Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Социальная и юридическая природа гражданства
1. Социальные предпосылки и исторические условия возникновения и развития гражданства 12
2. Понятие гражданства и его юридическая природа 45
3. Соотношение федеративного гражданства и гражданства субъектов федерации 84
4. Причины возникновения и последствия двойного гражданства 110
ГЛАВА II. Правовое регулирование двойного гражданства
1. Законодательное регулирование двойного гражданства в Российской Федерации 126
2. Двойное гражданство в аспекте законодательного регулирования приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации 140
3.Социально-политические факторы, связанные с регулированием двой ного гражданства.173
Заключение 207
Список использованной литературы 211
- Социальные предпосылки и исторические условия возникновения и развития гражданства
- Понятие гражданства и его юридическая природа
- Законодательное регулирование двойного гражданства в Российской Федерации
- Двойное гражданство в аспекте законодательного регулирования приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление Российской Федерации как демократического правового государства требует углубленной разработки вопроса о взаимоотношениях личности и государства. Одним из основополагающих критериев в оценке демократичности и соответствия международному праву может служить учет и практика реализации положений ст. 15 Всеобщей Декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. ("Каждый человек имеет право на гражданство; никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или право изменить свое гражданство")-
Сложность понимания такого явления как двойное гражданство, как и гражданства вообще, заключается в том, что и для государств, и для отдельных людей простое на вид понятие гражданства на деле является многогранным. Значение гражданства различно в странах эмиграции и в странах иммиграции; в государствах старых и новых; в государствах национально однородных и многонациональных; в государствах светских и религиозных; в государствах, ощущающих угрозу, и в государствах, сознающих себя в безопасности; в государствах тоталитарных и либерально-демократических1.
В Российской Федерации основополагающие принципы гражданства относятся к числу основ конституционного строя (ст. 6 Конституции Российской Федерации), однако в настоящее время процесс формирования института гражданства в нашей стране еще нельзя признать полностью завершенным, о чем свидетельствует принятие нового закона "О гражданстве Российской Федерации" от 19 апреля 2002 г., вступившего в силу 1 июля 2002 г., и последующее принятие изменений к нему Федеральным законом от 17 октября 2003 г3.
1 Хаммар Т. Государство, нация н двойное гражданство / Российский бюллетень по правам человека.
1994.-№3.-С.59.
2 Российская газета. - 2003 г. - 14 декабря.
Становление института гражданства в государствах бывшего СССР неразрывно связано с формированием собственной государственности, немыслимой без гражданства. При установлении института гражданства ряд республик бывшего СССР закрепили в своем законодательстве нормы и принципы гражданства, зачастую противоречащие международным. Такая ситуация еще более обострила возникшую после распада СССР, и остающуюся не менее острой и в настоящее время, проблему национальных меньшинств, лиц без гражданства, мигрантов, а также этнических соотечественников, оказавшихся не по своей воле в одночасье иностранными гражданами или лицами без гражданства по отношению к России, гражданами которой они хотели бы являться.
Наличие собственного гражданства республик в составе Российской Федерации порождает несогласованность и противоречия между законодательством Российской Федерации и республик по проблемам гражданства, поскольку в конституциях и законах о гражданстве некоторых из них, например, в прежней конституции Татарстана, было закреплено, что граждане Татарстана имеют двойное гражданство Татарстана и Российской Федерации. За последнее время проделана большая работа по укреплению федеральной вертикали власти, упорядочению законодательства субъектов, однако необходимо последовательно довести до конца приведение законодательства республик, касающегося гражданства, в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством о гражданстве.
Особое значение проблема двойного гражданства для взаимоотношений России с другими странами и, прежде всего, со странами ближнего зарубежья, приобрела в связи с тем, что в результате возникновения новых независимых государств на территории бывшего СССР прежнее единое союзное гражданство перестало существовать. Это подтверждает недавнее обострение ситуации с двойным гражданством в Туркменистане, хотя между Россией и Туркменистаном был заключен договор о двойном гражданстве. Массовое
предоставление второго российского гражданства создало такую же потенциально взрывоопасную ситуацию и с другими странами пост-советского пространства. Тупиковая ситуация сложилась, по сути, в отношениях России и Грузии, в том числе из-за массового предоставления российского гражданства жителям Абхазии и Южной Осетии.
