей в правовой институт надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.
Единство указанных прокурорско-надзорных отношений и их правовой регламентации представляет собой единство содержания и формы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства и определяет его сущность.
Определено понятие прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства - это приоритетное направление прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, регулируемое ст.ст.21-25.1 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" и бюджетным законодательством.
Основными началами прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, присущими только данному направлению надзорной деятельности, являются: принцип цикличности надзорных мероприятий в бюджетной сфере, принцип отчетности органов прокуратуры о состоянии законности в области бюджетного законодательства.
Предметом прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства является:
- а) соблюдение Конституции РФ
-б) исполнение бюджетного законодательства поднадзорными органам прокуратуры участниками бюджетного процесса;
- в) соответствие бюджетному законодательству правовых актов под
надзорных органам прокуратуры участников бюджетного процесса,
где под поднадзорными органам прокуратуры участниками бюджетного процесса согласно положениям ст.ст.151, 152 Бюджетного кодекса РФ и ст.21 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" понимаются:
1) Федеральный орган исполнительной власти - Минфин РФ;
2) Органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ,
муниципальных образований;
3) Органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов
Российской Федерации, главы местного самоуправления, финансовые органы,
органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные ор
ганы);
4) Органы денежно - кредитного регулирования - учреждения Банка
России;
5) Органы государственного и муниципального финансового контроля: Счетная палата РФ; контрольные и финансовые органы исполнительной власти: Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство Министерства Финансов РФ, Контрольно-ревизионное управление Минфина РФ; контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления.
государственные внебюджетные фонды;
главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
иные органы, на которые законодательством Российской Федерации, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.
должностные лица указанных органов.
бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, их руководители, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов, их руководители.
Указанные органы, их должностные лица, организации и их руководители - участники бюджетного процесса, являются объектами прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства.
5. Специфическим способом организации работы прокурора по надзору за исполнением бюджетного законодательства выступает систематизация ин-
формации о состоянии законности в области бюджетного законодательства (отчетных данных органов, исполняющих бюджеты, органов финансового контроля, статистических данных в области бюджетных правоотношений, а также иных сведений о состоянии законности в бюджетной сфере), и автоматизация процесса сбора, обработки информации с помощью современных компьютерных технологий с целью внедрения системы быстрого поиска путем создания автоматизированного' банка данных - компьютерной системы накопления, хранения, ведения, актуализации, поиска и выдачи искомой информации.
Научно-обоснованные методики осуществления отдельных наиболее актуальных направлений надзора за исполнением бюджетного законодательства, такие, как прокурорский надзор в сфере отношений, возникающих в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, прокурорский надзор за исполнением законодательства в межбюджетных отношениях, прокурорский надзор за исполнением законодательства при осуществлении государственных и муниципальных заимствований, регулировании государственного и муниципального долга, прокурорский надзор при осуществлении бюджетного процесса представляют собой частные компоненты целостной методики осуществления прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства.
Специфическими методами прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства являются: метод периодического изучения правоприменения бюджетных норм на каждой стадии бюджетного процесса, метод ежегодного анализа состояния законности в бюджетной сфере.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования.
Совокупность рассмотренных в диссертации основных выводов и предложений, раскрывающих теоретические основы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, может рассматриваться как определенный вклад в развитие прокурорского надзора, поскольку разработанные выводы и положения относятся к одному из тех важнейших направлений дея-
16 тельности прокуратуры, которые пока не получили должного освещения в правовой литературе.
Практическая значимость диссертации обусловлена представленными в ней рекомендациями по организации работы прокурора по надзору за исполнением бюджетного законодательства, ее методическому обеспечению, предложениями по совершенствованию законодательства, регулирующего бюджетные отношения.
Материалы настоящего диссертационного исследования могут найти применение при подготовке методических пособий, в преподавательской деятельности при чтении учебных курсов, связанных с финансовым, гражданским правом, прокурорским надзором. Они могут быть использованы в процессе обучения в юридических вузах и в системах различных форм повышения квалификации, а также широко применяться органами финансового контроля и органами, исполняющими бюджеты.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения нашли отражение в 4 публикациях автора:
Смирнова Н. Надзор за исполнением бюджетного законодательства.// Законность. Вып. №9. 2001. С. 17-20.
Смирнова Н. Бюджетное инвестирование юридических лиц. // Законность. Вып. №7. 2002 С.47-49.
