Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Гражданство как один из важнейших институтов конституционного права РФ.
§ 1. Понятие и принципы института гражданства Российской Федерации. Производство по делам о гражданстве в РФ 14
§ 2. Динамика развития российского законодательства о гражданстве 39
§ 3. Основания и порядок приобретения и прекращения гражданства РФ...54
§ 4. Правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства. Статус беженцев и вынужденных переселенцев. Институт политического убежища...82
Глава 2. Правовое регулирование института гражданства на современном этапе развития российского федерализма.
§ 1. Особенности института гражданства, обусловленные федеративным устройством России 108
§ 2. Проблемы законодательного регулирования двойного гражданства в Российской Федерации 137
§ 3. Гражданство и «интересы» России в сопредельных государствах 149
Заключение 180
Список использованной литературы 188
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Гражданство - достаточно сложная научная категория, неразрывно связанная с правовым статусом человека, охватывающая весь спектр взаимоотношений лица с государством и обществом. Взаимосвязь эта проявляется в невозможности нормального существования каждой из названных категорий по отдельности. Государство существует для того, чтобы обеспечивать реализацию интересов человека, защищать его права и свободы, в то же время для обеспечения исполнения своих функций государство требует неукоснительного соблюдения установленных правил поведения и исполнения обязанностей. Юридически данная взаимосвязь человека и государства оформляется гражданством или подданством. Обладание гражданством для человека служит гарантией полного распространения на него юрисдикции данного государства, обеспечения возможности реализации им своих прав и законных интересов, а также защиты остальных граждан от неправомерных действий какого-либо лица. Таким образом, институт гражданства выполняет двоякую социально-юридическую функцию: являясь средством и способом защиты прав человека, он вместе с тем выступает институтом защиты интересов государства.
Право человека на гражданство является одним из важнейших неотъемлемых прав. Оно провозглашено еще Всеобщей декларацией прав человека 1948 г., содержащей статью (ст. 15), включающую следующую норму: «каждый человек имеет право на гражданство». Известно, что идея гражданства тесно связана с идеями равенства и народного суверенитета. Не случайно в действующей Конституции РФ вопросы гражданства закреплены в главе первой, посвященной основам конституционного строя.
В диссертационном исследовании отмечается, что при решении вопросов гражданства наряду с нормами национального права применяются международные договоры Российской Федерации, регулирующие вопросы гражданства.
Если международными договорами установлены иные правила, чем содержащиеся в законах, то применяются правила этого договора.
В настоящее время правовые нормы, регламентирующие институт гражданства Российской Федерации, претерпевают значительные изменения. 31 мая 2002 г. был принят новый Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», вступивший в силу с 1 июля 2002 г. Однако следует заметить, что некоторые статьи старого закона о гражданстве, определяющие более «льготный» по сравнению с действующим законом порядок приобретения или прекращения гражданства РФ, продолжают действовать в отношении заявлений и ходатайств по вопросам гражданства, поданных до вступления в силу действующего закона. Перед Российской Федерацией стоят сложные задачи, связанные с развитием законодательства о гражданстве с учетом федеративной природы государства. Исходя из неразрывной связи суверенитета государства и института гражданства, Российская Федерация характеризуется единым гражданством на всей своей территории, а обладание им для лиц, проживающих на ее территории, является гарантией распространения на них в полном объеме всего комплекса прав, свобод и обязанностей, предусмотренных законодательством.
Состояние научной разработанности темы необходимо оценивать с учетом того обстоятельства, что исследованию подвергались правоотношения в сфере гражданства, регулируемые законом «О гражданстве РФ» 1991 года, который в настоящее время перестал действовать. Между тем новшества, привносимые принятым в 2002 году новым законом о гражданстве в этот институт, не носят поверхностного характера и регламентируют не только процедуру и основания приобретения и прекращения российского гражданства. Этот закон содержит положения, вносящие серьезные изменения в содержание института гражданства Российской Федерации, его основные начала. Так, коренным образом пересмотрены такие принципы российского гражданства, закрепленные , как двойное гражданство, почетное гражданство. Кроме того, закон вводит новые понятия (вид на жительство) и, в то же время, хотя в содержании закона просматривается один из важнейших принципов российского гражданства - его единства, законодатель прямо не дает определения единого гражданства.
