Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Особенности становления и правовое регулирование подданства (гражданства) детей в России 16-74
1.1. Институт подданства в Российской империи и порядок его функционирования, регулирование подданства детей 16-42
1.2. Конституционно-правовое регулирование гражданства детей в РСФСР 42-74
Глава II. Действие конституционно-правового института гражданства в части, касающейся гражданства детей в Российской Федерации 75-140
2.1. Современное российское законодательство по вопросам гражданства детей: сущность, состояние, перспективы 75-93
2.2. Деятельность полномочных органов Российской Федерации по решению вопросов гражданства детей 93-113
2.3. Гражданство детей при их усыновлении 113-122
2.4. Нормативно-правовое регулирование гражданства детей в зарубежных странах: сравнительный анализ 122-140
Заключение 141-144
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы 145-157
- Институт подданства в Российской империи и порядок его функционирования, регулирование подданства детей
- Конституционно-правовое регулирование гражданства детей в РСФСР
- Современное российское законодательство по вопросам гражданства детей: сущность, состояние, перспективы
- Нормативно-правовое регулирование гражданства детей в зарубежных странах: сравнительный анализ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Определяя гражданство как одну из основ конституционного строя, Конституция Российской Федерации установила (ст. 6), что российское гражданство приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым, равным независимо от оснований приобретения, что никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить его. Регулирование вопросов гражданства отнесено к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71).
Гражданство детей в Конституциях РСФСР, СССР и Российской Федерации отражения не нашло. Его регулирование осуществлялось Законами СССР 1938, 1979 и 1990 гг. «О гражданстве СССР», Законом РСФСР 1991 г. «О гражданстве РСФСР», а также Положениями о гражданстве, утверждаемыми в разное время высшими органами РСФСР и СССР. В настоящее время вопросы гражданства регулируются Федеральном законом от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». В современных межгосударственных отношениях в условиях мощных миграционных процессов, расширившихся возможностей безвизового перемещения больших масс людей из одной страны в другую, снятия барьеров в оформлении брачных отношений между гражданами различных государств регулирование вопросов, касающихся гражданства детей, приобретает все большую значимость.
Рассматриваемая тема значительно актуализируется крайне неблагоприятной обстановкой, складывающейся в области защиты прав и законных интересов, в том числе права на гражданство детей в смешанных семьях и усыновленных детей в приемных семьях ряда иностранных государств. От определения гражданства детей во многом зависит обеспечение разрешения проблем их нормальной жизнедеятельности и их будущего.
В этой связи важное научное и практическое значение имеют дальнейшее изучение и анализ законодательства о гражданстве детей на различных этапах российской государственности, а также в других странах мирового сообщества. Различное гражданство родителей, проживание в разных государствах требуют при определении гражданства их детей решения вопросов как коллизионного, так и процессуального характера.
Прежде всего необходимы анализ законодательства о гражданстве детей как части конституционно-правового института гражданства и определение дополнительных мер по обеспечению прав ребенка на гражданство в следующих случаях:
- когда родители имеют различное гражданство;
- когда родители ребенка неизвестны или являются лицами без гражданства;
- при изменении гражданства обоих родителей или одного из них;
- когда ребенок родился вне пределов государства, гражданство которого имеют его родители;
- при усыновлении (удочерении) детей, опеке и попечительстве;
- при установлении отцовства или материнства;
- при наличии у ребенка двойного гражданства (бипатрид) или отсутствии его — безгражданство (апатрид).
Все это еще раз подтверждает актуальность диссертационного исследования.
В этих целях сформулируем определение гражданства детей как части (субинститута) конституционного-правового института гражданства Российской Федерации: «Гражданство детей как часть (субинститут) конституционно-правового института гражданства Российской Федерации — это совокупность правовых норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации, международных договорах, ратифицированных Российской Федерацией, в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации», в других федеральных законах Российской Федерации, в подзаконных нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, регулирующих общественные отношения, касающиеся решения вопросов приобретения и изменения гражданства детей от рождения до достижения ими совершеннолетия».
