Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы института гражданства, и особенности его развития в Российской Федерации 12-91
1. Генезис понятия гражданства и общая характеристика института гражданства 12-37
2. Формы реализации отношений гражданства в России 38-66
3. Конституционно-правовые основы института гражданства Российской Федерации 67-91
Глава II. Основные направления совершенствования института гражданства в Российской Федерации 92-174
1. Развитие международно-правового регулирования вопросов гражданства 92-125
2. Двойное гражданство и его государственно-правовое регулирование 126-150
3. Правовое положение соотечественников за рубежом. Основные направления иммиграционной политики Российской Федерации 151-174
Заключение 175-178
Список использованных нормативных источников и научной литературы
- Генезис понятия гражданства и общая характеристика института гражданства
- Формы реализации отношений гражданства в России
- Развитие международно-правового регулирования вопросов гражданства
- Двойное гражданство и его государственно-правовое регулирование
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из наиболее показательных критериев отношения государства к своим гражданам является институт гражданства, поскольку его нормы закрепляют основы статуса личности, отражают наиболее существенные исходные начала, определяющие положение человека в обществе и государстве, принципы их взаимоотношений. Содержание института гражданства меняется, отражая свойственный каждому этапу развития общества уровень правового воздействия на общественные отношения, объективно обусловленные потребностями социальной реальности.
Многообразные перемены в жизни России, произошедшие за последнее десятилетие, отразились на многих сторонах института российского гражданства. Конституция Российской Федерации 1993 года впервые рассматривает гражданство как неотъемлемый элемент конституционного строя страны. Конституционно-правовые основы являются фундаментом, позволяющим институту гражданства приобретать устойчивое, поступательное развитие. Существенным шагом на пути совершенствования института гражданства стало принятие в 2002 году Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», который обеспечил четкую дифференциацию оснований приобретения и прекращения гражданства, установил общий и упрощенный порядок приобретения гражданства.
Однако, как показывает анализ правоприменительной практики, в обеспечении правового регулирования взаимоотношений государства и
личности остаются вопросы, требующие решения, в частности, упрощенный порядок получения гражданства, выход из гражданства и др.
Для дальнейшего развития института гражданства важным представляется комплексное исследование вопросов гражданства в единстве международно-правового и национального аспектов. В международном праве вопросов гражданства касается достаточно широкий круг нормативных актов, влияние которых на национальное законодательство на фоне общей тенденции развития международного права растет. В контексте рассматриваемой проблематики существенное значение имеют вопросы обеспечения поддержки российских соотечественников за рубежом, защита их прав и законных интересов. На сегодняшний день, несмотря на действующий Федеральный закон «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом», ситуация с обеспечением поддержки российских соотечественников, а их, по данным МИД Российской Федерации, проживает за пределами России более 25 млн. человек, довольно сложная. Из-за того, что многие положения существующего закона носят не нормативный, а декларативный характер, по существу отсутствует реальный механизм их реализации. В связи с этим требуется законодательное обеспечение формирования системы «выборочной» иммиграции для оказания поддержки тем иммигрантам, которые стремятся стать гражданами Российской Федерации и проживать на ее территории. В основном это русскоязычное население стран СНГ (в которых проживает порядка 16-17 млн. российских соотечественников). Представляется важным обеспечить правовые условия для интеграции иммигрантов в российское население.
Все вышесказанное свидетельствует об актуальности темы
диссертационного исследования, прежде всего, необходимости
всестороннего рассмотрения института гражданства в Российской
Федерации, выявления наиболее существенных противоречий в
действующих законодательных актах по вопросам гражданства и выработки предложений по дальнейшему развитию института гражданства.
