Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое положение Министерства юстиции Российской Федерации в системе исполнительной власти . - 12
1. Место Министерства юстиции Российской Федерации в системе федеральных органов исполнительной власти . - 12
2. Трансформация правового положения Министерства юстиции в России . - 36
3. Правовое положение Министерства юстиции Российской Федерации на современном этапе. - 56
Глава 2. Проблемы совершенствования правового положения Министерства юстиции Российской Федерации в условиях правовых реформ . - 79
1. Влияние правовых реформ на правовое положение Министерства юстиции Российской Федерации . - 79
2. Перспективы развития правового положения Министерства юстиции Российской Федерации в процессе его функционирования . - 101
Заключение. - 127
Список используемой литературы и других источников. - 145
- Место Министерства юстиции Российской Федерации в системе федеральных органов исполнительной власти
- Трансформация правового положения Министерства юстиции в России
- Влияние правовых реформ на правовое положение Министерства юстиции Российской Федерации
- Перспективы развития правового положения Министерства юстиции Российской Федерации в процессе его функционирования
Введение к работе
«В правовом государстве, именно Министерство юстиции, является ведущим в проведении правовой политики государства». Президент России Б.Н. Ельцин1
Актуальность темы исследования. Неотъемлемым элементом демократического развития общества, направленного на модернизацию правовых отношений и формирование новой правовой системы, является осуществляемая в Российской Федерации правовая реформа. Она реализует основные положения Конституции Российской Федерации, служит укреплению российской государственности и правовых основ российского общества. Правовая реформа позволяет обеспечить скоординированный, плановый подход к законотворческому процессу.
Принятые в последние годы нормативные правовые акты о поэтапной реализации правовой реформы определили основные направления деятельности федеральных органов исполнительной власти в этой сфере. При этом ведущую роль при проведении правовых реформ в государстве занимает Министерство юстиции Российской Федерации.
Следовательно, сегодня от статуса и компетенции Министерства юстиции Российской Федерации, его правового положения зависит эффективность реализации правовой реформы, в частности таких ее элементов, как обеспечение единства системы права Российской Федерации, административная и судебная реформы.
Таким образом, в числе актуальных теоретических и практических проблем построения правового государства, принципиальное значение
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 17.02.98. «Общими силами - к подъему России» (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)./ М. 1998. С. 18.
имеет определение правового положения Министерства юстиции Российской Федерации в системе исполнительной власти.
Правовое положение Министерства юстиции Российской Федерации в настоящее время определяется большим количеством разрозненных нормативных правовых актов, которые зачастую не отражают происходящие существенные изменения содержания властных управляющих воздействий и организационно-структурных форм их реализации.
Статус и функции Министерства юстиции изменяются вместе с реформирующимся государством и правовой системой, что порождает объективную необходимость не только их изучения, но и формирования современной демократической модели правового положения Министерства юстиции Российской Федерации.
Следовательно, вопрос правового положения Министерства юстиции Российской Федерации, приобретает актуальное значение.
Состояние научной разработанности проблемы исследования.
Научное исследование проблем государственного устройства,
государственного управления, государственной власти,
функционирования и развития исполнительной власти содержится в трудах ученых - юристов и государствоведов.
Непосредственное отношение к исследуемым в диссертации проблемам имеют работы таких авторов, как В.Б.Аверьянова, С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, И.Л.Бачило, Д.Н.Бахраха, К.С.Вельского, Р.В.Васильева, А.Б.Венгерова, Н.В.Витрука, Б.Н.Габричидзе, Н.Н.Ефремовой, Н.М.Кейзерова, О.Е.Кутафина, Ю.М.Козлова, Б.М.Лазарева, А.И.Лучина, Г.Н.Мальцева, В.М.Манохина, Н.И.Матузова, А.В.Оболонского, В.А.Пертцика, М.И.Пискотина, И.И.Сорокина, Ю.А.Тихомирова, Г.А.Туманова, Е.С.Фролова, Д.Д.Цабрии и др.
В работах названных авторов заложен ценный фундамент для понимания сущности, места и роли исполнительной власти в системе государственной власти. Однако в настоящее время первоочередное внимание в организации исполнительной власти уделяется поискам ее
наилучшей структуры, видам и форме ее отдельных элементов. В этой сфере многое еще не исследовано, особенно на прикладном уровне.