Отношение государств к двойному гражданству обусловливается рядом объективных социально-политических факторов, одним из наиболее острых являются миграционные процессы.
В условиях распада СССР многие сотни тысяч мигрантов оказались бы в положении беженцев, лиц без гражданства, если бы они не были приняты в российское гражданство. После распада СССР за пределами России осталось около 25 млн. русских и 4 млн. представителей других национальностей. Прежнее российское законодательство о гражданстве, предоставлявшее гражданам бывшего СССР второе российское гражданство, способствовало решению проблемы перемещения населения, что коснулось судеб миллионов людей.
Таким образом, происходящие изменения, касающиеся двойного гражданства, а также многогранность политических и социальных проблем, с ним связанных, свидетельствуют об актуальности и важности исследования данной темы.
Степень научной разработанности темы. Исследованию двойного гражданства посвящены труды как отечественных так и зарубежных ученых (например, Т.Хаммар, У.ПХилл, Л.Д.Фридмэн, Й.Изензее, П.Кирххоф).
Накопленные отечественной правовой наукой познания в этой области чрезвычайно ценны. Большой вклад в разработку института двойного гражданства как во внутригосударственном так и в международном праве внесли Ю.Р.Боярс, Д.Л.Златопольский, С.С.Кишкин, Р.ШСулик, В.В.Полянский, В.М.Сафронов, Г.И.Тункин, МА.Шафир, В.С.Шевцов, С.В.Черниченко.
Вопросы двойного гражданства затрагиваются в трудах таких современных ученых-юристов как М.В.Баглай, Б.Н.Габричидзе, Л.Д.Воеводин, Е.ШСозлова, С.А.Комаров, Е.А.Лукашева, Г.В.Мальцев, Н.А.Михалева, Б.А,Страшун, Б.Н.Топорнин, Б.С.Эбзеев, В.Е.Чиркин, Ю.А.Дмитриев. Особо автор хотел бы выделить посвященные гражданству работы СА.Авакьяна, Н.В.Внтрука, О.Е.Кутафина, О.О.Миронова, Д.Е.Горовцева, А.В.Мицкевича, в которых разрабатываются проблемы двойного гражданства.
В работе использован значительный нормативный материал: федеральное законодательство Российской Федерации, международно-правовые договоры и соглашения, конституции и законодательство о гражданстве стран ближнего и дальнего зарубежья. Использовались также материалы и публикации периодической печати.
Цели и задачи диссертации. Актуальность и сложность темы, состояние ее научной разработанности обусловливает цели, задачи и предмет исследования.
Целью диссертационной работы является всесторонний анализ и исследование на основе комплексного подхода теоретических основ института гражданства и двойного гражданства, выявление социально-политических особенностей, обусловливающих правовое регулирование двойного гражданства, а также возможных путей его дальнейшего развития в России.
Для достижения указанной цели в диссертации ставятся и решаются следующие задачи:
рассмотрение исторических условий и социальных предпосылок возникновения гражданства и двойного гражданства;
формулировка и обоснование определения понятия гражданства, раскрытие его сущности и содержания, его социальной и политико-правовой природы;
проведение сравнительного анализа законодательства, касающегося двойного гражданства Российской Федерации и зарубежных стран, в том числе стран-участников СНГ;
изучение миграционных процессов в Российской Федерации в соотношении с проблемами гражданства и двойного гражданства;
исследование оснований и порядка приобретения и прекращения российского гражданства во взаимосвязи с возникновением и прекращением ситуации двойного гражданства;
Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования является совокупность связанных с двойным гражданством правовых отношений, складывающихся между личностью и государством.
Предмет исследования составляет институт двойного гражданства в российском и международном праве, его отличительные черты, понятие, роль и место в правовой системе Российской Федерации, динамика его развития.
Методологической основой исследования является диалектико-материалистический подход к такого государственно-правового явления как двойное гражданство. В процессе его познания автор использовал систему методов, логических приемов и средств познания рассматриваемого явления. Раскрытие темы проведено с позиций общенаучных методов (формальнологический, социологический, системный, структурно-функциональный, конкретно-исторический, статистический), общелогических методов теоретического анализа (анализ, синтез, обобщение, сравнение, абстрагирование, аналогия, моделирование), частнонаучных методов (сравнительного правоведения, технико-юридического анализа, конкретизации, толкования). В силу того, что двойное гражданство, как изучаемое явление, не является сугубо правовой категорией, в ходе исследования также использованы научные положения и выводы, содержащиеся в работах по философии, политологии, социологии, политической социологии.