Степень научной разработанности темы диссертации. Вопросам,
связанным с институтом гражданства, посвящена достаточно обширная
юридическая литература. В качестве общетеоретической базы
исследования диссертант использовал труды таких авторов как
С.А. Авакьяна, К.А.Бекяшева, М.В.Баглая, Ю.Р.Боярса, С.С.Кишкина,
Е.И.Козловой, С.А.Комарова, О.Е.Кутафина, И.И.Лукашука,
Г.В.Мальцева, Т.Д.Матвеевой, В.С.Нерсесянца, С.И.Русиновой, О.И.Тиунова, Г.И.Тункина, В.Е.Чиркина и др.
Значительный интерес представляют труды дореволюционных авторов, позволивших изучить тенденции и закономерности развития отношений гражданства - В.М.Гессена, А.С.Градовского, А.А.Кауфмана, Н.М.Коркунова и др.
В современной юридической науке исследованию вопросов гражданства посвящены труды: С.А.Авакьяна, Ю.А.Атаниязовой, А.В.Белова, М.А.Бучаковой, И.Б.Власенко, У.С.Ибраимова, О.Е.Кутафина, С.В.Черниченко, В.С.Шевцова, Т.Шингирей, А.А.Яковлева, Э.Х.Яхиной.
В проведении исследований по вопросам поддержки соотечественников за рубежом, а также иммиграционной политики существенное значение имели труды ученых: О.Д.Воробьевой, О.К.Дадаева, Б.Зепа, В.Мещерякова, В.М.Мишурова, В.А.Орешкина, Б.Н.Пастухова, Т.М.Регент, И.Ю.Сизова, А.Н.Торохова.
Цель диссертационного исследования состоит в изучении правовых основ института гражданства в Российской Федерации, оценке эффективности существующих правовых механизмов регулирования гражданства и выработке на этой основе практических рекомендаций,
направленных на дальнейшее развитие и совершенствование законодательства, регулирующего отношения в данной сфере.
Для достижения указанных целей в настоящем диссертационном исследовании поставлены и решаются следующие задачи:
дать общую характеристику институту гражданства, раскрыв его содержание, предназначение и рассмотрев генезис понятия гражданства;
проанализировать и критически осмыслить юридическую природу и содержание российского гражданства на различных этапах становления и развития государства;
осуществить детальный анализ конституционно-правовых основ института гражданства Российской Федерации;
провести анализ состояния международно-правового регулирования гражданства на современном этапе, влияния норм международного права на российское законодательство в данной сфере;
- выявить причины возникновения, дать оценку положительных и
отрицательных черт феномена двойного гражданства;
- проанализировать действующее законодательство в области
гражданства и выявить существующие пробелы в нормативном
регулировании.
Объектом диссертационного исследования являются
общественные отношения, обусловленные содержанием института гражданства в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормы конституционного права, регулирующие отношения гражданства и охватывающие определенную сферу общественных отношений между физическим лицом и государством.
Методологическую основу диссертационного исследования составила система современных методов познания, позволяющая раскрыть основные характеристики института гражданства в Российской
Федерации. В работе использованы общенаучные (системного анализа, комплексного подхода и др.), а также частно-научные методы познания социально-правовых явлений и процессов (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой). Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к сложным вопросам конституционного права Российской Федерации, но и к актуальным проблемам взаимоотношения государства и человека. Это позволило охарактеризовать процесс генезиса понятия «гражданство», выявить сущностные и содержательные характеристики института гражданства, определить пути его дальнейшего развития.
Нормативную базу исследования составляют международные договоры, участником которых является Российская Федерация (Европейская конвенция о гражданстве 1997 г., Конвенция о гражданстве замужней женщины 1957 г. и др.), Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы (в том числе, Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (с изменениями 2003 - 2006 гг.), Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан» (с изменениями 2003, 2004 гг., Федеральный закон от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом» (с изменениями 2002-2005 гг.), указы Президента Российской Федерации (в том числе, Указ Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ» (с изменениями 2003 г.), постановления Правительства Российской Федерации, а также постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации. Кроме того, в диссертации были использованы нормативные правовые акты советского периода.