В последние годы опубликованы работы по исследуемой проблематике П.В.Крашенинникова, Г.В.Куликова, М.В.Мешкова, С.В.Степа-шина, И.Ю.Сухарева, Ю. А.Тихомирова, Р.А.Шепенко и др.
Г.В.Куликовым подготовлено диссертационное исследование «Организационные основы деятельности органов юстиции Российской Федерации в условиях правовой реформы»," в котором проведено комплексное исследование проблем государственного управления в сфере юстиции, разработана методика принятия управленческих решений, проанализированы функциональные особенности деятельности органов юстиции и их структурные характеристики.
Вместе с тем, собственно тема правового положения Министерства юстиции Российской Федерации, к сожалению пока не нашла должного отражения в современной литературе.
Объектом диссертационного исследования являются государственно-правовые и административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе осуществления Министерством юстиции Российской Федерации своих полномочий.
Предметом диссертационного исследования являются правовые и организационные основы деятельности Министерства юстиции Российской Федерации.
Поставленные вопросы рассматриваются в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, касающихся правового положения Министерства юстиции, а также на основе Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного постановлением Совета Министров Российской Федерации от 4 ноября 1993 года №1187 (с изменениями внесенными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 сентября 1998 года № 1132).
2 Куликов Г.В. Организационные основы деятельности органов юстиции Российской Федерации в условиях правовой реформы. / Дис. ... д-ра. юр. наук. М. 1997.
Основной эмпирический материал взят из практики деятельности Министерства юстиции Российской Федерации и органов юстиции субъектов Российской Федерации.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Целью работы является разработка предложений по совершенствованию правового статуса Министерства юстиции Российской Федерации и механизмов реализации его задач и функций.
Место Министерства юстиции Российской Федерации в системе федеральных органов исполнительной власти
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, в качестве основы конституционного строя закрепила принцип разделения властей, что является необходимой предпосылкой формирования правового государства, реализации идей верховенства закона и, самое главное, расширения и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Согласно статье 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения и делится на законодательную, исполнительную и судебную.
При этом, «исполнительная власть - ветвь государственной власти, выраженная системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства РФ и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера» .
Исполнительная власть ... «необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, созидательной и охранительной деятельности».5 Другие же ветви власти, по замечанию Ю.М. Козлова, «...не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений».
Говоря о масштабах деятельности исполнительной власти, следует подчеркнуть, что ее структурами охватываются практически все сферы общественной жизни: экономика, наука, образование, культура, здравоохранение, социальная сфера, обеспечение безопасности и общественного порядка, организация обороны и внешних сношений. Мнение французского ученого Т. Брэбана о том, что «нет таких секторов общественной жизни, которые выпадали бы целиком из-под сферы административно-правового контроля»7, справедливо и для наших условий.
Исполнительная власть реализует свои полномочия через систему органов исполнительной власти. «Однозначного понимания системы исполнительной власти в практике и законодательстве Российской Федерации пока не сложилось».8 По мнению доктора юридических наук И.Л. Бачило, «система органов исполнительной власти - совокупность органов государственной власти, наделенных компетенцией в области государственного управления, кадровыми, финансовыми, материальными, информационными и иными ресурсами, необходимыми для отправления деятельности методами и формами, конституционно определенными для данной ветви власти в Российской Федерации».
Свое содержание «система» раскрывает через структуру составляющих ее организационных и функциональных элементов. «Система есть результат объединения структурных образующих ее единиц в единстве и целостности. Это с точки зрения связей элементов системы и отражения их единства в системе».10 Субъектами системы исполнительной власти являются органы исполнительной власти.
Д.Н. Бахрах, рассматривает органы исполнительной власти как государственные органы, осуществляющие исполнительно распорядительную деятельность; наделенные оперативной самостоятельностью; как правило, имеющие постоянные штаты; образуемые вышестоящими органами; подотчетные и подконтрольные вышестоящим органам управления. Их образование, структура, порядок деятельности в основном регламентируются нормами административного права. ! Орган исполнительной власти, по мнению И.Л. Бачило, это «самостоятельная структурная единица в системе исполнительной власти, реализующая функции государственного управления в пределах предоставленных ему полномочий в определенной сфере, предмете (объекте) государственного ведения».