Актуальность темы диссертационного исследования заключается еще и в том, что в настоящее время, когда принятый закон о гражданстве только начинает действовать, его юрисдикция распространяется, в том числе и на отношения гражданства, возникшие до его вступления в силу. Данные отношения основываются на нормах ранее действовавшего закона о гражданстве, соответствуют его нормам, а новый закон о гражданстве, как уже отмечалось, вносит в институт гражданства существенные изменения. В данном случае неизбежно возникновение правовых коллизий, и, хотя действует принцип запрета обратной силы закона, развитие существующих отношений гражданства непременно приведет к столкновению «духа» и «буквы» двух законов. В первую очередь, по мнению диссертанта, вызовет сложность регламентация принципа единого гражданства и вопрос о его содержании. Сохранится ли гражданство республик в составе РФ? Действующий закон не содержит такого понятия, в то время как предыдущий закон о гражданстве РФ, определял единое гражданство, используя данный термин.3
Кроме того, следует отметить, что не менее остро в Российской Федерации стоит и проблема безгражданства. Данная проблема приобретает все более острый политический характер в силу различных социально-экономических и политических причин, таких, например, как возвращение в Россию сотен тысяч соотечественников, не сумевших адаптироваться к новым условиям проживания в суверенных государствах - бывших республиках СССР, как миграционные потоки, захлестнувшие Россию и т.д. Анализ данных миграционных пото ков свидетельствует о том, что основную часть мигрантов составляют лица без гражданства,4 а значит, именно на Российскую Федерацию они возлагают надежды в отношении его приобретения.
Несомненную актуальность имеют оставленные без внимания известными правозащитниками законодательные нормы, регламентирующие порядок и основания выдачи вида на жительство. Поэтому целесообразен подробный анализ норм, позволяющих органам государственной власти отказать лицу, ходатайствующему о приобретении вида на жительство на основании его болезни, а также в случае совершения им административного проступка.
Исследование развития и законодательного совершенствования регламентации института российского гражданства на современном этапе развития государства имеет огромное значение в силу места данного института в системе конституционного права. Институт гражданства служит критерием, основой для определения конституционно-правового статуса лица, комплекса его прав, свобод и обязанностей, которые неразрывно связаны с состоянием в гражданстве. В проблематике совершенствования законодательства о гражданстве фокусируются как фундаментальные общетеоретические вопросы рассматриваемой темы (понятие, основополагающие принципы), так и более конкретные, непосредственно связанные с возникновением и прекращением отношений гражданства: основания его приобретения и прекращения, компетенция органов государственной власти, рассматривающих вопросы гражданства, правовой статус лиц, не обладающих российским гражданством.
В исследовании производится анализ такого нового для конституционного права РФ института, как институт гражданства Союза Беларуси и России, рассматриваются перспективы развития законодательства о гражданстве.
Однако всестороннее и полное изучение института гражданства невозможно без проведения анализа собственно правового положения личности и обращения к общетеоретическим аспектам данного вопроса, исследующимся в рамках теории государства и права, российского конституционного права в трудах С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Н.В. Витру-ка, Б.Н. Габричидзе, В.П. Казимирчука, Е.И. Козловой, К.Д. Коркмасовой, О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева, Н.А. Михалевой, Ж.И. Овсепян, В.А. Ржевского, В.М. Савицкого, Б.Н. Топорнина, И.Е. Фарбера и др.
Объектом исследования являются отношения в сфере гражданства, конституционно-правовые нормы, а также институты других отраслей права, регламентирующие данную область общественных отношений. При этом рассматриваются отношения, возникающие в сфере как федерального гражданства, так и гражданства республик в составе Российской Федерации, а также особенности института гражданства Союза Беларуси и России.
Анализ существующих отношений гражданства осуществляется в динамике, исходя из принципа историзма. При этом особое внимание уделяется перспективам их совершенствования.
Предметом диссертационного исследования является конституционно-правовой аспект института гражданства, конституционная и отраслевая законодательная база, регламентирующая отношения гражданства, конституционно-правовые особенности основополагающих принципов российского гражданства, всесторонний анализ оснований приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации, конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами России, но проживающих на ее территории, вопросы предоставления политического убежища, проблематика соотношения федерального гражданства и гражданства республик в составе федерации, вопросы, связанные с применением двойного гражданства.
Основная цель диссертационной работы состоит в системном исследовании института гражданства Российской Федерации в динамике с акцентом на развитие законодательной базы этого института, а также обозначении основных проблем отношений гражданства на современном этапе и выработке путей совершенствования этих отношений.