Научная новизна диссертационного исследования определяется, прежде всего, характером и особенностями избранного объекта диссертационного исследования. В диссертации предпринято комплексное исследование института гражданства Российской Федерации. Диссертант подробно рассматривает правовые основы института гражданства, особенности его развития в Российской Федерации и на этой основе предлагает ряд мер, направленных на повышение эффективности института гражданства.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
- на основании анализа различных подходов к институту
гражданства уточнено его содержание как самостоятельного
межотраслевого института права, который составляют нормы
конституционного и других отраслей права. Диссертант отмечает, что
содержание института гражданства - это совокупность правовых норм,
регулирующих специфическую группу общественных отношений по
поводу связи лица с государством, служащей основой правового состояния
лиц, составляющих основную часть населения государства.
- развитие отношений гражданства носит поступательный характер.
Диссертантом разработана классификация этапов развития института
гражданства в России с 1917 года по настоящее время. Основным
критерием предложенной классификации выступают важнейшие
социально-политические события в развитии государства и общества.
Диссертант определяет семь этапов развития института гражданства,
выделяя свойственные каждому этапу особенности законодательной
регламентации отношений гражданства. Первый этап (1917 - 1922 гг.) -
становление института гражданства (в частности, нормативное
закрепление термина «граждане российской республики»); второй этап
(1922 - 1936 гг.) - устанавливается единое союзное гражданство; третий
этап (1936 - 1977 гг.) - закрепляется институт лиц без гражданства; четвертый этап (1977 - 1985 гг.) - получают конституционное закрепление некоторые принципы гражданства: принцип равного гражданства, независимо от оснований его приобретения, принцип защиты и покровительства своих граждан за рубежом ; пятый этап (1985 - 1990 гг.) -решение вопросов гражданства переходит к полномочиям Президента СССР; шестой этап (1990 - 2002 гг.) - гражданство приобретает открытый, свободный характер, впервые допускается двойное гражданство; седьмой этап (2002 г. - по н.в.) - принят новый закон о гражданстве, определивший иной порядок приобретения гражданства.
основываясь на анализе соотношения международных правовых актов и законодательства Российской Федерации в области гражданства, отмечена тенденция приведения российского законодательства в соответствии с международными стандартами, а также рост влияния норм международного права по вопросам гражданства на российское законодательство. Для проведения исследования состояния международно-правового регулирования гражданства на современном этапе диссертантом предложена классификация международных договоров по вопросам гражданства на основе содержательных моментов, позволяющих выявить их специфику. Выделяются три группы международных договоров: 1) договоры по вопросам гражданства общего характера (например, Европейская конвенция о гражданстве); 2) договоры по вопросам гражданства специального характера (например, Конвенция о гражданстве замужней женщины); 3) договоры, которые касаются вопросов гражданства лишь в их отдельных статьях и положениях, а не в целом (например, консульские договоры);
исследование состояния нормативно-правового регулирования вопросов обеспечения поддержки российских соотечественников за рубежом, позволило выявить необходимость внесения изменений в
существующий Федеральный закон от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении поддержки соотечественников за рубежом» (с изменениями 2002-2005 гг.). В частности, диссертантом предлагается более четко определить статус соотечественника, разработать форму и утвердить порядок предоставления российским соотечественникам за рубежом удостоверения соотечественника. Диссертант считает необходимым также упростить для российских соотечественников получение разрешения на временное проживания и работу, вида на жительство, приобретения гражданства Российской Федерации, путем внесения изменений в соответствующие федеральные законы.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования его положений и выводов для повышения качества принимаемых нормативных правовых актов в области гражданства.
Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного права России, истории государства и права России, а также на курсах повышения квалификации практических работников в юридических и гуманитарных учебных заведениях.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в ходе обсуждения на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Отдельные результаты диссертационного исследования обсуждены на занятиях слушателей Центра профессиональной подготовки и переподготовки специалистов Московской государственной юридической академии. Теоретические выводы, практические
предложения и рекомендации, содержащиеся в работе, были отражены в опубликованных научных статьях.