Цель диссертационного исследования. Комплексное исследование гражданства детей как составной части (субинститута) конституционно-правого института гражданства Российской Федерации, осуществление анализа и выработка мер по совершенствованию законодательства, касающегося гражданства детей, а также деятельности органов государственной власти, регулирующих общественные отношения по вопросам гражданства детей.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
- провести ретроспективный сравнительно-правовой анализ нормативно-правового обеспечения гражданства детей в досоветский и советский периоды, дать оценку его потенциала в сравнении с современным российским законодательством;
- выявить общие и особенные черты законов о гражданстве стран СНГ, Балтии, ряда европейских государств и США по вопросам, касающимся гражданства детей;
- подготовить рекомендации, направленные на повышение уровня деятельности государственных органов исполнительной власти, организаций, учреждений и должностных лиц в России и в загранучреждениях, занимающихся рассмотрением и решением вопросов гражданства, опеки, попечительства детей — граждан Российской Федерации при их передаче в приемные семьи иностранных граждан;
- выявить недостатки действующего законодательства о гражданстве детей, защите их прав и законных интересов при изменении и утрате российского гражданства, а также причины, их порождающие, определить меры по их устранению;
- провести анализ международных конвенций и договоров СССР, а также ратифицированных Российской Федерацией соглашений и договоров, касающихся гражданства детей, защиты их прав и законных интересов;
- сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства и других нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения, касающиеся решения вопросов гражданства детей.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации конституционно-правовых норм по вопросам гражданства детей.
Предметом исследования выступают конституционно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, касающиеся вопросов определения и изменения гражданства детей.
Нормативную основу исследования составляют законы Российской империи, законы и другие нормативные правовые акты РСФСР и СССР, Конституция РФ, международные правовые акты, ратифицированные Российской Федерацией, международные договоры, федеральные конституционные законы, федеральные законы «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», «О гражданстве Российской Федерации», Гражданский процессуальный кодекс РФ и Семейный кодекс РФ, другие федеральные законы, подзаконные акты Президента РФ, Правительства РФ, других федеральных органов исполнительной власти. В диссертации используются решения Конституционного Суда РФ. Кроме того, в диссертационной работе проанализированы законы о гражданстве стран СНГ, Балтии, ряда европейских государств и США.
Степень научной разработанности темы исследования. К вопросам института гражданства обращались дореволюционные авторы: В.М. Гессен, А.Д. Градовский, Н.Л. Дювернуа, А.А. Жилин, Ф.Ф. Ко-кошкин, Д.И. Мейер и другие авторы.
Многие известные советские ученые в своих трудах также уделяли внимание проблемам гражданства, в том числе они касались вопросов гражданства несовершеннолетних лиц и новорожденных детей при изменении гражданства родителей и страны проживания, а также ряда других обстоятельств. К их числу относятся С.А. Авакьян, А.М. Арбуз-кин, С.С. Кишкин, Р.И. Кулик,О.Е. Кутафин, Д.И. Мейер и др.
В диссертации использованы работы современных авторов, посвященные проблемам, в которых отражены различные аспекты гражданства. В их числе Л.П. Белковец, М.В. Варлен, И.И. Кельбя, А.С. Кручинин, Н.В. Леонова, Н.В. Летова, А.А. Макеева, Н.И. Назаренко, В.Б. Николаев, Е.В. Понизова, Д.А. Пуховской, Е.В. Семенова, Б.С. Эбзеев и др.
Но комплексно гражданство детей как часть (субинститут) конституционно-правового института гражданства Российской Федерации не рассматривалось.
Методологическую основу исследования составляют диалектический метод познания, общенаучные (анализа и синтеза, логический, социологический, статистический, системно-структурный), а также другие частнонаучные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой и др.
Эмпирическую и нормативно-правовую базу исследования составляют законы Российской империи, законы и другие нормативные правовые акты РСФСР и СССР, Конституция РФ, международные правовые акты, ратифицированные Российской Федерацией, международные договоры, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные акты Президента РФ, Правительства РФ, других федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда РФ, а также законы о гражданстве стран СНГ, Балтии, ряда европейских государств и США.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды ученых в области теории государства и права, конституционного, международного, гуманитарного и других отраслей права, касающихся гражданства, защиты и обеспечения права детей на гражданство. В их числе С.А. Авакьян, Л.П. Белковец, М.В. Варлен, В.М. Гессен, А.Д. Градовский, Н.Л. Дювернуа, Ф.Ф. Кокошкин, Н.О. Куплеваский, О.Е. Кутафин, Н.В. Леонова, Н.В. Летова, Д.И. Мейер, Е.В. Понизова, Д.А. Пуховской, Е.В. Семенова, Б.С. Эбзеев и др.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
- автором впервые осуществлен комплексный анализ гражданства детей как части (субинститута) конституционно-правового института гражданства Российской Федерации;
- сформулировано определение гражданства детей как части (субинститута) конституционно-правового института гражданства Российской Федерации;
- выявлена и аргументирована необходимость внесения изменений и дополнений в некоторые федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты Президента РФ по вопросам, касающимся определения и изменения гражданства детей, защиты их прав и законных интересов;
- на основе обширной источниковедческой базы, включая акты Российской империи, РСФСР, СССР, Российской Федерации, стран СНГ и Балтии, ряда европейских стран и США, сформулированы предложения, направленные на совершенствование конституционно-правового механизма обеспечения и защиты прав детей при решении вопросов их гражданства в современных условиях.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
-
В научный оборот введено определение гражданства детей как составной части (субинститута) конституционно-правого института гражданства Российской Федерации: «Гражданство детей как часть (субинститут) конституционно-правого института гражданства Российской Федерации — это совокупность правовых норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации, международных договорах, ратифицированных Российской Федерацией, в Федеральном законе “О гражданстве Российской Федерации”, в других федеральных законах, в подзаконных нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, регулирующих общественные отношения, касающиеся решения вопросов приобретения и изменения гражданства детей от рождения до достижения ими совершеннолетия».