В рамках проводимого исследования, целесообразно обозначить наиболее общие признаки органов исполнительной власти, такие как:
1. органы исполнительной власти выполняют публичные, государственные функции на основе государственно-властных полномочий, включающие регулятивные, координационные, исполнительные и иные формы управленческой деятельности в определенной сфере, отрасли, регионе;
2. правовой статус органов исполнительной власти закрепляется положением, которое утверждается вышестоящим органом государственной власти или законом;
3. органы исполнительной власти вправе принимать в процессе исполнительно-распорядительной деятельности управленческие решения в форме правовых актов, виды и порядок принятия которых установлен законом, и которые соответствуют действующему законодательству и обязательны для исполнения в сфере ведения данного органа;
4. финансирование органов исполнительной власти осуществляется из государственного бюджета - федерального или субъекта Федерации.
5. органы исполнительной власти и его служащие, не могут заниматься какой либо хозяйственной или коммерческой деятельностью;
6. органы исполнительной власти включены в .систему соподчинения в системе исполнительной власти и подотчетны перед вышестоящим органом государственной власти.
Таким образом, система органов исполнительной власти — это внутренне организованная, объединенная общими целями и задачами совокупность органов исполнительной власти, осуществляющих исполнительно-распорядительные полномочия в рамках закона для эффективного функционирования государства.
Целостность и самостоятельность этой системы определяется конституционным порядком ее организации и функциями этих органов на основе государственной политики. Разнообразие организационных форм органов в системе исполнительной власти определяет ее внутреннюю структуру. Нормативным основанием для определения системы органов исполнительной власти в структурном плане является Конституция Российской Федерации.
Трансформация правового положения Министерства юстиции в России
Изучение вопроса, касающегося трансформации правового положения Министерства юстиции в истории государственной власти России позволяет выявить особенности структуры и функций Министерства юстиции на всех этапах его деятельности, а также существующую связь его правового положения с проводимыми в государстве правовыми реформами. Это попытка показать место и роль этого учреждения в системе других органов, специфические формы деятельности на основных этапах развития, которые оно прошло за свое более чем вековое существование.
По мнению автора, при подготовке данной диссертационной работы такого рода исследование весьма важно, поскольку позволяет понять особенности происходящих в настоящее время преобразований рассматриваемого федерального органа исполнительной власти, проследить аналогии проводимой в настоящее время правовой реформы, с отдельными элементами правовой реформы, осуществляемой еще во времена Российской Империи.
При этом усилить высказанную точку зрения, хотелось бы приведя высказывание Ф. Энгельса, который писал, «С чего начинается история, с того же должен начинаться и ход мыслей, и его дальнейшее движение будет представлять собой не что иное, как отражение исторического процесса в абстрактной и теоретически последовательной форме; отражение, исправленное, но исправленное соответственно законам, которые дает сам действительный исторический процесс...».
На основе изучения историко-правового массива по вопросам образования и развития Министерства юстиции, а, также опираясь на нормативные правовые акты России, относящиеся к его деятельности с момента создания и до нашего времени, автор полагает возможным выделить шесть основных этапов в истории развития правового положения Министерства юстиции, в целом, соответствующих периодам развития нашего государства: первый этап (1802-1861 г.г.) - создание, организация и деятельность Министерства юстиции в дореформенный период Российской Империи; второй этап (1861-1904 г.г.) - изменения в устройстве и компетенции Министерства юстиции в период пореформенной эволюции самодержавия России; третий этап (1905-1917 г.г.)-соответствует периоду первой буржуазно-демократической революции, реакции и нового революционного подъема и мировой империалистической войны; четвертый этап - послереволюционный 1917 - 1956 годы; (в период с 1956 года по 1970 год Министерство юстиции не существовало); пятый этап - период возрождения 1970 - 1991 годы; шестой этап - перестроечный 1991 год - н.в.
Первый этап. В XVIII в. в качестве центральных органов отраслевого управления выступали коллегии, которые уже во второй половине XVIII в. перестали соответствовать усложнившимся задачам государства, и их коренное преобразование стало объективной необходимостью.
В целях создания в России более гибкой и оперативной системы управления в первой четверти XIX в. царским правительством были проведены реформы центрального государственного аппарата: 8 сентября 1802 года был издан манифест об учреждении министерств .
Согласно пункту 1 манифеста от 8 сентября 1802 года, было образовано восемь министерств: военное, морское, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, юстиции и народного просвещения. За основу разграничения отраслей государственного управления было принято деление, установленное Петром I при создании коллегий.