Структура и содержание работы. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Генезис понятия гражданства и общая характеристика института гражданства
Определение содержания и значения гражданства, его основных особенностей - сложная и важная проблема. Её решению посвящено множество работ, однако, до сих пор определение понятия гражданства, а также. его содержания и основных особенностей носят дискуссионный характер. Поэтому актуально звучит сегодня высказывание одного из первых исследователей советского гражданства С.С.Кишкина: «Очень трудно дать более или менее удовлетворительное не только определение, но хотя бы даже описание понятия гражданства. Понятие это юридически представляется весьма трудноуловимым».1
Существование различных определений понятия гражданства объясняется тем, что в его содержании происходят изменения, что является естественным состоянием развития любого явления. Содержание гражданства обусловлено конкретными историческими условиями развития как самого государства, так и состоянием его теоретического осмысления и законодательного регулирования. Поэтому при оценке роли определений понятия гражданства особое значение приобретает вопрос о том, насколько адекватно отражено в них познание реальной действительности.2
В правовой науке можно выделить следующие основные подходы к определению понятия гражданства: 1) гражданство определяется как принадлежность лица к государству; 2) гражданство рассматривается в виде правовой или политико правовой связи лица с государством; 3) гражданство трактуется как юридическая связь лица с государством с признаком принадлежности лица к государству, т.е. объединяются два предыдущих определения; 4) гражданство определяется как состояние лица в государстве. Существует также трактовка гражданства как членства лица в государстве, которая логична с позиций договорной теории происхождения государства как публично-правового союза населения в рамках территории, политически организованной общности людей. При этом, принадлежность к государству следует понимать не буквально, а как членство в государстве, принадлежность к государственно-организованному обществу, которая юридически закрепляется и оформляется гражданством личности. Исходя из того, что только соглашение людей является основой всякой законной власти, еще Жан-Жак Руссо рассматривал гражданство как выражение определенного сочленства лиц в государстве, дающее им право на участие в государственной власти. Гражданина, т.е. «имеющего долю во власти суверена», Руссо отличал от подданного «как подчиненного законам государства»1. Идеи Руссо и других сторонников концепции естественно-правовой школы в известной мере наложили свой отпечаток на «Декларацию прав человека и гражданина» 1789 года. Подобный подход содержится, например, в выпущенной в 1962 году работе «Американский политический словарь». Авторы этой книги И.Плано и М.Гринберг дали следующее определение понятия «гражданин»: «это - личность, являющаяся прирожденным или натурализованным членом государства, обязанная верностью этому государству и имеющая право на защиту и привилегии со стороны его законов».1 А теоретик С.А.Комаров под гражданством как членством лица в государстве понимает союз личностей, находящихся в устойчивой, постоянной, специально оформленной политико-правовой связи с государством.2
Дореволюционная российская юридическая мысль, изучая права личности, накопила научный опыт, продемонстрировала различные подходы, которые соотносимы с современной классификацией теорий права и политических доктрин.
Изучение концепций дореволюционных мыслителей дает возможность опереться на отечественную интеллектуальную традицию, несущую на себе как отпечаток своеобразия российской истории, так и испытавшую влияние общецивилизационных процессов.