-
Доказана на основе проведенного анализа процесса эволюции правового регулирования гражданства детей необходимость внимательного отношения к отечественному опыту становления и развития составной части (субинститута) конституционно-правого института гражданства Российской Федерации — гражданства детей, учитывая следующее:
а) в дореволюционный период:
- выработаны и законодательно закреплены принципы подданства как института юридической взаимосвязи между индивидом и государством;
- заложены правила определения, изменения и прекращения подданства детей при изменении подданства родителей или изменении страны проживания;
- сформулированы требования к усыновлению детей — подданных России иностранцами, а также возможности сохранения усыновленными российского подданства (при наличии крещения и воспитания в православной вере);
б) в советский период урегулирование вопросов гражданства детей имело свою специфику:
- до образования СССР вопросы гражданства регулировались законодательством РСФСР, основанным на принципах и нормах Конституции РСФСР 1918 г.;
- с образованием СССР для граждан РСФСР, БССР, УССР и ЗСФСР было введено единое гражданство. Регулирование вопросов, касающихся приобретения, изменения и утраты гражданства СССР, в том числе и детей, было также отнесено к ведению высших органов союзного государства;
- после принятия в 1938 г. в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. Закона СССР «О гражданстве СССР» вопросы гражданства детей были урегулированы только лишь для ситуации изменения гражданства родителей. Другие вопросы, связанные с гражданством детей, решались подзаконными актами в соответствии с положениями о гражданстве СССР, утверждаемыми Президиумом Верховного Совета СССР;
в) в переходный период (в 90-х гг. прошлого века и в начале нынешнего столетия) Российская Федерация проводила активную целенаправленную работу по формированию корпуса граждан России, сосредоточившись:
- на совершенствовании межгосударственных отношений и законодательства по вопросам гражданства в рамках СНГ, обращая пристальное внимание на правовое регулирование вопросов, касающихся гражданства детей;
- на урегулировании вопросов гражданства детей в смешанных семьях, а также при установлении двойного гражданства (соглашение с Туркменистаном и договор с Таджикистаном);
- на решении вопросов об упрощенном порядке приобретения гражданства Российской Федерации лицами, прибывающими на постоянное место жительства в Россию, и их детьми (двухсторонние соглашения с Казахстаном и Кыргызстаном);
- на унификации законодательства о гражданстве детей на межгосударственном уровне посредством закрепления принципов определения и защиты прав детей на гражданство в форме международно-правовых обязательств государств (многостороннее соглашение Российской Федерации с группой стран СНГ — Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика).
-
Выявлена прямая зависимость степени защищенности прав и законных интересов детей — граждан Российской Федерации, проживающих в приемных семьях иностранцев, от позиции российских представителей в международных организациях по правам ребенка и их ответственности за исполнение своих обязанностей, а также обоснована необходимость совершенствования кадровой работы в соответствующих структурах.
-
Проанализировано законодательство о гражданстве детей стран СНГ, Балтии, ряда европейских стран, США, на основе которого сделаны следующие выводы:
а) нормы, содержащиеся в законах о гражданстве стран СНГ, по вопросам, касающимся приобретения, изменения или прекращения гражданства детей, различаются в формулировках и деталях, в целом соответствуют общепризнанным нормам международного права и демократическим принципам правового государства;
б) законы о гражданстве стран Балтии (кроме Литвы) содержат нормы, способствующие дискриминации детей русскоязычного населения, постоянно проживающих на территории этих республик, в реализации их права на гражданство. Предпочтение при получении гражданства отдается потомкам лиц, которые были гражданами этих государств в период с 1918 по 1940 гг.;
в) органы государственной власти Латвии и Эстонии — государств, являющихся членами ООН, Европейского союза, Совета Европы и других международных организаций, нарушают Всеобщую декларацию прав человека, Европейскую конвенцию о гражданстве, Конвенцию о сокращении безгражданства и другие международные нормативные правовые акты в сфере гражданства, пренебрегают своими обязательствами в отношении гражданства детей русскоязычного населения и не несут за это должной ответственности.