Игонина Н. Надзор за исполнением бюджетного законодательства органами финансового контроля // Законность. Вып. №4. 2003 с.8-12.
Игонина Н. научная статья: в кн.: "Органы государственного контроля за соблюдением законодательства в экономике и социальной сфере РФ", НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ. Редакционная коллегия: И.С.Викторов, В.М.Простова, В.Р.Кузьменко, Н.Д.Бут. М. 2003.С.350-358.
Наряду с опубликованием статей в научной периодической печати, автором опубликовано (в соавторстве) научно-методическое пособие "Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства". Ука-
занное издание направлено во все территориальные прокуратуры Рязанской области и используются в надзорной деятельности.
Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и списка литературы.
Во введении раскрыта актуальность, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, апробация результатов исследования, объект, предмет, цель, задачи, методология исследования, правовая и эмпирическая база научной работы, сформулированы предложения, вынесенные на защиту.
В первой главе диссертации проведен анализ социально-экономического и политического уровня развития России, правовой базы, регламентирующей бюджетные правоотношения, а также состояния прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства в период 90-ых годов двадцатого века - начала 21 века; определены понятие, сущность и принципы, предмет, пределы и функции прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства.
Во второй главе диссертации представлены частные методики осуществления прокурорского надзора за исполнением материальных норм бюджетного законодательства.
В третьей главе представлены особенности методики прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере отношений, возникающих при осуществлении бюджетного процесса.
В четвертой главе определены тактические, в их числе организационные и методические проблемы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, представлены специфические методы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства.
В заключении подведен итог исследованию, сформулированы выводы по его результатам, внесены предложения по совершенствованию законодательства о прокурорском надзоре, а также гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального и бюджетного законодательства.
Правовые основы и социальная значимость прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства
Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства как один из видов надзора в сфере экономики актуализировался сравнительно недавно, после того, как происходящие в 90-ых годах 20 столетия изменения в России и других странах бывшего социалистического содружества внесли существенные коррективы в содержание и структуру государственной власти, что не могло не повлечь за собой изменений в государственных финансах, в финансовой системе, в частности, в бюджетной.
Надзор за исполнением бюджетного законодательства долгое время немог быть действенным и методически завершенным ввиду поразившего общество правового нигилизма, а также отсутствия надлежащей правовой базы. Стремительность темпов законотворчества, имевшая место в "постперестроечный" период, являлась одной из причин бессистемности и хаотичности законодательства. Будучи сложной, многогранной творческой деятельностью, прокурор ский надзор испытывал влияние одновременно нескольких групп факторов: социально-экономических, организационно-правовых, социально психологических и политических. Следовательно, давать оценку состоянию прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства с 90-ых годов следует параллельно с анализом социально-экономического, правового и политического состояния России в указанный период применительно к государственным финансам. Что представляла собой Россия начала 90-ых? Это была страна, измотанная длительной политической схваткой, затормозившей ход экономических реформ. Рыночную экономику начала 90-ых характеризует поэтапная трансформация финансового законодательства, когда зародилась и была гтроведена в жизнь государственная концепция реформирования финансов на базе многообразия форм собственности и предпринимались неудачные попытки к реализации бюджетного федерализма. Серьезные перемены в сфере финансов произошли в 1992 году в связи с либерализацией цен, означавшей свободу ценообразования по большинству товаров, работ, услуг. Механизм сдерживания роста цен отсутствовал, а платежные средства жестко регулировались государством. Сдерживание эмиссии денежных средств повлекло за собой кризис