В этой связи следует прежде всего обратиться к работам видного российского государствоведа XIX века, Н.М.Коркунова. Он рассматривал вопросы подданства в рамках учения о субъектах государственного права. Н.М.Коркунов подчеркивал, что в отличие от подданного, у которого с государством юридическое отношение, у иностранца - только фактическое. Нахождение иностранца в пределах государства, по мнению ученого, всегда остается только фактом и никогда не составляет для него права. Государство не обязано его терпеть на своей территории. Раз пребывание его оно находит для себя почему-либо неудобным, оно может его во всякое время удалить и с удалением его прекращаются всякие отношения к государству. Напротив, отношение подданного к государству - юридическое, складывающееся из: 1) права подданного находиться в пределах государства и 2) права государства оказывать ему защиту и в пределах других государств. Этим правам соответствуют обязанности: со стороны подданного - обязанность подданнической верности, со стороны государства - обязанность при всяких условиях терпеть подданного на своей территории и пускать его в свои пределы. «Эти права и обязанности, - писал Н.М.Коркунов, - непременно, предполагаются подданством. Все другие права, гражданские и публичные, не составляют необходимой принадлежности подданства».1
К этому основному различию, заключающемуся в том, что только подданные имеют юридическую связь с государством, имеют право находиться в нем, Н.М.Коркунов добавлял еще различие в правах. Он отмечал, что, во-первых, иностранцам обыкновенно не предоставляется политических прав, а только одни гражданские права и, во-вторых, и гражданские права предоставляются им с некоторыми ограничениями.2
Наиболее подробно вопросы понятия российского гражданства и подданства были рассмотрены в классической монографии В.М.Гессена «Подданство, его установление и прекращение».
Формы реализации отношений гражданства в России
Проанализировав наиболее значимые теоретические разработки понятия гражданства, представляется целесообразным перейти к рассмотрению форм реализации отношений гражданства в России. Рассмотрение нормативно-правовых актов по вопросам гражданства на различных исторических этапах развития государства позволит составить более объективную и полную характеристику отношений гражданства.
До Октябрьской революции 1917 года в царской России многие десятилетия действовало законодательство о подданстве, понятие же гражданства отсутствовало, поскольку сама форма правления государства - монархия - предполагала наличие подданства, а не гражданства.
В России термин «подданство» официально стал употребляться стал после второй половины ХУ11 века. Многие исследователи полагают, что именно после принятия Земским собором Соборного Уложения 1649 года в России появляется термин «подданство», применявшийся для обозначения принадлежности к государю.1 Следует отметить, что в России законодательство о подданстве сохраняло черты средневековых, феодальных начал, не основывалось, в отличие от законодательства многих демократических государств того времени, на юридическом равенстве подданных.
При сопоставлении понятий «подданство» и «гражданство» можно сказать, что эти понятия различаются характером связи личности и государства. Для подданства характерна односторонняя связь, выражающая обязанности личности по отношению к государству, гражданство же характеризуется двусторонней связью между личностью и государством, взаимными правами, обязанностями и ответственностью. Когда между указанными терминами проводится различие, то его смысл заключается в следующем: гражданство обычно рассматривается как принадлежность к государству с республиканской формой правления, а подданство - как принадлежность к государству с монархической формой правления. Это различие обязано своим происхождением Французской буржуазной революции ХУШ века. В то время гражданство республиканской Франции означало обладание такими правами, которыми ни один подданный соседних монархических государств не мог обладать.1
Подходя к рассмотрению различий между подданством и гражданством исторически, нужно признать, что они значительны и существенны. Слово «подданство» означало, что лицо находится под властью монарха. Понимание человека как принадлежности к;; монарху подавляло в нем определенную самостоятельность, подчеркивался характер принадлежности человека к монарху как вещи в отношениях собственности. По отношению к человеку существовал полнейший произвол со стороны монарха, поскольку он олицетворял государство, обладал всеми возможными в отношении человека правами, человек же по отношению к нему имел только одни обязанности. Поэтому не случаен тот факт, что монархами предпочитался именно термин «подданный», а не «гражданин». Российский император Павел 1 в начале XIX века запретил употребление слова «гражданин», заменив его словом «житель» и внеся его в так называемый «словарь вредных слов».
Примечательно в этом плане замечание авторов проекта основного Закона Российской Империи, опубликованного под редакцией П.Струве: «Слова «гражданин» и «подданный» обозначают одно и то же по существу понятие, но с различными оттенками. Тогда как во втором термине подчеркиваются обязанности отдельного лица по отношению к государственной власти, в первом содержится указание и на его права. Для конституционного акта, открывающего собой период политической свободы термины «гражданин» и «права гражданства» заслуживают предпочтения». Подданные Российской империи имели различный правовой статус. Выделялись: 1) природные подданные; 2) инородцы (евреи и восточные народы); 3) финляндские обыватели.