Исходя из обозначенной цели, ставятся следующие задачи данного диссертационного исследования:
раскрытие системных связей и места института гражданства в комплексе конституционно-правовых прав личности путем определения важности отношений гражданства для человека и характера взаимосвязи между лицом и государством;
исследование предыстории развития института гражданства в России, включая подданство в Российской империи и гражданство в СССР;
анализ норм конституционного права, регулирующих общественные отношения, непосредственно связанные с институтом гражданства РФ: институт политического убежища, конституционно-правовой статус иностранных граждан, лиц без гражданства (апатридов), беженцев и вынужденных переселенцев;
проведение сравнительного анализа Закона РФ «О гражданстве РФ» от 28.11.1991 года и действующего Закона РФ «О гражданстве РФ» от 31.05.2002 года;
поиск путей решения проблемы определения сущности единого гражданства и изучение этой категории как сложившейся системы отношений, а также в свете принятого закона о гражданстве;
исследование отражения проблемы соблюдения прав и свобод человека и гражданина в принятых законах «О гражданстве РФ» и «О правовом статусе иностранных граждан в РФ»;
детальный анализ проблемы двойного гражданства, поиск путей предоставления гражданину России возможности обладать гражданством иностранного государства, не создавая при этом правовых коллизий.
Теоретико-методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: исторический, системного анализа, социологический, логический, технико-юридический, лингвистический, сравнительного правоведения, позволяющие учитывать всю многогранную взаимосвязь и взаимозависимость рас сматриваемых правоотношений, систематизировать их, а также обеспечивающие комплексный подход к их научному анализу.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании данного института с учетом норм принятого 31.05.2002 г. Закона РФ «О гражданстве РФ», а также проведении сравнительного анализа данного закона, и закона, в соответствии с которым сложились все реально существующие на сегодняшний день отношения гражданства. В диссертационной работе впервые исследуется проблема единого гражданства в свете нового закона о гражданстве, который не только не решил ее, но вообще отказался от нормативного закрепления определения данного термина. Диссертантом также предпринят анализ изменения законодательных норм, регламентирующих двойное гражданство, в связи с отказом государства от политики поддержки такой формы отношений гражданства. Анализируя современное законодательство, регламентирующее правовой статус граждан Российской Федерации, а также лиц, не принадлежащих к ее гражданству, диссертант поднимает проблемы несоответствия Конституции РФ норм, ограничивающих права человека, в зависимости от знания или незнания ими русского языка, наличия у них болезни и т.п., и предлагает свое видение решения данных проблем. Результатом анализа данных вопросов являются выносимые на защиту выводы и предложения по реформированию законодательства о гражданстве, содержащие элементы новизны для науки конституционного права Российской Федерации. Положения, выносимые на защиту: - Авторская позиция в подходе к определению понятия «гражданство». Исходным является положение о неразрывной связи государства и населения единством территории. Юридическое выражение такой связи воплощено в институте гражданства, выполняющем в любом государстве двоякую социально-правовую функцию, являясь одновременно как средством и способом обеспечения прав, свобод и выполнения обязанностей человека, так и инструментом защиты интересов государства. По логике диссертанта, социально-юридическая эффективность института гражданства основывается на взаимной ответствен ности государства перед личностью и личности перед государством. Таким образом, гражданство предопределено, прежде всего, тем естественным положением, которое человек приобрел как носитель суверенитета всего многонационального народа России (ст. 3 Конституции РФ).
- Обоснована прямая связь гражданства с суверенитетом, являющимся одним из важнейших признаков государства. Только обладание гражданством может в полной мере гарантировать лицу обладание комплексом прав, свобод и обязанностей, предусмотренных законодательством. В соответствии с принципом верховенства государственной власти на всей территории государства суверенитет распространяется на все население страны. Юридическим следствием отсутствия гражданства является невозможность обладания лицом рядом прав и свобод, характерных для граждан государства. Распространение на них суверенной власти государства является важнейшим признаком гражданства.
- Государственно-правовые особенности института гражданства в сложной системности асимметричного российского федерализма усугубляют конфликтность проблемы гражданства, тем более что в действующем законе о гражданстве отсутствует закрепление понятия единого гражданства РФ. В силу огромной значимости последнего для российского федерализма представляется допустимым, исходя из уважения национального суверенитета республик в составе РФ, законодательно закрепить гражданство республик, хотя федеративное устройство России предполагает федеральное гражданство, которое, на основании статьи 6 Конституции РФ, является единым на всей территории государства.