неплатежей. Урон экономике был нанесен необоснованным курсом рубля по отношению к паритету его покупательской способности. Это породило волну спекуляций на денежном рынке. Предприятия, испытывающие дефицит оборотных средств, сворачивали производство. Нарушались хозяйственные связи и за счет этого усиливался общий дисбаланс в экономике . Параллельно с экономической "ломкой" лихорадило как политику, так и право. Пересмотру подверглись и правовые теории. Согласно новым воззрениям на смену нормативному праву, рассматриваемому в качестве одного из основных способов регуляции общественного поведения, приходит представление о праве как мере согласованности интересов. В обыденное сознание стал внедряться стереотип, согласно которому закон мог трактоваться как неправовой, а следовательно, и как необязательный. Стремительными темпами шла реструктуризация государственных ведомств, пересматривались подходы к их организации. В период 1990-92 гг. снизился престиж, авторитет и влияние органов прокуратуры в вопросах укрепления законности и правопорядка. Именно тогда зародились наиболее крайние суждения о прокуратуре, как атрибуте исключительно тоталитарного государства, отождествляемого с самыми трагическими страницами прошлого и потому нуждающегося не в формировании, а в сломе. С распадом Союза Прокуратура СССР перестала существовать как самостоятельный государственный орган. В каждом из суверенных государств были образованы самостоятельные прокуратуры. Это был период децентрализации органов прокуратуры, когда имело место "двойное" подчинение прокуроров -Генеральному прокурору суверенного государства и высшим органам государственной власти.8 Верховный Совет РФ 17.01.92 г. принял Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации". Со дня введения его в действие признан не действующим на территории Российской Федерации Закон СССР "О прокуратуре СССР", который давно не отвечал правовым требованиям, морально устарел и фактически не действовал с момента ликвидации Прокуратуры Союза СССР. В Законе "О прокуратуре Российской Федерации" были определены предмет и пределы надзора, куда вошли и надзор за исполнением действующих в Российской Федерации законов, принятие мер, направленных на устранение нарушений закона. Правовая база в исследуемый период, регламентирующая бюджетные правоотношения, только начинала зарождаться: в конце 1991 года принят Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"10, в 1992 году принят Закон РФ "О субвенциях республикам в составе РФ, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу" , в 1993 году - Закон РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, орга-нов местного самоуправления".
Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере отношений, возникающих в процессе формирования доходов
В настоящей диссертации подход изучения проблем прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства определен в зависимости от особенностей вида финансово-правовых норм и обусловлен разграничением этих норм на материальные и процессуальные.
Хотя с какой-либо степенью четкости невозможно найти границу между материально-правовыми и процессуальными свойствами юридических явлений, теоретики процессуального права сделали вывод, что если искать ее в конкретных правовых нормах, то она, в принципе, отсутствует. Деление права на материальное и процессуальное носит условный, и что особенно важно осознавать - относительный характер. В разных системах измерений одна и та же норма права может выступать и материальной и процессуальной.91
Вместе с тем, по мнению сторонников широкого понимания юридического процесса различие между материальными и процессуальными нормами все же существует и проводится следующим образом: норма, которая называет право и обязанность, то есть отвечает на вопрос "что (дозволено, требуется, запрещено) делать", считается материальной, а норма, которая устанавливает порядок, "технологию" применения (реализации) первой нормы, отвечая на вопрос "как (какими действиями, в какой последовательности) осуществить предписание, зафиксированное в материальной норме?" признается процессуальнои.
В целях определения границ настоящей главы, обозначим материальные нормы бюджетного права.
Ими являются бюджетно-правовые нормы, устанавливающие основы бюджетного устройства, определяющие источники образования денежных фондов государства и муниципальных образований, виды расходов бюджетов структуру и объем бюджета и регулирующие порядок распределения доходов и расходов внутри бюджетной системы. Таковы почти все нормы ежегодно принимаемых законов о бюджетах.