Законы о состояниях делили природных подданных Российской империи на дворянство, духовенство, городских обывателей, сельских обывателей (статья 2). Вместе с тем, каждое из указанных сословий дифференцировалось на ряд групп. Дворянство делилось на потомственное и личное. В свою очередь, потомственное дворянство разделялось на шесть разрядов: 1) жалованное или действительное, 2) военное, 3) по чинам гражданской службы и по орденам, 4) иностранные роды, 5) титулами отличенные роды, 6) древние благородные дворянские роды (статья 17). Духовенство различалось по вероисповеданию: на монашествующее (черное) и белое (статья 405). Городские жители подразделялись на: 1) почетных граждан; 2) купцов разных гильдий; 3) мещан или посадских и 4) ремесленников или цеховых (статья 503). Сельские жители после реформы 1861 года стали подразделяться на: 1) крестьян и поселян; 2) бывших заводских, горнозаводских и фабричных людей (статья 671).
Естественно, что принадлежность к различным группам природных подданных законодательно связывалась с серьезными различиями правового статуса. Многое определялось принадлежностью к лицам податного или неподатного состояния. В частности, дворяне и почетные граждане как лица неподатного состояния имели бессрочные паспорта, пользовались свободой передвижения и могли проживать в любом месте империи. Лица податного состояния такими правами не обладали. Наиболее бесправной группой подданных составляли инородцы, которые в свою очередь разделялись по признаку обладания имуществом, принадлежности к роду и др.
Российское законодательство того времени, вплоть до эпохи великих реформ второй половины XIX века, при рассмотрении вопроса укоренения «натурализации» исходило из идеи о том, что всякое увеличение количества населения является для государства, безусловно, выгодным. В связи с этим для получения иностранцами русского подданства никаких условий не ставилось: не требовалось ни материальной обеспеченности, ни определенной продолжительности пребывания иностранцев в России. Вступление в подданство осуществлялось принятием присяги, к которой I лицо приводилось властью губернаторского правления.
Закон «О правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского подданства» 1864 года установил новую политику российского самодержавия и явился определенным шагом к некоторому ограничению свободы приобретения подданства. Такое ограничение было обусловлено, в частности, освобождением крестьян, судебной и земской реформами, предоставившими подданным отдельные публичные права.
Развитие международно-правового регулирования вопросов гражданства
Международно-правовой институт гражданства находит свое выражение в ряде заключенных международных соглашениях, как прямо, так и косвенно регулирующих отношения гражданства. Роль международных актов, касающихся вопросов гражданства, возрастает с учетом интеграционных процессов, происходящих в мире. В конечном счете урегулированность вопросов гражданства отражает уровень заботы государства о собственном населении. Тщательно продуманная, основанная на признании достоинства и самоценности человеческой личности система норм о гражданстве человека - одна из основ демократии, стабильности и эффективного правопорядка внутри государства и на международной арене.1
Обращаясь к вопросу международно-правового сотрудничества Российской Федерации в области гражданства, прежде всего, по нашему мнению, необходимо остановиться на следующем.
Международное право, безусловно, оказывает влияние на содержание гражданства, закрепляя по существу стандарты общения государства со своими гражданами. Такое влияние имеет две формы. Прежде всего, это - непосредственное предоставление прав гражданам на основе норм международного права. Кроме того - наложение обязанностей на государства по приведению своего законодательства в соответствие с нормами международного права. Подчеркнем, что вопросы гражданства редко становятся предметом общей заботы международного сообщества. Существует немного международно-правовых норм о гражданстве, которые имеют универсальный характер. В основном государства самостоятельно регулируют вопросы гражданства.