Министру юстиции, при этом, были вверены дела судебного ведомства. Пункт III манифеста указывал, что данная должность «особенно быть имеет определена при издании сочиняемого уложения законов: ... до того времени оставаться оной на основании инструкции генерал-прокурора»,35 составленной Петром I. Совмещение должностей министра юстиции и генерал-прокурора объяснялось стремлением императора укрепить свои позиции путем усиления аппарата, возглавлявшегося министром юстиции.
Принятие Манифеста являлось начальным этапом в реформе министерств, поскольку он не определял места каждого министерства в общей системе государственных органов, его взаимоотношения с другими учреждениями Российской империи, функции и компетенции министерств, границы отраслей государственного управления. Манифест устанавливал, что эти проблемы будут решены принятием на его основе других нормативных актов. Пункт X, например, гласил: пределы власти министра «ясно означены будут в тех инструкциях, коими не оставим мы снабдить каждого.. ,»
Недостатки «первого» учреждения министерств отмечал М.М. Сперанский. По его мнению, «эти недостатки заключаются в смешении дел и власти между Сенатом и министерствами, в отсутствии преград для самопроизвольных действий министра и, наконец, в неопределенности власти его и недостатке ответственности». Кроме того, М.М. Сперанский относил к недостаткам «некоторую неточность и несоразмерность в разделении дел и недостаток точных правил и учреждений, на коем должно действовать министерство». Вместе с тем, М.М. Сперанский одобрял реформу органов государственного управления, и считал необходимым «по возможности, усовершить и усилить», что и попытался сделать позднее в «Общем учреждении министерств» 1811 года
С учетом опыта деятельности министерств в 1802-1810 годы М.М. Сперанским был подготовлен проект, который лег в основу «Общего учреждения министерств», опубликованного 25 июня 1811 года Этот проект являлся частью большого плана государственного преобразования, известного под названием «Введение к уложению государственных законов».
«Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 года40 закрепило сложившуюся систему министерств. Число министерств было доведено до одиннадцати. Таким образом, «Общее учреждение» завершило создание министерств. Оно определило внутреннюю организацию, порядок деятельности министерств и права министров.
Влияние правовых реформ на правовое положение Министерства юстиции Российской Федерации
Конституция Российской Федерации создала предпосылки для строительства в России сильного государства. В новой политической ситуации и на базе принятой Конституции продолжение поэтапной конституционной реформы - оправданный и правомерный процесс. Как отмечено в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 24 февраля 1994года «Об укреплении Российского государства» - сейчас завершается важный этап преобразования России в демократическое государство. На основе Конституции формируется демократическая система власти.
Новое политическое и правовое содержание обрел институт Президента, полномочия которого направлены на укрепление государственности, защиту конституционных ценностей. По-новому выражены в Конституции роль и место Правительства. Оно стало самостоятельным конституционным институтом, способным нести всю полноту ответственности за принимаемые им решения. В то же время Правительство действует в рамках законов, указов и в соответствии с политикой Президента. В самое ближайшее время будет обновлена и реформирована система правосудия. Ее роль до сих пор далека от той, которую судебная власть должна играть в правовом государстве.
Поэтому на новом этапе требуется создать и отладить практические механизмы демократии. Решить эту проблему можно, если радикально повысить эффективность государственной власти, обеспечив точное и неуклонное соблюдение Конституции и законов, применяя, если надо, такой обязательный атрибут власти, как государственное принуждение, опирающееся исключительно на право. Это проблема первостепенной важности, и ее необходимо решать совместными усилиями Президента, Федерального Собрания, Правительства, других органов государственной власти.
При этом в рамках правовой реформы следует разобрать и принять законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие четкие правила функционирования государственной органов, в первую очередь органов исполнительной власти, регламентирующие их правовое положение. Они должны предусматривать действенные механизмы контроля и ответственности, позволяющие принимать правовые акты, реально выполнимые, а значит, не допускающие произвольного толкования, экономически проработанные, включающие конкретные санкции за их неисполнение.