-
На основе анализа ряда международных актов, подписанных Российской Федерацией, касающихся защиты прав и законных интересов детей, в том числе связанных с изменением их гражданства, аргументирован вывод о необходимости ускорения их ратификации, обеспечения выполнения обязательств по ратифицированным международным договорам, а также постоянного мониторинга за ходом выполнения другими участниками договоров их обязательств.
-
Обоснованы на основе анализа современного законодательства о гражданстве детей предложения по внесению изменений и дополнений в федеральные законы и другие нормативные правовые акты:
-
в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» ч. 4 ст. 27 в целях обозначения конкретного возраста ребенка или недееспособного лица, до которого у них сохраняется гражданство Российской Федерации, дополнить словами «до достижения ими совершеннолетия»;
-
в Гражданский процессуальный кодекс РФ ч. 2 ст. 271 в целях конкретизации понятия «иные документы», содержащиеся в ч. 3 ст. 272, дополнить п. 8: «Документ Министерства иностранных дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы Российской Федерации, содержащий сведения о наличии или отсутствии в законодательстве иностранного государства по вопросам гражданства, опеки и попечительства норм об ответственности центральных и местных органов власти, приемных семей за соблюдение прав и законных интересов усыновленных детей, а также норм, обязывающих центральные и местные органы государственной власти этой страны обеспечивать возможность представителям компетентных органов государств, чьи дети усыновлены, беспрепятственно посещать приемные семьи, знакомиться с положением усыновленных детей, участвовать в разбирательствах по фактам грубого нарушения их прав и законных интересов»;
-
в Положение о Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам гражданства, в целях осуществления постоянного мониторинга положения дел по вопросам прекращения в соответствии с ч. 1 ст. 26 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» гражданства усыновленных (удочеренных) иностранцами детей — граждан Российской Федерации дополнить пунктом следующего содержания: «Представляет Президенту Российской Федерации ежегодный специальный доклад о детях — гражданах Российской Федерации, усыновленных (удочеренных) иностранными гражданами и по их ходатайству утративших гражданство Российской Федерации, а также о принятых и предпринимаемых мерах по защите прав и законных интересов, усыновленных иностранцами российских детей»;
-
в Указ Президента РФ от 01.09.2009 № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» внести п. 4 прим. следующего содержания: «На основе поступающей по запросам Уполномоченного по правам ребенка информации готовятся аналитические доклады, которые не реже одного раза в год представляются Администрации Президента Российской Федерации».
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется сделанными в его ходе выводами и разработанными на их основе предложениями по совершенствованию законодательства, касающегося гражданства детей, а также деятельности органов государственной власти, регулирующих общественные отношения по вопросам гражданства детей.
Сформулированные предложения призваны оптимизировать правовое регулирование общественных отношений, касающихся вопросов определения и изменения гражданства детей, а также могут быть использованы в учебном процессе в высших и средних специальных учебных заведениях по учебному курсу «Конституционное право» и ряда специальных курсов по данной дисциплине.
Результаты представленной работы могут оказать существенную помощь в научно-исследовательской работе. Основные положения и выводы диссертационной работы также могут быть использованы при написании учебников, учебных и учебно-методических пособий для студентов, аспирантов, пособий для повышения квалификации некоторых категорий государственных служащих.
Апробация результатов исследования. Основополагающие положения, выводы и рекомендации диссертационной работы получили апробацию в научных докладах и выступлениях на двух научно-практических конференциях (Пятые Всероссийские Державинские чтения 2009 г. и Шестые Всероссийские Державинские чтения 2010 г.). Основные результаты диссертации содержатся в пяти научных публикациях автора, в том числе в трех журналах, рецензируемых ВАК Минобрнауки России.
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Институт подданства в Российской империи и порядок его функционирования, регулирование подданства детей
Известно, что на Руси, начиная с ее Крещения, люди различались по принадлежности к городам и княжествам. После образования централизованного Московского государства возникает институт подданства. Можно согласиться с мнением тех правоведов, которые определяют такие этапы развития и становления этого института, как:
1) дореволюционный этап (до 1917 г.);
2) советский этап (1917-1991 гг.);
3) переходный этап (1991-2002 гг.);
4) современный этап (с 2002 г. по настоящее время) .
В целях нашего исследования возьмем для изучения эти четыре этапа.
Рассмотрим понятие и сущность института подданства в дореволюционный период. На этом этапе подданство определялось как юридическая связь между индивидом и государством. В области государственного права подданство определяло права и обязанности лиц относительно государства. В большей степени современному понятию подданства (гражданства) соответствовало представление о подданстве как о двухстороннем договоре с правами и обязанностями на каждой стороне. Подданство обязывало к верности, т.е. чтобы не предпринималось никаких мер против своего государства, следовало нести повинности (налоги, воинская служба) и другие обязанности. Кроме обязанностей, подданный имел и права. Государство обязано было защищать подданных, в том числе и за границей, не вправе было изгонять их из своей юрисдикции и, тем более, выдавать другому государству. Подданный имел право не только на нахождение и защиту в пределах государства, но и на защиту за его пределами.