Отношения гражданства объективно «закрыты» для международного права. В основании развития международно-правового регулирования гражданства лежат субъективные причины (в частности, желание и воля государств).1
Вопросы гражданства, по справедливому замечанию О.Е.Кутафина , относятся преимущественно к области внутригосударственного права. Именно поэтому гражданство является прежде всего институтом внутреннего права каждого государства. Вместе с тем это и институт международного права, ведь вопросы гражданства регламентируются государствами на основе не только внутреннего, но и международного права. Однако, если рассматривать гражданство как правовое явление, то оно едино: нет внутригосударственного понятия гражданства в отличие от международно-правового.
Тот факт, что гражданство имеет двойственный характер утверждено также в решениях зарубежных судов и Международного суда ООН. По известному делу Ноттебома суд сделал заключение, что гражданство относится к внутренней юрисдикции государства. Одновременно суд постановил, что именно международное право определяет, может ли государство осуществлять международно-правовую защиту конкретного лица.3
Таким образом, следует заключить, что гражданство не может выполнять роль, ограничивающуюся лишь областью внутренней компетенции или сферой межгосударственных отношений. Соответственно гражданство имеет два аспекта, любой из которых может оказаться доминирующим в зависимости от фактических обстоятельств.
Поскольку развитие международно-правового института гражданства, как и других норм международного права, касающихся статуса личности, происходило вместе с развитием межгосударственных отношений, с ростом перемещений населения, то это, естественно, увеличивало вероятность споров между государствами, касающихся правового положения конкретных лиц или определенных групп населения.
Рассматривая пути разрешения такого рода споров, В.М.Гессен писал: «Не подлежит никакому сомнению, что прямой и кратчайший путь, ведущий к указанной цели - путь международных соглашений. Самая цель может быть на этом пути достигнута двояким способом: либо установлением так называемых конфликтных норм, - т.е. норм, определяющих, чьим, именно, правом, в случае конфликта различных законодательств, должно быть нормируемо подданство индивида; либо международной унификацией материального права различных законодательств, регламентирующего подданство».1
Значение международно-правового регулирования вопросов гражданства в России особенно возросло после признания приоритета правил международного договора над правилами, установленными отечественным законодательством. Уже в Законе о гражданстве СССР 1978 года (статья 29)2 указывалось, что если международным договором, в котором участвует СССР, установлены иные правила, чем те, которые содержались в Законе о гражданстве, то применяются правила международного договора. Аналогичные положения (статья 51) содержались и в Законе о гражданстве СССР 1990 года1. Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила положение, согласно которому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и что, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (часть 4 статьи 15). Вслед за Конституцией Российской Федерации Федеральный закон о гражданстве 2002 года установил в статье 2, что вопросы гражданства Российской Федерации регулируются Конституцией Российской Федерации, международным договором Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними другими нормативными правовыми актами Российской Федерации. Вышеприведенное конституционное положение воспроизведено в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» (часть 2 статьи 5). В наше время, как справедливо отмечал выдающийся российский ученый Г.И.Тункин, международное право, «взяв человека под свою защиту», признало, что вопросы правового положения населения, хотя и обеспечиваются государством, перестали быть сферой его исключительной компетенции.4
Двойное гражданство и его государственно-правовое регулирование
Отношение к двойному гражданству составляет сущность государственно-правовой политики государства в сфере гражданства. А отношение это различается в зависимости от особенностей политики, культуры, демографической, этнографической ситуации, географического положения и других факторов.1 Мы полностью поддерживаем данную точку зрения.
Принимая во внимание научные разработки в данной области, определим понятие двойного гражданства как особое правовое состояние физического лица, при котором данное лицо является гражданином двух или более государств в соответствии с их законами. Заметим, что наличие у лица гражданства более чем двух государств иногда называют множественным гражданством.
Интересное определение предлагает В.В.Свинарев, указывая, что в юридическом смысле двойное или множественное гражданство означает «установление, закрепление и поддержание (развитие) взаимных прав и обязанностей физического лица с несколькими (по крайней мере двумя) государствами. Однако характер такого рода правоотношений, как правило, весьма отличен и по способам возникновения, и по правовому оформлению, и по юридическим последствиям для каждой из сторон».2
Коллизии законов о гражданстве являются лишь потенциальным источником двойного гражданства. Проблема практически возникает только в процессе применения указанных законов к конкретным лицам. Причинами возникновения двойного гражданства могут быть: различные подходы к определению гражданства детей в смешанных браках, натурализация (приобретение гражданства (подданства) какого-либо государства по просьбе лица), международные соглашения, изменения суверенитета над территориями и другие.