Значительный интерес к себе вызывает такая финансовая материально-правовая категория, как "доходы бюджетов". Согласно ст.1 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между их субъектами в процессе формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Дефиниция доходов государственного бюджета имеет важное теоретическое и практическое значение, и, хотя она не нашла своего отражения в Бюджетном кодексе РФ, учитывая накопленный финансово-правовой опыт исследования государственных доходов, Ю.А.Крохиной предложено ввести в научный оборот и закрепить в Бюджетном кодексе РФ следующее определение доходов государственного бюджета: это строго определенные нормами бюджетного права экономические отношения по поводу поступления части финансовых ресурсов в бюджет государства (Российской Федерации или субъекта Федерации) с целью создания его финансовой базы для удовлетворения публичных потребностей. Государственные и муниципальные доходы, с точки зрения системы финансового права, представляют собой один из его разделов. Он включает в себя налоговое право, а также институт неналоговых доходов государства и муниципальных образований. Доходы бюджетов являют собой часть национального дохода, подлежащую централизации в бюджеты различных уровней. Они могут формироваться на налоговой и неналоговой основе и за счет безвозмездных доходов бюджетов других уровней бюджетной системы в соответствии с установленными на определенный срок нормативами отчислений согласно бюджетному и налоговому законодательству. Доходы бюджетов каждого уровня бюджетной системы в зависимости от порядка зачисления в бюджет подразделяются на собственные и регулирующие. Порядок формирования доходов, их распределения между уровнями бюджетной системы, отражения в государственных либо муниципальных бюджетах строится на следующих принципах, установленных ст.28 БК РФ: разграничения доходов между уровнями бюджетной системы, самостоятельности бюджетов, полноты отражения доходов, сбалансированности бюджета, общего (совокупного) покрытия расходов общей суммой доходов, достоверности. Вот базисные аспекты материально-правовой категории "доходов бюджетов", которые положены в основу правового регулирования формирования доходов бюджетов. Обратимся теперь к проблемам прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере отношений, возникающих в процессе формирования доходов. Условно надзор за исполнением законодательства в сфере отношений, возникающих в процессе формирования доходов можно разграничить на несколько направлений (этапов): 1) на начальной стадии формирования при установлении порядка перечисления в бюджеты налоговых платежей; 2) в процессе формирования собственных доходов бюджетов; 3) при формировании регулирующих доходов; 4) в процессе формирования доходов при условии получения финансовой помощи субфедеральными бюджетами. Проблемы прокурорского надзора при установлении порядка перечисления в бюджеты разных уровней налоговых платежей На начальной стадии формирования бюджетных доходов при установлении порядка перечисления в бюджеты разных уровней бюджетной системы налоговых платежей прокурорам надлежит верно разграничивать налоговые и бюджетные правоотношения. Нередко региональные и муниципальные законодатели и правоприменители при установлении порядка перечисления в бюджеты налоговых платежей отождествляют понятия "налога" и "дохода" и в рамках бюджетных отношений пытаются регулировать налоговые правоотношения, неправомерно возлагая на налогоплательщика дополнительные обязательства, не принимая во внимание, что отношения по порядку уплаты налогов являются предметом регулирования налогового законодательства.
В целях выявления и устранения указанных нарушений прокурорам надлежит определить, где заканчиваются налоговые и начинаются бюджетные правоотношения.
Налоговые правоотношения заканчиваются с исполнением обязанности налогоплательщика по уплате налога или сбора. В соответствии с ч.2 ст.45 Налогового кодекса РФ обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога, а при уплате налогов наличными денежными средствами - с момента внесения денежной суммы в счет уплаты налога в банк. Именно с этого момента налог или сбор теряет указанный статус, но становится не обезличенной денежной суммой, а приобретает новый статус дохода. То есть там, где заканчиваются налоговые правоотношения, рождаются бюджетные.
Прокурорский надзор при осуществлении бюджетного процесса
Состояние надзора за исполнением бюджетного законодательства зависит напрямую от системного подхода прокуроров к организации надзора на всех стадиях бюджетного процесса, в основе которого заложены общетеоретические знания в области бюджетного процесса и процедуры.
Бюджетным кодексом РФ дано определение бюджетного процесса, им в соответствии со ст.6 является регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