Подданство в XVIII-XIX вв. в большинстве случаев являлось выражением отношения индивида только к одному государству. В то же время в Соединенных Штатах Северной Америки, в Швейцарии, Германии в это время сформировались отношения, когда жители, имея подданство объединенного государства (союза), также имели подданство и его составных частей (штатов, земель), т.е. это прообраз двойного гражданства. Похожие отношения были и в СССР - гражданин любой союзной республики был гражданином Союза ССР.
Приобретение гражданства в этот период происходило исходя из двух принципов - кровного и территориального, т.е. это современные принципы -«права крови» и «права почвы». Подданство определялось по рождению. Ребенок, рожденный в стране от подданного, - подданный этой страны. С подданством ребенка, родившегося за границей, где закреплен территориальный принцип, были сложности. Это имело место в этот период в республиках Южной Америки и в Дании. В абсолютном большинстве других государств было законодательно установлено, что дети, родившиеся от подданных за границей, приобретают подданство своих родителей. Этот принцип, наряду со многими европейскими государствами, действовал и в Российской империи.
В этой связи дореволюционный этап, на наш взгляд, представляет значительный научный интерес в части историко-правового анализа генезиса и развития института подданства взрослых и детей.
По территориальному принципу («право почвы») подданство получали дети иностранцев, родившихся в республиках Южной Америки и ряде других государств, при условии, что они остаются жить по месту рождения; в Голландии - дети неизвестных родителей; во Франции и Швеции - дети иностранцев, которые сами родились в этой стране; в Соединенных Штатах Северной Америки - если родители постоянно проживают в стране и не пользуются экстерриториальностью; в России - дети, родившиеся от иностранцев, могли в течение года после достижения совершеннолетия принять подданство места рождения; иностранец мог узаконить, чтобы ребенок русского подданства по матери стал подданным его страны.
Существовала в этот период и такая практика, когда вместо избрания подданства в течение года после совершеннолетия признавалось целесообразным, чтобы отец в течение шести месяцев после рождения определял подданство ребенка.
Способом приобретения подданства в этот период была также легитимация. В странах, где личный статус определялся подданством, подданство детей определялось по законам страны отца, а не места вступления в брак.
Еще одним способом было приобретение подданства по замужеству. В абсолютном большинстве стран, если жена оставалась жить в стране мужа, она приобретала подданство мужа, которое сохранялось и во вдовстве.
Выход из подданства практически во всех государствах был свободным. Исключение составляла Россия. В соответствии с действующим российским законодательством выйти из подданства Российской империи можно было только с Высочайшего дозволения на выход. Отказ от российского подданства без решения по данному вопросу императора признавался преступлением. Тем не менее, как видим, повсеместно было признано право индивида на изменение подданства. Это очень важное право каждого на определение своего подданства, которое закреплено сегодня и в международном праве, и в законодательстве государств мирового сообщества. Наряду с признанием права индивида на изменение подданства в законодательстве государств вырабатывались и закреплялись принципы, чтобы в стране не было лиц без подданства, а также лиц с двойным подданством.
Наличие среди населения страны лиц без подданства считалось уже в то время аномалией, т.к. они пользовались преимуществами подданных и не несли повинностей. Причиной подобного явления являлась несогласованность законодательства, т.к. в ряде государств выход из подданства не подтверждался справкой о том, что приобретено гражданство иной страны. Решение проблемы безподданства (безгражданства) законодатели на данном этапе видели в том, чтобы в законодательстве государств было предусмотрено предоставление увольнительного свидетельства (справки) компетентных органов от прежнего государства о выходе из его подданства или же чтобы у вступивших в подданство иного государства автоматически прекращалось старое.
Были и такие предложения, чтобы в законодательстве о подданстве содержались нормы о том, что всякий, кто не может доказать своего подданства, считался подданным того государства, где он живет, и что выход из подданства возможен не ранее, чем приобретено иное подданство.
Двойное подданство, существовавшее уже в то время, также представляло собой аномалию, потому что требования, предъявляемые государством к своим подданным, часто не допускали совместительства индивидом нескольких подданств. Это было связано, прежде всего, с верностью своему Отечеству и воинской службой.
Одной из причин появления двойного подданства было применение при его определении по рождению кровных («права крови») и территориальных («права почвы») начал. Например, ребенок, родившейся в США, становился гражданином этой страны независимо от гражданства и места жительства родителей и, естественно, имел гражданство родителей.