Применение в диссертации общенаучного системного подхода позволило раскрыть политическую, социальную и правовую природу двойного гражданства, и тем самым решить поставленные автором задачи исследования.
Научная новизна диссертации. Данная работа является одним из первых комплексных монографических исследований института двойного гражданства как результат изучения законов о гражданстве разных стран, определенной политики государства в сфере гражданства, а также как особого политико-правового положения личности.
Диссертация строится на основе комплексного научного изучения ряда новых актуальных проблем теории и практики правового регулирования двойного гражданства в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие итоговые выводы и положения:
1. Комплекс научных положений, касающихся теоретических основ гражданства:
а) определение гражданства как особого политико-правового состояния
человека, представляющего собой общую, непрерывную и устойчивую связь
его с государством, вследствие чего лицо получает возможность пользоваться
всеми установленными законом правами, а также несет определенные обя
занности;
б) вывод о неразрывной связи государственного суверенитета и граж
данства, в котором последнее находит источник своего существования и со
ставляет важнейший его признак.
в) понимание гражданства не только как правовой, но и как политико-
правовой связи лица с государством, что обусловлено высоким политическим
потенциалом гражданства;
г) с точки зрения юридической природы гражданство представляет со
бой самостоятельный межотраслевой комплексный институт права, субъек
тивное право по поводу гражданства, особого рода длящееся правоотноше
ние, существующее как в общей, так и в конкретной форме, правовое состоя-
ние, составляющее часть правового положения (правового статуса) гражданина.
д) вывод о том, что наличие в Российской Федерации и в зарубежных
федерациях гражданства ее субъектов помимо гражданства общефедерально
го не приводит к возникновению двойного гражданства;
е) вывод о нелегитимности гражданства республик в составе Российской
Федерации поскольку оно не имеет ни конституционной, ни законодательной
основы на федеральном уровне;
2. Комплекс научных положений, касающихся правового регулирования двойного гражданства:
а) двойное гражданство представляет собой объективное правовое явле
ние в государственно-правовой сфере, возникающее в результате коллизий
между законодательствами о гражданстве различных стран.
б) ограниченная роль субъектного (личного) верховенства государства
свидетельствует о нецелесообразности массового распространения двойного
гражданства, рассматриваемого в качестве способа поддержки соотечествен
ников, проживающих за рубежом. Территориальные пределы национальной
юрисдикции приводят к тому, что защита и покровительство граждан, нахо
дящихся за границей, в действительности сводится к лишь к оказанию ди
пломатической и правовой помощи.
в) сложная природа двойного гражданства затрудняет выработку едино
го отношения к нему разными государствами, что предопределяет различные
подходы к нему в международной практике. Отношение государства к двой
ному гражданству определяется совокупностью факторов, зависящих от осо
бенностей политики, культуры, истории, демографической, этнографической
ситуации, географического положения и т.д.
г) именно отношение к двойному гражданству составляет сущность го
сударственно-правовой политики государства в сфере гражданства.
д) нормам международного права в равной мере не противоречит как
прямое запрещение двойного гражданства, (если при этом не возникает со
стояние безгражданства), так и безусловное признание двойного гражданст
ва.
е) признание в Конституции РФ в ч. 2 ст. 62 двойного гражданства непо
средственно связано со сложившейся ситуацией, обусловленной распадом
СССР и наличием значительного этнического русскоязычного населения,
проживающего за рубежом. Признание и распространение двойного граж
данства в России следует рассматривать как попытку урегулирования отно
шений в рамках СНГ, связанных с гражданством и правами соотечественни
ков.
д) в государствах-участниках СНГ крайние позиции, выражающиеся как
в полном запрещении двойного гражданства, равно как и безоговорочное его
признание, порождает негативные последствия в области прав и свобод чело
века. В этих государствах получила распространение практика, когда двой
ное гражданство не признается в качестве общего правила за гражданами
своего государства, но может быть им предоставлено в том случае, если оно
предусмотрено договором данного государства или разрешено президентом
страны.