Однако, как показал анализ положений бюджетного законодательства, понятие "бюджетного процесса", данное в Бюджетном кодексе РФ, не охватывает всех стадий бюджетного процесса. Так, в него не включена такая важная стадия, как составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета. Игнорировать данную стадию при осуществлении прокурорского надзора нельзя. Условно весь бюджетный процесс можно разделить на следующие стадии: 1 - порядок составления проекта бюджета (проекта бюджета государственного внебюджетного фонда); 2 - порядок рассмотрения проекта бюджета (проекта бюджета государственного внебюджетного фонда); 3 - порядок утверждения бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда); 4 -порядок исполнения бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда); 5 - порядок ведения отчетности об исполнении бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда); 6 - порядок контроля за исполнением бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда). Особенностью бюджетно-процессуальных правоотношений является то, что они являются правоотношениями со сложной динамической структурой. Бюджетно-процессуальное правоотношение характеризуется тем, что по мере накопления юридических фактов его структура изменяется, переходя из одной стадии в другую. К примеру, факт составления проекта бюджета образует новый пучок бюджетно-процессуальных правоотношений по рассмотрению и утверждению проекта бюджета. При этом следует отметить, что государственный финансовый контроль имеет место на каждой из стадий бюджетного процесса, а не только по факту исполнения бюджета. По существу бюджетный процесс представляет собой деятельность его участников по реализации материальных норм бюджетного права, это прохождение бюджета, его движение, по вышеуказанным строго регламентированным стадиям. Следовательно, и основные направления прокурорского надзора необходимо определять исходя из стадий бюджетного процесса, применительно к участникам бюджетного процесса. В целом деятельность прокурора на каждой стадии бюджетного процесса можно свести к надзору за правильностью его внутреннего содержания, то есть правильностью применения процессуальных норм его участниками на каждой из стадий бюджетного процесса. Особенности прокурорского надзора при составлении проектов бюджетов Рассмотрим особенности прокурорского надзора при составлении проектов субфедеральных бюджетов. На стадии составления проектов субфедеральных бюджетов прокуроры должны ориентироваться на положения главы 20 БК РФ - "основы составления проектов бюджетов". Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогноза социально - экономического развития региона (муниципального образования), основное назначение которого заключается в обеспечении надежности показателей бюджета и реалистичности его доходов и расходов. Отсутствие прогнозов социально-экономического развития не обеспечивает принцип достоверности бюджета, закрепленный в ст.37 БК РФ, и неизбежно приведет к серьезным расстройствам в сфере публичных финансов и денежного обращения. В рамках надзорной деятельности в первую очередь прокуроры определяют у соответствующего органа исполнительной власти субъекта РФ, местного самоуправления наличие прогнозов социально-экономического развития; прогнозов сводного финансового баланса; основных направлений бюджетной и налоговой политики, на основании которых и осуществляется разработка проекта соответствующего бюджета. Все вышеуказанные документы должны предоставляться согласно требованиям ст. 182 БК РФ одновременно с проектом закона (решения) о бюджете. Прокурорская практика свидетельствует о недостаточном экономическом обосновании проектов бюджетов, ненадлежащем прогнозировании бюджетных параметров. Так, Белоярским межрайонным прокурором (Свердловская область) установлено, что бюджет города Заречный на 2001 год был принят без экономического обоснования. Комплексный план социально-экономического развития г.Заречный был утвержден после принятия бюджета города. Аналогичное нарушение бюджетного процесса было допущено при принятии бюджета г.Рязани на 2003 год. По всем перечисленным нарушениям внесены акты прокурорского реагирования. В зависимости от содержания прогноза социально-экономического развития, его приоритетов следует обращать внимание на разработку долгосрочных целевых программ, их соответствие нормам ст. 179 БК РФ, в частности, на наличие технико-экономического обоснования, прогноза ожидаемых социально-экономических результатов реализации программы, указания заказчика программы, сведений о распределении объемов и источников финансирования по годам.
В процессе надзорной деятельности у органа исполнительной власти субъекта РФ (муниципального образования) необходимо выяснять составление одновременно с проектом бюджета на основании ч.2 ст. 182 БК РФ следующих документов: прогноза консолидированного бюджета; адресной инвестиционной программы; плана развития государственного или муниципального сектора экономики; структуры государственного или муниципального долга и программы внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета; оценку потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот; оценку ожидаемого исполнения бюджета, прогноза сводного финансового баланса; плана развития государственного или муниципального сектора экономики, на основании которых и осуществляется разработка проекта соответствующего бюджета.
На стадии составления проектов бюджетов прокурор также обязан анализировать структурные элементы бюджетной классификации, сопоставлять показатели доходов и расходов бюджета и оценивать их правильность и полноту отражения, проверять наличие в проекте бюджета всех элементов бюджетной классификации.