Не менее важным было решение вопроса о прекращении (изменении) подданства. Представляет научный и практический интерес, как это происходило в тот период. Прежде всего, это осуществлялось, как и в настоящее время, по собственному волеизъявлению. В Германии, например, выход из имперского подданства мог быть задержан, если лицо обязано исполнить воинскую повинность.
Конституционно-правовое регулирование гражданства детей в РСФСР
Важным этапом развития субинститута гражданства детей как части конституционно-правового института гражданства был период до образования союзного государства. Следует отметить, что в юридической литературе отсутствует единая позиция в отношении периодизации развития законодательства о гражданстве на территории бывшего СССР.
Анализ нормативно-правовых документов государственных органов РСФСР показывает, что институт гражданства пришел на смену подданству после Октябрьской революции 1917 г. Декрет ВЦИК «Об уничтожении гражданских сословий и гражданских чинов» от 23 (10) ноября 1917 г. отменил подданство и установил общее для всего населения России наименование «гражданин Российской республики» . Слово «гражданин» было внесено в заголовок Обращения Петроградского военно-революционного комитета «К гражданам России» 7 ноября (25 октября) 1917 г., в котором гражданам новой страны сообщалось о победе пролетарской революции5 .
В вышеназванном Декрете «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» было указано, что все ранее существовавшие в России сословия и сословное деление населения, а также сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, все гражданские чины упраздняются52.
Следует отметить, что это был первый акт государства диктатуры пролетариата по вопросам гражданства, который упразднил деление российского общества на сословия. В первые годы существования нового государства процедура установления советского гражданства не получила достаточной законодательной регламентации.
Законодательной основой, на базе которой появились и получили свое развитие правовые нормы, регулирующие вопросы, касающиеся гражданства, была Конституции РСФСР 1918 г. Она устанавливала, что, исходя из принципа солидарности трудящихся всех наций, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика «предоставляет все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской Республики, для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству, и признает за местными Советами право предоставлять таким иностранцам без всяких затруднительных формальностей права российского гражданства» (ст. 20) .
Установленный диктатурой пролетариата классовый подход наложил свой отпечаток на последующее развитие законодательства Советской власти о гражданстве.
Характерной чертой законодательства этого периода о гражданстве было стремление, исходя из принципа пролетарского интернационализма, сблизить представителей рабочего класса и беднейшего крестьянства других государств, находящихся в России, с советскими гражданами посредством предоставления им политических прав и упрощенного порядка приема в российское гражданство.
Особый подход и правовое регулирование были обусловлены также наличием в то время на советской территории большого количества иностранцев, попавших в Россию во время первой мировой войны, в годы революции и гражданской войны. Многие из них сражались в рядах Красной армии, и каждая советская республика (РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР) считала своими гражданами всех граждан, находившихся в ее пределах, и отличала граждан других республик от своих только в случае желания заинтересованного лица»54.
К примеру, это оформлялось в виде специальных отметок в удостоверявших личность документах в соответствии с Циркуляром НКВД РСФСР 1921 г.55.
Более подробно порядок перехода иностранцев в советское гражданство определял Декрет ВЦИК от 5 апреля 1918 г. «О приобретении прав российского гражданства» . Исследователи утверждают, и с этим следует согласиться, что вовлечение иностранцев в советское гражданство являлось одним из направлений государственной политики в 1920-1930-е гг. ,поскольку вступление иностранцев в российское (союзное) гражданство расценивалось как своеобразный показатель признания страны международной общественностью. Указанный Декрет провозглашал, что каждый иностранец, проживающий в пределах РСФСР (и даже, в исключительных случаях, за ее пределами), может стать российским гражданином. Для этого надо было заявить о своем желании в местный Совет рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, «указав род своих занятий и сведения о том, не подвергался ли желающий судебному преследованию по обвинению в общеуголовном преступлении, а если подвергался, то за какие деяния»58.
Приняв положительное решение, Совет выдавал заявителю соответствующее удостоверение и сообщал данные о нем в Народный комиссариат внутренних дел, который регистрировал новых граждан республики и опубликовывал их списки «во всеобщее сведение». На основании этих списков Наркомат по иностранным делам информировал о приобретении российского гражданства «государства, гражданами которых они состояли» .
Итак, согласно Декрету ВЦИК от 5 апреля 1918 г., каждый иностранец из числа лиц, относящихся к числу рабочих и представителей беднейшего крестьянства, проживающий в РСФСР, мог приобрести российское гражданство. Для этого ему было необходимо подать заявление о желании приобрести советское гражданство в местный Совет, которое содержало сведения о роде занятий заявителя, а также о том, что он не подвергался судебному преследованию за уголовно наказуемые на территории РСФСР деяния. К заявлению также должно было быть приложено удостоверение личности заявителя. По итогам рассмотрения заявления и при положительном решении местным Советом выдавалось удостоверение о приобретении российского гражданства.