Следует согласиться с А.И.Синкевичем, что в международной практике можно выделить по крайней мере три различных подхода к двойному гражданству: 1) запрещение двойного гражданства — применение общего принципа одного гражданства (например, Германия, Швеция, Иран, Марокко, большинство арабских государств); 2) допущение двойного гражданства - некоторые страны допускают двойное гражданство или не требуют отказа от прежнего гражданства при приобретении нового (Бельгия, Англия, Франция, Италия, Нидерланды, США, большинство европейских стран); 3) признание двойного гражданства - государство свободно разрешает двойное гражданство или гражданство более чем одной страны (Бразилия, Ирландия, Испания, Канада).1
Но, поскольку государства, отнесенные к определенной группе, можно, в ряде случаев отнести и к другой группе, то некоторые авторы2 выделяют еще четвертый подход - комбинированный. Этот подход, при котором государство одновременно использует различные сочетания первых трех подходов по отношению к приобретению и утрате своими гражданами гражданств различных иностранных государств (Италия, Испания, Франция). Так, Испания признает двойное гражданство в отношении стран Латинской Америки3, а приобретение гражданином Испании иного гражданства может явиться основанием утраты его испанского гражданства1. А это, соответственно, уже норма, направленная на запрещение двойного гражданства. Исходя из данного подхода, к странам, применяющим комбинированный подход, можно отнести и Российскую Федерацию. Российская Федерация не требует от своих граждан выхода из российского гражданства при приобретении ими иного гражданства (исключение составляют страны, с которыми у России есть договоры о предотвращении двойного гражданства), т.е. здесь налицо допущение двойного гражданства. В то же время Россия запрещает одновременное наличие у своих граждан российского гражданства и гражданства иностранного государства в тех случаях, когда между Россией и этим иностранным государством действует договор о предотвращении двойного гражданства (например, с Чехией, Словакией).
Для уменьшения или ликвидации случаев двойного гражданства или его последствий государства либо принимают соответствующие законодательные акты, либо заключают международные договоры с заинтересованными государствами.
Как верно отметил СВ. Черниченко, право государств самостоятельно регулировать собственное гражданство не может, естественно, обеспечить полную согласованность законов о гражданстве различных государств друг с другом. В ряде случаев между ними неизбежно возникают коллизии, результатом которых являются двойное гражданство и безгражданство. В частности, источниками двойного гражданства могут быть коллизии законов, касающихся приобретения гражданства в силу рождения, натурализации и т.д.
В.М.Гессен высказывал мнение, что с точки зрения международного права двойное гражданство невозможно, так как практически лицо, обладающее двойным гражданством, в сфере межгосударственных отношений будет признаваться гражданином того государства, с которым оно связано совокупностью фактических отношений.1 На наш взгляд, с этой точкой зрения полностью согласиться нельзя. Если предположить, что двойное гражданство вообще невозможно, то тогда следовало бы признать, что это является следствием международно-правового запрета, который на самом деле отсутствует.
По мнению немецкого юриста Й.Кунца, противника двойного гражданства, бипатризм в литературе и практике - это «нетерпимое явление, содержащее само в себе противоречие, как источник серьезных международных конфликтов» .
В советской правовой литературе двойное гражданство рассматривалось как коллизионное, и в силу этого, безусловно, нежелательное явление . А во всех законах о гражданстве СССР двойное гражданство последовательно отвергалось. Так, Декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 года «О приобретении прав российского гражданства» требовал извещения иностранных государств о приобретении российского гражданства лицами, которые ранее состояли гражданами этих государств.