е) новый Закон о гражданстве России направлен против возникновения
ситуации двойного гражданства. В то же время двойное гражданство в новом
Законе о гражданстве допускается, хотя и по ограниченным основаниям и си
туациям.
3. Комплекс научных положений, касающихся социально-политических факторов, связанных с двойным гражданством:
а) системное рассмотрение вопросов двойного гражданства предполагает совместное их решение вместе с миграционными проблемами. Зачастую лица, ставшие российскими гражданами, как правило, стараются сохранить за собой и прежнее гражданство, иногда даже нескольких стран, что порож-
дает двойное гражданство. Ситуация двойного гражданства позволяет им уклоняться от выполнения гражданских обязанностей, избегать ответственности за правонарушения и при этом пользоваться социальными гарантиями, льготами и пенсиями сразу в двух или в нескольких странах.
б) признание двойного гражданства в Российской Федерации на консти
туционном уровне не означает возможности широкого его предоставления
собственным гражданам, проживающим в России;
в) распространение двойного гражданства в странах СНГ и Балтии
встречает негативное отношение со стороны органов государственной власти
этих государств, рассматривающих двойное гражданство как инструмент со
хранения влияния Российской Федерации на пространстве бывшего СССР.
г) альтернативой двойному гражданству может стать возможность уста
новления при соответствующих условиях единого гражданства, примером
которому может служить союзное гражданство России и Беларуси, а также
общее гражданство Европейского Союза.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Выводы, предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке доктринальных основ гражданства и двойного гражданства, в законотворческой деятельности, связанной с вопросами гражданства в Российской Федерации, в преподавании курса конституционного права в высших юридических учебных заведениях. Материалы, содержащиеся в диссертации, могут быть применимы в практике государственных органов, занимающихся вопросами гражданства.
Структура диссертации определена исходя из целей и задач исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Социальные предпосылки и исторические условия возникновения и развития гражданства
Рассматривая социальные предпосылки возникновения гражданства и соотношение этого понятия с понятиями общества и государства, прежде всего, необходимо решить вопрос о первичности и взаимодействии указанных категорий.
Отвечая на этот вопрос, следует отметить, что процесс формирования государственно-правовой организации - это процесс, исторически неуловимый, растянутый на длительное время. Ни об одном известном обществе прошлого нельзя сказать, что, вот, до такого-то года или числа государства или права у народа не было, а с такого-то числа оно существует. В равной мере это относится и к гражданству.
Человек как биологический вид существует более двух миллионов лет. Примерно 40 тысяч лет назад появился предок современного человека - кроманьонский человек. Самые первые государства возникли около пяти тысяч лет назад, на рубеже четвертого и третьего тысячелетий до нашей эры; таким образом, государственность - относительно недавнее изобретение человечества1. Абсолютно большую часть своей сознательной истории человек жил вне государственно-организованного общества.
Упрощенно исходной основой формирования государства следует считать человеческий коллектив с устоявшимися в нем социально-культурными связями.
Из того, что известно о первобытных коллективах, развивавшихся в направлении государственной организации, следует, что такой коллектив должен составлять этническую общность и в этом отношении быть в значительной степени обособленным от других соседских коллективов. Этническая общность создавалась кровно-родственными связями безусловно всех ее членов и выражалась - к началу эпохи неолита (VIII-V тыс. до н.э.) - в том, что у членов коллектива был общий язык, единый религиозный культ и связанные с ним обряды, единые приемы культурного обихода. Это был род -основная ячейка первобытного человеческого общества1.
Вопрос о происхождении государственности остается одним из дискуссионных в юридической науке. По сути, он сводится к многочисленным концепциям, по-разному объясняющих появление государств. Большинство современных школ в государствоведении из того, что государство - это сложившееся объединение людей, сообщество, проистекающее из необходимости жить вместе на ограниченной территории. Всякая кооперация требует регулирования совместной деятельности, согласования отношений людей и их группировок, имеющих различные интересы.
В этом заключается природа государства как политического сообщества, которое в политологии иногда обозначают как государство в широком смысле слова, отличая его от государства в узком смысле (т.е. государственной организации, системы учреждений, аппарата государства)3.