- Признание двойного гражданства является одним из путей обеспечения защиты и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами. При этом сложности, возникающие при попытках государства установить договорные отношения с иностранными государствами по вопросам двугражданства, не должны быть основанием для отказа от данного института, напротив, Россия должна совершенствовать свое законодательство, учитывая общеевропейские интеграционные процессы.
Исходя из этого доказывается правомерность существования двойного гражданства, а также предлагаются возможные пути реформирования законодательства о двойном гражданстве.
- Обосновывается необходимость демократизации закона о гражданстве и недопустимость нарушения прав и свобод человека при разрешении вопроса о приеме в гражданство. Не секрет, что действующий закон о гражданстве существенно ужесточил основания, по которым осуществляется прием в российское гражданство. Представляется ошибочным воздвигать дополнительные барьеры на пути приобретения российского гражданства лицами, желающими его получить. Именно демократичные нормы, регламентирующие приобретение российского гражданства, позволили сотням тысяч людей, получив гражданство, воссоединиться с семьей, де-юре стать своим в государстве, гражданином которого он привык себя считать, наконец, просто получить гражданство страны, с которой они решили связать дальнейшую жизнь. Способы борьбы с преступностью, контроля миграции необходимо искать не в ужесточении нормативных актов, регулирующих отношения гражданства, а в более четком исполнении законодательства и повышении профессионализма органов, в чьей компетенции находятся указанные проблемы.
- Доказывается недопустимость применения в правовом государстве антидемократических норм, содержащихся в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 г., закрепляющем, что в получении вида на жительство может быть отказано при наличии заболевания человека (наркомания, ВИЧ), а также в связи с применением в прошлом к лицу мер административного взыскания. В работе отстаивается целесообразность изменения законодательства в духе его гуманизации.
- Представляется сомнительной правомерность возведения в принцип обязательного знания русского языка для приобретения российского гражданства, не говоря уже об отсутствии критериев определения степени знания языка. Действующий закон о гражданстве в пункте «д» ст. 13, регламентирующей прием в гражданство в общем порядке, содержит положения, проводящие диф ференциацию между лицами, знающими русский язык, и лицами, не знающими его. Положения данной статьи не соответствуют ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации и нуждаются в существенной корректировке. Не может являться аргументом в пользу обязательного знания русского языка его статус государственного. Не случайно в Постановлении Конституционного Суда РФ № 12-П от 27.04.1998 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в редакции от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан», указано на недопустимость установления «чрезмерных языковых требований».
Теоретическая и практическая значимость результатов работы определяется сделанными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями по совершенствованию правового закрепления института гражданства. Результаты могут быть использованы при преподавании курса конституционного права Российской Федерации и ряда специальных курсов по данной дисциплине. Кроме того, значимость работы заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию действующего федерального законодательства, регламентирующего вопросы гражданства.
Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав и заключения. Во введении обосновывается актуальность и научная новизна работы, устанавливаются предмет исследования, его цели и задачи. Первая глава диссертационного исследования состоит из четырех параграфов. Первый параграф посвящен понятию гражданства и его главнейшим принципам, определяющим конституционно-правовую роль института гражданства. Здесь же рассматривается система государственных органов по вопросам гражданства и порядок производства по делам о гражданстве. Второй параграф имеет целью проследить динамику развития законодательства о гражданстве в нашей стране, начиная с подданства Российской империи и заканчивая действующим Законом о гражданстве. В третьем параграфе главы 1 анализируются основания приобретения и прекращения гражданства в соответствии с текущим законодательством. Четвертый параграф посвящен правовому статусу лиц, не имеющих российского гражданства, а также беженцев и вынужденных переселенцев. Кроме того, в данном параграфе поднимаются проблемы, связанные с предоставлением политического убежища и вопросы экстрадиции.
Вторая глава диссертационного исследования состоит из четырех параграфов. В первом параграфе второй главы диссертант анализирует принцип единства российского гражданства и обосновывает необходимость его закрепления федеральным законодательством. Второй параграф посвящен проблеме двойного гражданства в Российской Федерации. В третьем параграфе рассматривается взаимосвязь гражданства Российской Федерации и правового положения соотечественников в странах ближнего зарубежья. Кроме того, в данном параграфе рассматривается такой новый институт, как институт гражданства Союза Беларуси и России.