Современное российское законодательство по вопросам гражданства детей: сущность, состояние, перспективы
Гражданство Российской Федерации регулируется Конституцией Российской Федерации, которая определяет его, как одну из основ конституционного строя России. Здесь же содержится норма, согласно которой вопросы приобретения и прекращения гражданства регулируются Федеральным законом, который детализирует конституционные принципы гражданства и содержит основной массив норм, составляющих институт гражданства, Федеральным законом Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. . Положения, непосредственно затрагивающие вопросы гражданств, содержатся также в ряде других федеральных законов: «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г.90, «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом» от 5 марта 1999 г.91, «О порядке выезда и въезда в Российскую Федерацию» от 18 июля 1996 г. , «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г. , «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. . Источниками, содержащими нормы, регулирующие вопросы гражданства, являются также подзаконные акты, среди которых наиболее важное значение имеют: Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» от 14 ноября 2002 г. 5, Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г.96, Приказ Федеральной миграционной службы Российской Федерации (далее ФМС) «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации» и другие. Этими актами в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами устанавливается механизм разрешения компетентными органами вопросов, касающихся гражданства, в том числе и вопросов приобретения и изменения гражданства детей.
Право на гражданство находит отражение также во многих международно-правовых актах: во Всеобщей декларацией прав человека 1948 г.98, в Конвенции о правах ребенка 1989 г.", в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г.1 , в международных договорах России с рядом государств и других. Статья 24 Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливает, что «каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства»1 . Гражданство ребенка может быть приобретено как по отцу, так и по матери.
В Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин закреплено равенство прав женщин и мужчин в отношении гражданства их детей102.
Следует отметить важную роль в развитии законодательства о гражданстве Европейской конвенции о гражданстве, принятой в Страсбурге 6 ноября 1997 г. . Она, учитывая необходимость исключения дискриминации в вопросах, касающихся гражданства, содействия международному сотрудничеству между органами государственной власти, ведающими делами о гражданстве, установила, что каждое государство-участник предусматривает в своем внутреннем законодательстве возможность приобретения его гражданства ex lege следующим лицам:
детям, один из родителей которых в момент рождения детей имеет гражданство данного государства-участника, с учетом любых изъятий, которые могут предусматриваться его внутренним законодательством в отношении детей, родившихся за пределами территории данного государства-участника. В отношении детей, родительские права на которых установлены на основе признания, решения суда или аналогичных процедур, каждое государство-участник может предусмотреть, чтобы ребенок приобрел его гражданство в соответствии с процедурой, которая определена его внутренним законодательством;
подкидышам, найденным на его территории, которые в противном случае были бы лицами без гражданства;
детям, родившимся на его территории, которые не приобретают при рождении иного гражданства, гражданство предоставляется при рождении ех lege, или в последующем детям, которые остались без гражданства по предоставлении ими или от их имени заявления в соответствующие органы в порядке, установленном внутренним законодательством этого государства-участника, при условии постоянного проживания на его территории не менее пяти лет перед подачей заявления;
в упрощенном порядке по внутреннему законодательству государства-участника приобретают гражданство дети одного из граждан, которые имеют на это право; дети, один из родителей которого приобретает или приобрел его гражданство; дети, усыновленные одним из его граждан, лицами, которые родились на его территории и законно и постоянно проживают на ней; дети не утрачивают гражданство, если его сохраняет один из их родителей. Детям, имеющим гражданство нескольких государств, приобретенное автоматически при рождении, сохраняется множественное гражданство.
Большинство требований о гражданстве детей, содержащихся в вышеназванных международных актах, нашло отражение в федеральном законодательстве Российской Федерации.
12 декабря 1993 г. в Российской Федерации была принята действующая в настоящее время Конституция104, в которой получил дальнейшее развитие принцип единого гражданства. Закрепив гражданство Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя, Основной закон определил, что оно является единым и равным, независимо от основания приобретения. В нем нет упоминания о двуедином характере гражданства, а сами принципы Российской Федерации и гражданства изложены в разных статьях Конституции и составляют самостоятельные основы конституционного строя. Более того, закрепляя перечень субъектов Российской Федерации и устанавливая важнейшие критерии их правосубъектности (ст. 5), Конституция не упоминает собственное гражданство среди атрибутов государственности республик в составе Российской Федерации, не говоря уже о других субъектах10 . Таким образом, с момента принятия Конституции 1993 г. в Российской Федерации установлено единое гражданство - гражданство Российской Федерации, а решение всех вопросов, касающихся гражданства Российской Федерации, отнесено к исключительному ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71).
Нормативно-правовое регулирование гражданства детей в зарубежных странах: сравнительный анализ
Рассмотрим, как в соответствии с национальным законодательством о гражданстве решаются вопросы приобретения и изменения гражданства детей в некоторых иностранных государствах.