Рассматривая государство как политическое сообщество, нельзя отождествлять государство, взятое в этом качестве, и общество в целом. Смешение указанных понятий было присуще авторам, писавшим свои работы до XVII века. Но уже давно (некоторые считают, что это впервые сделали Локк, Гоббс, Руссо, другие - Гегель), в науке отчетливо различаются понятия общества и государства.
В научном плане понятие, отражающее общие основные признаки государства, позволяет вскрыть отличия любой государственной организации общества от его негосударственных организаций, от других частей политической системы общества.
Представители социологического определения понятия государства рассматривают его как политическую общность, составляющими элементами (признаками) которой являются территория, население и власть. Во взаимосвязи эти элементы (признаки) образуют понятие государства как соединения людей под одной властью в пределах определенной территории.
Марксистский взгляд на признаки государства, отличающие его от организации общественной власти в родовом строе, был изложен Ф.Энгельсом в работе "Происхождение семьи, частной собственности и государства". В главе "Варварство и цивилизация" Ф.Энгельс выделяет следующие основные признаки, присущие государственно-организованному обществу: разделение подданных государства по территориальным единицам; учреждение особой публичной власти, уже не совпадающей непосредственно с населением; взимание налогов с населения и получение от него займов для содержания аппарата государственной власти.
Таким образом, государство представляет собой единую территориальную организацию политической власти в масштабе всей страны, или, по-другому, государство - это народ, юридически организованный на своей территории. Раскрывая смысл государства через анализ образующего его народа, территории и власти, мы неизбежно убеждаемся в том, что имеем дело с общефилософской взаимосвязью формы и содержания. Территория предполагает некую обязательную форму существования государства, - народ - содержимое этой формы, а власть - силу, скрепляющую форму и содержание в единое целое
Понятие гражданства и его юридическая природа
Несмотря на значительное число работ, посвященных гражданству, определение понятия гражданства, а также его содержания и основных особенностей носит дискуссионный характер. По-прежнему остается актуальным высказывание одного из первых исследователей советского гражданства С.С. Кишкина: "Очень трудно дать более или менее удовлетворительное не только определение, но хотя бы даже описание понятия гражданства. Понятие это юридически представляется весьма трудноуловимым"1.
Проблемы определения понятия гражданства были исследованы в работах Черниченко СВ., Витрука Н.В., Златопольского Д.Л., Косакова С.К., Полянского В.В., Шевцова B.C., Воеводина Л,Д., а также других ученых.
При определении понятия гражданства необходимо исходить из того, что определение любого понятия должно раскрывать существенные черты его содержания. Определение должно иметь вид сжатой и четкой формулы, дающей представление об основных элементах, составляющих структуру исследуемого явления. В то же время, как справедливо отмечает А.В_ Мещеряков, - непомерное расширение состава элементов определения понятия іраж-данства не всегда идет на пользу теоретическому познанию его содержания. Зачастую в определения включаются моменты, вытекающие из факта обладания гражданством, но не дающие ответа на вопрос о самом понятии гражданства2.
Множественность определений понятия гражданства помимо различных подходов к его изучению объясняется также и непрерывно происходящими в его содержании изменениями. Содержание гражданства связано с конкретными историческими условиями развития государства и находится под влиянием происходящих в нем процессов.
Отмеченное дает основания для разногласий среди ученых по поводу того, существует ли общее определение понятия гражданства независимо от социально-политического различия государств.
Следует отметить, что при исследовании гражданства учеными-юристами в советский период неизменно подчеркивался его классовый характер и обусловленность гражданства существующими в обществе экономическими отношениями. В работах, посвященных исследованию гражданства, указывалось, что гражданство носит политический, классовый характер. Однако в трудах советских авторов в то же время серьезно исследовались теоретические основы гражданства. Кроме того, представляется верной лежащая в основе исследования гражданства предпосылка о том, что сущность и содержание гражданства непосредственно зависят от типа государства, определяемого как формационной, так и цивилизационной парадигмой.