В правовом государстве власть связана правом, что является обязательным признаком такого государства. Именно поэтому развитие права - актуальное направление политики по укреплению Российского государства. В качестве приоритетов правовой реформы, в упомянутом выше Послании, Президент Российской Федерации обозначил следующие: - создание эффективных правовых механизмов, гарантирующих права и свободы человека и гражданина; - развитие правовых основ рыночной экономики (принятие в первую очередь нового Гражданского кодекса); совершенствование процессуального, административного, уголовного и других отраслей законодательства, направленное на обеспечение прав личности общества, их защиту от организованной преступности, коррупции, иных криминальных проявлений. Правовая реформа должна базироваться на принципах: системности законодательства (принятие пакетов законодательных актов, исключение повторных актов и правовых пробелов и т.д.); - правовой экономии (принятие меньшего числа нормативных актов, использование методов кодификации правовых актов и т.д.); - единства правовой системы (установление четкой иерархии правовых актов, как на федеральном уровне, так и в системе взаимоотношений с субъектами Федерации). Указ Президента РФ от 6 июля 1995 года N 673 "О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации" установил в качестве основных ее элементов правовое обеспечение ряда важнейших направлений формирования и функционирования российской государственности и развития полноценного гражданского общества, в том числе: законодательное обеспечение системы прав человека в обществе, прежде всего реальных гарантий прав и законных интересов личности; упрочение основ и защита конституционного строя; реформирование государственного управления, в том числе совершенствование системы государственной регистрации общественных объединений и других юридических лиц и контроля за их деятельностью; создание целостной правовой базы организации и деятельности судебной системы и органов юстиции; обеспечение координации нормотворческой деятельности федеральных органов государственной власти, а также федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Перспективы развития правового положения Министерства юстиции Российской Федерации в процессе его функционирования
Министерство юстиции Российской Федерации должно выступать, а, по сути, и выступает, в роли государственного органа, который посредством набора определенных механизмов воздействия, предоставленных ему законодательством, оказывает наибольшее влияние на поддержание внутренней согласованности и устойчивости правовой системы.
«Система права - это совокупность взаимосвязанных между собой юридических норм, институтов и отраслей, характеризующихся внутренним единством и различием в соответствии с особенностями регулируемых общественных отношений».93 В современном государстве право должно не только соответствовать общему экономическому положению, не только быть его выражением, но также быть внутренне согласованным выражением, которое не опровергало бы само себя в силу внутренних противоречий.
Следовательно, исходя из сущности функционирования Министерства Юстиции Российской Федерации, учитывая его роль в проведении правовых реформ государства, одной из первых, и, пожалуй, самой основной задачей Министерства юстиции Российской Федерации должна быть задача обеспечения единства системы права Российской Федерации.
«Согласно теории Г. Кельзена, право представляет собой иерархическую (ступенчатую) систему норм, представляемую в виде лестницы (пирамиды), где каждая верхняя ступенька обуславливает нижнюю, а нижняя вытекает из верхней, ей подчиняется. И если верхней ступенькой являются конституционные нормы, то далее соответственно идут нормы обыкновенного закона, далее - правительственного акта, нормы актов министерств и ведомств, вплоть до индивидуальных актов, то принцип соответствия одной нормы другой, как раз и означает утверждение строгого режима законности».
Внешней формой права, формой существования правовых норм, средством придания правовым нормам определенности и объективности является законодательство. Стабильность законодательства обеспечивается наличием ряда факторов, одним из которых и является соблюдение принципа соответствия одной правовой нормы другой, т.е. соответствие действующего законодательства Конституции Российской Федерации, соответствие подзаконных нормативных актов законам и Конституции Российской Федерации. В целях обеспечения такого соответствия Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет следующие функции.
Во-первых, это проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Указанная функция направлена, прежде всего, на реализацию полномочий исполнительной власти по обеспечению соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам (статья 72 Конституции Российской Федерации).
Юридическая экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Министерством юстиции Российской Федерации проводится в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 3 декабря 1994 года № 2147 «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации», 5 и постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 года № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации».
Данная экспертиза, согласно пункта 2 указанного постановления, осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти (в пределах их полномочий, вытекающих из пункта "а" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации) совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
С июля 1995 года по январь 1999 года в Министерство юстиции Российской Федерации поступило на экспертизу более 60 тысяч нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Анализ этих актов показывает, что более трети нормативных - правовых актов субъектов Федерации в той или иной мере противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Наиболее типичными недостатками в нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации являются: издание субъектами Российской Федерации актов по предметам ведения Российской Федерации в нарушение статей 71, 72, 76 Конституции Российской Федерации; искажение в правовых актах субъектов Российской Федерации смысла федеральных законов или переписывание их «с поправками»; издание актов, в которых представительные и исполнительные органы государственной власти нарушают конституционный принцип разделения властей (это характерно для уставов ряда регионов).