Понятие тактики прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства. Организация работы по надзору за исполнением бюджетного законодательства
Одной из ключевых целей теории и практики прокурорского надзора является стремление повысить его эффективность. Институт повышения эффективности прокурорского надзора в целом исследовался в нескольких направлениях.166 К числу важнейших из них Берензон А.Д. в 70-ых годах 20 века отнес информационное обеспечение прокуроров, методики надзора, управления деятельностью прокуроров. С развитием "общенадзорной" деятельности четко обозначился единообразный путь решения проблемы мобилизации внутренних резервов прокуратуры в целях обеспечения максимума эффективности сил и средств прокуратуры. Им стала разработка тактических аспектов общего надзора. Уже первые исследования в области общенадзорной тактики показали, что именно она позволяет находить оптимальные варианты деятельности, исходя из многопланового комплекса субъективных и объективных факторов, влияющих на состояние законности и практику прокурорского надзора.168 Именно тактика способна существенно расширить возможности воздействия прокуроров на фактическое положение в области исполнения законодательства. В литературе по прокурорскому надзору можно встретиться со следующими определениями тактики общего надзора. По мнению Б.В.Коробейникова, это - "совокупность приемов и методов применения прокурором каждого из представленных законом правовых средств.170 Такое определение несколько неполно. Более точны авторы, считающие, что тактика общего надзора - это "основанная на научных положениях система приемов, обеспечивающих в условиях конкретной общенадзорной ситуации выбор целесообразной организации деятельности в целом и порядка осуществления отдельных действий прокурора по выявлению и устранению нарушений закона, причин нарушений, способствующих им условий, привлечению виновных к установленной законом ответственности.171 Термин "тактика" греческого происхождения. Впервые он стал применяться в военном деле, где означал искусство подготовки и ведения боя или со-вокупность средств и приемов для достижения боевой задачи, цели. Исходя из военного термина "тактики" можно сформулировать и термин "тактики прокурорского надзора" - это определение и реализация прокурором путей (методов, приемов) наилучшей организации и осуществления прокурорского надзора с учетом сложившейся обстановки в целях достижения оптимальных конечных результатов наиболее экономичными средствами. Тактика определяет наиболее целесообразную линию поведения деятельности прокурора применительно к конкретно обстановке. Тактика помогает прокурорам выбирать из большого арсенала методов, приемов, способов, методических и научных рекомендаций наиболее целесообразные, рациональные, применительно к данной ситуации.173 Исследуя институт тактики прокурорского надзора, одновременно следует уделять внимание организации деятельности надзора, методическим приемам и способам надзора, как основным составляющим тактических аспектов прокурорско-надзорной деятельности. Одной из главных целей настоящего диссертационного исследования и является оптимизация надзорных действий прокурора, предложение путей организации надзора, методических приемов и способов, технических средств, позволяющих с наименьшими трудовыми ресурсами выявить, устранить имеющиеся бюджетные правонарушения. Иными словами, автором исследуются проблемы тактики надзора за исполнением бюджетного законодательства, включающие организационные и методические аспекты, тем самым решается вопрос повышения эффективности данного направления прокурорско-надзорной деятельности. Итак, с учетом особенностей бюджетного законодательства, исходя из указанных выше определений тактики "общего надзора", определенно можно сделать вывод, что в общем виде тактика прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства базируется на следующих необходимых составляющих: - организации деятельности прокурора по надзору за исполнением бюд жетного законодательства в целом; - системе приемов, способов, средств по выявлению и устранению бюд жетных правонарушений (методики надзорных действий). При решении проблемы выбора целесообразного способа организации прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства необходимо наметить основные цели, а ими являются: во-первых - информационное обеспечение прокурора о состоянии законности в бюджетной сфере, во-вторых - организация процедуры накопления, обработки, поиска, сравнения, сопоставления, анализа информации о формировании, распределении и фактическом расходовании бюджетных средств; в-третьих - планирование надзора. Выбором оптимальных приемов, способов выявления бюджетных правонарушений, установлением способствующих им обстоятельств и лиц, нарушивших законы, занимается методика прокурорского надзора, определяющая процедуру, порядок проведения различных проверочных действий, указываемых тактикой. Методика охватывает комплекс (систему) методов и приемов, которые прокурор может применить в целях достижения задачи.174 Применительно к рассматриваемому вопросу под методом можно понимать способ или средство решения задачи, способ или средство разрешения общенадзорной ситуации. Основы методики прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства формируют базовые составляющие методики прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Главные методы "общего надзора", такие как изучение в порядке надзора правовых актов, проверка исполнения законов, участие прокуроров в заседаниях представительных органов; а также рассмотрение обращений граждан, сообщений должностных лиц, сигналов печати, были сформулированы Лебединским В.Г.175 Следует отметить, что указанные методы в полной мере применимы и к надзору за исполнением бюджетного законодательства. Указанные методы прокурорского надзора, используемые при осуществлении надзора за исполнением бюджетного законодательства можно по праву назвать "общенадзорными" методами. Однако надзору за исполнением бюджетного законодательства присущи и специфические методы, такие, как периодическое исследование на каждой стадии бюджетного процесса правильности применения бюджетно-правовых норм и метод ежегодного анализа состояния законности в бюджетной сфере органами прокуратуры.