В правовой науке существуют следующие основные подходы к определению понятия гражданства: гражданство определяется как принадлежность лица к государству; гражданство рассматривается в виде правовой или политико-правовой связи лица с государством; третье направление объединяет предыдущие, то есть гражданство трактуется как юридическая связь лица с государством с признаком принадлежности лица к государству; гражданство также определяется как состояние лица в государстве. Указанные выше подходы к определению понятия гражданства являют ся наиболее проверенными и обоснованными.
Имеются также определения понятия гражданства как членства лица в государстве либо союза лица с государством, гражданства как статуса лица, правоотношения между лицом и государством и т.д_
Например, С.А. Комаров под гражданством как членством в государстве понимает союз личностей, находящихся в устойчивой, постоянной, специально оформленной политико-правовой связи с государством1.
Трактовка гражданства как членства лица в государстве логична с позиций договорной теории происхождения государства как публично-правового союза населения в рамках территории, политически организованной общности людей. Принадлежность к государству следует понимать не буквально, а как членство в государстве, принадлежность к государственно-организованному обществу, которая юридически закрепляется и оформляется гражданством личности. Исходя из того, что только соглашение людей является основой всякой законной власти, еще Ж.-Ж. Руссо рассматривал гражданство как выражение определённого сочленства лиц в государстве, дающее 1 им право на участие в государственной власти.
Сравнивая законы о гражданстве стран СНГ следует отметить, что единая формулировка понятия гражданства в них также отсутствует.
Так, например, в Законе о гражданстве Украины от 18 января 2001 г. под гражданством Украины понимается правовая связь между физическим лицом и Украиной, которая находит свое проявление в их взаимных правах и обязанностях.
В законах о гражданстве Азербайджана от 26 июня 1990 г., Казахстана от 20 декабря 1991 г., Киргизии от 18 декабря 1993 г., Таджикистана от 28 июня 1991 г., Узбекистана от 2 июля 1992 г. гражданство также определяется как правовая либо как политико-правовая связь лица с государством, находящая выражение в их взаимных правах и обязанностях.
Законодательное регулирование двойного гражданства в Российской Федерации
Советский Союз не признавал двойного гражданства. Законодательство СССР о гражданстве, традиционно отвергало двойное гражданство, не признавая за гражданами СССР возможности обладать гражданством иностранного государства.
Декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 г, "О приобретении прав российского гражданства" требовал извещения иностранных государств о приобретении российского гражданства лицами, которые ранее состояли гражданами этих государств»
В соответствии с декретом СНК РСФСР 1921 г. "О принятии иностранцев в российское гражданство", лица, проживающие в пределах РСФСР, принятые в российское гражданство и не ликвидировавшие своих отношений по гражданству (подданству) с иностранным государством, лишались права апеллировать для защиты своих интересов к правительству той страны, гражданами которой они ранее состояли.
Согласно Положениям о гражданстве СССР 1924 г. (ст. 2), 1930 г. (ст. 4), 1931 г. (ст. 4), иностранные граждане, принятые в гражданство СССР, не пользовались правами и не несли обязанностей, связанных с принадлежностью к гражданству другого государства.
Законы о гражданстве СССР 1978 года (ст. 8) и 1990 г. (ст. 2) закрепляли положение, согласно которому "за лицом, являющимся гражданином СССР, не признается принадлежность к гражданству иностранного государства".
Принципиальное непризнание института двойного гражданства СССР выразил в ряде международных соглашений и конвенций по урегулированию вопроса о лицах с двойным гражданством и предотвращению возникновения случаев двойного гражданства. В частности, подобные конвенции были заключены с Венгрией, Румынией, Чехословакией, Болгарией, КНДР, Польшей, Монголией".
Изменение геополитической ситуации после распада СССР привело к конституционному признанию двойного гражданства. Закон "О гражданстве РСФСР" 1991 г. также допускал двойное гражданство. Так, по прежнему Закону о гражданстве России 1991 г. при приобретении российского гражданства иностранным гражданином не требовался в качестве условия его отказ от прежнего гражданства, хотя такая норма содержалась в ч. 1 ст. 3 первоначальной редакции от 28 ноября 1991 г. Закона "О гражданстве РСФСР", но была затем изменена Законом РФ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О гражданстве РСФСР 1 от 17 июня 1993 г.1.