Республика Украина. В соответствии с Законом «О гражданстве Украины», принятым Верховной Радой 18 февраля 2001 г., гражданство Украины сохраняется независимо от места проживания гражданина Украины. Оно является единым. Двойного гражданства законом не предусмотрено. Закон также предусматривает, что иностранец, желающий стать гражданином Республики Украина, обязан отказаться от иного гражданства и владеть украинским языком в объеме, достаточном для общения .
Говоря о гражданстве детей, следует отметить, что в Закон внесены изменения в перечень лиц, которые могут быть законными представителями несовершеннолетних лиц, по вопросам, касающимся их гражданства. В этот перечень включены приемные родители несовершеннолетнего. Дополнен перечень условий, по которым ребенок-иностранец может стать гражданином Украины. К ним относятся случаи, когда законные родители умерли, лишены родительских прав, признаны безвестно отсутствующими или недееспособными, а также если родители ребенка, разлученного с семьей, не найдены.
В перечень оснований получения гражданства Украины включено также устройство ребенка в детское заведение или заведение здравоохранения, детский дом семейного типа или приемную семью.
Если родители ребенка - граждане Украины, то он приобретает украинское гражданство независимо от места рождения.
При разногражданстве родителей, если один из них - гражданин Украины, ребенок приобретает украинское гражданство:
- если он родился в Украине;
- если он родился за пределами Украины, но родители или один из них постоянно проживали в это время в Украине.
Если оба родителя постоянно проживают за границей и один из них на момент рождения ребенка является гражданином Украины, то его гражданство определяется по письменному согласию родителей.
Ребенок, один из родителей которого на момент его рождения имеет украинское гражданство, а второй лицо - без гражданства или неизвестен, является гражданином Украины независимо от места рождения.
В случае установления отцовства ребенка, мать которого - лицо без гражданства, а отец ребенка признан гражданином Украины, ребенок, не достигший 16-летнего возраста, приобретает гражданство Украины независимо от места рождения.
Ребенок, родившейся в Украине от лиц без гражданства, постоянно проживающих на ее территории, признается гражданином Украины.
Если отец и мать ребенка, находящегося на территории Украины, неизвестны, он признается гражданином Украины.
За детьми, усыновленными иностранцами, сохраняется гражданство Украины. В случае приобретения ими гражданства страны усыновления по достижении совершеннолетия они должны определиться относительно гражданства Украины, поскольку украинский Закон о гражданстве двойного гражданства не предусматривает.
Республика Беларусь. В соответствии с законом «О гражданстве Республики Беларусь» от 1 августа 2002 г. ходатайства в уполномоченных органах о приеме в гражданство или о его прекращении детьми до 18 лет осуществляются по заявлениям их законных представителей, которые должны быть заверены нотариально, а за границей - дипломатическими или консульскими учреждениями Республики. В отличие от России согласие ребенка на изменение гражданства необходимо от несовершеннолетних в возрасте не с 14, а с 16 до 18 лет (ст. 23 закона). Оно должно быть составлено в письменной форме и заверено в Республике нотариально, а в иностранных государствах - дипломатическим представительством или консульским учреждением Республики Беларусь.
При выходе одного из родителей из белорусского гражданства и его ходатайстве о выходе из белорусского гражданства ребенка, не достигшего 18-летнего возраста, прилагается нотариально заверенное заявление другого родителя, в котором должно содержаться его согласие на выход ребенка из гражданства Республики Беларусь. Наряду с этим, в соответствии с законом родители, которые прекращают гражданство Республики Беларусь, могут в своем заявлении изложить мотивированную просьбу о сохранении их детям белорусского гражданства.
Заявления о прекращении гражданства Республики Беларусь лиц, постоянно проживающих за пределами республики, рассматриваются только в том случае, если обратившийся выбыл за пределы республики после вступления в силу Закона Республики Беларусь «О гражданстве Республики Беларусь».
Территориальные органы внутренних дел, загранучреждения Республики Беларусь вручают лицам, приобретшим в установленном порядке гражданство Республики Беларусь, паспорта граждан Республики. В документы детей, не достигших 16 лет, вносятся сведения об их принадлежности к гражданству Республики Беларусь.
Республика Казахстан. В соответствии с Конституцией Республики Казахстан158 и законом «О гражданстве Республики Казахстан»159 Республика Казахстан в лице своих органов и должностных лиц ответственна перед гражданами республики, а граждане - перед Республикой Казахстан.
За гражданами Республики Казахстан не признается гражданство иного государства.
Паспорт гражданина Республики или другое удостоверение личности является документом, подтверждающим казахстанское гражданство.
Гражданство ребенка в возрасте до 16 лет подтверждается свидетельством о его рождении, паспортом любого из родителей.