В ранее действовавшей инструкции "Об организации работы органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов гражданства Российской Федерации", утвержденной Приказом МВД Российской Федерации от 30 июня 1994 г. № 330?. в п. 6.2.1. говорилось, что при приобретении гражданства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства имеющиеся у них виды на жительство изымаются. На основании поступивших справок им в установленном порядке выдаются паспорта гражданина СССР с текстом5 свидетельствующим о принадлежности к гражданству Российской Федерации, и вносятся изменения в учеты. Важно отметить, что национальные паспорта у таких лиц не изымались. Органам паспортно-визовой службы при приобретении российского гражданства иностранными гражданами, в том числе гражданами государств-участников СНГ, запрещалось изымать у них национальные документы с последующей пересылкой выдавшим их органам кроме случаев, когда это установлено соответствующим международным договором Российской Федерации. Паспорта гражданина СССР образца 1974 года с отметкой (штампом) о принадлежности его владельца к гражданству иного государства также приравниваются к национальному документу и изъятию не подлежат3.
Двойное гражданство в аспекте законодательного регулирования приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации
Центральное место в содержании права на гражданство отводится вопросам признания, приобретения, изменения, выбора и утраты гражданства. Право на гражданство не подразумевает безусловного принятия любого человека в гражданство любого государства, равно как и обязанности такого приема, В национальном законодательстве государства устанавливают различные ограничения реализации данного права.
В этом отношении предыдущий Закон 0 гражданстве РСФСР" 1991 г. отличался уникальной либеральностью от аналогичных законов о гражданстве других бывших союзных республик, где процедура приобретения гражданства изначально была усложнена и предусматривает множество ограничительных цензов.
Декларацией прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. установлено, что каждый имеет право на приобретение и прекращение гражданства Российской Федерации в соответствии с законом. Закреплено, что любое дееспособное лицо по достижении 18-летнего возраста может ходатайствовать о приеме в российское гражданство. При этом не принимаются во внимание такие обстоятельства как социальное положение, происхождение, расовая и национальная принадлежность, пол, образование, язык, отношение к религии, политические и иные убеждения.
Установление (возникновение) гражданства охватывает как форму признания гражданства, то есть констатации наличия гражданства у лица, так и форму приобретения гражданства. Критерием различия между признанием и приобретением гражданства служит наличие волеизъявления заинтересованного лица. Установление гражданства в форме признания определяется законом путем установления круга лиц, считающихся (являющихся) гражданами данного государства.
Закон о гражданстве 2002 г. устанавливает, что гражданами Российской Федерации являются: лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления в силу настоящего федерального закона; лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с настоящим Законом о гражданстве Российской Федерации.
Способы приобретения гражданства делятся на две группы. Первая группа охватывает способы приобретения гражданства в общем порядке, вторая - в исключительном.
К первой группе относится; приобретение гражданства в результате рождения; в результате натурализации (приёме в гражданство); пожалование гражданства3. Приобретение гражданства в исключительном порядке охватывает следующие способы: групповое предоставление гражданства, или коллективная натурализация (частный случай - трансферт); оптация или выбор гражданства; реинтеграция (репатриация) или восстановление в гражданстве.
В Законе о гражданстве Российской Федерации 2002 г. предусмотрены следующие основания приобретения гражданства: по рождению; в результате приема в гражданство Российской Федерации; в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации; по иным основаниям»
Предыдущая российская государственно-правовая политика в сфере гражданства по Закону о гражданстве 1991 г, основывалась на принципе накопления, хотя прямо данный принцип в законодательстве не указывается.
Накопление гражданства выражалось в следующем: в либерализации приема в российское гражданство; закреплении тенденции расширения круга лиц, приобретших гражданство России в порядке признания; отсутствии принятых в других странах ограничительных цензов; распространении двойного гражданства; запрещении лишения гражданства государством в одностороннем порядке.
Нормативно накопление гражданства нашло отражение в следующих нормативных актах, помимо закона о гражданстве Российской Федерации 1991 г.:
Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г.;
Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 мая 196 года в связи с жалобой А.В.Смирнова о проверке конституционности п. "г" ст.18 Закона "О гражданстве РСФСР"3; Указе Президента РФ от 24 октября 1994 г. "О некоторых вопросах реализации Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Феде рации"3 и других подзаконных актах, касающихся гражданства.
